52008DC0639

[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 3.10.2008

KOM(2008) 639 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE,

milles käsitletakse komisjoni soovitust tööturult tõrjutud isikute aktiivse kaasamise kohta {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE,

milles käsitletakse komisjoni soovitust tööturult tõrjutud isikute aktiivse kaasamise kohta

1. Võitlus tõrjutuse ja vaesuse vastu: ELi esmatähtis ülesanne

Sotsiaalse tõrjutuse ja vaesuse vastu võitlemine on Euroopa Liidu esmatähtsaid ülesandeid. ELi tegevus selles valdkonnas põhineb EÜ asutamislepingu artiklil 137, mille kohaselt sotsiaalsete põhiõiguste puhul „toetab ja täiendab ühendus liikmesriikide meetmeid […] tööturult väljatõrjutud isikute integreerimisel”. Kahes 1992. aastal vastu võetud nõukogu soovituses[1] väljendavad liikmesriigid otsustavust toetada igaühe õigust põhilistele toimetulekuvahenditele ning säilitada kvaliteetsed sotsiaalkaitsesüsteemid. Liikmesriigid on soovitusi järk-järgult ellu viinud ning hiljuti on tegevus selles valdkonnas tuginenud sotsiaalkaitse ja sotsiaalse kaasamise avatud koordinatsiooni meetodile, mis on seotud tööhõivet ja majanduskasvu käsitleva Lissaboni strateegia ning Euroopa tööhõivestrateegiaga.

Liikmesriikide tööhõivepoliitika suunised (nt koondsuunis nr 19) rõhutavad tööhõivepoliitika, sotsiaalteenuste, sotsiaalkaitse ja maksusüsteemide koostoime vajalikkust, et kaasata tööturule ka sellised töövõimelised inimesed, kes on sealt enim tõrjutud. Sellegipoolest ei ole vaesuse ja pikaajalise töötuse määr oluliselt langenud. Ka muud negatiivsed näitajad (nt koolist väljalangenute ja töötutes leibkondades elavate inimeste arv) kinnitavad, et esile on kerkimas uued ühiskondlike muutustega seotud sotsiaalsed riskid, millest andis tunnistust komisjoni 2007. aastal korraldatud sotsiaalse tegelikkuse hindamine[2]. Tehtud edusammudest hoolimata ei ole riikide poliitikas alati leitud sobivat viisi tegelemiseks ebasoodsate tingimuste järjest kasvava rägastikuga, millega peavad toime tulema tööturult enim tõrjutud ja sotsiaalselt kaitsetud inimesed.

Ühenduse tasandil on suuremat tähelepanu pööratud liikmesriikides kasutusel olevate süsteemide ülesehitusele ja tõhususele. Seda näitavad eelkõige sotsiaalkaitse ja sotsiaalse kaasatuse ühisaruanded, komisjoni sotsiaalmeetmete kava aastateks 2005–2010, kaks avalikku arutelu, mille algatas komisjon aastatel 2006 ja 2007,[3] avatud koordinatsiooni meetodi kohased sotsiaalse kaasamise ühiseesmärgid, mille Euroopa Ülemkogu 2005. aastal vastu võttis (ning 2008. aastal kinnitas), tööhõive, sotsiaalpoliitika, tervise- ja tarbijakaitseküsimuste nõukogu 2007. aasta detsembri kohtumise järeldused ning hilisem töö sotsiaalkaitsekomitees[4]. Tähelepanu väärib ka sotsiaalpartnerite hiljuti võetud kohustus pidada läbirääkimisi autonoomse kokkuleppe sõlmimiseks, et soodustada tööturult enim tõrjutud inimeste värbamist ettevõtetesse.

Kogu see töö on kujundanud välja üksmeelse arvamuse, et Euroopa Liit saab anda ja peab andma uut hoogu võitlusele tõrjutuse ja vaesuse vastu, võttes samal ajal igati arvesse subsidiaarsuse põhimõtet. Nõukogu 1992. aasta soovitus piisavate toimetulekuvahendite ja sotsiaalabi kohta sotsiaalkaitsesüsteemides on endiselt oluliseks alusdokumendiks, kuid selles esitatud põhimõtteid tuleb paremini rakendada ning muuta need osaks üldisemast strateegiast, mis sisaldaks ühiseid põhimõtteid tööturule kaasamise ning ühiskonnast ja tööturult tõrjutud inimeste olukorra parandamiseks mõeldud kvaliteetteenuste kättesaadavuse kohta. Parimaid tulemusi tööturult tõrjutud inimeste kaasamisel tööhõivesse annab terviklik lähenemisviis, mis tugineb järgmise kolme teguri koosmõjule: kõigi osapoolte kaasamine, täpsemate näitajate kasutamine ning asjaomaste järelevalve- ja hindamismenetluste olemasolu.

Soovituse ja käesoleva teatise vastuvõtmisega täidab komisjon lubadused, mille ta andis teise avaliku arutelu alguses 2007. aastal, 2008. juuli teatises muudetud sotsiaalmeetmete kava kohta ning teatises sotsiaalvaldkonna avatud koordinatsiooni meetodi edasiarendamise kohta. Aktiivse kaasamise mõiste, mille komisjon esitab käesolevas teatises, on igati kooskõlas Lissaboni strateegiaga ning ühtse lähenemisviisiga, mille kasutamist soovitas komisjon seoses muudetud sotsiaalmeetmete kavaga, mille aluseks on kolm põhimõtet: võimalused, juurdepääs ja solidaarsus. See täiendab ka komisjoni tööd nn kaitstud paindlikkuse edendamisel ning tegelemisel demograafiliste suundumuste ja üleilmastumisega seotud probleemidega, hõlbustades üleminekuid ja aidates koondada tootmisjõudusid.

2. Aktiivne kaasamine: vaja on täiendavaid meetmeid

2.1. Sotsiaalmajanduslik kontekst: vaesuse ja töötuse püsimine ning ebasoodsate tingimuste kuhjumine

Nende jaoks, kes on võimelised tööd tegema, on töö saamine kindlaim tee vaesusest pääsemiseks. Siiski ei ole majanduse ja tööhõive kasv aidanud vähendada raskusi, mida mõnedel inimestel tuleb ületada selleks, et tööd leida. Pikaajalise töötuse määr on endiselt 3 %. Vaesus ohustab 16 % elanikkonnast (vt lisa, 1. joonis) ja iga viienda eluase ei vasta nõuetele. Tuleviku seisukohalt veelgi murettekitavam on asjaolu, et vaesus ohustab ikka veel ligikaudu 19 % lastest ning koolist väljalangenute osakaal on endiselt suur (u 15 %). Töötus leibkonnas elavate inimeste osakaal oli aastatel 2000–2005 püsivalt umbes 10 %, langedes seejärel ühe protsendi võrra, samal ajal kui lastega töötute leibkondade arv ei vähenenud peaaegu üldse (0,3 %).

Vaesusohus elavate inimeste ees seisvas raskused ja tõkked kuhjuvad: viimastel aastatel on esile kerkinud uued ühiskondlikud probleemid, mille on kaasa toonud üleminek postindustriaalsele majandusele, üleilmastumine ning sellised ühiskondlikud suundumused nagu suurenev individualiseerumine. Vaesuse ja sotsiaalse tõrjutusega seotud reaalsed küsimused on muutunud järjest keerukamaks: ebasoodsate tingimuste kuhjumine ja aineline puudus, mida võimendavad mitmesugused riskitegurid, nagu põhiliste toimetulekuvahendite puudumine, perekondlikud probleemid, õppimisvõime ja arvutioskuse puudumine, ebakindel tervislik seisund, vilets ja keskustest kaugel asuv eluase, tõrjutus infoühiskonnast ning ühiskondliku toe puudumine, millele mõnikord lisandub veel diskrimineerimine rahvuse alusel.

2.2. Miinimumsissetuleku tagamise skeemid tuleb muuta eesmärgipärasemaks ja hõlmavamaks

Miinimumsissetuleku tagamise skeemid on kahtlemata avaldanud positiivset mõju vaesuse vähendamisele, kuigi mitme liikmesriigi puhul on toime olnud väga väike. Arvnäitajate kohaselt vähendavad sotsiaaltoetused üldjuhul vaesusmäära märkimisväärselt: kui enne toetuste kohaldamist on keskmine vaesusohu määr 26 %, siis pärast seda ainult 16 % (vt lisa, 2. joonis)

Samuti ilmneb, et riikides, nagu Kreeka ja Itaalia, kus miinimumsissetuleku skeemi ei kasutata, on sotsiaalkaitse võimalused vaesuse vähendamiseks piiratumad. Need asjaolud näitavad, et nõukogu 1992. aasta soovitus on endiselt oluline ning selle rakendamist tuleb tõhustada.

Enamikus liikmesriikides ja enamiku peretüüpide puhul ei piisa sotsiaalabist üksi selleks, et abisaajat vaesusest välja aidata. Lisas esitatud 3. joonisest ilmneb, et Ühendkuningriik on ainuke liikmesriik, kus sotsiaalabi saajate netosissetulek, mis sisaldab eluasemega seotud toetusi, on kõigi leibkonnatüüpide puhul kõrgem ELi kokkulepitud vaesusohu künnisest, st 60 % leibkonna mediaansissetulekust. Ainult Taanis, Hollandis, Rootsis ja Iirimaal ulatub sotsiaalabi saava üheliikmelise leibkonna sissetulek üle vaesuskünnise. Kõikides teistes liikmesriikides jääb see tunduvalt allapoole.

Miinimumsissetuleku tagamise skeemide tõhusus ei sõltu mitte ainult toetussummadest, vaid ka nende ülesehitusest ja toetuste andmise korrast. Märkimisväärselt suur osa skeemide sihtrühmadest ei pruugi neist tegelikult abi saada, kuna nad kas ei nõua oma toetusi välja või on takistuseks muud põhjused (abikõlblikkuse tingimustele mittevastamine, summade valearvestus, maksetähtajad, trahvid, maksete peatamine või mahaarvamised toetustest võlgade katteks).

Ühendkuningriigis, Prantsusmaal, Saksamaal ja Madalmaades jääb sotsiaalabi hinnanguline vastuvõtumäär 40 % ja 80 % vahele[5]. ELis keskmiselt on tegelikkus siiski karmim: ainult 18 % vaesusohus olevast töötust elanikkonnast saab sotsiaalabi (selle näitaja puhul tuleb aga arvesse võtta, et see ei sisalda muid toetuseliike)[6].).

2.3. Aktiivne tööturupoliitika peab olema tihedamalt seotud juurdepääsuga kvaliteetteenustele

Nõukogu 1992. aasta soovituses rõhutati, et miinimumsissetuleku tagamise skeemiga peavad kaasnema tegurid, mis motiveeriksid inimesi töötama. Et vaesusega tõhusalt võidelda, peavad skeemid ühtlasi moodustama osa laiemast strateegiast, mille kaudu tagada abisaajatele võimalus osaleda koolitusel ning saada tööalast abi ja ühiskondlikku toetust. Ilmneb siiski, et nendes kolmes valdkonnas on endiselt suuri puudjääke, kuigi mitu liikmesriiki on algatanud põhjalikke struktuurireforme.

Töötamine ei tasu endiselt alati ära

Maksu- ja toetussüsteemide ülesehitus ei motiveeri endiselt tööle asuma inimesi teatavates tööturu segmentides, nagu näiteks madalapalgalised lihttöölised. Mõned liikmesriigid on juba alustanud reformidega, mis motiveeriksid sotsiaaltoetuste saamise asemel töötama, kuid palju on veel teha.

Hiljutised OECD uuringutulemused näitavad, et lisasissetulekut, mida tööle asumine töötule võrreldes töötu abirahaga annab, vähendab oluliselt keskmine tegelik tulumaksumäär, mis oli kõikide uuritud leibkonnatüüpide puhul peaaegu kõikides riikides üle 60 % (vt lisa, 1. tabel). Selle põhjuseks on asjaolu, et kui inimene asub tööle, ei pea ta mitte ainult maksma oma töötasult makse, vaid kaotab ka toetused, millele tal varem õigus oli. Selliste tööleasumise mõttekust pärssivate teguritega on arvestatud miinimumsissetuleku tagamise skeemide hiljutistes põhimõttelistes muudatustes ja nüüd toetatakse lisaks töötutele piisaval määral ka tööle asunud inimesi, nt on Ühendkuningriigis loodud töötava pere maksusoodustus ning Prantsusmaal ootab vastuvõtmist revenu de solidarité active .

Inimesed, kelle võimalused tööle asumiseks on eriti piiratud, vajavad töö leidmiseks personaalsemat toetust

Inimesed, kelle õppimisvõime on puudulik või kes on juba kaua aega tööta olnud, ei leia tavalistest koolitusprogrammidest ja rehabilitatsioonikavadest abi kuigi kergesti. Lisaks jääb toetava keskkonna puudumise tõttu nende olukord ka pärast töö saamist ebakindlaks. Uuringud, mis käsitlevad pärast töötuseperioodi uuesti tööle asumist, sh tähtajalise lepingu alusel, näitavad, et suur osa tööealistest inimestest jääbki töötuks ning see risk kasvab koos eaga[7].

Selle küsimusega tegelemiseks on mõned liikmesriigid (nt Madalmaad) asunud täielikult ümber korraldama oma tööellu naasmist ja sotsiaalset rehabilitatsiooni käsitlevaid põhimõtteid. Teised jällegi töötavad välja sihipäraseid tööjõuga varustamise strateegiaid, mis mikrolaenude ja sotsiaalse ettevõtluse soodustamise kaudu hõlmaksid ka inimesi, kelle võimalused tööle asumiseks on eriti piiratud. Selliste tänuväärsete uuenduste rakendamiseks on üldjuhul tarvis ühtset sotsiaalabisüsteemi.

Lüngad sotsiaalabisüsteemis

Üheks näiteks raskustest, millega tuleb kokku puutuda tööturult tõrjutud inimestel ja eelkõige lapsi kasvatavatel üksikvanematel, on jõukohase hinnaga lastehoiu võimaluse puudumine. OECD hinnangust nähtub, et pooltes liikmesriikidest, mille kohta on olemas asjaomased andmed, moodustavad reaalselt maksta tulevad lapsehoiukulud kahe väikse lapsega üksikvanema netosissetulekust 12 %. Nimetatud summa on võrreldav sissetuleku tõusuga, mis kaasneb töötule palgatöö vastuvõtmisega, kui võtta arvesse üksikvanemate tegelikku tulumaksumäära. Seetõttu ei motiveeri see töötama ja süvendab vaesuse juurdumist veelgi.

Tööturul osalemise oluliseks eelduseks on tervis. Inimesed, kes põevad kroonilisi haigusi, ei saa pikka aega järjest edukalt töötada[8] ega osaleda töökoha saamiseks vajalikul koolitusel. Eelkõige kehtib see vaesusohus elavate inimeste kohta, kes kannatavad keskmisest rohkem tervisehädade all ja kelle juurdepääs tervishoiuteenustele on piiratud (vt lisa, 2. tabel).

Üheks töökoha säilitamise oluliseks eelduseks on ka korralikud, püsivad ja sõltumatud elamistingimused. Ehkki kodutuse ja elamiskõlbmatutes tingimustes elamise kohta on raske andmeid koguda, on siiski mõningaid tõendeid, et see suundumus süveneb, seda eelkõige nooremate täiskasvanute seas, kes on keskmisest sagedamini töötud või töötanud ainult ajutiste või tähtajaliste töölepingute alusel. Kodutute inimeste probleemiga tegelevad ELis mitmed valitsusvälised organisatsioonid, pakkudes muu hulgas abi püsiva töö leidmisel. Kuid ka nemad viitavad nõiaringile, mille tõttu ei anna abi sageli tulemust, kuna inimestel puudub võimalus leida jõukohase hinnaga elamiskõlblik eluase[9].

3. Ühistel põhimõtetel põhineva aktiivse kaasamise integreeritud lähenemisviisi poole

3.1. Integreeritud lähenemisviis aktiivsele kaasamisele

Integreeritud lähenemisviisi ülesehitus

Eelnevast analüüsist nähtub, et tööturult välja jäetud inimeste aktiivseks kaasamiseks on vaja kujundada ja rakendada mitmekülgne strateegia, mis ühendaks endas integreeritud moel piisava sissetulekutoetuse, tööturule kaasamise ja kvaliteetteenuste kättesaadavuse. Poliitika kujundamisel tuleks määratleda kaasamise strateegia kolme haru õige vahekord ning võtta arvesse nende ühist mõju ebasoodsas olukorras olevate inimeste sotsiaalsele ja majanduslikule integratsioonile ja nende võimalikele omavahelistele suhetele, sealhulgas sünergiatele ja võimalikele kompromissidele.

Aktiivse kaasamise poliitika peaks tagama kokkusobivuse järgmiste eesmärkidega: 1) põhiõiguste rakendamise toetamine; 2) soolise võrdõiguslikkuse ja võrdsete võimaluste edendamine; 3) ebasoodsate tingimuste kuhjumise ning erinevate sotsiaalsete kaitsetute rühmade eriolukordade ja -vajaduste keerukusega toimetulek; 4) territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamine, võttes arvesse kohalikku ja piirkondlikku olukorda; ning 5) elutsüklil põhinev lähenemisviis sotsiaal- ja tööhõivepoliitikale, nii et need toetaks põlvkondadevahelist solidaarsust ja katkestaks vaesuse edasikandumise ühelt põlvkonnalt teisele.

Et selline integreeritud lähenemisviis oleks tulemuslik, on vaja täiustada riigiasutuste ja avalike teenuste vahelist kooskõlastamist. Omavahelist koostööd peavad peale selle tugevdama ka kindla rolli, pädevuse ja prioriteetidega kohalikud, piirkondlikud, riiklikud ja ELi ametiasutused. Lisaks peavad strateegiate väljatöötamises, rakendamises ja hindamises aktiivselt osalema muud asjakohased osalised, sealhulgas need, keda mõjutab vaesus ja sotsiaalne tõrjutus, sotsiaalpartnerid, valitsusvälised organisatsioonid ja teenuseosutajad.

3.2. Ühised aktiivse kaasamise põhimõtted

Samal ajal kui aktiivse kaasamise poliitika peab kajastama olukordi erinevates riikides, on ELi liikmesriigid silmitsi samasuguste probleemidega, nagu selgitatud 2. jaos. Seetõttu tundub asjakohane saavutada rea aktiivse kaasamise põhimõtete osas konsensus ELi tasandil. Alus neile põhimõtetele on pandud komisjoni avalike konsultatsioonide ning sotsiaalkaitsekomitees liikmesriikidega ja liikmesriikide vahel peetud pingsate arutelude tulemustega ning tööhõivekomitee aktiivse kaasabiga. Need põhimõtted, mis on spetsiifilised kõigile kolmele harule, võiksid aidata liikmesriikidel kehtestada ja rakendada oma integreeritud aktiivse kaasamise strateegiad, et muuta need tulemuslikumaks ja tõhusamaks. Nagu näitas juulis avaldatud uuendatud sotsiaalmeetmete kava, on komisjon seisukohal, et soovitus aktiivse kaasamise kohta võiks aidata suunata liikmesriike nende aktiivse kaasamise integreeritud strateegiate loomisel ja rakendamisel.

3.3. Ühiste põhimõtete rakendamine ja järelevalve ELi tasandil

Selleks et aktiivse kaasamise strateegiate rakendamine oleks edukas, tuleb seda riiklikul ja ELi tasandil nõuetekohaselt kooskõlastada ja kontrollida. Selleks tervitab komisjon sotsiaalkaitsekomitees tehtavat tööd. Komisjon teeb ettepaneku, et liikmesriigid võtaksid aasta lõpuks vastu nõukogu järeldused, mis põhinevad lisatud soovitusel, milles on määratletud rida ühiseid põhimõtteid. Need saavad moodustada ühise kooskõlastamise ning komisjoni ja liikmesriikide poolse järelevalve aluse sotsiaalvaldkonna avatud koordinatsiooni meetodi raames sotsiaalkaitsekomitee ja tööhõivekomitee tihedas koostöös.

Aktiivse kaasamise strateegiate rakendamisel saavutatud edusamme tuleks seejärel kajastada sotsiaalkaitse ja sotsiaalse kaasamise ühisaruannetes ning Lissaboni strateegia raames. Lisaks on komisjon valmis võtma vajalikke meetmeid kvantitatiivse järelevalve näitajate täiustamiseks või kehtestamiseks. Programmi „Progress” kaudu rahastatav kohalike jälgimiskeskuste võrgustik pakub samuti aktiivse kaasamise strateegiate arendamise ja rakendamise analüüsi kohalikul tasandil ning edendab teadmiste vahetust.

[1] Nõukogu soovitus 92/441/EMÜ, EÜT L 245, 26.8.1992, lk 46 ja nõukogu soovitus 92/442/EMÜ, EÜT L 245, 26.8.1992, lk 49.

[2] SEK(2008) 1896.

[3] KOM (2006) 44; KOM (2007) 620.

[4] Nõukogu järeldused 16139/07 ja sotsiaalkomitee 3. juuli 2008. aasta põhimõtteline märkus aktiivse kaasamise kohta.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence; OECD Social, employment and migration WP no. 17.

[6] Komisjoni tellitud uuring aktiivse kaasamise kohta (Ecorys, 2008) ja Immervoll et al. (2004) Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , OECD Social, employment and migration WP, no. 20.

[7] Employment in Europe 2004 , 4. peatükk.

[8] Employment in Europe 2005 , 5. peatükk.

[9] FEANTSA 2008. aasta aruanne Euroopa Parlamendile ja FNARSi „Manifesto for social inclusion” 2007.