Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR

presentadas el 8 de mayo de 2024 (1)

Asunto C‑126/23 [Burdene] (i) 

UD,

QO,

VU,

LO,

CA

contra

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Interno

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Ordinario de Venecia, Italia)]

«Remisión prejudicial — Directiva 2004/80/CE — Artículo 12, apartado 2 — Regímenes nacionales de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos — Fallecimiento de la víctima — Indemnización de los familiares cercanos a la víctima — Concepto de “víctima” — Normativa nacional que excluye el pago de una indemnización a los familiares cercanos a la víctima en caso de existencia de cónyuge supérstite e hijos — Indemnización “justa y adecuada”»

I.      Introducción

1.        La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos, (2) de los artículos 20, 21, 33, apartado 1, y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (3) y del artículo 1 del Protocolo n.º 12 al Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales. (4)

2.        Esta petición ha sido presentada en el marco de un litigio entre, por una parte, los padres, la hermana y los hijos de una víctima de homicidio y, por otra parte, la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidencia del Consejo de Ministros, Italia) y el Ministero dell’Interno (Ministerio del Interior, Italia), relativo a la indemnización por el Estado italiano, debido a la insolvencia del autor del homicidio, del perjuicio sufrido por los primeros, indemnización que es exigua o inexistente.

3.        Voy a exponer las razones por las cuales considero que no es conforme al Derecho de la Unión en materia de indemnización de las víctimas de delitos una normativa nacional que, en caso de fallecimiento de la víctima, excluye de oficio el pago de indemnizaciones a determinados familiares, con arreglo a un orden de prioridad inspirado en el Derecho de sucesiones.

II.    Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

1.      Directiva 2004/80

4.        Los considerandos 3, 5 a 7 y 10 de la Directiva 2004/80 enuncian lo siguiente:

«(3)      En su reunión de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999, el Consejo Europeo pidió que se elaboraran normas mínimas sobre protección de las víctimas de delitos, en particular, sobre el acceso de las víctimas de delitos a la justicia y [su derecho] a una indemnización por daños y perjuicios, incluidas las costas.

[…]

(5)      El 15 de marzo de 2001, el Consejo adoptó la Decisión marco 2001/220/JAI relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal. ^[ (5)^] Esta Decisión, basada en el título VI del Tratado de la Unión Europea[, titulado “Disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal”], (6) permite a las víctimas de delitos solicitar una indemnización al delincuente en el curso del proceso penal.

(6)      Las víctimas de delitos en la Unión Europea deberían tener derecho a una indemnización justa y adecuada por los perjuicios sufridos, con independencia del lugar de la [Unión] en que se haya cometido el delito.

(7)      La presente Directiva establece un sistema de cooperación para facilitar el acceso a la indemnización a las víctimas de delitos en situaciones transfronterizas, que deberían basarse en los regímenes de los Estados miembros para indemnizar a las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios. Así pues, deberá crearse un mecanismo de indemnización en todos los Estados miembros.

[…]

(10)      A menudo las víctimas de delitos no pueden obtener la indemnización del delincuente, puesto que este puede carecer de los medios necesarios para cumplir una sentencia por daños y perjuicios o porque no puede ser identificado ni condenado.»

5.        El capítulo II de dicha Directiva, titulado «Regímenes nacionales de indemnización», comprende el artículo 12, que establece lo siguiente:

«1.      Las normas sobre el acceso a una indemnización en situaciones transfronterizas establecidas por la presente Directiva se aplicarán basándose en los regímenes de los Estados miembros para la indemnización de las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios.

2.      Todos los Estados miembros garantizarán que sus normas nacionales establecen la existencia de un régimen de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios, que asegure a las víctimas una indemnización justa y adecuada.»

6.        El capítulo III de dicha Directiva, titulado «Disposiciones de aplicación», incluye los artículos 13 a 21. El artículo 17, relativo a las «disposiciones más favorables», está redactado en los siguientes términos:

«La presente Directiva no impedirá a los Estados miembros:

a)      adoptar o mantener disposiciones más favorables en beneficio de las víctimas de delitos u otras personas afectadas por ellos;

b)      adoptar o mantener disposiciones que permitan indemnizar a las víctimas de delitos cometidos fuera de su territorio, o a cualquier otra persona afectada por ellos, con supeditación a cualesquiera condiciones que los Estados miembros puedan definir con este fin, siempre que dichas disposiciones sean compatibles con la presente Directiva.»

2.      Directiva 2012/29/UE

7.        El considerando 19 de la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión Marco 2001/220/JAI del Consejo, (7) enuncia lo siguiente:

«Se debe considerar que una persona es una víctima independientemente de si se ha identificado, detenido, acusado o condenado al infractor y con independencia de la relación familiar que exista entre ellos. Los familiares de las víctimas también pueden resultar perjudicados por el delito. En particular, los familiares de una persona cuya muerte ha sido causada directamente por un delito pueden verse perjudicados a causa del delito. Por consiguiente, esos familiares, que son víctimas indirectas del delito, también deben disfrutar de protección en el marco de la presente Directiva. No obstante, los Estados miembros deben tener la facultad de establecer procedimientos para limitar el número de familiares que pueden disfrutar de los derechos establecidos en la presente Directiva. En el caso de los menores, el propio menor, o, a menos que sea contrario al interés del menor, el titular de la responsabilidad parental en nombre del menor, debe tener derecho a ejercer los derechos establecidos en la presente Directiva. La presente Directiva se ha de entender sin perjuicio de cualesquiera procedimientos o actuaciones administrativas nacionales exigidos para declarar que esa persona es una víctima.»

8.        El artículo 2 de esta Directiva dispone lo siguiente:

«1.      Con arreglo a la presente Directiva se entenderá por:

a)      “víctima”:

i)      la persona física que haya sufrido un daño o perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o un perjuicio económico, directamente causado por una infracción penal,

ii)      los familiares de una persona cuya muerte haya sido directamente causada por un delito y que hayan sufrido un daño o perjuicio como consecuencia de la muerte de dicha persona;

b)      “familiares”, el cónyuge, la persona que convive con la víctima y mantiene con ella una relación personal íntima y comprometida, en un hogar común y de manera estable y continua, los familiares en línea directa, los hermanos y hermanas, y las personas a cargo de la víctima;

[…]

2.      Los Estados miembros podrán establecer procedimientos:

a)      para limitar el número de familiares que puedan acogerse a los derechos establecidos en la presente Directiva, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada caso, y

b)      por lo que respecta al apartado 1, letra a), inciso ii), para determinar qué familiares tienen prioridad en relación con el ejercicio de los derechos establecidos en la presente Directiva.»

B.      Derecho italiano

9.        El artículo 11 de la legge n. 122 [Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea — Legge europea 2015‑2016 (Ley n.º 122, de 7 de julio de 2016, por la que se establecen disposiciones para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a la Unión Europea — Ley Europea 2015‑2016)], (8) en la versión aplicable a los hechos del procedimiento principal (en lo suceso, «Ley n.º 122/2016»), establece que:

«1.      Sin perjuicio de las disposiciones más favorables para las víctimas de determinados delitos que prevean otros preceptos legales, se reconoce el derecho de indemnización a cargo del Estado a las víctimas de delitos dolosos cometidos con violencia sobre las personas y, en cualquier caso, del delito contemplado en el artículo 603-bis del codice penale [Código Penal], con excepción de los delitos de los artículos 581 y 582, salvo que concurran las circunstancias agravantes previstas en el artículo 583 del Código Penal.

2.      La indemnización por los delitos de homicidio, agresión sexual o golpes y lesiones muy graves, con arreglo al artículo 583, apartado 2, del Código Penal, […] se abonará a la víctima o a los derechohabientes indicados en el apartado 2 bis según el baremo que se establezca en el Decreto al que se hace referencia en el apartado 3. Para delitos distintos de los mencionados en la primera frase, la indemnización consistirá en el reembolso de los gastos médicos y asistenciales ocasionados.

2 bis      En caso de que la víctima fallezca como consecuencia del delito, la indemnización se abonará al cónyuge supérstite y a los hijos; de no existir cónyuge ni hijos, la indemnización corresponderá a los padres y, de no existir estos, a los hermanos y hermanas convivientes y a su cargo en el momento de la comisión del delito […]

2 ter      En caso de pluralidad de causahabientes, la indemnización se repartirá con arreglo a las cuotas previstas en el libro segundo, título II, del codice civile [Código Civil].

3.      Mediante decreto del Ministro dell’interno [Ministro del Interior] y del Ministro della giustizia [Ministro de Justicia], de común acuerdo con el Ministro dell’economia e delle finanze [Ministro de Economía y Hacienda], que deberá publicarse en los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, se fijará el importe de las indemnizaciones, en todo caso dentro de los límites de los recursos disponibles en el [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (Fondo Rotatorio de Solidaridad con las Víctimas de Delitos de Carácter Mafioso, de Actos de Extorsión, de Usura y de Delitos Dolosos Violentos)], (9) a que se refiere el artículo 14, garantizando una mayor reparación a las víctimas de los delitos de violencia sexual y de homicidio, en particular, a los hijos de la víctima en caso de homicidio cometido por el cónyuge, aun cuando estuviera separado o divorciado, o por una persona que esté o haya estado vinculada por una relación afectiva a la víctima.»

10.      El artículo 13, apartado 2, de la Ley n.º 122/2016 establece lo siguiente:

«La solicitud [de indemnización] deberá presentarse en el plazo de 60 días contados desde la resolución que ponga fin al procedimiento por no haberse averiguado quién es el autor de los hechos o desde la última diligencia de investigación que haya resultado infructuosa o desde la fecha en la que la sentencia penal haya adquirido fuerza de cosa juzgada.»

11.      El artículo 1, apartado 1, letra b), del decreto ministeriale — Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (Decreto Ministerial por el que se fijan los importes de las indemnizaciones para las víctimas de delitos dolosos violentos), (10) de 22 de noviembre de 2019 (en lo sucesivo, «Decreto Ministerial de Ejecución»), adoptado en ejecución del artículo 11, apartado 3, de la Ley n.º 122/2016, establece como indemnización, «en caso de homicidio cometido por el cónyuge, aun cuando estuviera separado o divorciado, o por una persona que esté o haya estado vinculada a la víctima por una relación afectiva, un importe fijo de 60 000 euros exclusivamente en favor de los hijos de la víctima».

III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales

12.      Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2018, el Tribunale di Padova (Tribunal de Padua, Italia) condenó al autor del homicidio de su expareja, cometido en Italia, a una pena de prisión de 30 años y ordenó el pago de una indemnización provisional a los familiares de la víctima que habían ejercido la acción civil en el proceso penal. Así, se concedió una indemnización de 400 000 euros a cada uno de los dos hijos de la víctima, 120 000 euros a su padre, a su madre y a su hermana y 30 000 euros a su cónyuge, del que estaba separada, pero no divorciada.

13.      Con arreglo a la normativa nacional, dado que el homicida carecía de bienes e ingresos y se acogió a la asistencia jurídica gratuita, el Estado italiano únicamente abonó a cada uno de los hijos una indemnización de 20 000 euros, mientras que al cónyuge separado se le concedió una indemnización de 16 666,66 euros.

14.      El 1 de febrero de 2022, los demandantes, es decir, los familiares de la víctima, a excepción de su cónyuge, al considerar que la Ley n.º 122/2016 había introducido, en contra de lo dispuesto en la Directiva 2004/80, importantes limitaciones en cuanto al pago de las indemnizaciones, sometieron el asunto al Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Ordinario de Venecia, Italia), el órgano jurisdiccional remitente. En sus demandas solicitan que, después de excluir la aplicación del Decreto Ministerial de Ejecución por ser contrario a Derecho, se determinen las cantidades que les corresponden en concepto de indemnización atendiendo a su grado de parentesco con la víctima del homicidio de manera «justa y adecuada», en el sentido del artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva, y teniendo en cuenta la cuantificación del daño realizada en la sentencia condenatoria del autor de ese homicidio —descontando, por lo que respecta a los hijos de la víctima, el importe ya abonado—, y ello aunque el Fondo de Solidaridad no disponga de los recursos financieros necesarios. Con carácter subsidiario, los demandantes solicitan que se condene a la Presidencia del Consejo de Ministros, que representa al Estado italiano, al pago de las mismas cantidades en concepto de indemnización de daños por la transposición incorrecta de la referida Directiva, en particular, de su artículo 12.

15.      En primer lugar, los demandantes alegan que el límite fijado por el artículo 11, apartado 2 bis, de la Ley n.º 122/2016, que prevé que solo se conceda la indemnización a los padres de la víctima de no existir cónyuge ni hijos, y a los hermanos y hermanas únicamente en caso de que no existan personas que correspondan a las categorías que se han citado, vulnera la obligación de indemnización prevista en el artículo 12 de la Directiva 2004/80, al designar, de entre los distintos perjudicados a los que se reconoce en abstracto tal derecho, a aquellos que han de ser efectivamente indemnizados de forma arbitraria y sin tener en cuenta criterios justos y adecuados en el supuesto concreto. Añaden que, en este caso, también se concedió una indemnización al cónyuge de la víctima del homicidio, separado de ella desde 2006, casi once años antes del fallecimiento de la víctima. Señalan que, de esta manera se reconoce el derecho a una indemnización aun cuando el vínculo afectivo se haya atenuado de manera manifiesta hasta casi desaparecer.

16.      En segundo lugar, los demandantes sostienen que el importe de 20 000 euros concedido a los hijos de la víctima del homicidio con arreglo al Decreto Ministerial de Ejecución, que equivale al 5 % del importe provisional reconocido mediante resolución judicial, no parece ajustarse a lo declarado por el Tribunal de Justicia en el apartado 69 de la sentencia de 16 de julio de 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri.  (11)

17.      En tercer lugar, los demandantes consideran que la normativa nacional también es ilegal por supeditar el pago de la indemnización a la circunstancia de que el Estado haya asignado fondos a tal efecto, en contra de lo que señala el considerando 10 de la Directiva 2004/80.

18.      Las autoridades italianas demandadas señalan que la determinación de la indemnización en relación con la situación de los hijos se realizó respetando estrictamente las disposiciones vigentes, teniendo en cuenta los medios de subsistencia del cónyuge supérstite. También recuerdan que el Tribunal de Justicia, tras indicar, en el apartado 58 de la sentencia BV, que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación para fijar el importe de la indemnización prevista en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80, declaró, en el apartado 65 de dicha sentencia, que la mencionada disposición no se opone a una indemnización a tanto alzado de las víctimas, sino que exige únicamente que la indemnización sea «justa y adecuada». Afirman que, en el apartado 69 de la referida sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que este requisito queda satisfecho cuando la indemnización, aunque sea a tanto alzado, suponga «una contribución adecuada a la reparación del perjuicio material y moral sufrido» por la víctima.

19.      Las demandadas también alegan que las demandas presentadas por el padre, la madre y la hermana de la víctima del homicidio son inadmisibles. Señalan que, en efecto, el plazo de prescripción de 60 días establecido para presentar la solicitud de indemnización por vía administrativa expiró, dado que sentencia penal adquirió firmeza el 6 de mayo de 2021, que el procedimiento que se sigue actualmente se inició el 1 de febrero de 2022 y que la solicitud de mediación de los demandantes no interrumpe la prescripción.

20.      El órgano jurisdiccional remitente considera que, para apreciar si la demanda de daños y perjuicios de que conoce, basada en la incorrecta transposición de la Directiva 2004/80, está fundamentada, es preciso determinar, con carácter previo, si la normativa nacional que dimana del artículo 11, apartados 2 bis, 2 ter y 3, de la Ley n.º 122/2016, es conforme al Derecho de la Unión.

21.      El órgano jurisdiccional remitente puntualiza que esta normativa nacional pasa por alto el aspecto no patrimonial del sufrimiento derivado de la pérdida violenta de la víctima, puesto que, aun en el caso de que haya una sentencia firme que declare en favor de determinados familiares el derecho a ser indemnizados por el daño sufrido por cada uno de ellos y establezca el importe de la indemnización, supedita el pago de la indemnización, por lo que se refiere a los padres de la víctima del delito de homicidio, a que la víctima no tuviera cónyuge ni hijos y, por lo que se refiere a los hermanos o hermanas de la víctima, a que falten los progenitores, y ello siempre que convivieran con la víctima y estuvieran a cargo de ella cuando se cometió el delito.

22.      En cuanto al cónyuge y los hijos, el órgano jurisdiccional remitente observa que no se tiene en cuenta la dimensión del perjuicio sufrido. Señala que, en este asunto, no se ha dado ninguna importancia al hecho de que el cónyuge estuviera separado de la víctima desde hacía cierto tiempo, habiéndose previsto un simple reparto de la indemnización con arreglo a las normas en materia de sucesiones, condicionado a que se hayan asignado suficientes recursos al Fondo de Solidaridad. De ello deduce que no se tiene en cuenta la gravedad de las consecuencias que para las víctimas tiene el delito cometido, pasando por alto la sentencia BV. Añade que la indemnización a los hijos se cuantificó en un importe muy similar a la indemnización reconocida al cónyuge, del todo desproporcionado con respecto al importe de la indemnización provisional establecida en el procedimiento penal y que no tiene en cuenta ninguno de los criterios habitualmente empleados en materia de pérdida de la relación parental, tales como la edad de la víctima, la edad del familiar supérstite y el grado de parentesco y de convivencia, con la posibilidad de aplicar correcciones al importe final de acuerdo con las peculiaridades de la situación. Considera que el importe concedido a los hijos en este caso no puede considerarse «just[o] y adecuad[o]», en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80.

23.      Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente subraya que el plazo de prescripción para la presentación de una solicitud de indemnización ante la administración establecido en el artículo 13, apartado 2, de la Ley n.º 122/2016, que es de aplicación a la solicitud de los padres y de la hermana de la víctima del homicidio, es excesivamente breve, lo cual resulta, según su criterio, contrario al artículo 47 de la Carta.

24.      En estas circunstancias, el Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Ordinario de Venecia) ha resuelto suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      El pago de la indemnización establecida a favor de los padres y de la hermana de una víctima de un delito doloso violento, en particular un homicidio, por el artículo 11, apartado 2 bis, de la [Ley n.º 122/2016], que está supeditado (en el caso de los padres), a que la víctima no tuviera hijos ni cónyuge y (en el caso de los hermanos y hermanas) a la inexistencia de padres, como prevé, en caso de homicidio, el artículo 11, apartado 2 bis ¿es conforme con lo previsto en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80 y en los artículos 20 (igualdad), 21 (no discriminación), 33, apartado 1 (protección de la familia), y 47 (derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial) de la [Carta] y en el artículo 1 del Protocolo n.º 12 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (no discriminación)?

2)      El requisito previsto para el pago de la indemnización en el artículo 11, apartado 3, de [Ley n.º 122/2016], expresado en los términos “en todo caso dentro de los límites de los recursos disponibles en el [Fondo de Solidaridad]”, habida cuenta de que no existe ninguna norma que imponga al Estado italiano la obligación de reservar cantidades efectivamente idóneas para el pago de las indemnizaciones, determinadas sobre una base estadística y en cualquier caso efectivamente idóneas para indemnizar en un plazo razonable a los derechohabientes, ¿puede considerarse una “indemnización justa y adecuada” en aplicación de lo establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80?»

25.      Los padres y la hermana de la víctima del homicidio, así como sus hijos, el Gobierno italiano y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. Durante la vista, celebrada el 21 de febrero de 2024, dieron respuesta a las preguntas que el Tribunal de Justicia les había dirigido para ser contestadas verbalmente.

IV.    Análisis

A.      Sobre la competencia del Tribunal de Justicia y la admisibilidad de la remisión prejudicial

26.      En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano considera que procede interrogarse acerca de la competencia del Tribunal de Justicia y de la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, dado que el litigio principal se refiere a una situación no comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/80.

27.      Este argumento no se basa en que los demandantes, que critican la conformidad de la normativa nacional aplicable con el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80, residan todos ellos en Italia, es decir en el territorio en el que se ha cometido el delito doloso violento. Sin embargo, me parece oportuno recordar que el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia BV, en su apartado 52, que el citado precepto «obliga a todos los Estados miembros a dotarse de un régimen de indemnización que cubra a todas las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus territorios» y, en su apartado 55, que el mencionado precepto «confiere el derecho a obtener una indemnización justa y adecuada no solo a las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en el territorio de un Estado miembro que se encuentren en situación transfronteriza, en el sentido del artículo 1 de dicha Directiva, sino también a las víctimas que residan habitualmente en el territorio de ese Estado miembro».

28.      El Gobierno italiano alega, por una parte, que el órgano jurisdiccional remitente no tiene dudas acerca de la condición de víctimas de los demandantes, en el sentido de la Directiva 2004/80, y, por otra parte, que el término «víctima» debe entenderse referido a la persona directamente perjudicada. De ello deduce que la normativa italiana criticada corresponde a la competencia de los Estados miembros, lo cual justifica, en su opinión, la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales.

29.      Pues bien, la cuestión de si el concepto de «víctima» de una acción dolosa violenta, en el sentido de la Directiva 2004/80, incluye, en caso de homicidio, a los derechohabientes de la víctima, tales como su cónyuge supérstite, los hijos, los padres o los hermanos y hermanas, atañe al ámbito de aplicación de esta Directiva.

30.      En consecuencia, mi opinión es que la competencia del Tribunal de Justicia y la admisibilidad de la remisión prejudicial no presentan ninguna duda.

B.      Sobre la admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial

31.      Considero que esta segunda cuestión prejudicial, que versa sobre el límite indemnizatorio establecido por la normativa italiana con arreglo a un tope que resulta del presupuesto con el que se dota al Fondo de Solidaridad establecido con tal finalidad, no es admisible.

32.      Como se confirmó en la vista, ese límite no ha afectado al importe de las indemnizaciones concedidas por el Estado italiano en el asunto principal. En consecuencia, comparto el parecer de la Comisión y del Gobierno italiano en cuanto a que la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente no tiene ninguna incidencia sobre el litigio. A mayor abundamiento, cabe mencionar la falta de precisión por parte del órgano jurisdiccional remitente acerca de la financiación o el funcionamiento del Fondo de Solidaridad. (12)

33.      Por lo demás, señalo que ninguna de las cuestiones prejudiciales se refiere a otras dificultades mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente, a saber, el escaso importe de la indemnización recibida por los hijos de la víctima del homicidio (13) o la brevedad del plazo para la presentación de una solicitud de indemnización.

C.      Sobre la primera cuestión prejudicial

34.      Mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80 se opone a una normativa nacional que establece un régimen de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos que supedita el derecho de los padres de la víctima fallecida a ser indemnizados a que esta no tuviera hijos ni cónyuge supérstite, y el derecho de los hermanos y hermanas de la víctima a que esta no tuviera padres.

35.      De tal manera se invita al Tribunal de Justicia a aclarar el concepto de «víctima» y completar la interpretación que del concepto de «indemnización justa y adecuada» hizo en la sentencia BV.

1.      Sobre el concepto de «víctima»

36.      En primer lugar, procede aclarar si la normativa nacional, en la medida en que designa a los familiares que pueden beneficiarse de una indemnización en caso de fallecimiento de la víctima, está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/80. A mi parecer, esta designación no se ha dejado a la apreciación de los Estados miembros, como resulta de la interpretación del artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva. (14)

37.      En efecto, en primer término, a falta de una definición del concepto de «víctima» en la Directiva 2004/80 y de remisión al Derecho nacional, debe entenderse que se trata de un concepto autónomo del Derecho de la Unión. Va dirigido a garantizar, conforme al objetivo de esta Directiva, que no haya disparidad, entre los Estados miembros, en cuanto a la determinación de los beneficiarios del régimen nacional de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios.

38.      En segundo término, considero que debe rechazarse la interpretación contraria, sostenida por el Gobierno italiano, y basada en el artículo 17 de la Directiva 2004/80. Ciertamente, este artículo prevé que los Estados miembros puedan tomar disposiciones más favorables en beneficio de las víctimas de delitos ampliando el círculo de los beneficiarios a «otras personas afectadas por ellos». Sin embargo, dicho artículo se ubica en el capítulo III de la Directiva, titulado «Disposiciones de aplicación», y, por lo tanto, su único objeto es la aplicación del régimen adoptado por los Estados miembros con arreglo a una base mínima definida en los anteriores capítulos. Además, si debiera interpretarse que el artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva limita el ámbito de aplicación de la propia Directiva a las víctimas que han sobrevivido a un «delito doloso violento», ello supondría excluir los homicidios de la lista de esos delitos, pues, en ese supuesto, no queda una víctima directa a la que haya de indemnizarse. Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que no puede limitarse el ámbito de aplicación del régimen de indemnización de las víctimas a solo algunos delitos dolosos violentos. (15)

39.      En tercer término, debe garantizarse que la interpretación sea coherente con la interpretación de otras disposiciones del Derecho de la Unión. Así, del considerando 5 de la Directiva 2004/80 resulta que esta es una prolongación de la Decisión Marco 2001/220, la cual fue sustituida por la Directiva 2012/29.

40.      En su propuesta de Directiva, presentada el 12 de julio de 2023, (16) la Comisión considera que esta Directiva es el «principal instrumento horizontal de derechos de las víctimas». (17) Subraya que la legislación de la Unión sobre los derechos de las víctimas también incluye la Directiva 2004/80 sobre indemnización de 2004 y las normas de la UE sobre las órdenes de protección. (18) Dicha institución pone de relieve que la adopción de la Directiva 2012/29 fue un avance crucial para reforzar los derechos de las víctimas y la justicia centrada en las víctimas en la Unión y que dicha Directiva ha desempeñado un papel importante en la creación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. (19) Por consiguiente, considero que la Directiva 2004/80, que trata específicamente la cuestión de la indemnización de las víctimas, debe interpretarse a la luz de la Directiva 2012/29, que estableció un marco general «horizontal», por retomar la expresión de la Comisión, aunque esta última Directiva tenga otra base jurídica, a saber, el artículo 82 TFUE, apartado 2, (20) mientras que el fundamento jurídico de la Directiva 2004/80 era el artículo 308 CE, actual artículo 352 TFUE.

41.      De esta manera, el concepto de «víctima» que figura en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80 encuentra su definición en el artículo 2, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 2012/29. (21) Por lo tanto, la normativa italiana que define a los familiares que pueden beneficiarse de una indemnización en caso de fallecimiento de la víctima es conforme al Derecho de la Unión, con arreglo al cual, además, se limita el número de personas afectadas. (22)

2.      Sobre el concepto de «indemnización justa y adecuada»

42.      En segundo lugar, ha de examinarse si el Derecho de la Unión se opone a una normativa que prevé que el derecho de los familiares de una víctima fallecida dependa de un orden de prioridad inspirado en las normas que establecen el orden de sucesión hereditario, lo cual supone que, ante la existencia de cónyuge supérstite e hijos de la víctima, los demás familiares cercanos a la víctima, como sus padres y hermanos y hermanas, se vean privados, por ese único motivo, de cualquier indemnización.

43.      Debe recordarse que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80 confiere a las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en el territorio de un Estado miembro el derecho a obtener una indemnización justa y adecuada. (23)

44.      En la sentencia BV, el Tribunal de Justicia interpretó el concepto de «indemnización justa y adecuada» al ser preguntado sobre el importe de la indemnización a tanto alzado de 4 800 euros concedida a las víctimas de agresiones sexuales con arreglo al régimen italiano de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos.

45.      El Tribunal de Justicia aportó algunos elementos de interpretación del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80, que considero pertinentes para dar respuesta a las preguntas del órgano jurisdiccional remitente relativas a las modalidades de determinación de los beneficiarios de una indemnización «justa y adecuada».

46.      El Tribunal de Justicia consideró que la indemnización a las víctimas de delitos dolosos violentos debe fijarse teniendo en cuenta «la gravedad de las consecuencias que para las víctimas tiene el delito cometido» y que, en defecto de ello, no supone «una contribución adecuada a la reparación del perjuicio material y moral sufrido». (24)

47.      En mi opinión, cabe deducir de lo anterior que un régimen de indemnización en el que las víctimas se ven excluidas sin consideración alguna a la amplitud de sus daños, en razón de un orden de prioridad abstracto (25) entre las diferentes las víctimas a las que se reconoce la posibilidad de ser indemnizadas, y que se basa únicamente en la naturaleza de los vínculos familiares, de la cual se extraen simples presunciones sobre la existencia o la importancia de los prejuicios, no puede conducir a una «indemnización justa y adecuada», en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80.

48.      Esta apreciación también se ve corroborada por la constatación, confirmada durante la vista, de que, si bien este modo de exclusión de ciertas víctimas está calcado de las normas que establecen el orden de sucesión hereditaria, no las aplica íntegramente. Así, en el régimen indemnizatorio italiano, la existencia de un heredero universal o de una causa de desheredación no priva al heredero excluido de su derecho a obtener una indemnización. De ello resulta que, si bien es cierto que el objetivo de la normativa italiana es establecer un sistema simplificado para designar a las víctimas a las que se haya de indemnizar, (26) no es menos cierto que la exigencia legítima de conseguir indemnizar a las víctimas de un modo sencillo y rápido no debe sustituir a la obligación de compensar, en una medida adecuada, el padecimiento que les ha causado el delito doloso violento que provocó el fallecimiento de un miembro de su familia. (27)

V.      Conclusión

49.      Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda únicamente a la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunale Ordinario di Venezia (Tribunal Ordinario de Venecia, Italia) y que lo haga del siguiente modo:

El artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la indemnización de las víctimas de delitos,

debe interpretarse en el sentido de que

se opone a una normativa nacional que establece un régimen indemnizatorio para las víctimas de delitos dolosos violentos que supedita el derecho de los padres de la víctima fallecida a ser indemnizados a la inexistencia de hijos y de cónyuge supérstite y el derecho de los hermanos y hermanas de tal víctima a la inexistencia de los padres.

1      Lengua original: francés.

i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.

2      DO 2004, L 261, p. 15.

3      En lo sucesivo, «Carta».

4      Firmado en Roma, el 4 de noviembre de 1950.

5      DO 2001, L 82, p. 1.

6      Actualmente título V TFUE, con el epígrafe «Espacio de libertad, seguridad y justicia».

7      DO 2012, L 315, p. 57.

8      GURI n.º 158, de 8 de julio de 2016, p. 1.

9      En lo sucesivo, «Fondo de solidaridad».

10      GURI n.º 18, de 23 de enero de 2020, p. 9.

11      C‑129/19, en lo sucesivo, «sentencia BV», EU:C:2020:566.

12      Véase, asimismo, sobre la cuestión de la viabilidad del régimen de indemnización nacional, la sentencia BV (apartado 59).

13      Sobre la cuestión de la concordancia entre la indemnización «justa y adecuada», a que hace referencia el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/80, y el resarcimiento de los daños y perjuicios a que se condena al autor de un delito doloso violento, véase la sentencia BV (apartado 60).

14      Véase, en relación con los métodos de interpretación habituales del Tribunal de Justicia, la sentencia BV (apartado 38).

15      Véase la sentencia de 11 de octubre de 2016, Comisión/Italia (C‑601/14, EU:C:2016:759), apartado 46.

16      Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión Marco 2001/220/JAI del Consejo [COM(2023) 424 final].

17      Véase el punto 1 de dicha propuesta de Directiva.

18      Véase el punto 4 de dicha propuesta de Directiva. La Comisión cita la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección (DO 2001, L 338, p. 2), y el Reglamento (UE) n.º 606/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil (DO 2013, L 181, p. 4). Recuerda, a este respecto, que la legislación de la Unión sobre los derechos de las víctimas incluye además una legislación sectorial formada por varios instrumentos dirigidos a dar respuesta a las necesidades específicas de las víctimas de ciertas categorías de infracciones.

19      Véase el punto 1 de la misma propuesta de Directiva. En él se precisa que «establece derechos para todas las víctimas de todos los delitos, como el derecho a la información, el derecho a apoyo y protección basados en las necesidades individuales de las víctimas, derechos procesales y el derecho a obtener una decisión relativa a la indemnización por parte del infractor al final del proceso penal. La Directiva sobre los derechos de las víctimas[, a saber, la Directiva 2012/29,] es aplicable desde noviembre de 2015 en todos los Estados miembros de la [Unión], excepto Dinamarca, que no está vinculada por la Directiva».

20      La propuesta de Directiva citada en la nota a pie de página 16 de las presentes conclusiones se basa en el artículo 82 TFUE, apartado 2, letra c) (véase el punto 2, p. 7 de dicha propuesta). Sobre la cuestión de los límites a la interpretación de los instrumentos de Derecho derivado referidos a su base jurídica, véanse las conclusiones del Abogado General Bobek en el asunto BV (C‑129/19, EU:C:2020:375, punto 89). Véase, también, por analogía, la sentencia de 1 de diciembre de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976), apartado 40.

21      A tenor del artículo, letra a), de la Decisión Marco 2001/220, derogada por la Directiva 2012/29, titulado «Definiciones», se entiende por «víctima» «la persona física que haya sufrido un perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o un perjuicio económico, directamente causado por un acto u omisión que infrinja la legislación penal de un Estado miembro».

22      Véase, para una evaluación de la aplicación de la Directiva 2012/29 en la práctica, en 26 Estados miembros, especialmente de su artículo 2, el informe resumido del proyecto VOCIARE: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, al que la Comisión se refirió en la propuesta citada en la nota a pie de página 16 de las presentes conclusiones, p. 2.

23      Véase de la sentencia BV (apartado 55).

24      Véase la sentencia BV (apartado 69). No obstante, tales requisitos no impiden que pueda establecerse una indemnización a tanto alzado cuyo importe pueda variar en función del tipo de delito sufrido, siempre que el baremo de indemnizaciones sea suficientemente detallado [véase la sentencia BV (apartados 65 y 66)].

25      Un régimen de este tipo debe distinguirse de la facultad de los Estados miembros de establecer procedimientos para limitar el número de familiares que pueden disfrutar de los derechos establecidos en la Directiva 2012/29 (véanse el considerando 19 y el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva).

26      Según las búsquedas que he realizado en el Portal Europeo de e-Justicia «Si mi reclamación debe substanciarse en este país (europa.eu)», ningún otro Estado miembro ha adoptado una normativa similar.

27      Véase la sentencia BV (apartado 64).