1.

En este recurso de casación, la Comisión Europea impugna la sentencia del Tribunal General de 16 de noviembre de 2022, Reino de los Países Bajos/Comisión, ( 2 ) por la que se anuló la Decisión C(2020) 2998 final. ( 3 )

2.

A juicio del Tribunal General, la Comisión se extralimitó en sus competencias al declarar, en esa Decisión, la compatibilidad con el mercado interior de una medida que no había calificado previamente de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

3.

El debate entre la Comisión y el Gobierno neerlandés brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse por vez primera (salvo error por mi parte) sobre una cuestión relevante para el régimen de control de ayudas otorgadas por los Estados, que establecen los artículos 107 y 108 TFUE y perfila el Reglamento (UE) 2015/1589. ( 4 )

4.

Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 2 a 18 de la sentencia recurrida y pueden resumirse en estos términos:

5.

El 27 de julio de 2020, el Reino de los Países Bajos recurrió la Decisión ante el Tribunal General.

6.

En apoyo de su demanda, el Reino de los Países Bajos invocó cinco motivos de impugnación:

7.

El Tribunal General estimó los dos últimos motivos y anuló la Decisión.

8.

Los argumentos que le condujeron a acoger el cuarto motivo de impugnación fueron, en esencia, los siguientes:

9.

En lo que atañe a la infracción del principio de seguridad jurídica, la estimación del quinto motivo de impugnación se basó en estos razonamientos del Tribunal General:

10.

En su recurso de casación, registrado en el Tribunal de Justicia el 26 de enero de 2023, la Comisión interesa:

11.

La Comisión articula su recurso de casación en un único motivo, que divide en dos partes. Aduce, respectivamente, en ellas: a) la interpretación errónea del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589; y b) un error de derecho en la interpretación del principio de seguridad jurídica.

12.

Para el caso de que se anule la sentencia recurrida, la Comisión interesa que se declaren inadmisibles o, cuando menos, infundados los tres primeros motivos impugnatorios, y que los motivos cuarto y quinto sean rechazados como carentes de fundamento.

13.

El Gobierno de los Países Bajos interesa la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión.

14.

Se han presentado sendos escritos de réplica y dúplica.

15.

La Comisión sostiene que la sentencia recurrida se ha basado en una interpretación demasiado restrictiva del artículo 107 TFUE, apartado 3, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, al apreciar que aquella institución carece de competencia para adoptar la Decisión.

16.

Según la Comisión:

17.

El Gobierno neerlandés defiende la corrección de la sentencia recurrida. A su entender:

18.

El problema que suscita esta primera parte del motivo de casación parece, en principio, sencillo en su descripción, pero resulta delicado y complejo en su respuesta.

19.

Avanzaré, desde ahora, que, a mi juicio, el Tribunal General no acierta al imputar una «extralimitación de competencias» ( 22 ) a una Decisión de la Comisión que, precisamente, ejercita las facultades que le confieren los artículos 107 y 108 TFUE y el Reglamento 2015/1589.

20.

Según el Tribunal General, la Comisión no posee en ningún caso la competencia para adoptar una decisión en la que declare la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior, si previamente no la ha calificado de ayuda de Estado.

21.

En mi opinión, esta tesis incurre en un error de derecho que debe corregirse. ( 23 )

22.

Entre las competencias que atribuyen a la Comisión los artículos 107 y 108 TFUE se encuentra la de poner fin a un procedimiento de examen preliminar (tramitado al amparo del artículo 4 del Reglamento 2015/1589) sin formular objeciones a la medida nacional examinada. Así ha sucedido en este caso.

23.

Distinto es que, al resolver en ese sentido, una determinada decisión incurra en un defecto invalidante (que no sería el de falta de competencia) por aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), a una medida examinada, sin haber previamente dilucidado su carácter de ayuda estatal. ( 24 )

24.

Dejando al margen, pues, lo referido a la competencia de la Comisión, este recurso se ha de centrar en si el régimen del control de las ayudas de Estado (artículos 107 y 108 TFUE y Reglamento 2015/1589) debe ser objeto de una interpretación estricta o, por el contrario, permite acoger la tesis de la Comisión. Esta institución propugna un entendimiento teleológico y funcional de los cometidos que se le confían en cuanto garante de la competencia en el ámbito del mercado interior.

25.

No son pocos, desde luego, ni desprovistos de sólidas razones, los argumentos que abogan por una interpretación estricta, como la asumida por el Tribunal General y defendida, en este recurso, por el Gobierno neerlandés.

26.

A mi juicio, sin embargo, en situaciones como las de este asunto, podría imponerse una relectura de la normativa aplicable, de modo que integre su sentido literal con una impronta teleológica y aboque, finalmente, a aceptar la validez de la Decisión.

27.

Me referiré, en primer lugar, a la interpretación sobre la que se basa la sentencia recurrida.

28.

En una primera aproximación, el Tribunal General interpreta los artículos 107 y 108 TFUE en una secuencia lógica:

29.

Esa misma secuencia podría deducirse del artículo 4 del Reglamento 2015/1589, relativo a las ayudas notificadas. ( 26 ) Como señala el Tribunal General, ( 27 ) la ordenación del examen de las ayudas de Estado en dos fases sucesivas y centradas en cuestiones diferentes se ratifica en las previsiones contenidas en ese artículo, en cuya virtud:

30.

De los artículos 107 y 108 TFUE, en conexión con el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, se desprendería, pues, que el enjuiciamiento de las ayudas es un proceso en el que: a) primero ha de constatarse la existencia de una ayuda estatal; y b) a continuación, apreciar si, aun siendo, en principio, ilícita, esa ayuda resulta compatible con el mercado interior.

31.

Admitir este enfoque, que es el acogido en la sentencia recurrida, determinaría que la Comisión no podría pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado interior de la medida controvertida sin haber decidido previamente que constituía una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

32.

Reconozco que esta interpretación tiene apoyos sólidos en los textos normativos aplicables. No creo, sin embargo, por lo que a continuación expondré, que sea la única posible ni la que debe aplicarse a este supuesto. Y, aun cuando la lectura de no pocas sentencias del Tribunal de Justicia parecería corroborarla, es discutible que esa jurisprudencia pueda extrapolarse a casos como el que nos ocupa.

33.

Conviene precisar, antes de seguir adelante, que la solución que auspicia la sentencia recurrida no ha sido hasta ahora (salvo error de mi parte) asumida por ningún pronunciamiento explícito del Tribunal de Justicia dictado en circunstancias análogas a las de este litigio.

34.

Como ha señalado la Comisión, ( 29 ) la sentencia British Aggregates, invocada en el apartado 54 de la sentencia recurrida, se refiere, en la parte traída a colación por el Tribunal General, al alcance del control jurisdiccional (exhaustivo) sobre las apreciaciones de la Comisión en cuanto a la consideración de una medida como ayuda de Estado. Esa sentencia no se pronuncia sobre la competencia de la Comisión para declarar la compatibilidad de una medida con el mercado interior sin dilucidar previamente su condición de ayuda de Estado. ( 30 )

35.

Así sucede igualmente con la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, ( 31 ) cuyos apartados 43 y 44 cita el apartado 58 de la sentencia recurrida:

36.

En realidad, no faltan los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en los que, ciertamente, se afirma que la calificación de una medida como ayuda es algo que ha de resolverse con carácter previo al juicio sobre su compatibilidad con el mercado interior. Se trata, sin embargo, de afirmaciones que, a mi entender, se formulan con carácter incidental, no necesariamente relevantes para la fundamentación de la decisión adoptada en cada caso por el Tribunal de Justicia.

37.

La sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, ( 33 ) asevera, por ejemplo, que «la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal si, tras el examen previo contemplado en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, no le ha sido posible llegar a la convicción de que la medida notificada es compatible con el mercado interior. Lo mismo ocurre cuando siga teniendo dudas sobre la propia calificación de dicha medida como “ayuda”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1». ( 34 )

38.

Sin embargo, la mencionada sentencia tenía por objeto sendos recursos entablados contra la incoación, por la Comisión, de un procedimiento de investigación formal y contra la ulterior Decisión que calificaba la medida fiscal controvertida como una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior.

39.

En cuanto a la sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, ( 35 ) en ella se declara que «la cuestión de si una ayuda debe ser calificada de ayuda de Estado es previa a la eventual verificación de si una ayuda incompatible en el sentido del artículo 107 TFUE es, no obstante, necesaria para el cumplimiento de la misión confiada al beneficiario de la medida de que se trate, en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2 […]. Por consiguiente, antes de examinar eventualmente una medida a la luz de dicha disposición, la Comisión debe poder comprobar si tal medida constituye una ayuda de Estado […]». ( 36 )

40.

Pues bien, lo que se debatía en aquel recurso era si procedía «pagar intereses por el tiempo durante el cual se ejecutaron ilegalmente las medidas de ayuda de las que se benefició antes de la adopción de la decisión definitiva de la Comisión Europea por la que se declara la compatibilidad de tales ayudas con el mercado interior».

41.

En fin, la sentencia de 31 de enero de 2023, Comisión/Braesch y otros, ( 37 ) declara que, «cuando la Comisión compruebe, tras el examen preliminar establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que la medida notificada constituye una “ayuda de Estado”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión […] mediante la que declara que dicha medida es compatible con el mercado interior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 3».

42.

De nuevo, en esa ocasión el Tribunal de Justicia no abordó lo que aquí es objeto de debate. La Decisión de la Comisión sobre la que versaba el litigio estimó que determinadas medidas constituían «ayudas de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que podían considerarse compatibles con el mercado interior por motivos de estabilidad financiera, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). ( 38 )

43.

En lo que atañe a decisiones anteriores del Tribunal General, la Comisión destaca que, en la sentencia de 20 de junio de 2019, ( 39 ) ese Tribunal reconoció que la Comisión podía apreciar la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior «para la hipótesis de que esa medida constituyera una ayuda». Aceptó, pues, que una Decisión de la Comisión puede declarar la medida compatible con el mercado interior, sin necesidad de haber zanjado previamente la calificación de esa medida como ayuda. ( 40 )

44.

La cuestión suscitada en este procedimiento no ha sido zanjada hasta ahora (de nuevo, salvo error por mi parte) por el Tribunal de Justicia, que no se ha enfrentado a un supuesto en el que se discuta la competencia de la Comisión para declarar la compatibilidad con el mercado interior de una medida no calificada previamente como ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

45.

Entiendo que cabe una interpretación alternativa a la hasta ahora expuesta, si se parte de que la licitud de cualquier ayuda de Estado está condicionada al juicio sobre su compatibilidad con el mercado interior.

46.

Ateniéndonos a las circunstancias del caso, la cuestión decisiva no es tanto, repito, si la Comisión tiene competencia para declarar que una medida es compatible con el mercado interior, cuanto en qué condiciones puede declarar su incompatibilidad.

47.

En mi opinión, de los artículos 107 y 108 TFUE resulta la atribución de una competencia general en favor de la Comisión para velar por la indemnidad de la concurrencia en el mercado interior. Tal atribución le es conferida para garantizar que los Estados miembros no falseen o amenacen con falsear la competencia mediante la concesión de ayudas financiadas con fondos estatales. ( 41 )

48.

Prueba de la existencia de esta competencia general es el contenido del artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2015/1589: «la Comisión podrá examinar, por iniciativa propia, información procedente de cualquier fuente respecto a [una] supuesta ayuda ilegal». ( 42 )

49.

La facultad inserta en ese artículo acredita que corresponde a la Comisión un deber de vigilancia activa para salvaguardar la indemnidad de la competencia en el mercado interior. Ese deber no se limita al examen de los proyectos de ayuda notificados por los Estados miembros o a las denuncias que puedan hacerle llegar los interesados, sino que se extiende, con carácter general, a cualesquiera medidas de carácter público susceptibles de falsear la competencia en el mercado interior.

50.

A la luz de este deber general de vigilancia, el silencio de la Comisión ante una medida que no le ha sido notificada, que no ha sido objeto de denuncia por un interesado o que, sea cual sea la vía por la que ha llegado a su conocimiento, no le ha suscitado recelo como para inducirle a actuar por propia iniciativa, supone, en último término, una declaración implícita de compatibilidad con el mercado interior; esto es, la asunción de que no se está en presencia de una medida apta para falsear la competencia.

51.

En este mismo sentido, recordaré que, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento 2015/1589, se considera que la Comisión ha autorizado la medida cuando no adopta una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 de aquel artículo, en el plazo previsto en el apartado 5 del mismo precepto. Es decir, la autorización se entiende otorgada sin que la Comisión se haya pronunciado explícitamente, en un sentido o en otro, sobre la condición de ayuda de la medida nacional.

52.

Pues bien, coincido con la Comisión ( 43 ) en que es difícilmente comprensible que lo que esta institución puede provocar con su inacción (autorizar, por su silencio, la medida, pese a no haber recaído previamente un juicio sobre su condición de ayuda) no pueda hacerlo al decidir, de manera expresa, que no pondrá objeciones a esa misma medida porque la entiende compatible con el mercado interior, trátese o no de ayuda de Estado.

53.

A diferencia de lo que ocurre con la declaración de compatibilidad, que, insisto, no requiere inexorablemente la previa definición como ayuda de la medida examinada, la Comisión solo puede emitir la declaración explícita de incompatibilidad de una ayuda pública en supuestos tasados: cuando, en virtud del artículo 107 TFUE y tras los procedimientos previstos en el artículo 108 TFUE, proceda esa concreta declaración respecto de medidas constitutivas de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Más precisamente, respecto de medidas que responden a la definición de este último precepto en todos sus extremos, que habrán de evaluarse acto seguido desde el ángulo de la incompatibilidad con el mercado interior. ( 44 )

54.

En consecuencia, y por lo que hace al supuesto de autos, cuando la Comisión descarta de manera inequívoca, en un primer examen preliminar, que la medida controvertida sea incompatible con el mercado interior, se limita a cumplir con su obligación general de velar por la indemnidad de la competencia.

55.

Fuera o no una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, lo relevante ha sido que, en todo caso, la medida controvertida no tenía efectos negativos indebidos sobre la competencia ( 45 ) y el comercio entre los Estados miembros, y contribuía a la realización de un objetivo de interés común claramente definido (la preservación del medio ambiente mediante la reducción de las emisiones contaminantes).

56.

Si la Comisión hubiera llegado a la conclusión contraria y hubiese advertido, prima facie, que aquella medida podría resultar incompatible con el mercado interior, habría tenido que abrir el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. En el marco de ese procedimiento, tras comprobar, en todos sus extremos, ( 46 ) que se trataba de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, podría formular, en su caso, una declaración de ilegalidad.

57.

Por lo demás, estoy de acuerdo con la Comisión ( 47 ) en que el artículo 107 TFUE no precisa el orden en el que esa institución debe abordar el examen de si una medida nacional es ayuda de Estado o si resulta compatible con el mercado interior, a los efectos de adoptar una decisión como la aquí controvertida. La interpretación que de ese precepto hace el Tribunal General restringe, indebidamente, las posibilidades de actuación que otorga a la Comisión.

58.

Este planteamiento, además de hacer justicia a la competencia general atribuida a la Comisión en el ámbito de la defensa del mercado interior frente a eventuales distorsiones ocasionadas por ayudas públicas, se compadece de manera natural con las exigencias del principio de buena administración, según alega la propia Comisión.

59.

En efecto, tendría poco sentido dedicar los escasos recursos de una institución de la Unión a instruir un procedimiento de investigación formal como el del artículo 108 TFUE, apartado 2 (en ocasiones, delicado y complejo), solo para discernir la naturaleza de ayuda estatal de una medida cuando, tras un riguroso examen preliminar, ( 48 ) puede descartarse inequívocamente que sea incompatible con el mercado interior, aun en la hipótesis de que se tratara de una ayuda. ( 49 )

60.

En definitiva, procede, a mi juicio, estimar la primera parte del motivo de casación, ya que la Comisión era competente para adoptar la Decisión y esta no incurre en ningún vicio invalidante por declarar compatible con el mercado interior (y no formular objeciones en su contra) la medida nacional controvertida, tuviera esta, o no, carácter de ayuda estatal.

61.

La Comisión imputa a la sentencia recurrida un error de derecho en la interpretación del principio de seguridad jurídica. Aduce, en favor de su tesis, estos argumentos:

62.

El Gobierno de los Países Bajos insiste en que la Comisión no era competente para adoptar la Decisión controvertida y, en consecuencia, ha conculcado el principio de legalidad, lo que implica una infracción del principio de seguridad jurídica. Añade a este los siguientes argumentos:

63.

De admitirse, como propongo, que la Comisión es competente para declarar la compatibilidad con el mercado interior de una medida que no ha calificado previamente como ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Decisión se habría adoptado de conformidad con el principio de legalidad. En esa misma medida, habría respetado el principio de seguridad jurídica.

64.

Si, según he tratado de explicar, la Comisión puede declarar la compatibilidad de una medida de financiación pública con el mercado interior (pero no —insisto— declarar su incompatibilidad sin calificarla previamente como ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1), aquella declaración tiene, en realidad, el efecto de descartar la existencia misma de una ayuda ilícita, desde el punto de vista del derecho de la Unión.

65.

La ilegalidad de una (hipotética) ayuda pública depende inescindiblemente de su compatibilidad con el mercado interior. Sólo las ayudas que, afectando a los intercambios entre los Estados miembros, además de ser públicas, falsean o amenazan con falsear la competencia serán incompatibles con el mercado interior y, por tanto, ilícitas.

66.

En consecuencia, apreciar la compatibilidad de una medida de estas características, sea o no finalmente ayuda de Estado, con el mercado interior es tanto como determinar que, de tener la naturaleza de ayuda, no sería una ayuda ilegal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

67.

Así las cosas, la declaración de compatibilidad con el mercado interior que realiza la Decisión comporta una confirmación implícita de la inexistencia de una ayuda ilegal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

68.

A partir de esta premisa, no veo razones para apreciar una quiebra del principio de seguridad jurídica en este asunto.

69.

En primer lugar, la Decisión, al no poner objeciones a la medida, confirma su validez e, indirectamente, la apreciación del Gobierno de los Países Bajos, dando vía libre a su ejecución sin reservas desde la perspectiva del derecho de la Unión.

70.

En segundo lugar, me parece infundada la preocupación sobre un futuro e hipotético pronunciamiento judicial nacional que califique de ayuda contraria al artículo 107 TFUE, apartado 1, la medida que la Comisión ha declarado compatible con el mercado interior y, por tanto, lícita desde el punto de vista del derecho de la Unión. La Decisión de la Comisión que así se pronuncia no puede ser revisada por los tribunales nacionales.

71.

El Tribunal General asiente a la tesis del Gobierno de los Países Bajos al sostener, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, que los competidores de Vattenfall podrían iniciar un procedimiento ante los tribunales nacionales para que éstos «calificaran [la medida controvertida] como ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1». Pero, como acabo de indicar, la Decisión de la Comisión obsta, en el fondo, a esta posibilidad.

72.

En tercer lugar, tampoco percibo que puedan darse ulteriores problemas en relación con una futura acumulación de nuevas ayudas, por no atenerse a las normas que obligan a tener en cuenta el importe total de las percibidas o imponen ciertos límites a esa acumulación. ( 51 )

73.

El carácter hipotético de esta censura se advierte, entre otras razones, al comprobar que no consta que el Gobierno de los Países Bajos haya procedido a notificar formalmente a la Comisión las (ulteriores) decisiones derivadas de la aplicación de la Ley sobre la prohibición del carbón para la producción de energía eléctrica. ( 52 ) Si eso es así, no se ve cómo se podría producir, a posteriori, una acumulación de ayudas por ese concepto.

74.

Estimo, en suma, que también esta segunda parte del motivo de casación debiera ser estimada.

75.

De acuerdo con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la estimación del recurso de casación comportará la anulación por el Tribunal de Justicia de la sentencia impugnada y, en su caso, la resolución definitiva del litigio por este último cuando así lo permita su estado.

76.

A mi juicio, el estado del litigio permite su resolución definitiva por el Tribunal de Justicia.

77.

Los tres primeros motivos de anulación esgrimidos por el Gobierno neerlandés ante el Tribunal General lo eran para el caso de que la Decisión comportara la consideración de la medida controvertida como una ayuda de Estado. Pues bien, como reconoció el Tribunal General al no acometer su análisis, ( 53 ) esos tres motivos parten de una premisa inexacta: la Decisión no se pronuncia sobre la naturaleza de la medida, limitándose a declarar que, aún si fuera una ayuda estatal, sería compatible con el mercado interior.

78.

Los motivos impugnatorios cuarto y quinto se basaban, respectivamente, en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión y en la infracción del principio de seguridad jurídica. En atención a cuanto hasta aquí se ha expuesto, ambos motivos son infundados.

79.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso del Gobierno de los Países Bajos.

80.

De conformidad con el artículo 184 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, y por así interesarlo la Comisión, procede la imposición de costas al Reino de los Países Bajos.

81.

En razón de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia: