Integrar las cuestiones vinculadas a la migración en la política exterior

1) OBJETIVO

El documento se fija un triple objetivo: situar el fenómeno migratorio en un contexto más amplio teniendo en cuenta los factores que dan origen a los movimientos migratorios internacionales, la situación particular de las personas necesitadas de protección y el impacto de las migraciones internacionales en los países en desarrollo; ofrecer una visión general de la política comunitaria en materia de inmigración y la forma en que el problema de la migración se integra en los programas y políticas de cooperación exterior de la Comunidad; dar orientaciones para el desarrollo de la política comunitaria con el fin de mejorar la gestión de los flujos migratorios, y, en particular, la lucha contra la migración clandestina.

2) ACTO

Comunicación de la Comisión de 3.12.2002 al Consejo y al Parlamento Europeo: Integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros [COM (2002) 703 final - no publicada en el Diario Oficial].

3) SÍNTESIS

El tema de la migración constituye una prioridad estratégica para la Unión Europea (UE). La inmigración no debe percibirse como un problema, sino también como un fenómeno positivo para el crecimiento y el éxito tanto de la Unión como de los países de origen.

Sobre la base del Tratado de Amsterdam y las prioridades formuladas por el Consejo Europeo de Tampere, se ha ido estableciendo progresivamente una política comunitaria de migración y asilo. La Comunicación forma parte de las perspectiva global y vendrá seguida (marzo de 2003) por otra Comunicación de la Comisión sobre las distintas interacciones entre la inmigración, el empleo y las políticas sociales en la Unión Europea.

A la luz del problema de la inmigración clandestina, el Consejo Europeo de Sevilla destacó la contribución que las políticas e instrumentos externos de la Unión, y en particular la política de desarrollo, pudieran aportar en respuesta a los factores que originan los flujos migratorios. Así pues, el Consejo pidió que la política en materia de inmigración se integre en las relaciones de la Unión con los países terceros. El Consejo Europeo pidió también un informe sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitaria en materia de repatriación de los inmigrantes y solicitantes de asilo rechazados, de gestión de las fronteras exteriores y de proyectos de asilo y migración en los países terceros.

Dividida en dos partes, la Comunicación recoge estos dos aspectos:

• Parte I: Migración y desarrollo
• Parte II: Informe sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitaria

La integración de las cuestiones vinculadas a la migración en la política exterior de la Comunidad debe concentrarse en los cuatro principios fundamentales:

• La integración de estas cuestiones en la acción exterior de la Comunidad debe respetar la coherencia global de las políticas y medidas exteriores y animar a los terceros países a cooperar en lugar de penalizar a aquellos que no desean cooperar.
• A largo plazo, la actividad en el ámbito de las migraciones debería concentrarse en las causas profundas de los flujos migratorios mediante la erradicación de la pobreza y el refuerzo de las instituciones y capacidades así como mediante la prevención de conflictos.
• La cuestión vinculada a la migración deberían abordarse en el marco de los «Documentos de estrategia nacional y regional» que son la base de los programas de asistencia de la UE en favor de los terceros países.
• Serán necesarios créditos suplementarios. Estos recursos deberían servir a la financiación de acciones específicas y centradas en objetivos precisos en el ámbito de la migración, que deberían completar las acciones financiadas con cargo a las líneas presupuestarias más generales.

Migración y desarrollo

Las migraciones en Europa y en el mundo

• En la UE, el porcentaje anual neto de inmigración oficial está actualmente cerca del 2,2 %. En el ámbito jurídico, es necesario distinguir entre los emigrantes económicos y las personas que necesitan una protección. El número de inmigrantes en situación irregular no puede conocerse con exactitud y sólo se disponen de estimaciones.
• La mayoría de los inmigrantes económicos en la Unión vienen de países de renta media o de economías en transición. Por el contrario, los nacionales de los países en desarrollo de rentas bajas se orientan en general hacia zonas de crecimiento económico en su misma región. La simplificación de estas migraciones Sur-Sur podría ser un elemento importante de la cooperación al desarrollo de la Comunidad con los países en cuestión.

Las causas de las migraciones

• Los principales factores de migración son entre otros: un escaso crecimiento económico, una distribución desigual de las rentas, la superpoblación estrechamente vinculada a un fuerte crecimiento demográfico, elevadas tasas de desempleo, conflictos armados y limpiezas étnicas, violaciones de los derechos humanos, persecuciones, catástrofes naturales (la degradación del medio ambiente en general) así como un bajo nivel de gobernanza.
• La seguridad y la mejora de la situación socioeconómica en el país de acogida son los principales factores de atracción. Debido a las carencias tanto de trabajadores muy cualificados como de aquellos que disponen de escasa cualificación, Europa se vuelca cada vez más hacia los mercados laborales de los países en desarrollo para su contratación. Estas personas contratadas necesitan asesoramiento y ayuda práctica.
• La evolución positiva de un país en desarrollo puede - inicialmente - reforzar las migraciones internacionales porque un número de personas adquiere los medios para emigrar pero siguen sin encontrar perspectivas satisfactorias en su país. En general, este fenómeno (titulado «rebote migratorio») disminuye posteriormente.

Los países de acogida y los refugiados

• Numerosos países en desarrollo deben acoger poblaciones de refugiados que superan ampliamente las cantidades de la UE. En 2002, se contabilizaron 13 millones de refugiados y solicitantes de asilo en el mundo, de los cuales solamente 1,9 millones (el 15 %) en el territorio de la UE. El número de solicitantes de asilo que llegan a la UE ha disminuido a la mitad durante la última década (actualmente más de 400 000 personas al año).
• Debido a unas capacidades financieras e institucionales limitadas, los flujos de refugiados y solicitantes de asilo pesan excesivamente sobre los países en desarrollo. La Comunidad financia proyectos encaminados a proporcionar una asistencia humanitaria a las necesidades de los refugiados y al mismo tiempo a ayudar al país de acogida a administrar sus escasas infraestructuras y capacidades institucionales. Además, se financian algunos proyectos para favorecer la repatriación hacia el país de origen de los refugiados.

Los efectos de las migraciones sobre los países en desarrollo

• A escala económica, tanto los países de acogida como los países de origen pueden beneficiarse de las migraciones internacionales. Las remesas de fondos de los emigrantes hacia sus países de origen representan para mucho de estos países en desarrollo una contribución positiva importante a la balanza de pagos y una fuente fundamental de divisas. Según la Comisión, las Administraciones públicas de los países de acogida pueden desempeñar un papel importante en la transferencia de las remesas de fondos hacia los países de origen a través de unos medios seguros, legales y poco costosos.
• En el contexto de una universalización creciente, los trabajadores especializados se ven tentados a emigrar. Si son trabajadores cualificados que dejan el país (bautizado como fuga de cerebros o brain drain), este fenómeno corre el riesgo de tener repercusiones negativas directas sobre el proceso de desarrollo del país de origen. Esta es la razón por la que el sexto programa marco de investigación y desarrollo, que propone el apoyo a la formación de los científicos de países terceros, en concreto de los países en desarrollo, contiene instrumentos destinados a favorecer el retorno al país de dichos científicos ya que el retorno voluntario de los emigrantes absorbe un importante capital financiero, humano y social hacia los países de origen.

Política comunitaria de migración: A través de dos Comunicaciones generales y propuestas legislativas más específicas, la Comisión definió los grandes aspectos de una política común de migración y asilo en los siguientes ámbitos:

• la instauración de un marco básico que regula la admisión y las condiciones de estancia de los inmigrantes regulares y sus familias (reagrupación familiar, por ejemplo);
• la simplificación de la movilidad de los nacionales de los países terceros en la UE (en particular, para los residentes a largo plazo o las personas que se encuentran en la Unión en calidad de estudiantes);
• el refuerzo de la lucha contra la inmigración clandestina;
• el refuerzo de la cooperación en materia de retorno de los inmigrantes clandestinos.

Asistencia a los países terceros directamente vinculada a la gestión de las migraciones

La migración constituye un nuevo ámbito de acción para los programas de cooperación y desarrollo comunitario. La mayoría de los programas de la Comunidad relativos a la migración se aplicarán durante el período 2002-2004. Las principales orientaciones regionales son las siguientes:

• La región mediterránea: en el marco del programa MEDA (EN), el programa regional en materia de justicia y asuntos de interior (JAI) aborda las cuestiones generales en relación con la lucha contra la delincuencia organizada y, en particular, las redes de pasadores de fronteras y de trata de seres humanos. Por lo que se refiere a las cuestiones vinculadas a las migraciones y, en particular, la inmigración clandestina, el programa cubre principalmente la formación policial y judicial así como el establecimiento de una red Euromed de recogida de datos y de investigación sobre los fenómenos migratorios.
• Los Balcanes occidentales: el objetivo del programa regional CARDS es fomentar la cooperación regional, entre otras cosas en el ámbito de la JAI. Ante unas fronteras permeables y sus insuficientes infraestructuras, la cooperación en materia de inmigración resulta cada vez más necesaria.
• La Europa Oriental y Asia Central: el actual programa regional TACIS relativo a la justicia y los asuntos de interior se centra en tres aspectos: la instauración de un sistema global de gestión de las fronteras, inmigración y asilo; lucha contra el tráfico de estupefacientes en dirección de Afganistán; instauración de medidas eficaces de lucha contra la corrupción en los países socios. El nuevo programa regional TACIS en favor de Asia Central incluirá la cooperación sobre las cuestiones vinculadas a las migraciones y los aspectos conexos (por ejemplo, la mejora de las capacidades de gestión de las fronteras).
• Asia: se inició un diálogo sobre la inmigración en el marco del ASEM (encuentro Asia-Europa).
• América Latina: la Comisión ha comenzado a plantear los medios para instaurar un diálogo consagrado a los flujos migratorios.
• Los países ACP (países de África subsahariano, el Caribe y el Pacífico): el Acuerdo de Cotonú contiene disposiciones específicas sobre la cooperación en materia de inmigración, en particular en el ámbito de la prevención y la lucha contra la inmigración ilegal. Además existe un diálogo profundo sobre las migraciones en el marco de la asociación ACP-UE y el Consejo de Ministros ACP-CE.

Ayuda de emergencia y rehabilitación: Es necesario destacar el vínculo importante entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo. Varios programas de ayuda a las poblaciones desarraigadas están ya en curso de aplicación o de elaboración (por ejemplo, CARDS).

Las causas profundas de la migración: Para que la política de desarrollo comunitaria pueda contribuir a tratar las causas profundas de los flujos migratorios, el acento debe ponerse en la reducción de la pobreza en el marco de la política comunitaria de desarrollo. En este contexto, los ámbitos prioritarios de la política de desarrollo de la Comunidad son los siguientes:

• Comercio y desarrollo con el fin de luchar contra el desempleo y la ausencia de perspectivas económicas. La Comunidad debe, entre otras cosas, mejorar el acceso de los productos de los países en desarrollo a sus propios mercados, la integración de los países en desarrollo en el sistema comercial mundial, etc.
• Prevención de los conflictos, integración y cooperación regional.
• Refuerzo de las capacidades institucionales y buena gobernanza (por ejemplo mediante la promoción de las reformas institucionales, el apoyo del diálogo entre el Estado y los grupos de oposición, la reforma del sistema electoral, etc.).
• Seguridad alimentaria y desarrollo rural duradero: las políticas de desarrollo que contribuyen a la seguridad alimentaria y que facilitan el acceso a la comida y al agua potable limitan la emigración de «supervivencia». De manera más general, una política de desarrollo destinada a garantizar un desarrollo rural sostenible, puede debilitar el fenómeno del éxodo rural.

Orientaciones

El diálogo político y la cláusula sobre los flujos migratorios: El vínculo entre la inmigración y el desarrollo se tendrá sistemáticamente en cuenta en el contexto de los acuerdos de asociación o cooperación entre la UE y los terceros países. Este diálogo debería también abordar otras cuestiones, como las causas principales de la migración, la lucha contra la inmigración ilegal, la simplificación del retorno, la mejor integración de los inmigrantes en situación regular, la simplificación de la «fuga de cerebros» ayudando al mismo tiempo a las personas que quieren contribuir al desarrollo de su país de origen, etc.

Los trabajadores cualificados: puesto que la fuga de cerebros puede tener repercusiones negativas sobre los terceros países en desarrollo, es necesario intentar multiplicar las ofertas de empleo locales financieramente atractivas (por ejemplo, la Comunidad podría ofrecer a los trabajadores locales empleos actualmente ocupados por el personal extranjero).

Los acuerdos de readmisión : La Comunidad firmó un acuerdo de readmisión con Hong Kong en noviembre de 2002 y se prevé que se negocien otros acuerdos. Estos deben inscribirse en el marco de un diálogo más amplio sobre política, cooperación y programación con los países terceros. Este diálogo debe englobar «medios de persuasión», es decir, medidas de incentivo (por ejemplo, un mejor acceso individualizado al mercado comunitario, preferencias arancelarias, una ayuda al desarrollo suplementario, una política de visados más generosa y un aumento de las cuotas para los trabajadores emigrantes de los países en cuestión) garantizando la cooperación de los terceros países en la negociación y la celebración de acuerdos de readmisión con la Comunidad Europea. Una ayuda comunitaria específica para la preparación y la aplicación de los acuerdos de readmisión por terceros países tendría por objeto reforzar las capacidades institucionales y de asistencia técnica.

La revisión intermedia: La revisión intermedia de los documentos de estrategia nacional y regional (que debería comenzar en 2003) permite examinar, país por país, en qué medida era necesario conceder una mayor prioridad a los programas específicos relativos a la migración. Así pues, la Comunidad podría reajustar sus programas exteriores para dar más peso a las cuestiones vinculadas a la migración. Pero la cuestión de la migración afecta también a otros aspectos de las políticas comunitarias y, en particular, al ámbito comercial en relación con Doha, al desarrollo sostenible en la estela de Johannesburgo o bien en el ámbito de la criminalidad y el terrorismo.

Parte II: Informe sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitaria: En la segunda parte de la Comunicación, la Comisión evalúa la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitaria para combatir los problemas de las migraciones. La Comisión constata que será necesario un análisis más amplio que deberá englobar no sólo todos los instrumentos financieros ya aplicados, sino también los que se prevén en el marco de las políticas comunes de asilo e inmigración.

Aunque los créditos se hayan aumentado regular y significativamente en este ámbito en cuestión desde los primeros créditos en materia de asilo e inmigración, la próxima revisión de las perspectivas financieras requiere un reajuste que tenga en cuenta las necesidades que se derivan de las verdaderas políticas comunes de inmigración y asilo.

Última modificación: 03.12.2007