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Dictamen del Comité Económico y Social sobre "La estrategia de cohesión económica y social de la UE"

(2002/C 241/29)

El 12 de julio de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió emitir un dictamen sobre: "La estrategia de cohesión económica y social de la UE".

El Subcomité "La estrategia de cohesión económica y social de la UE", encargado de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de junio de 2002 (ponente: Sr. Christie).

En su 392o Pleno de los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 18 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por 84 votos a favor y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Los Fondos Estructurales en su contexto

1.1. Desde 1988, las medidas estructurales de la UE se han regido por cuatro principios: concentración de los esfuerzos, programación de la asistencia económica, adicionalidad por parte de los Estados miembros, y cooperación en la elaboración y aplicación de las medidas de asistencia económica regional. La Comisión ha sostenido en sucesivos informes (el último de ellos el Segundo informe sobre la cohesión) que las medidas aplicadas por los programas estructurales han permitido una reducción constante de las disparidades económicas y sociales existentes entre las regiones. Por tanto, no es sorprendente que los progresos hacia la convergencia hayan sido mucho más nítidos en las regiones que pueden optar a ayudas del Objetivo 1 conforme a los reglamentos de los Fondos Estructurales. Aunque la renta per cápita de las regiones más prósperas de la UE sigue siendo muy superior a la registrada en las regiones más pobres, los datos muestran que desde 1988 la renta per cápita en las regiones más pobres de la UE se ha acercado a la media de la Unión.

1.2. El impacto de las reformas de 1988 ha sido considerable, especialmente en las regiones menos favorecidas de la UE, en las que se han logrado avances significativos en la cohesión económica.

1.2.1. Los Fondos Estructurales han avanzado considerablemente hacia sus objetivos en lo que se refiere a la cohesión económica, medida por las disparidades regionales en la renta per cápita. Los datos presentados por la Comisión en su "Segundo informe sobre la cohesión económica y social" muestran que la renta per cápita en los tres Estados miembros más pobres de la UE (Grecia, Portugal y España) ha aumentado desde el 68 % de la media de la UE en 1988 hasta el 79 % en 1999. Sin embargo, aun en el caso de que la convergencia siguiera a este ritmo, la Comisión calcula que, debido a la naturaleza a largo plazo de este proceso, harán falta otros 20-30 años para eliminar las disparidades en la renta per cápita entre estos países y la media actual de la UE.

1.2.2. La cohesión social, medida por los cambios en el desempleo regional, ha resultado ser un problema de más difícil resolución. A pesar del gran impulso de creación de empleos que registra la Unión desde mediados de los noventa, con un descenso de la tasa de paro desde más del 11 % al 8 % aproximadamente, las disparidades regionales en materia de desempleo aumentaron a lo largo de esa década tras la reducción que tuvo lugar en los años de alto crecimiento del empleo a finales de la década de los ochenta. Tal como apunta el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social", la media del desempleo en las regiones con las tasas más bajas fue del 3 % en 1999 (aproximadamente igual que a principios de la década de los setenta) y del 23 % en las regiones con las tasas más elevadas (muy por encima del valor de principios de la década de los setenta). El primer informe sobre la cohesión económica y social indica que, aunque el porcentaje de población con trabajo en el 10 % de las regiones más ricas de la UE registró una media del 77,2 % en el año 2000, dicho porcentaje fue sólo del 46 % en el 10 % de las regiones más pobres.

1.2.2.1. Un punto muy positivo ha sido el ligero descenso en el número de personas pertenecientes a la categoría de desempleados de larga duración (personas sin trabajo durante más de un año), porcentaje que ha descendido desde el 49 % al 46 % del total de desempleados entre 1997 y 1999. Sin embargo, tal como sucede con otros aspectos del desempleo, el paro de larga duración varía notablemente entre distintas zonas de la UE y va desde el 60 % en el sur de Italia, en algunas regiones de Grecia y en Bélgica hasta menos del 20 % en algunas regiones de Austria, el Reino Unido y Finlandia. Reducir el índice de desempleo de larga duración resulta particularmente difícil, incluso durante periodos de crecimiento económico relativamente fuerte.

1.2.2.2. El desempleo entre los jóvenes es otra característica del mercado laboral de la UE. El desempleo juvenil superó el 30 % en España, Finlandia e Italia en 1999, mientras que en algunas regiones de Italia y España superó incluso el 50 %.

1.2.2.3. A pesar de que se ha venido reduciendo el desempleo femenino desde comienzos de los años noventa -en el año 2000 se situaba por debajo del 10 %-, en numerosos Estados miembros y regiones aún persiste un gran desfase en función de cada sexo. Es evidente que este problema particular se verá agravado con la ampliación, por lo que una tasa de empleo más elevada entre las mujeres seguirá constituyendo para el conjunto de la UE una fuente de considerable potencial en términos de crecimiento.

1.3. Los progresos en los mercados de trabajo de la UE muestran los obstáculos que todavía hay que superar si la Unión quiere cumplir las metas de empleo fijadas en la cumbre de Lisboa de hace dos años. En aquella ocasión, la UE se fijó el objetivo de aumentar el porcentaje laboral hasta el 70 % para el año 2010 (desde el 63,8 % en 2000) y de aumentar el porcentaje de mujeres trabajadoras hasta el 60 %. Posteriormente, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE han ofrecido un respaldo aún mayor a estos objetivos con motivo de las cumbres de Niza y Barcelona.

1.3.1. No existe ninguna duda de que las políticas de cohesión económica y social de la UE son aspectos vitales para la consecución de las metas de empleo fijadas en Lisboa. Las políticas estructurales de la UE son un mecanismo clave para mejorar el potencial de crecimiento económico en las regiones menos desarrolladas y con industrias en declive y, por lo tanto, para mejorar las posibilidades de creación de empleo de dichas regiones.

1.4. A corto plazo, sigue habiendo una serie de problemas a la hora de continuar avanzando hacia una mayor cohesión económica y social.

1.4.1. En primer lugar, el mantenimiento de un índice elevado de creación de empleo depende de que se siga registrando un crecimiento económico relativamente fuerte en las economías de la UE. La desaceleración de la economía estadounidense, junto con las consecuencias económicas de los ataques terroristas del 11 de septiembre y la continua incertidumbre en los mercados financieros mundiales, han afectado negativamente a las economías de la UE hasta el punto de que las previsiones de crecimiento económico para el año próximo han tenido que ser corregidas a la baja. Los datos actuales sugieren que el crecimiento económico de la UE en 2001 fue del 1,7 % en comparación con la previsión inicial del 3 %.

1.4.2. En segundo lugar, y a pesar del alto nivel de desempleo, se ha registrado últimamente escasez de mano de obra en muchas de las economías de la Unión. Esto apunta a la aparición de un déficit de cualificaciones. La mejor forma de hacer frente a este déficit consiste en diseñar políticas proactivas que, con la participación de todos los agentes -trabajadores y empresarios incluidos-, permitan adaptar las capacidades de la mano de obra a las circunstancias cambiantes del desarrollo económico.

1.4.3. En tercer lugar, existe preocupación por la falta de flexibilidad de los mercados laborales de la Unión Europea, que -se argumenta- frena la contratación de personal adicional por parte de las empresas por temor a no poder reducir fácilmente la plantilla al cambiar las condiciones económicas.

1.4.4. En cuarto lugar, las disparidades regionales del desempleo podrían crecer en el caso de que aumentara la incidencia de las crisis económicas sectoriales, cosa especialmente probable en las regiones con una gran dependencia de las actividades agrícolas y pesqueras. Las nuevas reformas de la Política Agrícola Común generarán inevitablemente más pérdidas de puestos de trabajo en las regiones rurales, lo que ampliará las diferencias sociales entre esas regiones y la media de la Unión Europea.

1.4.5. Todos los factores señalados anteriormente ponen de relieve la necesidad de seguir aplicando políticas activas de fondos estructurales en las regiones desfavorecidas de la UE.

1.5. El avance hacia una mayor cohesión económica y social en la UE es el esfuerzo más importante de la Unión para solucionar los problemas de la pobreza. Aunque el esfuerzo realizado por la Unión por medio de los Fondos Estructurales no es más que un pequeño elemento dentro de todo el paquete de medidas destinadas a luchar contra la pobreza (la mayoría de las cuales son nacionales), sigue siendo cierto que el aspecto de creación de empleo y de promoción de la actividad económica de los Fondos Estructurales es un elemento visible y eficaz en el amplio frente de lucha contra la pobreza en la UE.

1.5.1. Entre los principales factores vinculados con bajos niveles de renta de forma persistente se encuentran el desempleo, un bajo nivel educativo y un alto índice de dependencia económica dentro de la familia. Aunque existen otros factores demográficos que también son significativos y que van más allá del ámbito de actuación de la política de la UE, es de prever que el crecimiento económico continuado y el aumento de los niveles de empleo reduzcan la proporción de personas con rentas bajas. Es en este ámbito donde los Fondos Estructurales de la UE tienen más posibilidades de contribuir eficazmente a la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

1.6. Esta panorámica del contexto y de los logros de los Fondos Estructurales demuestra que éstos siguen siendo un aspecto básico de las políticas de la UE destinadas a aumentar la tasa de crecimiento económico, promover el empleo y luchar contra la exclusión social en las regiones menos favorecidas de la Unión. Resulta también evidente que todavía queda mucho por hacer en lo que a la cohesión económica y social se refiere en las diversas regiones de la UE.

1.7. Pero la importancia de lograr un mayor grado de cohesión económica y social se puede valorar considerando no sólo los beneficios que revierten en la sociedad de la UE como resultado de ello, sino también las consecuencias derivadas de no mejorar dicha cohesión. En ese caso, es decir, si se redujeran las políticas de cohesión económica y social de la UE, se echaría a perder una condición fundamental para el desarrollo de la cohesión en nuestra sociedad, al tiempo que el bienestar material de los grupos marginales y excluidos de la sociedad tendría muchas probabilidades de deteriorarse, todo lo cual podría disminuir el grado actual de solidaridad política de la Unión. Como demuestra el actual debate sobre la "gobernanza", la UE tiene que probar su capacidad para satisfacer las necesidades fundamentales de los ciudadanos. Cualquier reducción del esfuerzo de la UE por lograr una mayor cohesión económica y social menoscabará su credibilidad como sistema político y económico capaz de satisfacer las aspiraciones del ciudadano.

2. Los grandes retos con que se enfrentan las políticas de cohesión económica y social de la UE

2.1. Un elemento clave del futuro debate sobre el porvenir de los Fondos Estructurales será el fundamento para mantener o aumentar el papel de la UE en la implantación de políticas de cohesión económica y social. El Comité opina que la UE debería conservar su papel central en el diseño y distribución de los Fondos Estructurales. Esto no sólo asegurará la consolidación y el desarrollo ulterior de los logros alcanzados hasta la fecha por las actividades estructurales, sino que también resultará adecuado en el contexto de los retos a la cohesión económica y social que, con toda probabilidad, irán surgiendo en el futuro.

2.2. Ampliación. La próxima ampliación de la UE incorporará hasta diez países caracterizados, en líneas generales, por bajos niveles de renta per cápita, problemas de desempleo y retraso económico (aunque existen destacadas excepciones entre los países candidatos y dentro de ellos). Aunque la incorporación a la UE mejorará por sí misma las perspectivas económicas de estos países y de los quince actuales (gracias a las mejores oportunidades comerciales y a la inversión extranjera directa), sin una ayuda económica positiva como la de los Fondos Estructurales es muy improbable que el proceso económico de recuperación sea suficientemente rápido para cumplir las legítimas aspiraciones de los ciudadanos de estos países. Además, las ventajas de los Fondos Estructurales van más allá de su aspecto financiero e incluyen lecciones clave sobre desarrollo económico que se han aprendido desde su reforma en el año 1988. Es esencial que la UE mantenga la capacidad de supervisar los esfuerzos de desarrollo económico regional para asegurarse de que las técnicas de mejores prácticas se aplican a los nuevos Estados miembros.

2.3. Globalización. Es inevitable que el fenómeno de la globalización siga intensificándose. En el contexto de las actividades de los Fondos Estructurales, esto tendrá probablemente dos efectos en la UE. En primer lugar, la globalización cambiará la estructura del empleo de la UE en todos los sectores productivos a medida que las compañías internacionales vayan ajustando sus estrategias de compra y venta a la luz de las nuevas oportunidades que irán surgiendo con la progresiva liberalización del comercio internacional de bienes y servicios. Por consiguiente, la UE puede que vea aumentar con el tiempo los retos planteados por el reajuste económico, es decir, los retos para la cohesión económica y social. En segundo lugar, las inversiones de las empresas dentro de la UE podrían disminuir al trasladarse las empresas nacionales y extranjeras a otros lugares para explotar oportunidades de inversión más rentables. El reto para el empleo y para el crecimiento de la renta en la UE aumentará en la medida en que aumenten las inversiones hacia el exterior de la UE o que desciendan las inversiones hacia el interior.

2.3.1. En este contexto, y dada la relativa debilidad de los Estados miembros para diseñar políticas capaces de corregir los posibles desequilibrios económicos, será cada vez más importante realizar un esfuerzo de cohesión coordinado y conjunto en toda la UE.

2.3.2. El Comité resalta, en particular, la necesidad de emprender acciones con cargo a los Fondos Estructurales para reducir desequilibrios regionales en términos de competitividad y productividad; solamente entonces todas las regiones de la UE podrán aprovechar las oportunidades que brinda el avance de la globalización. Este objetivo concuerda con la estrategia de Lisboa y apunta al desarrollo de los recursos humanos como componente central de una futura estrategia económica y de cohesión.

2.4. Desequilibrios entre el núcleo y la periferia. Si tenemos en cuenta la ampliación y el proceso de globalización al mismo tiempo, es más que probable que la consecuencia económica general sea una exacerbación de la dinámica centro-periferia en la UE en general. Se trata de un tema sobre el que ya ha hablado el Comité y que ha sido explícitamente reconocido por la Comisión en el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social".

2.4.1. A menudo se habla de dualismo económico para describir una economía caracterizada por un núcleo económico próspero, dinámico y con alto nivel de empleo, flanqueado por una periferia de crecimiento lento, con mucho desempleo y retrasada económicamente. De hecho, esto describe una situación en la que dos economías bien diferentes (y potencialmente divergentes) coexisten en un territorio económico unificado. El problema en estos casos es que si se deja a las fuerzas del mercado actuar ellas solas, es muy probable que, en lugar de invertir el proceso que conduce al dualismo económico, acaben por consolidarlo. El riesgo es que el dualismo económico socave el potencial productivo a largo plazo de la región en su conjunto al destruir el potencial productivo y competitivo de la periferia. También podría dar lugar a una divergencia inaceptable en la cohesión económica y social.

2.4.2. Aunque el hecho de estar en la zona económica central supone ventajas para las empresas, la finalidad de las políticas de cohesión económica y social es aumentar el atractivo relativo de las regiones periféricas. La mejor forma de lograrlo no consiste en imponer restricciones a las decisiones de localización de las empresas, sino continuando con el desarrollo y la aplicación de políticas que aumenten la competitividad de las regiones periféricas: invirtiendo en capital humano, modernizando la infraestructura económica (sistemas de comunicación y de transporte) y adoptando medidas que sirvan para aumentar el atractivo general del lugar (centros de investigación y educación, mejora del medio ambiente, etc.).

2.4.3. El argumento decisivo a favor de seguir perfeccionando y desarrollando las políticas estructurales de la UE es que, de otro modo, las ventajas económicas de la globalización sólo beneficiarán a unas pocas regiones centrales de la Unión. Al mismo tiempo, las numerosas regiones periféricas (incluyendo las zonas de montaña y las comunidades isleñas más desfavorecidas) tienen todas las de perder; y no necesariamente en términos absolutos, pero desde luego sí en términos relativos. Aunque la dispersión espacial de la actividad económica por la UE no ha cambiado significativamente durante los últimos 20-30 años, los efectos combinados de la unión monetaria europea, la ampliación a los PECO y la rápida aceleración de la globalización conducirán con toda seguridad a una mayor concentración de la actividad económica durante la próxima década aproximadamente. Por este motivo, hay fuertes razones para ampliar las acciones estructurales a nivel de la UE con el fin de afrontar estos nuevos desafíos, potencialmente muy importantes.

2.5. Estabilidad macroeconómica. El avance hacia la cohesión económica y social se verá facilitado en gran medida si se lleva a cabo con un fondo de estabilidad macroeconómica y de crecimiento económico sostenido. La culminación de la tercera fase de la unión económica y monetaria se ha traducido en una mayor estabilidad económica y política en el conjunto de la UE y ha impulsado el papel de la UE en la economía mundial. No obstante, el único modo de hacer avanzar en el futuro la necesaria política económica europea pasará por unas directrices de la Comisión Europea más eficaces en materia de política económica general y por una mayor coordinación de los procedimientos con decisiones vinculantes. Consiguientemente, la amalgama de política macroeconómica a escala comunitaria -aplicada de modo que refleje las estructuras divergentes de los Estados miembros- deberá reforzarse y complementarse con una política estructural a todos los niveles. En el caso de que se produjera una crisis asimétrica que afectara de modo desigual a la UE, la estabilidad económica podría verse comprometida en unos pocos países en aras de la estabilidad de la mayoría.

2.5.1. Hasta la fecha, la UE no ha desarrollado ningún instrumento de política económica destinado explícitamente a estabilizar los niveles de empleo o de renta en el nivel del Estado miembro o de la región. Dado el carácter "talla única" de la política monetaria de la zona euro y las limitaciones impuestas por el Pacto de estabilidad y crecimiento sobre las políticas de estabilización en los Estados miembros (es decir, la limitación del déficit presupuestario), es posible que aumenten a medio plazo las demandas que gravitan sobre las políticas estructurales de la UE. En su estado actual, estos fondos están mal preparados para hacer frente a perturbaciones repentinas en el nivel de empleo o de renta de los Estados miembros lo cual puede hacer que los ciudadanos de la UE se planteen el papel de la Unión en la lucha contra perturbaciones económicas imprevistas o su incapacidad para hacer frente a este tipo de problemas.

2.5.2. Aunque las conclusiones de Lisboa y el método abierto de coordinación tienen mucho de positivo, en última instancia la UE quizá tenga que considerar un mayor compromiso con las acciones estructurales (y, quizás, ampliarlas para que incluyan una función estabilizadora) con el fin de proporcionar una ayuda adecuada a los Estados miembros o a las regiones que tengan unos problemas económicos que, de otro modo, no se podrían combatir adecuadamente.

2.6. Modelo social europeo. El modelo social europeo y la economía social de mercado siguen siendo elementos básicos en los acuerdos económicos y sociales de la UE. Al facilitar la participación de todos los agentes en el proceso decisorio económico y social, estos acuerdos sirven para promover los principios de solidaridad y de inclusión social entre los ciudadanos de la Unión. El modelo social europeo es, básicamente, el principal marco para luchar contra la pobreza y la exclusión social en los Estados miembros de la UE. Cualquier paso que se dé para cambiar radicalmente este esquema puede dañar la cohesión y trabar aún más las acciones estructurales de la Unión.

2.6.1. Al mismo tiempo, es importante que los acuerdos del modelo social europeo continúen apoyando el funcionamiento de los mercados laborales de la Unión alentando la cultura empresarial, que es necesaria para impulsar el proceso de crecimiento económico. El empleo y, por lo tanto, la inversión de los sectores público y privado, sigue siendo el arma más eficaz en la lucha contra la exclusión social y la pobreza, especialmente entre los grupos de la sociedad con más dificultades para encontrar un empleo, como son las mujeres, los jóvenes, los parados de larga duración y otros grupos sociales marginados o desfavorecidos. Por este motivo, las políticas del mercado laboral de la UE deberían seguir desarrollándose de manera coherente con una economía activa, basada en el mercado y capaz de superar los retos de una mayor competencia internacional.

2.6.2. Por esta razón, es importante que se sigan reformando las prácticas del mercado laboral de la Unión siempre que sea necesario y cuando ello contribuya al crecimiento del empleo y al progreso hacia las metas de cohesión económica y social. En último término, esto permitirá que las acciones estructurales de la UE se concentren de lleno en las regiones más necesitadas. Esta postura concuerda con las conclusiones de la cumbre de Lisboa, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron a modernizar el modelo social europeo.

2.7. Unión Monetaria. A pesar de que la unión monetaria supondrá considerables ventajas económicas para la UE, sigue existiendo el riesgo de que las regiones en crisis económica tengan dificultades a la hora de combatir el consiguiente aumento del desempleo local. Al mismo tiempo, las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían limitar la medida en que los gobiernos nacionales pueden ayudar directamente a la región afectada. En este sentido, los Fondos Estructurales podrían desempeñar en el futuro una función mayor que la que han tenido hasta la fecha.

3. El futuro de las políticas de cohesión económica y social

3.1. Es evidente que, en la actualidad, la sociedad y la economía de la UE se hallan ante muy diversos retos y que el debate sobre el futuro de los Fondos Estructurales después del año 2006 debe tenerlo en cuenta. Para ayudarnos a preparar nuestra respuesta a estos retos, resulta útil considerar, en primer lugar, cinco cuestiones subyacentes que deberá responder el futuro debate sobre la política que conviene aplicar. Dichas cuestiones son:

3.1.1. Los ciudadanos europeos, ¿están dispuestos a comprometerse, más allá del año 2006, a mantener los esfuerzos que han realizado desde las reformas política y financiera de 1988 para lograr un mayor grado de cohesión económica y social en todo el territorio de la Unión?

3.1.2. ¿Están dispuestos a seguir después del año 2006, con el mismo enfoque de cohesión económica y social, que el que ha prevalecido desde 1988; un enfoque que se levanta sobre los cuatro principios de concentración, programación, cooperación y adicionalidad?

3.1.3. ¿Cómo podemos incorporar las lecciones aprendidas en el pasado al diseño y a la aplicación de las futuras políticas de cohesión, es decir, acuerdos para las mejores prácticas?

3.1.4. ¿Qué papel debe desempeñar la Comisión en las futuras políticas de cohesión? ¿Vamos a mantener los esquemas actuales en los que la Comisión gestiona el diseño y la aplicación de las políticas junto a los Estados miembros, o deben adquirir éstos una función más destacada dentro de este proceso?

3.1.5. ¿Qué función debe adjudicarse a los agentes sociales y económicos en cualquiera de los programas reformados para el diseño y la aplicación de las políticas de cohesión?

3.2. La cohesión en el futuro. La cohesión económica y social es una obligación fijada por el Tratado de la Unión Europea y no debería verse comprometida por consideraciones a corto plazo. El Comité siempre ha considerado que esto implica que los Estados miembros deben estar preparados para financiar un presupuesto de la Unión hasta el punto necesario para lograr este objetivo. Esto puede exigir una revisión del límite de los gastos de los Fondos Estructurales como parte del gasto total fijado en la cumbre de Berlín. Además, queda claro que los objetivos de empleo fijados en la cumbre de Lisboa son coherentes con las actividades de los Fondos Estructurales de la Unión y podrán ser fomentados por las mismas y, en particular, las medidas diseñadas específicamente para mejorar la competitividad económica de las regiones atrasadas y de las regiones en declive industrial.

3.2.1. Las regiones con niveles de renta per cápita reducidos requieren transferencias fiscales considerables para lograr niveles similares de consumo público y privado en y entre los Estados miembros. Si queremos evitar una dependencia a largo plazo, deben adoptarse medidas para asegurar que las regiones más pobres cuenten con las condiciones necesarias para su desarrollo económico y para asegurar a sus poblaciones el acceso a una calidad de servicios públicos similar a la que disfrutan otras regiones.

3.2.2. Todo esto quiere decir que las acciones estructurales de la UE después del año 2006 deben ser financiadas, dirigidas y gestionadas adecuadamente si se quiere que sigan cumpliendo su objetivo. El límite actual del total de los Fondos Estructurales que se puede aplicar a un Estado miembro (4 % del PIB) podría tener que revisarse en función de las necesidades de desarrollo económico regional de los Estados solicitantes. Al mismo tiempo, es muy importante que estos países tengan la capacidad de absorber la ayuda de los Fondos Estructurales por medio de programas económicos de desarrollo que contribuyan positivamente al desarrollo económico de la región y que no repercutan negativamente en las condiciones locales del mercado de trabajo o de capitales.

3.3. Los cuatro principios de la cohesión económica y social. Con arreglo a los datos presentados por la Comisión (en su Segundo Informe sobre la Cohesión Económica y Social y en su Primer Informe Provisional sobre la cohesión económica y social), el Comité considera que se deben mantener los cuatro principios subyacentes de los Fondos Estructurales y desarrollarlos durante el periodo de financiación posterior a 2006.

3.3.1. De estos cuatro principios, el futuro de la concentración será probablemente el más polémico. Teniendo en cuenta los retos planteados por la ampliación, parece haber un consenso cada vez mayor (compartido por el Comité) de que el Objetivo 1 de los Fondos Estructurales debe mantenerse después de 2006, y no sólo para los países candidatos. Sin embargo, el límite del 75 % per cápita del PIB a efectos de la elegibilidad para el Objetivo 1 podrá ser revisado al alza para asegurar a las regiones que en la actualidad pueden optar a las ayudas y cuyas necesidades se prolongarán más allá del año 2006 que no perderán dicha elegibilidad debido al efecto estadístico de la ampliación, que reducirá la media del PIB de la UE y que, por lo tanto, colocará a algunos Estados beneficiarios por encima del límite de elegibilidad.

3.3.1.1. En la revisión subsiguiente debería prestarse especial atención a las necesidades especiales de las islas y de las regiones montañosas, ultraperiféricas y escasamente pobladas de la UE.

3.3.2. Del mismo modo, también deberá considerarse el futuro del Objetivo 2. Desde las reformas impulsadas por la Agenda 2000, el Objetivo 2 incluye no sólo zonas industriales en declive, sino también zonas urbanas y rurales y zonas dependientes de la pesca. El Comité considera que debería mantenerse la categoría de ayudas del Objetivo 2, aunque podría ser necesario revisar el grado de ayuda (es decir, la cuantía de las ayudas de los Fondos Estructurales y la definición de proyectos elegibles).

3.3.2.1. Seguir reconociendo las ayudas territoriales del Objetivo 2 se debe no sólo a los problemas continuados de desarrollo económico que sufrirán con toda probabilidad las regiones que puedan optar a las ayudas, sino que parte también del hecho de que los Fondos Estructurales de la UE representan un dispositivo clave para mantener el respaldo de las políticas regionales de cada país y para contar con financiación privada destinada a las labores de desarrollo económico regional. Además, las políticas de la UE constituyen un importante mecanismo con el que los Estados miembros pueden incorporar enfoques de "mejores prácticas" sobre el desarrollo económico regional en sus propias políticas. En estos dos sentidos, las políticas estructurales de la UE aportan un valor añadido considerable para las regiones del Objetivo 2.

3.3.3. También es básico que el compromiso de la UE para el desarrollo de los recursos humanos por medio de las medidas horizontales establecidas en el Objetivo 3 de los Fondos Estructurales siga siendo una prioridad. Gracias a estas medidas, la UE podrá aumentar el porcentaje de población con trabajo y el crecimiento económico a largo plazo y alcanzar las metas fijadas en la cumbre de Lisboa.

3.4. Técnicas de mejores prácticas para el desarrollo económico regional. Como el Comité ha afirmado previamente, las políticas estructurales de la UE y los reglamentos derivados de las mismas dejan margen para difundir políticas de mejores prácticas de desarrollo económico regional por toda la Unión. Aunque es improbable que un único enfoque funcione en todos los Estados miembros (debido a las diferencias en las potenciales condiciones económicas locales), la Comisión tiene bastante información sobre qué enfoques dan los mejores resultados y cuáles son los menos eficaces. Revierte en el interés de todos que la Comisión utilice esta información para diseñar los reglamentos de los Fondos Estructurales para después del año 2006 y para las medidas administrativas de acompañamiento de dichos reglamentos.

3.4.1. Un ejemplo de ello pueden ser las lecciones aprendidas del desarrollo económico de los nuevos Estados federados alemanes y la importancia de dicha experiencia para los PECO candidatos.

3.5. Función de la Comisión. ¿En qué medida debe cambiar la función de los gobiernos de los Estados miembros (tanto nacionales como subnacionales) en el diseño y la aplicación de los programas de los Fondos Estructurales? El Comité sigue estando convencido de que la supervisión de los Fondos Estructurales a nivel comunitario ha sido un elemento clave para el éxito que han tenido éstos hasta la fecha y, en concreto, en las regiones del Objetivo 1. Como ya se ha afirmado anteriormente, la Comisión no sólo puede responsabilizarse del desembolso de fondos comunes, sino que también debe desempeñar un papel crucial a la hora de garantizar que los programas de desarrollo regional sean coherentes con las metas y objetivos de los Fondos y que todas las autoridades receptoras utilicen técnicas consideradas como las "mejores prácticas".

3.5.1. Para recuperar el atraso de las regiones más pobres es indispensable contar con una política proactiva en materia de capital humano y físico en el marco de los Fondos Estructurales. Esto exige una evaluación continua de la eficacia y del impacto a largo plazo, y la evaluación no debe centrarse en los progresos del empleo a corto plazo. La Comisión es la institución más apropiada para desarrollar esta labor y garantizar un nivel adecuado de coordinación entre las políticas estructurales y otras políticas comunitarias.

3.6. Subsidiariedad. Además, el diseño y la gestión de los programas de los Fondos Estructurales necesitan claramente una subsidiariedad completa y eficaz. Esto apunta hacia una plena y activa participación de los gobiernos subnacionales y de los interlocutores económicos y sociales y no (o al menos no exclusivamente) a un papel más preponderante de las autoridades nacionales. El Comité no ve que tengan sentido las propuestas encaminadas a devolver el control de los Fondos Estructurales a los gobiernos de los Estados miembros, como era el caso antes de 1988.

3.6.1. De hecho, las normas por las que se rigen los Fondos Estructurales deben seguir reflejando las prioridades comunes de la UE en el diseño y la prestación de acciones estructurales. En el futuro podría ser conveniente un grado mayor de condicionalidad de los usos a los que se puedan destinar los Fondos (como ocurre con la actual reserva vinculada al rendimiento). Por ejemplo, la Comisión podría hacer un mayor hincapié en los resultados (como los índices de rendimiento en términos de empleo o crecimiento) que se espera que produzcan los Fondos. Es vital maximizar los resultados de la aplicación de los Fondos, en una situación de demandas crecientes sobre recursos limitados.

3.7. Modulación de la ayuda. El Comité solicita a la Comisión que estudie una mayor modulación en los porcentajes de ayuda en el marco de los Fondos Estructurales y, en concreto, en lo relativo a las regiones del Objetivo 1. Teniendo en cuenta que puede resultar imposible financiar íntegramente el volumen mayor de demandas de los Fondos Estructurales dentro de una UE ampliada, puede ser necesario buscar una mayor participación del sector privado (y de la financiación del sector privado) en las actividades de desarrollo regional. Una forma de hacerlo consiste en fomentar, dentro de los reglamentos de los Fondos Estructurales después de 2006, las cooperaciones entre los sectores público y privado, siempre y cuando esto sea posible y contribuya a los objetivos de la política comunitaria. En los países candidatos, es probable que esto sea más aplicable, por ejemplo, a las regiones que en la actualidad pertenecen al Objetivo 2, y menos a las regiones pertenecientes al Objetivo 1.

3.8. Papel de las políticas nacionales. Las medidas de los Fondos Estructurales darán un mejor resultado siempre que vayan acompañadas de la reforma de las políticas y prácticas nacionales que no explotan el crecimiento económico regional o que anulan su margen de acción. Las políticas nacionales desempeñan un papel más importante, y no es realista esperar que las acciones de la UE contrarresten el impacto de las políticas nacionales que contribuyen a ampliar las disparidades económicas y sociales regionales.

3.8.1. En el marco de la política macroeconómica de la Unión Monetaria Europea, los Estados miembros conservan el control sobre las políticas presupuestarias nacionales, aunque sujetas a las condiciones establecidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Existe el riesgo de que, en caso de que se produjera un enfriamiento cíclico o una crisis asimétrica, un Estado miembro se viera incapaz de seguir cumpliendo las directrices de este Pacto.

3.8.1.1. Durante esos periodos aumenta el gasto social de las administraciones públicas, mientras que los ingresos fiscales disminuyen, lo cual puede dar lugar a un aumento del déficit del sector público cercano o por encima del límite del 3 % del PIB impuesto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En ese caso, los gobiernos deben reducir el gasto público o aumentar los niveles de fiscalidad, opciones ambas que acentuarán el enfriamiento de la economía y aumentarán la presión sobre la cohesión económica y social. Por este motivo, es importante que las políticas presupuestarias de los Estados miembros estén equilibradas o sean excedentarias, a fin de asegurar una flexibilidad fiscal suficiente para permitir la aplicación de políticas contracíclicas en periodos de enfriamiento económico. De lo contrario, será cada vez más difícil alcanzar el objetivo de la cohesión económica y social.

3.8.2. El desarrollo de los recursos educativos nacionales en general es un aspecto básico para el esfuerzo de cohesión en toda la UE. Si no existe una educación y una formación adecuadas, los resultados de las acciones estructurales de la Unión estarán probablemente por debajo de sus posibilidades. El Comité opina que se debe prestar más atención al desarrollo de políticas nacionales de educación y formación y, de forma general, al desarrollo de los recursos humanos, para la preparación de los planes de desarrollo económico regional, y que es necesario integrar dichos planes con las acciones financiadas por los Fondos Estructurales para poder así sacar el máximo partido de la política regional de la Unión. Esto reviste particular importancia en el caso de las regiones del Objetivo 1, en las que suele haber un déficit de inversiones en recursos educativos.

3.8.2.1. Además, el Comité solicita que se preste una mayor atención a la oferta de educación y formación en las regiones elegibles. Si se quiere explotar el potencial de desarrollo económico de regiones individuales, es necesario contar con una participación suficiente del sector privado y del público para ofrecer tanto educación como formación, lo que sucede en su mayor parte en compañías y en otros agentes no estatales.

3.8.3. Las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa introdujeron la idea de un método nuevo, "abierto", de coordinación de las políticas entre los Estados miembros, cuya finalidad es asegurar un enfoque homogéneo entre los distintos Estados miembros en cuanto a las metas estratégicas de la Unión. El Comité considera las políticas de desarrollo económico como un ejemplo al que se puede aplicar el método "abierto". De hacerse así, no sólo se conseguiría difundir las mejores prácticas en materia de políticas de desarrollo económico, sino que ello contribuirá también a aplicar estrategias coherentes de desarrollo económico en y entre las regiones del Objetivo 1 y las del Objetivo 2. Además, incorporar el método "abierto" a las políticas regionales se ajusta completamente al principio de subsidiariedad, aunque no deberá utilizarse como sustituto de los compromisos financieros contraídos por la UE para los Fondos Estructurales.

3.9. Ampliación. La ampliación modificará radicalmente el contexto en el que se desarrollan las acciones de cohesión de la UE. Si la consideramos únicamente como la adhesión de los países candidatos de Europa Central y Oriental, la ampliación aumentará el territorio de la UE en más de un tercio y su población en un 36 %, pero no añadirá más que un 5 % a su riqueza. Por consiguiente, la Unión Europea incorporará después de 2004 diez nuevos Estados miembros con una renta per cápita inferior a la mitad de la media actual de la UE. Esto planteará básicamente nuevos problemas de cohesión a la UE y generará una presión inmensa para que se aumenten considerablemente los recursos destinados a las políticas de cohesión de la UE.

3.9.1. Uno de los temas clave que aún está por resolver es quizá la capacidad, dentro de los países candidatos, para administrar eficazmente los Fondos Estructurales tal como lo estipulan los reglamentos sobre la materia. Por lo tanto, es esencial que la Comisión destine recursos para ayudar a estos países a preparar los procedimientos y los esquemas administrativos necesarios como fase previa a la ampliación.

3.10. Temas relacionados con la transición. Los retos de la ampliación no son exclusivamente financieros. Es probable que algunas de las regiones que en la actualidad reciben ayudas de los Fondos Estructurales dejen de ser elegibles. Esto genera no sólo problemas políticos; implica también dificultades económicas de gran envergadura para las regiones que siguen en el subdesarrollo y que no pueden generar empleo sostenible a una escala lo suficientemente amplia.

3.10.1. El Comité opina que no sería correcto descartar automáticamente de la elegibilidad para los Fondos Estructurales a las regiones del Objetivo 1 que no puedan conseguir un nivel autosostenible de crecimiento económico y de oportunidades de empleo, pero que, a pesar de ello, registraran una media de renta per cápita por encima del 75 % de la media de la UE.

3.10.1.1. En ese caso, la Comisión debería introducir medidas transitorias adecuadas o ampliar el margen de elegibilidad por encima del 75 % para cubrir las legítimas necesidades de las regiones subdesarrolladas de la UE en su totalidad. Aunque en 1988 se consideró que el margen del 75 % era adecuado para las condiciones económicas de la Unión en aquel momento, mantener dicho margen carece de lógica hoy en día debido a la magnitud del cambio que seguirá a la próxima ampliación. Es esencial entablar a tiempo un debate para resolver este problema. Hay en juego muchas cuestiones de gran importancia, y la Comisión y los Estados miembros deberían tratar de conseguir un consenso que cubra satisfactoriamente las necesidades de las regiones del Objetivo 1.

4. El futuro debate sobre la cohesión

4.1. En este informe se deja claro que las políticas económica y de cohesión tendrán que afrontar una serie de retos importantes en los próximos años. No obstante, es crucial que no se reduzcan de manera generalizada los esfuerzos -financieros o de otra índole- que dedica la UE para promocionar la cohesión, ya que ésta sigue siendo una obligación fundamental de conformidad con lo estipulado en los Tratados de la UE. Queda también claro que los Fondos Estructurales son el núcleo del esfuerzo de la Unión por reducir las diferencias económicas y sociales entre las regiones y los ciudadanos de la UE. Por ello, el Comité opina que los debates relativos a las futuras políticas de cohesión de la UE deben empezar ya. No sería adecuado que estos debates se comprimieran en un periodo breve de tiempo, porque en ese caso lo más probable es que los resultados se viesen determinados por las consideraciones financieras, en detrimento de las consideraciones sociales y económicas.

4.2. A fin de dar a conocer sus deliberaciones, el Comité celebró el 29 de abril de 2002 una serie de audiencias que brindaron a diversas organizaciones la oportunidad de exponer sus puntos de vista sobre las futuras acciones que emprenderá la UE en materia de cohesión económica y social.

4.2.1. El tono general de las observaciones presentadas por las organizaciones que participaron en las audiencias coincidía a grandes rasgos con los puntos de vista de la Comisión que se recogen en el presente Dictamen. En este capítulo final revisaremos las distintas cuestiones que se abordaron en estas audiencias.

4.3. Existe un claro consenso acerca de la necesidad de proseguir después de 2006 las ayudas territoriales acordes con el Objetivo 1 de los Fondos Estructurales. Si bien se admite que esta medida planteará a los Estados miembros un desafío de orden económico, también se acepta de manera generalizada que se trata de un desafío que ha de afrontarse. Las necesidades que presentan los países candidatos en materia de cohesión económica y social son considerables, y todavía quedará un importante número de regiones pertenecientes a los quince Estados miembros actuales que sigan necesitando ayuda después de 2006. De otro modo, se correría el riesgo de que se malograran los beneficios conseguidos hasta la fecha gracias a las ayudas procedentes de los Fondos Estructurales.

4.3.1. Así pues, es esencial que las regiones que pueden optar en la actualidad a las ayudas del Objetivo 1 -y que vean peligrar su elegibilidad tras el año 2006 por el mero impacto estadístico que tendrá la ampliación en la media del PIB de la UE- continúen percibiendo estas ayudas. Esta circunstancia podrá llevarse a cabo elevando el límite de elegibilidad del 75 % o facilitando, a medio plazo, ayudas de carácter transitorio que resulten satisfactorias. No obstante, y si se optara por la segunda posibilidad, el periodo de transición debería vincularse a una mejora real de las condiciones económicas en las regiones elegibles.

4.4. Las implicaciones financieras que tendrá la ampliación de manera directa en la cohesión económica y social, junto con la continua necesidad de ayuda que presentan las regiones beneficiarias del Objetivo 1 en la actual UE, obligarán con toda probabilidad a elevar el límite máximo de contribución a los Fondos Estructurales, situado actualmente en el 0,45 % del PIB. El Comité acepta esta circunstancia como una consecuencia ineludible de la ampliación. Cualquier nuevo tope que se establezca deberá respetar la obligación, recogida en el Tratado, de lograr un mayor grado de cohesión económica y social.

4.5. Todavía no se ha expuesto ningún planteamiento claro en lo relativo a las ayudas del Objetivo 2 tras el año 2006. Si bien está clara la necesidad de aumentar el compromiso financiero global del Objetivo 1, no todo el mundo está de acuerdo en que esto haya de producirse a expensas del Objetivo 2.

4.5.1. Diversas organizaciones representadas en el Comité han destacado el importante papel que reviste este mecanismo, especialmente cuando se producen imprevistas sacudidas económicas que desestabilizan sectores económicos específicos de determinadas regiones, y como un instrumento para facilitar la diversificación económica en regiones que han venido dependiendo hasta ahora de industrias tradicionales en declive. Es probable que la ampliación y la tendencia a la mundialización exacerben este problema en los Estados miembros, tanto los actuales como los futuros.

4.5.1.1. La Comisión deberá considerar seriamente la creación de un mecanismo con cargo al presupuesto de la UE que contribuya a estabilizar los ingresos regionales en caso de que se produzca una sacudida económica imprevista a la que un Estado miembro pudiera verse incapaz de dar respuesta como consecuencia de las obligaciones fiscales de ámbito nacional impuestas por el Pacto de estabilidad y crecimiento. Este instrumento no tiene por qué ser de grandes dimensiones, toda vez que se recurriría a él únicamente de modo excepcional, y podría utilizarse exclusivamente en condiciones estrictamente establecidas de manera conjunta por la Comisión y el Consejo. Dicho mecanismo podría describirse como un instrumento ampliado "de propia iniciativa".

4.5.2. El Comité desearía destacar dos puntos fundamentales: en primer lugar, algunos de los instrumentos de los Fondos Estructurales deberán seguir existiendo para que la UE pueda dar respuesta a sacudidas económicas imprevistas que amenacen con desestabilizar gravemente una región. Para hacer frente a esta eventualidad se podría ampliar y consolidar aún más el programa de iniciativas comunitarias. En segundo lugar, se ha de seguir apoyando -por medio de los Fondos Estructurales- las necesidades extremadamente específicas que presentan las regiones desfavorecidas desde un punto de vista geográfico (por ejemplo, las regiones periféricas, rurales, montañosas o marítimas).

4.5.3. Al igual que ocurre con las regiones del Objetivo 1, la desventaja económica está estrechamente relacionada con la social, y es crucial que se sigan realizando esfuerzos a escala de la UE en favor de las regiones desfavorecidas en un ámbito general, en lugar de destinarlos enteramente a los subsectores dominantes dentro de este grupo.

4.5.4. No obstante, puede que exista margen para adoptar mecanismos alternativos que permitan abordar determinados aspectos de los problemas que plantean las regiones del objetivo 2 en materia de cohesión económica y social. En especial, el Comité recomienda que se investigue la posibilidad de adoptar un "método abierto" de coordinación en este ámbito. Esta medida permitiría a los Estados miembros adoptar objetivos políticos específicos acerca de medidores de cohesión económica y social (indicadores comparativos) para, posteriormente, dirigir sus respectivas políticas económicas nacionales a este fin. Una actuación en este sentido no sólo tendría la ventaja de reducir la carga presupuestaria de la UE, sino que también garantizaría el nivel más adecuado para la toma de decisiones en el marco de la gobernanza comunitaria.

4.5.4.1. Si se adoptara un "método abierto" en este ámbito político, sería vital que éste aprovechara las principales lecciones extraídas desde que se emprendió la reforma de 1988, que ha dado como resultado la adopción generalizada de un método comunitario de ayudas en materia de política estructural, especialmente en el plano de la asociación y la programación. Es fundamental que cualquier medida para destacar el papel de los Estados miembros a la hora de realizar esfuerzos en el plano de la cohesión comunitaria siga teniendo presentes los principios que subyacen a dicha política, unos principios que han resultado cruciales para su éxito.

4.5.5. Si bien el Comité apoya que se someta a examen la idoneidad del "método abierto" para atajar algunos de los problemas que plantean las regiones del actual Objetivo 2 en materia de desarrollo económico, cualquier medida en este sentido deberá incluir los distintos ejemplos de "mejores prácticas" en concepto de distribución, aplicación y control.

4.6. Sea cual sea su modalidad, las políticas económicas y sociales deberán seguir concediendo prioridad a la inversión en los ámbitos políticos que resulten necesarios para promover a largo plazo el potencial de crecimiento económico de cada región. En las regiones desfavorecidas, la política de carácter público deberá seguir desempeñando un papel fundamental, a través de los Fondos Estructurales, en tres ámbitos:

- inversión en infraestructura económica;

- inversión en programas de educación y formación;

- inversión en tecnología y transferencia tecnológica.

4.7. En opinión del Comité, se ha de emprender una revisión más amplia de la cohesión económica y social ahora que se aproxima el siguiente período de acciones en materia de política estructural. Desde las reformas de 1988, la cohesión económica y social se ha definido con arreglo a unos estrictos criterios económicos como el nivel de ingresos per cápita y los datos del desempleo. Si bien ambos indicadores presentan ventajas en términos de fácil disponibilidad, objetividad y comparabilidad, ninguno de ellos capta aspectos cruciales de la penuria social que se deberían abordar. El Comité elogia la tarea realizada por el Comité de protección social para definir unos indicadores apropiados de inclusión social, y subraya que, en dichos indicadores, también se debería considerar la dimensión territorial.

4.8. Existe un amplio consenso en el sentido de que las intervenciones del Objetivo 3 representan un componente crucial para el éxito de cualquier estrategia en materia de cohesión económica y social, y que estas medidas han de conservarse en las futuras reformas de las políticas estructurales. Entre los cometidos de este Objetivo destaca el desarrollo de canales eficaces para la incorporación de los colectivos más desfavorecidos de la sociedad a la vida laboral. En este orden de cosas, se ha de tener presente el papel de la empresa -o del carácter emprendedor- a la hora de adoptar medidas de formación y reciclaje profesional. Aunque se trata de algo difícilmente mensurable, se acepta de manera general que la cultura y la educación de las personas en materia empresarial desempeñan un importante papel para desplegar el potencial de desarrollo económico existente a escala regional. El Comité solicita que se incluyan estos planteamientos en el proceso de revisión, tanto a nivel de la UE como de sus Estados miembros.

Bruselas, 18 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs