Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GIOVANNI PITRUZZELLA

presentadas el 14 de noviembre de 2023 (1)

Asuntos acumulados C‑541/20 a C‑555/20

República de Lituania (C‑541/20 y C‑542/20),

República de Bulgaria (C‑543/20 a C‑545/20),

Rumanía (C‑546/20 a C‑548/20),

República de Chipre (C‑549/20 y C‑550/20),

Hungría (C‑551/20),

República de Malta (C‑552/20),

República de Polonia (C‑553/20 a C‑555/20),

contra

Parlamento Europeo,

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Paquete de movilidad — Reglamento (UE) 2020/1054 — Tiempos de conducción máximos diarios y semanales — Pausas mínimas y períodos de descanso diarios y semanales — Obligación relativa al regreso de los conductores — Prohibición de disfrute de los períodos de descanso semanal normales y de más de cuarenta y cinco horas en el vehículo — Plazo para la instalación de tacógrafos inteligentes de segunda generación (V2) — Fecha de entrada en vigor — Reglamento (UE) 2020/1055 — Condiciones que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera — Condiciones respecto del requisito de establecimiento — Obligación relativa al regreso de los vehículos al centro de operaciones del Estado miembro de establecimiento — Obligación relativa al número de vehículos y de conductores cuya base se encuentra normalmente en el centro de operaciones del Estado miembro de establecimiento — Transportes de cabotaje — Período de carencia de cuatro días para el cabotaje — Excepción relativa al cabotaje en el marco de operaciones de transporte combinado — Directiva (UE) 2020/1057 — Normas específicas para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera — Plazo de transposición — Mercado interior — Régimen jurídico especial de los transportes — Libertades fundamentales — Principio de proporcionalidad — Evaluación de impacto — Principio de no discriminación — Protección del medio ambiente — Artículo 11 TFUE — Artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Principio de seguridad jurídica — Artículo 91 TFUE — Toma en consideración de la situación económica de los transportistas — Artículo 94 TFUE»

Índice

I. Marco jurídico

A. Reglamento 2020/1054 (Paquete de movilidad, pilar sobre la «duración del tiempo de trabajo»)

B. Reglamento 2020/1055 (Paquete de movilidad, pilar sobre el «establecimiento»)

C. Directiva 2020/1057 (Paquete de movilidad, pilar sobre el «desplazamiento de los trabajadores»)

II. Antecedentes del litigio

III. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

IV. Apreciación

A. Observaciones preliminares

1. Sobre el régimen jurídico especial de los transportes en el mercado interior

2. Sobre el principio de proporcionalidad

a) Sobre el principio de proporcionalidad, el amplio margen de apreciación del legislador y el control judicial

b) Sobre los datos a tener en cuenta en el proceso legislativo y sobre la evaluación de impacto

3. Sobre los principios de igualdad de trato y de no discriminación

4. Sobre las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la política en materia de medio ambiente

B. Sobre el Reglamento 2020/1054 (asuntos C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 y C553/20)

1. Sobre los motivos referidos a la obligación relativa al regreso de los conductores

a) Sobre la admisibilidad del recurso en el asunto C543/20 en lo referente al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre la violación de las libertades fundamentales garantizadas en el Tratado FUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Sobre los motivos relativos a la proporcionalidad de la obligación relativa al regreso de los conductores

i) Alegaciones de las partes

ii) Apreciación

– Sobre los objetivos de la normativa en cuestión

– Sobre las repercusiones negativas para los conductores

– Sobre las repercusiones negativas para los transportistas

– Sobre las repercusiones negativas en el medio ambiente

– Sobre la existencia de alternativas menos onerosas

2) Sobre los motivos relativos al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la obligación relativa al regreso de los conductores

i) Alegaciones de las partes

ii) Apreciación

e) Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

ii) Sobre las supuestas infracciones de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

f) Sobre la infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión referidas a la política en materia de medio ambiente y cambio climático

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

g) Sobre la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

h) Conclusión sobre los motivos referidos a la obligación relativa al regreso de los conductores

2. Sobre los motivos relativos a la prohibición del descanso semanal normal en cabina

a) Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Observaciones preliminares

ii) Sobre la sentencia Vaditrans y sobre su alcance

iii) Sobre la proporcionalidad del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054

b) Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Sobre la infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de libre prestación de servicios de transporte y del mercado único

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

e) Conclusión sobre los motivos relativos a la prohibición del descanso semanal en cabina

3. Sobre los motivos relativos al artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054

a) Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre la infracción del artículo 151 TFUE, párrafo segundo

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

4. Sobre los motivos relativos al artículo 3 del Reglamento 2020/1054

a) Sobre la efectividad de los motivos relativos al artículo 3 del Reglamento 2020/1054

b) Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Sobre la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

5. Conclusión sobre los recursos relativos al Reglamento 2020/1054

C. Sobre el Reglamento 2020/1055 (asuntos C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20 C552/20 y C554/20)

1. Sobre la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas [artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009].

a) Sobre los motivos basados en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, por falta de consulta al CESE y al CdR

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Sobre la supuesta infracción del artículo 3 TUE, de los artículos 11 TFUE y 191 TFUE y del artículo 37 de la Carta

ii) Sobre la supuesta violación de los compromisos internacionales de la Unión y de los Estados miembros en el ámbito de la protección del medio ambiente

iii) Sobre la supuesta inobservancia de la política medioambiental de la Unión debido a que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria al Derecho derivado del medio ambiente, a las Conclusiones del Consejo Europeo y al Pacto Verde Europeo

iv) Conclusión del análisis

c) Sobre los motivos basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Sobre los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Sobre el examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas

i) Alegaciones de las partes

ii) Apreciación

2) Sobre el examen de la proporcionalidad de la medida

e) Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

f) Sobre los motivos basados en la violación de las libertades fundamentales garantizadas en el Tratado FUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

g) Conclusión

2. Sobre la obligación de disponer de un número de vehículos y de conductores de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa [artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que ha añadido la letra g), al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009]

a) Sobre el primer motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Conclusión

3. Sobre el plazo de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje [artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 que introdujo un apartado 2 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009]

a) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Sobre el examen por parte del legislador de la Unión de la proporcionalidad del período de carencia entre dos períodos de cabotaje

ii) Sobre el carácter proporcionado del período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado

c) Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Sobre los motivos basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

e) Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 26 TFUE, 34 TFUE a 36 TFUE y 58 TFUE, apartado 1

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

f) Conclusión

4. Sobre la posibilidad de someter las operaciones de transporte combinado a un período de carencia [artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055 en la medida en que añade un apartado 7 al artículo 10 del Reglamento n.º 1072/2009 o la «cláusula de salvaguardia»]

a) Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

c) Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Conclusión

5. Conclusión sobre los recursos relativos al Reglamento 2020/1055

D. Sobre la Directiva 2020/1057

1. Observaciones preliminares

a) Sobre la Directiva 2020/1057 y sobre la normativa prevista en esta relativa al desplazamiento de los conductores

b) Sobre al alcance de los recursos de la República de Bulgaria y de la República de Chipre, respectivamente, en los asuntos C544/20 y C550/20

2. Sobre los motivos referidos a las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores

a) Observaciones preliminares

b) Sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de desplazamiento de conductores en el sector del transporte por carretera

c) Sobre el motivo relativo a la no aplicabilidad de la Directiva 96/71 a los conductores en el sector del transporte por carretera

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

d) Infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

e) Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1) Sobre los motivos relativos a la vulneración del principio de proporcionalidad

i) Alegaciones de las partes

– Sobre el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte

– Sobre el carácter inadecuado e innecesario del «modelo híbrido» para contribuir a los objetivos perseguidos

– Sobre los efectos negativos desproporcionados

ii) Apreciación

– Observaciones preliminares

– Sobre los objetivos de las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores, establecidas en la Directiva 2020/1057

– Sobre el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte

– Sobre el carácter inadecuado e innecesario del «modelo híbrido» para contribuir a los objetivos perseguidos

– Sobre los efectos negativos desproporcionados

2) Sobre los motivos relativos al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad

i) Alegaciones de las partes

ii) Apreciación

– Observaciones preliminares

– Sobre la ausencia de una evaluación de impacto complementaria respecto de la versión definitiva de las disposiciones relativas al desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057

f) Sobre la infracción del artículo 90 TFUE (en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3), de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

g) Sobre la vulneración del principio de igualdad de trato

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Observaciones preliminares

ii) Sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad de trato entre las operaciones de transporte bilateral y las operaciones de tráfico entre terceros (República de Lituania, República de Bulgaria, Rumanía y República de Chipre) 

iii) Sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad de trato entre las operaciones de transporte combinado y las operaciones bilaterales (Hungría)

iv) Conclusión

h) Sobre la violación de la libre circulación de mercancías y de la libre prestación de servicios

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

i) Sobre la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

3. Sobre los motivos relativos al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057

a) Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

b) Sobre la violación del principio de proporcionalidad y del artículo 94 TFUE

1) Alegaciones de las partes

2) Apreciación

4. Conclusión sobre los recursos relativos a la Directiva 2020/1057

V. Sobre las costas

VI. Conclusión

1.        Las presentes conclusiones se refieren a quince recursos interpuestos por siete Estados miembros —la República de Lituania, la República de Bulgaria, Rumanía, la República de Chipre, Hungría, la República de Malta y la República de Polonia— que tienen por objeto lograr la anulación de ciertas disposiciones o, en ocasiones con carácter subsidiario, de la totalidad de los tres actos legislativos que forman parte de un «conjunto de medidas sobre movilidad», también conocido como el «Paquete de movilidad» («Mobility Pack»).

2.        Estos tres actos legislativos, que se refieren todos ellos al régimen jurídico del transporte por carretera, son, en primer término, el Reglamento (UE) 2020/1054 relativo, en particular, a los tiempos de conducción máximos diarios y semanales y a las pausas mínimas y los períodos de descanso diarios y semanales, así como al posicionamiento mediante tacógrafos, (2) en segundo término, el Reglamento (UE) 2020/1055 que modificó, en particular, las normas comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera y las de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (3) y, en tercer término, la Directiva (UE) 2020/1057 que establece normas específicas para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera (4) (en lo sucesivo, de forma conjunta, «tres actos impugnados»).

3.        Estos quince asuntos acumulados tienen una dimensión verdaderamente excepcional. Rara vez una iniciativa legislativa ha suscitado, al nivel de la Unión, una reacción contenciosa tan multitudinaria como intensa. Se esperaba tal reacción, habida cuenta de los debates y, en ocasiones, de la oposición expresada por diversos Estados miembros durante el procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción de los tres actos que componen el Paquete de movilidad. Cristaliza, sobre un tema fundamental para el mercado interior, un riesgo de fractura entre dos visiones de la Unión. Más allá de su trascendencia jurídica, por tanto, en cierto modo lo que está en juego en estos recursos es la persecución de un deseo de vivir juntos con unos fundamentos económicos y sociales comunes. En consecuencia, procede prestarles la atención que se merecen, con independencia de su resultado. Con esta responsabilidad en mente, presento al Tribunal de Justicia el siguiente análisis.

I.      Marco jurídico

A.      Reglamento 2020/1054 (Paquete de movilidad, pilar sobre la «duración del tiempo de trabajo»)

4.        El artículo 1, puntos 6, letras c) y d), 8 y 11 del Reglamento 2020/1054 enuncia:

«El Reglamento (CE) n.º 561/2006 se modifica como sigue:

[…]

6)      El artículo 8 se modifica como sigue:

[…]

c)      el apartado 8 se sustituye por el texto siguiente:

“8.      No podrán tomarse en un vehículo los períodos de descanso semanal normal ni cualquier período de descanso semanal de más de 45 horas que se tome como compensación de períodos de descanso semanal reducidos previos. Deberán tomarse en un alojamiento apropiado y adaptado para ambos sexos que disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas.

Todos los gastos de alojamiento fuera del vehículo correrán a cargo del empresario.”;

d)      se inserta el apartado siguiente:

“8 bis.      La empresa de transporte organizará el trabajo de los conductores de tal manera que, en cada período de cuatro semanas consecutivas, estos puedan regresar al centro de operaciones del empresario en el que normalmente tiene su base el conductor y en el que empieza su período de descanso semanal, en el Estado miembro de establecimiento del empresario, o regresar al lugar de residencia de los conductores, para disfrutar al menos de un período de descanso semanal normal o de un período de descanso semanal de más de 45 horas tomado como compensación de un período de descanso semanal reducido.

No obstante, cuando el conductor haya tomado dos períodos consecutivos de descanso semanal reducido con arreglo al apartado 6, la empresa de transporte organizará el trabajo del conductor de tal modo que este pueda regresar antes del inicio del período de descanso semanal normal de más de 45 horas que tome como compensación.

La empresa documentará la manera en que da cumplimiento a esta obligación y conservará esta documentación en sus locales para presentarla a solicitud de las autoridades de control.”

[…]

8)      El artículo 9 se modifica como sigue:

[…]

b)      el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:

“2.      Cualquier tiempo utilizado en viajar a un lugar para hacerse cargo de un vehículo comprendido en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, o en volver de ese lugar, cuando el vehículo no se encuentre ni en el domicilio del conductor ni en el centro de operaciones del empleador en que esté basado normalmente el conductor, no se considerará como descanso o pausa excepto cuando el conductor se encuentre en un ferry o tren y tenga acceso a una cabina para dormir, cama o litera.

[…]

11)      En el artículo 12 se añaden los párrafos siguientes:

“Siempre que no se comprometa la seguridad en carretera, el conductor, en circunstancias excepcionales, podrá asimismo no observar lo dispuesto en el artículo 6, apartados 1 y 2, y el artículo 8, apartado 2, superando el tiempo de conducción diario y semanal en un máximo de una hora, para llegar al centro de operaciones del empresario o al lugar de residencia del conductor con el fin de disfrutar del período de descanso semanal.

En las mismas condiciones, el conductor podrá superar el tiempo de conducción diario y semanal en un máximo de dos horas, siempre que tome una pausa ininterrumpida de treinta minutos inmediatamente antes de la conducción adicional para llegar al centro de operaciones del empresario o al lugar de residencia del conductor con el fin de disfrutar de un período de descanso semanal normal.

[…]”»

5.        El artículo 2 del Reglamento 2020/1054 tiene la siguiente redacción:

«El Reglamento (UE) n.º 165/2014 queda modificado como sigue:

[…]

2)      En el artículo 3, el apartado 4 se sustituye por el texto siguiente:

“4.      A más tardar tres años después del final del año de entrada en vigor de las disposiciones específicas a que se refiere el artículo 11, párrafo segundo, las siguientes categorías de vehículos que operen en un Estado miembro distinto de aquel en el que estén matriculados deberán estar provistos de un tacógrafo inteligente de conformidad con los artículos 8, 9 y 10 del presente Reglamento:

a)      los vehículos provistos de un tacógrafo analógico;

b)      los vehículos provistos de un tacógrafo digital que cumpla las especificaciones establecidas en el anexo I B del Reglamento (CEE) n.º 3821/85 aplicables hasta el 30 de septiembre de 2011;

c)      los vehículos provistos de un tacógrafo digital que cumpla las especificaciones establecidas en el anexo I B del Reglamento (CEE) n.º 3821/85 aplicables a partir del 1 de octubre de 2011, y

d)      los vehículos provistos de un tacógrafo digital que cumpla las especificaciones establecidas en el anexo I B del Reglamento (CEE) n.º 3821/85 aplicables a partir del 1 de octubre de 2012.

4 bis.      A más tardar cuatro años después de la entrada en vigor de las disposiciones específicas a que se refiere el artículo 11, párrafo segundo, los vehículos provistos de un tacógrafo inteligente que cumpla las especificaciones del anexo I C del Reglamento de Ejecución (UE) 2016/799 de la Comisión[, de 18 de marzo de 206, por el que se ejecuta el Reglamento n.º 165/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece los requisitos para la construcción, ensayo, instalación, funcionamiento y reparación de los tacógrafos y de sus componentes (DO 2016, L 139, p. 1)] que operen en un Estado miembro distinto de aquel en el que estén matriculados deberán estar provistos de un tacógrafo inteligente de conformidad con los artículos 8, 9 y 10 del presente Reglamento.”

[…]

8)      El artículo 11 se modifica como sigue:

a)      el párrafo primero se sustituye por el texto siguiente:

“A fin de garantizar que los tacógrafos inteligentes respeten los principios y requisitos establecidos en el presente Reglamento, la Comisión adoptará, mediante actos de ejecución, las disposiciones específicas necesarias para la aplicación uniforme de los artículos 8, 9 y 10, con exclusión de todas aquellas disposiciones que establezcan el registro de datos adicionales por el tacógrafo.

A más tardar el 21 de agosto de 2021, la Comisión adoptará actos de ejecución por los que se establezcan disposiciones específicas para la aplicación uniforme de la obligación de registrar y almacenar datos relativos a todos los cruces de frontera del vehículo y las actividades a que se refieren el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, guiones segundo y tercero, y párrafo segundo.

[…]”»

6.        El artículo 3 del Reglamento (UE) 2020/1054 dispone:

«El presente Reglamento entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Sin embargo, el artículo 1, punto 15, y el artículo 2, punto 12, serán de aplicación a partir del 31 de diciembre de 2024.»

B.      Reglamento 2020/1055 (Paquete de movilidad, pilar sobre el «establecimiento»)

7.        A tenor de los considerandos 6 a 8 y 20 a 22 del Reglamento (UE) 2020/1055:

«(6)      Con objeto de combatir el fenómeno de las llamadas “empresas buzón” y garantizar una competencia leal y la igualdad de condiciones en el mercado interior, es necesario velar por que los transportistas por carretera establecidos en un Estado miembro tengan una presencia real y continua en dicho Estado miembro y que realicen sus actividades de transporte desde allí. Por tanto, teniendo en cuenta la experiencia adquirida, es necesario clarificar y reforzar las disposiciones relativas a la existencia de un establecimiento efectivo y fijo, evitando la imposición de una carga administrativa desproporcionada.

(7)      La presencia real y continua en el Estado miembro de establecimiento exige en particular que la empresa realice operaciones de transporte con el equipamiento técnico adecuado situado en ese Estado miembro.

(8)      El Reglamento (CE) n.º 1071/2009 obliga a las empresas a ejercer efectiva y permanentemente sus operaciones con el equipamiento y las instalaciones técnicas adecuadas en un centro de explotación situado en el Estado miembro de establecimiento, y permite establecer requisitos adicionales a nivel nacional, siendo el requisito más frecuente el de la disponibilidad de plazas de estacionamiento en el Estado miembro de establecimiento. Sin embargo, tales requisitos aplicados de forma desigual no han sido suficientes para garantizar un vínculo real con ese Estado miembro a fin de luchar de manera eficaz contra las empresas buzón y reducir el riesgo de cabotaje sistemático y de conductores nómadas organizados desde una empresa a la que no regresan los vehículos. Habida cuenta de que, a fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior en el ámbito de los transportes, pueden ser necesarias normas específicas sobre el derecho de establecimiento y la prestación de servicios, conviene armonizar en mayor medida los requisitos de establecimiento y reforzar los requisitos vinculados a la presencia, en el Estado miembro de establecimiento, de los vehículos utilizados por el transportista. Al definir un intervalo mínimo claro dentro del cual el vehículo debe regresar también se contribuye a garantizar que dichos vehículos reciban un mantenimiento adecuado con el equipamiento técnico situado en el Estado miembro de establecimiento y se facilitan los controles.

El ciclo de tales regresos debe estar sincronizado con la obligación prevista en el Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 3821/85 y (CE) n.º 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3820/85 del Consejo (DO 2006, L 102, p. 1)], de que la empresa de transporte organice sus operaciones de manera que permita al conductor regresar a su domicilio al menos cada cuatro semanas, de modo que ambas obligaciones puedan cumplirse al regresar el conductor junto con el vehículo al menos cada dos ciclos de cuatro semanas. Esta sincronización refuerza el derecho del conductor a regresar y reduce el riesgo de que el vehículo tenga que regresar únicamente para cumplir el nuevo requisito de establecimiento. No obstante, el requisito del regreso al Estado miembro de establecimiento no debe exigir la realización de un número específico de operaciones en el Estado miembro de establecimiento ni limitar de otro modo la posibilidad de los transportistas de prestar servicios en todo el mercado interior.

[…]

(20)      Las normas sobre el transporte nacional efectuado con carácter temporal por transportistas no residentes en un Estado miembro de acogida (“cabotaje”) deben ser claras, sencillas y de cumplimiento fácil de controlar, y mantener a la vez el nivel de liberalización conseguido hasta ahora.

(21)      Los transportes de cabotaje deben contribuir a incrementar el coeficiente de carga de los vehículos pesados y a reducir los trayectos en vacío y deben permitirse siempre y cuando no se lleven a cabo de modo que creen una actividad permanente o continua en el Estado miembro afectado. A fin de garantizar que los transportes de cabotaje no se lleven a cabo de modo que creen una actividad permanente o continua, los transportistas no deben ser autorizados a realizarlos en el mismo Estado miembro durante un período determinado una vez finalizado un ciclo de operaciones de transporte de cabotaje.

(22)      Si bien la mayor liberalización que se establece en el artículo 4 de la Directiva [92/106/CEE del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros (5)], comparada al cabotaje en virtud del Reglamento (CE) n.º 1072/2009, ha sido beneficiosa para fomentar el transporte combinado y, en principio, debe mantenerse, es necesario velar por que no se utilice de manera indebida. La experiencia demuestra que, en determinadas partes de la Unión, la citada disposición ha sido utilizada de manera sistemática para eludir el carácter temporal del cabotaje y como base para la presencia continua de vehículos en un Estado miembro distinto del Estado de establecimiento de la empresa. Las prácticas desleales de este tipo corren el riesgo de abocar a un dumping social y comprometen el respeto del marco jurídico aplicable al cabotaje. Por consiguiente, los Estados miembros han de poder establecer excepciones a lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/106/CEE y aplicar las disposiciones relativas al cabotaje previstas en el Reglamento (CE) n.º 1072/2009 a fin de abordar estos problemas, mediante la introducción de un límite proporcionado a la presencia continua de vehículos en sus territorios.»

8.        El artículo 1 del Reglamento (UE) 2020/1055 establece:

«El Reglamento (CE) n.º 1071/2009 queda modificado como sigue:

[…]

2)      En el artículo 3 se suprime el apartado 2.

3)      El artículo 5 se sustituye por el texto siguiente:

“Artículo 5

Condiciones respecto del requisito de establecimiento

1.      A fin de cumplir el requisito establecido en el artículo 3, apartado 1, letra a), en el Estado miembro de establecimiento, la empresa deberá:

a)      tener locales en los que tenga acceso a los originales de los documentos principales de la empresa, ya sea en formato electrónico o cualquier otro formato, en particular sus contratos de transporte, los documentos relacionados con los vehículos que estén a disposición de la empresa, documentos contables, documentos de gestión del personal, contratos laborales, documentos de la seguridad social, documentos que contengan datos sobre la distribución y el desplazamiento de los conductores, documentos con los datos relativos al cabotaje, a los tiempos de conducción y períodos de descanso, y cualquier otro documento al que deba poder acceder la autoridad competente para comprobar el cumplimiento por la empresa de las condiciones establecidas en el presente Reglamento;

b)      organizar la actividad de su flota de vehículos de tal forma que se garantice que los vehículos que están a disposición de la empresa y son utilizados en el transporte internacional regresan a uno de los centros de operaciones en dicho Estado miembro al menos en un plazo de ocho semanas desde que salió de él;

c)      estar inscrita en el registro de sociedades mercantiles de ese Estado miembro o en un registro similar cuando así lo exija la legislación nacional;

d)      tributar por sus ingresos y, cuando así lo exija la legislación nacional, tener un número de identificación válido a efectos del impuesto sobre el valor añadido;

e)      una vez concedida la autorización, disponer de uno o más vehículos matriculados o puestos en circulación y autorizados para ser utilizados con arreglo a la legislación de ese Estado miembro, ya sea en plena propiedad, ya en virtud de otro título, por ejemplo, un contrato de compraventa a plazos, un contrato de arrendamiento o uno de arrendamiento financiero (leasing);

f)      ejercer efectiva y permanentemente sus actividades administrativas y comerciales con el equipamiento e instalaciones adecuados en los locales a que se refiere la letra a) situados en ese Estado miembro, y dirigir efectiva y permanentemente sus operaciones de transporte para las que se utilizan los vehículos mencionados en la letra g) con el equipamiento técnico adecuado situado en ese Estado miembro;

g)      disponer regularmente, de forma continuada, de un número de vehículos que cumplan las condiciones expuestas en la letra e) y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro, en ambos casos de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa.

[…]”»

9.        El artículo 2 del Reglamento (UE) 2020/1055 dispone:

«El Reglamento (CE) n.º 1072/2009 se modifica como sigue:

[…]

4)      El artículo 8 se modifica como sigue:

a)      se inserta el apartado siguiente:

“2 bis.      Los transportistas de mercancías por carretera no estarán autorizados a realizar transportes de cabotaje con el mismo vehículo o, si se trata de un vehículo articulado, con el vehículo de tracción de dicho vehículo, en el mismo Estado miembro en el plazo de cuatro días a partir de la finalización de su transporte de cabotaje en dicho Estado miembro.”;

b)      en el apartado 3, el párrafo primero se sustituye por el texto siguiente:

“3.      Los servicios nacionales de transporte de mercancías por carretera efectuados en el Estado miembro de acogida por un transportista no residente solo se considerarán conformes con el presente Reglamento si el transportista puede acreditar fehacientemente el transporte internacional previo y cada uno de los transportes consecutivos de cabotaje llevados a cabo. En el caso de que el vehículo haya estado en el territorio del Estado miembro de acogida durante el período de cuatro días previo al transporte internacional, el transportista deberá también acreditar fehacientemente todos los transportes realizados durante ese período.”;

[…]

5)      El artículo 10 se modifica como sigue:

[…]

b)      se añade el apartado siguiente:

“7.      Además de los apartados 1 a 6 del presente artículo y no obstante lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/106/CEE, cuando sea necesario para evitar el uso indebido de esta última disposición mediante la prestación de servicios ilimitados y continuos consistentes en trayectos por carretera iniciales o finales dentro de un Estado miembro de acogida que formen parte de operaciones de transporte combinado entre Estados miembros, estos podrán disponer que el artículo 8 del presente Reglamento se aplique a los transportistas cuando lleven a cabo dichos trayectos por carretera iniciales y/o finales en ese Estado miembro. En lo que respecta a estos trayectos de transporte de mercancías por carretera, los Estados miembros podrán establecer un período mayor que el de siete días fijado en el artículo 8, apartado 2, del presente Reglamento y podrán prever un período menor que el de cuatro días fijado en el apartado 2 bis de dicho artículo. La aplicación del artículo 8, apartado 4, del presente Reglamento a dichas operaciones de transporte se entenderá sin perjuicio de los requisitos derivados de la Directiva 92/106/CEE. Los Estados miembros que recurran a la excepción establecida en el presente apartado enviarán una notificación al respecto a la Comisión antes de aplicar sus medidas nacionales pertinentes. Revisarán estas medidas al menos cada cinco años y notificarán a la Comisión los resultados de dicha revisión. Pondrán las normas a disposición del público con total transparencia, indicando la duración de los períodos correspondientes.”»

C.      Directiva 2020/1057 (Paquete de movilidad, pilar sobre el «desplazamiento de los trabajadores»)

10.      El artículo 1 de la Directiva 2020/1057, titulado «Normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores», está redactado, en lo que atañe a sus apartados 1 a 7, como sigue:

«1.      El presente artículo establece normas específicas sobre determinados aspectos de la Directiva 96/71/CE con respecto al desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera y de la Directiva 2014/67/UE con respecto a los requisitos administrativos y las medidas de control para el desplazamiento de esos conductores.

2.      Tales normas específicas se aplicarán a los conductores empleados por empresas establecidas en un Estado miembro que adopten la medida transnacional contemplada en el artículo 1, apartado 3, letra a), de la Directiva 96/71/CE.

3.      No obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE, un conductor no se considerará desplazado a efectos de dicha Directiva cuando realice operaciones de transporte bilateral de mercancías.

A efectos de la presente Directiva, se entenderá por operación de transporte bilateral de mercancías el traslado de mercancías basado en un contrato de transportes desde el Estado miembro de establecimiento, tal como se define en el artículo 2, apartado 8, del Reglamento (CE) n.º 1071/2009, hasta otro Estado miembro o tercer país, o bien desde otro Estado miembro o tercer país hasta el Estado miembro de establecimiento.

A partir del 2 de febrero de 2022, fecha en que los conductores deben registrar manualmente los datos de cruce de fronteras, con arreglo al artículo 34, apartado 7, del Reglamento (UE) n.º 165/2014 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, relativo a los tacógrafos en el transporte por carretera, por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3821/85 del Consejo relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera y se modifica el Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera (DO 2014, L 60, p. 1)], los Estados miembros también aplicarán la exención 4 con respecto a las operaciones de transporte bilateral de mercancías establecida en los párrafos primero y segundo del presente apartado cuando el conductor, además de realizar una operación de transporte bilateral, lleve a cabo una actividad de carga o descarga en los Estados miembros o terceros países que atraviese, siempre que no cargue y descargue las mercancías en el mismo Estado miembro.

Cuando una operación de transporte bilateral que comience en el Estado miembro de establecimiento durante la cual no se realice otra actividad adicional vaya seguida de una operación de transporte bilateral hacia el Estado miembro de establecimiento, la exención con respecto a las actividades adicionales establecida en el párrafo tercero se aplicará como máximo a dos actividades adicionales de carga o descarga, en las condiciones establecidas en el párrafo tercero.

Las exenciones con respecto a actividades adicionales establecidas en los párrafos tercero y cuarto del presente apartado se aplicarán únicamente hasta la fecha en que los tacógrafos inteligentes que cumplen el requisito de registro de los cruces de fronteras y otras actividades adicionales a que se refiere el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.º 165/2014 deban instalarse en los vehículos matriculados por primera vez en un Estado miembro, con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo cuarto, del citado Reglamento. A partir de tal fecha, las exenciones con respecto a actividades adicionales establecidas en los párrafos tercero y cuarto del presente apartado se aplicarán únicamente a los conductores que utilicen vehículos equipados con tacógrafos inteligentes, tal como disponen los artículos 8, 9 y 10 de dicho Reglamento.

4.      No obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE, un conductor no se considerará desplazado a efectos de la Directiva 96/71/CE cuando realice operaciones de transporte bilateral de pasajeros.

A efectos de la presente Directiva, una operación de transporte bilateral en el marco del transporte internacional discrecional o regular de pasajeros, tal como se define en el Reglamento (CE) n.º 1073/2009, tendrá lugar cuando un conductor realice cualquiera de las operaciones siguientes:

a)      recoge pasajeros en el Estado miembro de establecimiento y los deja en otro Estado miembro o en un tercer país;

b)      recoge pasajeros en un Estado miembro o en un tercer país y los deja en el Estado miembro de establecimiento; o

c)      recoge y deja pasajeros en el Estado miembro de establecimiento con el fin de realizar excursiones locales en otro Estado miembro o en un tercer país, de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 1073/2009.

A partir del 2 de febrero de 2022, fecha a partir de la cual los conductores deben registrar manualmente los datos de cruce de fronteras con arreglo al artículo 34, apartado 7, del Reglamento (UE) n.º 165/2014, los Estados miembros también aplicarán la exención con respecto a las operaciones de transporte bilateral de pasajeros establecida en los párrafos primero y segundo del presente apartado cuando, además de realizar una operación de transporte bilateral, el conductor recoja pasajeros una vez y/o deje pasajeros una vez en Estados miembros o terceros países que atraviese, siempre y cuando no ofrezca servicios de transporte de pasajeros entre dos lugares situados dentro del Estado miembro que atraviese. Lo anterior también será de aplicación al viaje de vuelta.

La exención con respecto a actividades adicionales establecida en el párrafo tercero del presente apartado se aplicará únicamente hasta la fecha a partir de la cual los tacógrafos inteligentes que cumplen el requisito de registro de los cruces de fronteras y otras actividades adicionales a que se refiere el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.º 165/2014 deban instalarse en los vehículos matriculados por primera vez en un Estado miembro, con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo cuarto, del citado Reglamento. A partir de esa fecha, la exención con respecto a actividades adicionales establecida en el párrafo tercero del presente apartado se aplicará únicamente a los conductores que utilicen vehículos equipados con tacógrafos inteligentes, tal como disponen los artículos 8, 9 y 10 de dicho Reglamento.

5.      No obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE, un conductor no se considerará desplazado a efectos de dicha Directiva cuando transite a través del territorio de un Estado miembro sin cargar o descargar mercancía y sin recoger ni dejar pasajeros.

6.      No obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE, un conductor no se considerará desplazado a efectos de dicha Directiva cuando esté realizando el trayecto inicial o final de una operación de transporte combinado tal como se define en la Directiva 92/106/CEE del Consejo[, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros, DO 1992, L 368, p. 38)], si dicho trayecto consiste en operaciones de transporte bilateral tal como se definen en el apartado 3 del presente artículo.

7.      El conductor que efectúe transportes de cabotaje, tal como se definen en los Reglamentos (CE) n.º 1072/2009 y (CE) n.º 1073/2009, se considerará desplazado en virtud de la Directiva 96/71/CE.»

II.    Antecedentes del litigio

11.      El 31 de mayo de 2017, la Comisión Europea adoptó varias propuestas que formaban parte de un «Paquete de movilidad» que tenía por objeto modificar ciertos aspectos de la normativa de la Unión aplicable al sector del transporte. Entre estas figuraban, en concreto, la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/22/CE en lo relativo a los requisitos de control del cumplimiento y se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera [COM(2017) 278 final, en lo sucesivo, «Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores»], la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n.º 561/2006 en lo que se refiere a los requisitos mínimos sobre los tiempos de conducción máximos diarios y semanales, las pausas mínimas y los períodos de descanso diarios y semanales y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 en lo que se refiere al posicionamiento mediante tacógrafos [COM(2017) 277 final, en lo sucesivo, «Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo»] y la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1071/2009, (CE) n.º 1072/2009 y (UE) n.º 1024/2012 con el fin de adaptarlos a la evolución del sector del transporte por carretera [COM(2017) 281 final, en lo sucesivo, «Propuesta de Reglamento sobre establecimiento»]. Estas Propuestas venían acompañadas de dos evaluaciones de impacto. (6)

12.      Tras largos debates tanto en el Parlamento Europeo y en el Consejo de la Unión Europea como entre estas dos instituciones, se alcanzó un compromiso sobre estos tres actos impugnados durante las negociaciones llevadas a cabo los días 11 y 12 de diciembre de 2019 en el marco del diálogo tripartito interinstitucional entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión.

13.      El 7 de abril de 2020, con ocasión de la votación en el Consejo relativa a la adopción de estos actos, estos obtuvieron el apoyo de una mayoría cualificada de Estados miembros, mientras que nueve de ellos, a saber, la República de Bulgaria, la República de Chipre, la República de Estonia, Hungría, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Malta, la República de Polonia y Rumanía se opusieron a dicha adopción.

14.      El 15 de julio de 2020, el Parlamento y el Consejo adoptaron el texto definitivo de los tres actos impugnados.

III. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

15.      En el asunto C‑541/20, la República de Lituania, apoyada por la República de Letonia y Rumanía, (7) solicita al Tribunal de Justicia, en primer término, que anule, con carácter principal, el artículo 1, punto 6, letra d), y el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, el Reglamento en su totalidad y, en segundo término, que anule, con carácter principal, el artículo 1, apartados 3 y 7, de la Directiva 2020/1057 o, con carácter subsidiario, esta Directiva en su totalidad.

16.      En el asunto C‑542/20, la República de Lituania, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y Rumanía, (8) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, en la medida en que inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 y que anule el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055.

17.      En el asunto C‑543/20, la República de Bulgaria, apoyada por Rumanía y la República de Letonia (9) solicita al Tribunal de Justicia que anule, con carácter principal, el artículo 1, punto 6, letras c) y d), del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, el Reglamento en su totalidad.

18.      En el asunto C‑544/20, la República de Bulgaria, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y Rumanía, (10) solicita al Tribunal de Justicia que anule la Directiva 2020/1057.

19.      En el asunto C‑545/20, la República de Bulgaria, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania y Rumanía (11) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, o, con carácter subsidiario, que anule dicho artículo 1, punto 3, en su totalidad; que anule el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 o, con carácter subsidiario, que anule dicho artículo 2, punto 4, en su totalidad; con carácter subsidiario de segundo grado, que anule el Reglamento 2020/1055 en su totalidad.

20.      En el asunto C‑546/20, Rumanía, apoyada por la República de Letonia (12) solicita al Tribunal de Justicia que anule, con carácter principal, el artículo 1, punto 6, letras c) y d), del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, el Reglamento en su totalidad.

21.      En el asunto C‑547/20, Rumanía, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y la República de Lituania (13) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009; que anule el artículo 2, punto 4, letras a), b) y c) del Reglamento 2020/1055; con carácter subsidiario, que anule el Reglamento 2020/1055 en su totalidad.

22.      En el asunto C‑548/20, Rumanía, apoyada por la República de Estonia y la República de Letonia (14) solicita al Tribunal de Justicia que anule, con carácter principal, el artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057 o, con carácter subsidiario, esta Directiva en su totalidad, en caso de que el Tribunal de Justicia declare que estas disposiciones están indisolublemente unidas a las demás disposiciones de la referida Directiva.

23.      En el asunto C‑549/20, la República de Chipre, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania y Rumanía (15) solicitan al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, o, con carácter subsidiario, que anule dicho artículo 1, punto 3, en su totalidad; con carácter subsidiario de segundo grado, que anule el referido Reglamento 2020/1055 en su totalidad.

24.      En el asunto C‑550/20, la República de Chipre, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y Rumanía (16) solicita al Tribunal de Justicia que anule la Directiva 2020/1057.

25.      En el asunto C‑551/20, Hungría, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania y Rumanía, (17) solicita al Tribunal de Justicia, en primer término, que anule el artículo 1, punto 6, letra c), y el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, así como, en su caso, las disposiciones de este Reglamento que estén indisolublemente unidas a estas; en segundo término, que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, así como, en su caso, las disposiciones de este Reglamento que estén indisolublemente unidas a estas; y, en tercer término, que anule, con carácter principal, el artículo 1 de la Directiva 2020/1057 o, con carácter subsidiario, el artículo 1, apartado 6, de esta misma, así como, en su caso, las disposiciones de esa Directiva que estén indisolublemente unidas a estas.

26.      En el asunto C‑552/20, la República de Malta, apoyada por el Reino de Bélgica, la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania y Rumanía (18) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto inserta un apartado 1, letra b), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 y que anule el artículo 2, punto 4, del Reglamento 2020/1055. (19)

27.      En el asunto C‑553/20, la República de Polonia, apoyada por Rumanía y la República de Letonia, (20) solicita al Tribunal de Justicia que anule, con carácter principal, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, el Reglamento en su totalidad.

28.      En el asunto C‑554/20, la República de Polonia, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania y Rumanía (21) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, por cuanto añade el apartado 1, letras b) y g), al artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009; que anule el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055; que anule el artículo 2, punto 5, letra b), de dicho Reglamento o, con carácter subsidiario, que anule el Reglamento 2020/1055 en su totalidad.

29.      En el asunto C‑555/20, la República de Polonia, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y Rumanía (22) solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7, así como el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057, o, con carácter subsidiario, esta Directiva en su totalidad.

30.      En todos estos asuntos, los Estados miembros demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que condene en costas al Parlamento y al Consejo.

31.      El Parlamento y el Consejo solicitan al Tribunal de Justicia que desestime todos los recursos antes mencionados y que condene en costas a los Estados miembros demandantes.

32.      Mediante decisiones de los días 13, 21, 22, 26, 27 y 29 de abril de 2021, así como de 12 de mayo de 2022, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República Federal de Alemania, de la República de Austria, del Reino de Suecia, del Gran Ducado de Luxemburgo, de la República Helénica, del Reino de los Países Bajos, de la República Francesa, del Reino de Dinamarca y de la República Italiana, respectivamente, en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.

33.      En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia los días 24 y 25 de abril de 2023 se oyeron los informes orales de la República de Bulgaria, de la República de Chipre, de la República de Lituania, de Hungría, de la República de Malta, de la República de Polonia, de Rumanía, de la República de Estonia y de la República de Letonia, por una parte, así como del Consejo, del Parlamento, de la República Francesa, de la República Italiana y del Reino de Suecia, por otra parte.

34.      Mediante decisión del Presidente de 13 de octubre de 2023, se acumularon los asuntos C‑241/20 a C‑555/20 con arreglo al artículo 54, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.

IV.    Apreciación

A.      Observaciones preliminares

35.      Los quince recursos interpuestos por los siete Estados miembros demandantes contra los tres actos impugnados afectan de manera transversal a un cierto número de disposiciones y principios fundamentales del Derecho de la Unión.

36.      En este contexto, con carácter preliminar, considero oportuno realizar unas consideraciones de carácter general sobre estas disposiciones y principios, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Sobre la base de estas consideraciones, desarrollaré a continuación el análisis de dichos recursos respecto de cada uno de los tres actos impugnados.

37.      En los siguientes puntos analizaré, en primer lugar, el régimen jurídico especial al que está sujeto el sector del transporte en el marco de la normativa de la Unión en materia del mercado interior. En segundo lugar, analizaré, respectivamente, el principio de proporcionalidad y los principios de igualdad de trato y de no discriminación, según se han desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, distintos Estados miembros han invocado estos principios en múltiples ocasiones en sus recursos. Por último, formularé algunas consideraciones sobre las disposiciones del Derecho de la Unión en materia medioambiental cuya infracción también han invocado de manera transversal varios Estados miembros demandantes.

1.      Sobre el régimen jurídico especial de los transportes en el mercado interior

38.      El sector del transporte, especialmente el del transporte por carretera, es un sector crucial para la sociedad, para la economía y para la integración europea. No parece que el Derecho de la Unión, ni el Tribunal de Justicia hayan adoptado una definición general global del término «transporte». (23) Sin embargo, en su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se refiere a los servicios de transporte como la «actividad física de desplazamiento de personas o de mercancías de un lugar a otro gracias a un medio de transporte». (24)

39.      El sector del transporte se caracteriza por ciertas particularidades propias de este sector económico que justifican su sujeción a un régimen jurídico especial en el marco del mercado interior. (25)

40.      En el Derecho primario de la Unión, la necesidad de tomar en consideración las particularidades del sector del transporte se refleja, en primer lugar, en la exigencia impuesta expresamente y de manera general al legislador de la Unión por el artículo 91 TFUE, apartado 1 —que constituye la base jurídica para la implementación de la política común de transportes—, de tener en cuenta las «peculiaridades» de los transportes en la aplicación de esta política común.

41.      Otras disposiciones incluidas en el título VI de la tercera parte del Tratado FUE (artículos 90 a 100) relativas a la política común de transportes —unas disposiciones cuya infracción invocan de forma reiterada los Estados miembros demandantes— concretan, por lo demás, ciertos aspectos que el legislador debe tener específicamente en cuenta en el marco de la aplicación de esta política. Así pues, a tenor del artículo 91 TFUE, apartado 2, cuando se adopten medidas contempladas en dicha política común, se tendrá en cuenta la afectación grave del nivel de vida y del empleo de ciertas regiones, así como de la explotación del material de transporte y, con arreglo al artículo 94 TFUE, cuando se adopten medidas en materia de precios y condiciones de transporte, se tendrá en cuenta la situación económica de los transportistas.

42.      Asimismo, en su jurisprudencia consolidada, el Tribunal de Justicia ha reconocido que los Tratados otorgan al legislador de la Unión una amplia facultad de apreciación en cuanto al objetivo y los medios de la política común de transportes, (26) así como para adoptar las medidas oportunas con vistas a esta política común. (27)

43.      En este contexto, también debe ponerse de manifiesto que el artículo 91 TFUE, apartado 1, en sus letras a) y b), distingue, por una parte, entre transportes internacionales y nacionales y, por otra parte, entre transportistas residentes y no residentes. Concretamente, mientras que la letra a) de este apartado 1 prevé la adopción de «normas comunes» aplicables a los transportes internacionales, la disposición de la letra b) de dicho apartado prevé simplemente el establecimiento de «condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro». Por lo tanto, el Derecho de la Unión establece al nivel del Derecho primario un enfoque diferente en el marco de la política común de transportes entre la regulación de los transportes internacionales y la de los transportes nacionales.

44.      En segundo lugar, la exigencia de tomar en consideración las particularidades propias del sector del transporte llevó a los autores del Tratado a otorgar a este sector un estatuto especial en el marco de la normativa del mercado interior, en particular en relación con la libre prestación de servicios. (28)

45.      Así pues, en el ámbito de los transportes, la libre circulación de servicios no está regulada por lo dispuesto en el artículo 56 TFUE, que se refiere en general a la libre prestación de servicios, sino por lo dispuesto, en especial, en el artículo 58 TFUE, apartado 1, a tenor del cual «la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes». (29)

46.      De lo anterior se deduce que, como ha reconocido el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones en su jurisprudencia, en el ámbito de los transportes, la aplicación de los principios de libertad de las prestaciones de servicios debe realizarse, según el Tratado FUE, mediante la aplicación de la política común de transportes. (30) En consecuencia, la libre prestación de servicios, según se garantiza en los artículos 56 TFUE y 57 TFUE, solo puede aplicarse a los servicios de transporte en la medida en que el Derecho derivado establezca su aplicación. (31) Los servicios de transporte no liberalizados, por tanto, deben excluirse del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE. (32)

47.      En cambio, los autores de los Tratados no han sometido a los transportes a ningún régimen especial en lo referente a la libertad de establecimiento. En efecto, como el Tribunal de Justicia ha tenido la oportunidad de señalar expresamente, las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento se aplican directamente a los transportes. (33)

48.      De las consideraciones precedentes se desprende que el estatuto especial de los transportes en el marco de la normativa de Derecho primario del mercado interior se distingue por la combinación de un derecho de establecimiento en cualquier Estado miembro basado en el Tratado FUE y de un derecho de los transportistas a la libre prestación de servicios de transporte que está garantizado exclusivamente en la medida en que este derecho haya sido otorgado mediante medidas de Derecho derivado adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de la política común de transportes.

49.      Pues bien, en lo que atañe específicamente al ámbito del transporte por carretera, la acción del legislador de la Unión dirigida a realizar la política común de transportes, por un lado, ha tenido por objeto la liberalización del sector y el apoyo a la consecución de un mercado interior del transporte por carretera, su eficacia y su competitividad. Pese a que las operaciones de transporte internacional están íntegramente liberalizadas, el transporte nacional todavía está parcialmente restringido para los transportistas no residentes mediante restricciones sobre las operaciones de cabotaje, en línea con el estatuto especial de que disfrutan los transportes en virtud del Derecho primario establecido por el artículo 58 TFUE, apartado 1. (34)

50.      Este estatuto especial limita de este modo la posibilidad de prestar temporalmente servicios de transporte por carretera en un Estado miembro distinto del Estado miembro de establecimiento, a la vez que deja totalmente abierta, en cambio, la posibilidad de que los nacionales de todos los Estados miembros se establezcan en otro Estado miembro con carácter permanente y ejerzan en este la profesión de transportista por carretera en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro.

51.      Por otro lado, el legislador de la Unión ha elaborado un amplio marco de normas sociales para los transportistas por carretera y los operadores de transporte de viajeros por carretera, dirigido, en particular, a mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles en el sector del transporte por carretera (a saber, los conductores), a mejorar la seguridad vial para todos los usuarios de la carretera y a garantizar una competencia leal entre los transportistas por carretera en el mercado único. (35)

2.      Sobre el principio de proporcionalidad

a)      Sobre el principio de proporcionalidad, el amplio margen de apreciación del legislador y el control judicial

52.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (36) Este principio se reitera en el artículo 5 TUE, apartado 4, así como en el artículo 1 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, incorporado como anexo a los Tratados.

53.      Por lo que se refiere al control judicial del cumplimiento de estos requisitos, el Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias como la política común de transportes, (37) en las que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones y evaluaciones complejas. En consecuencia, no se trata de determinar si la medida adoptada en un ámbito de este tipo era la única o la mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida. (38)

54.      Además, la amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base. (39)

55.      Sin embargo, aunque exista una amplia facultad de apreciación, el legislador de la Unión está obligado a fundamentar su elección en criterios objetivos y a examinar si los objetivos perseguidos por la medida elegida pueden justificar consecuencias económicas negativas, incluso considerables, para determinados operadores. En efecto, en virtud del artículo 5 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, incorporado como anexo a los Tratados, los proyectos de actos legislativos tendrán debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga que recaiga sobre los agentes económicos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea alcanzar. (40)

56.      En lo que respecta al objeto del control judicial que se ha de efectuar, el Tribunal de Justicia ha precisado que no le corresponde sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya propia en el ejercicio de una competencia que implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas. (41) En efecto, en virtud de la jurisprudencia mencionada en los puntos 53 a 55 de las presentes conclusiones, incumbe al Tribunal de Justicia verificar si el legislador de la Unión ha sobrepasado manifiestamente la amplia facultad de apreciación de que dispone respecto a las apreciaciones y evaluaciones complejas que tenía que efectuar, optando por medidas claramente inapropiadas en relación con el objetivo perseguido. (42)

57.      Así pues, a lo sumo el Tribunal de Justicia solo puede censurar la opción normativa del legislador si resulta ser manifiestamente errónea o si los inconvenientes que causa a ciertos operadores económicos son desmesurados en comparación con las ventajas que pueda presentar por otro lado. (43)

58.      Por lo demás, según reiterada jurisprudencia, incluso un control judicial de alcance limitado requiere que las instituciones de la Unión de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el Tribunal de Justicia que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión. De lo anterior resulta que dichas instituciones deben estar en condiciones, cuando menos, de aportar y exponer de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas del referido acto que son objeto de impugnación y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación. (44)

59.      Sin embargo, corresponde al demandante demostrar que los inconvenientes derivados de la opción normativa elegida por el legislador de la Unión son desproporcionados respecto de las ventajas que esta presenta por otro lado. (45)

60.      Además, el legislador de la Unión no está obligado a tener en cuenta la situación particular de un Estado miembro cuando el acto de la Unión de que se trata tiene consecuencias en todos los Estados miembros y, a la vista de los objetivos que persigue, exige que se garantice un equilibrio entre los distintos intereses en juego. Por tanto, la búsqueda de tal equilibrio tomando en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, y no la situación particular de un solo Estado miembro, no puede, por sí misma, considerarse contraria al principio de proporcionalidad. (46)

b)      Sobre los datos a tener en cuenta en el proceso legislativo y sobre la evaluación de impacto

61.      En varios recursos, los Estados miembros demandantes cuestionan la falta o insuficiencia de las evaluaciones de impacto efectuadas por la Comisión (47) en relación con los tres actos impugnados o algunas de sus disposiciones. La cuestión de si el legislador ha tomado en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el acto pretendía regular y si debía efectuar o completar una evaluación de impacto está comprendida en el principio de proporcionalidad. (48)

62.      Las normas relativas a las evaluaciones de impacto se detallan en el Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre la Mejora de la Legislación, de 13 de abril de 2016 (49) (en lo sucesivo, «Acuerdo Interinstitucional») y concretamente en la parte III de dicho Acuerdo.

63.      De este Acuerdo se desprende que la Comisión realizará evaluaciones de impacto de sus iniciativas legislativas que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo. (50) Así pues, la realización de evaluaciones de impacto constituye una etapa del procedimiento legislativo que, por lo general, debe tener lugar cuando una iniciativa legislativa puede tener tal incidencia. (51)

64.      Sin embargo, como se desprende de la jurisprudencia, las disposiciones del Acuerdo Interinstitucional no se expresan en términos imperativos. (52) Aunque las evaluaciones de impacto constituyen un importante y útil instrumento en el procedimiento legislativo, dado que facilitan la elaboración de normas basada en razonamientos sólidos y en la transparencia, el Acuerdo Interinstitucional no las impone como condición previa para la propuesta o adopción de actos normativos en toda circunstancia. (53) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha constatado de forma expresa que la obligación de efectuar una evaluación de impacto en cualquier circunstancia no resulta de los términos del Acuerdo Interinstitucional. (54)

65.      En este contexto, el Tribunal de Justicia ha señalado que la omisión de una evaluación de impacto no puede calificarse de violación del principio de proporcionalidad cuando el legislador de la Unión se halla en una situación particular que requiere que aquella no se lleve a cabo y dispone de suficientes elementos que le permiten apreciar la proporcionalidad de una medida adoptada. (55)

66.      En cuanto al alcance de la evaluación de impacto, si bien del Acuerdo Interinstitucional y de la jurisprudencia se desprende que cuando el Parlamento y el Consejo examinen las propuestas legislativas de la Comisión, tendrán plenamente en cuenta las evaluaciones de impacto de esta institución, (56) el Tribunal de Justicia ha aclarado expresamente que la evaluación de impacto no es vinculante para el Parlamento ni para el Consejo. (57) A este respecto se deduce del Acuerdo Interinstitucional que el Parlamento y el Consejo pueden ellos mismos, cuando lo consideren oportuno y necesario, efectuar evaluaciones de impacto si realizan modificaciones sustanciales de una propuesta de la Comisión. (58)

67.      De ello se deduce que, en principio, el legislador de la Unión puede actuar también aunque no exista una evaluación de impacto (59) y que la omisión de una evaluación de impacto no conduce automáticamente a la invalidez del acto legislativo de la Unión que se acabe adoptando. (60)

68.      Las consideraciones anteriores, desarrolladas en el supuesto de la ausencia total de una evaluación de impacto en relación con la adopción de un acto legislativo, son aplicables, a fortiori, respecto de la adopción de una disposición concreta de un acto que, en sí misma, no haya sido objeto de la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta del acto de la Comisión.

69.      En efecto, en lo tocante a las medidas adoptadas por el legislador de la Unión que no figuraban entre las contempladas inicialmente por la Comisión en su propuesta de acto legislativo, el Tribunal de Justicia ha declarado de forma expresa que dicho legislador puede adoptar medidas distintas de las que son objeto de la evaluación de impacto y que, igualmente, el mero hecho de que haya adoptado una medida distinta y, en su caso, más restrictiva que las contempladas por la Comisión en la evaluación de impacto no demuestra que haya rebasado manifiestamente los límites de lo que era necesario para alcanzar el objetivo perseguido. (61)

70.      En la medida en que, como se desprende de los puntos 64 y 66 de las presentes conclusiones, las evaluaciones de impacto son documentos de la Comisión que exponen la solución preferida desde el punto de vista político por esta institución y no vinculan al Parlamento ni al Consejo, estos últimos, en su condición de colegisladores, son libres, con arreglo al artículo 294 TFUE y dentro de los límites impuestos por el respeto al derecho de iniciativa de la Comisión, de realizar una apreciación diferente de la situación y, por tanto, de adoptar una postura política diferente. De ello se deduce que incluso cuando el Parlamento y el Consejo, apartándose de la propuesta de la Comisión y de la evaluación de impacto que subyace a esta, modifiquen elementos sustanciales de dicha propuesta, el hecho de que no hayan llevado a cabo una actualización de la evaluación de impacto no implica automática y necesariamente la invalidez del acto legislativo de la Unión adoptado. (62)

71.      Dicho esto, como se desprende de los puntos 58 y 65 de las presentes conclusiones, un ejercicio efectivo de la facultad de apreciación por parte del legislador de la Unión supone tomar en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión.

72.      En este contexto, de la jurisprudencia se desprende que la forma en que se expresan los datos tenidos en cuenta por el legislador de la Unión carece de importancia, de manera que el legislador de la Unión puede tener en cuenta no solo la evaluación de impacto, sino también cualquier otra fuente de información. (63)

73.      Sin embargo, según la jurisprudencia, para ejercer efectivamente su facultad de apreciación, los colegisladores deben tener en cuenta, en el curso del procedimiento legislativo, los datos científicos y otras constataciones disponibles, incluidos los documentos científicos utilizados por los Estados miembros en las reuniones del Consejo que este último no posea él mismo. (64) El legislador también puede tener en cuenta información que es de dominio público y a la que cualquier persona o empresa interesada en este problema concreto puede acceder. (65)

74.      Además, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la validez de un acto de la Unión debe apreciarse en relación con los elementos de que disponía el legislador de la Unión al adoptar la normativa en cuestión. (66)

3.      Sobre los principios de igualdad de trato y de no discriminación

75.      En varios asuntos, ciertos Estados miembros argumentan que algunas de las disposiciones de los tres actos impugnados se han adoptado contraviniendo el principio de igualdad de trato y el principio de no discriminación.

76.      A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión, actualmente reconocido en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») (67) y del que constituye una manifestación específica el principio de no discriminación enunciado en el artículo 21, apartado 1, de la Carta. (68)

77.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dicho principio general exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (69)

78.      Una diferencia de trato estará justificada cuando se base en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando guarde relación con un fin legalmente admisible perseguido por la normativa en cuestión y sea proporcionada a la finalidad perseguida por dicho trato. (70)

79.      El carácter comparable de situaciones diferentes debe apreciarse sobre la base del conjunto de elementos que las caracterizan. Estos elementos deben determinarse y valorarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trate. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión. (71)

80.      Como sucede —según se desprende del punto 53 de las presentes conclusiones— respecto de la apreciación de la proporcionalidad de las medidas adoptadas en ámbitos en los que el legislador dispone de una amplia facultad de apreciación, como el ámbito de la política de transportes, (72) el Tribunal de Justicia también ha reconocido, por lo que respecta al respeto del principio de igualdad de trato, un control judicial limitado en lo tocante a dichas medidas, precisando que, en tal contexto, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya, sino que debe limitarse a examinar si aquella no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si el legislador no ha sobrepasado manifiestamente los límites de su potestad normativa. (73)

4.      Sobre las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la política en materia de medio ambiente

81.      Algunos de los Estados miembros demandantes han argumentado de forma reiterada en sus recursos que ciertas disposiciones de los tres actos impugnados se han adoptado infringiendo algunas disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la política en materia de medio ambiente. Estos Estados miembros invocan concretamente la infracción del artículo 3 TUE, apartado 3, de los artículos 11 TFUE y 191 TFUE, apartado 1, así como del artículo 37 de la Carta.

82.      De entrada, debe señalarse que la jurisprudencia no ha dejado de recordar la importancia del objetivo de la protección del medio ambiente, calificado de «esencial», (74) así como su carácter transversal y fundamental. (75)

83.      A este respecto, procede recordar que el artículo 191 TFUE, apartado 1, define la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente en el sentido de que debe contribuir a lograr la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. y en particular a luchar contra el cambio climático.

84.      El artículo 191 TFUE, apartado 2, establece que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un «nivel de protección elevado», teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. En el mismo sentido, el artículo 3 TUE, apartado 3, prevé que la Unión obrará concretamente en pro de un «nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente». (76)

85.      Asimismo, a tenor del artículo 191 TFUE, apartado 3, en la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Unión tendrá en cuenta los datos científicos y técnicos disponibles, la relación coste/beneficio de la acción o de la falta de acción, así como el desarrollo económico y social de la Unión en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. El artículo 192 TFUE detalla las condiciones en las que la Unión puede actuar con miras a la realización de los objetivos de la política de la Unión en materia medioambiental.

86.      El artículo 11 TFUE, por su parte, prevé que «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible». En lo referente al alcance del artículo 11 TFUE, las partes han citado y comentado abundantemente las conclusiones del Abogado General Geelhoed, (77) que proponía una interpretación del artículo 6 del TCE, al que sucedió el artículo 11 TFUE, que habrá que volver a mencionar más adelante.

87.      En cuanto al artículo 37 de la Carta, prevé que «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad».

88.      El artículo 52, apartado 2, de la Carta dispone que los derechos reconocidos por esta que constituyan disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos. Tal es el caso del artículo 37 de la Carta, que se basa, en esencia, en el artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE. Por consiguiente, la alegación de los Estados miembros demandantes relativa al artículo 37 de la Carta debe examinarse a la luz de los requisitos y los límites derivados del artículo 191 TFUE. (78)

B.      Sobre el Reglamento 2020/1054 (asuntos C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 y C‑553/20)

89.      Cinco Estados miembros, a saber, la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20), Rumanía (asunto C‑546/20), Hungría (asunto C‑551/20) y la República de Polonia (asunto C‑553/20) solicitan al Tribunal de Justicia que anule diversas disposiciones del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, este Reglamento en su totalidad. Sus recursos se dirigen contra cuatro disposiciones de dicho Reglamento.

90.      En primer término, los recursos de la República de Bulgaria, de Rumanía y de Hungría se dirigen contra el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, que modificó el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006. Esta disposición prohíbe que los conductores tomen en su vehículo sus períodos de descanso semanal normal y sus períodos de descanso semanales de más de cuarenta y cinco horas (en lo sucesivo, «prohibición del descanso semanal normal en cabina»).

91.      En segundo término, los recursos de la República de Lituania, de la República de Bulgaria, de Rumanía y de la República de Polonia se refieren al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, que introdujo un nuevo apartado 8 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 561/2006. Esta disposición prevé la obligación de que las empresas de transporte por carretera organicen el trabajo de los conductores de tal manera que, en cada período de cuatro semanas consecutivas, estos puedan regresar, normalmente, al centro de operaciones del empresario en el que normalmente tiene su base el conductor y en el que empieza su período de descanso semanal, en el Estado miembro de establecimiento del empresario, o regresar al lugar de residencia de los conductores (en lo sucesivo, «obligación relativa al regreso de los conductores»).

92.      En tercer término, el recurso interpuesto por Hungría también se dirige contra el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, que adelantó la fecha de entrada en vigor de la obligación de instalar tacógrafos inteligentes de segunda generación (en lo sucesivo, «tacógrafos V2»).

93.      En cuarto término, el recurso de la República de Lituania tiene igualmente por objeto el artículo 3 del Reglamento 2020/1054. Esta disposición fija la fecha de entrada en vigor de este Reglamento veinte días después de su publicación (es decir, el 20 de agosto de 2020), sin establecer un período transitorio para la entrada en vigor de la prohibición del descanso semanal normal en cabina y para la obligación relativa al regreso de los conductores.

94.      Comenzaré mi análisis examinando los motivos formulados para impugnar la disposición del Reglamento 2020/1054 relativa a la obligación relativa al regreso de los conductores. A continuación, analizaré los motivos planteados para impugnar las demás disposiciones de este Reglamento.

1.      Sobre los motivos referidos a la obligación relativa al regreso de los conductores

95.      La República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20), Rumanía (asunto C‑546/20) y la República de Polonia (asunto C‑553/20) impugnan el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 que establece la obligación relativa al regreso de los conductores. Estos cuatro Estados miembros formulan varios motivos contra esta disposición.

96.      Antes de analizar estos distintos motivos, procede examinar la excepción de inadmisibilidad invocada por el Consejo en el asunto C‑543/20.

a)      Sobre la admisibilidad del recurso en el asunto C‑543/20 en lo referente al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054

1)      Alegaciones de las partes

97.      En el asunto C‑543/20, el Consejo formula una excepción de inadmisibilidad frente al recurso interpuesto por la República de Bulgaria por lo que respecta al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054. Según el Consejo, efectivamente, el recurso de este Estado miembro no tiene por objeto cuestionar la validez de la referida disposición, sino que pretende obtener aclaraciones sobre la interpretación exacta que debe dársele. Asimismo, a su entender dicho Estado miembro afirma que, en el supuesto de que la disposición examinada deba interpretarse de una determinada forma, no procede que el Tribunal de Justicia examine los motivos que impugnan esa disposición. La República de Bulgaria utiliza su posición privilegiada en virtud del artículo 263 TFUE para impugnar estos actos con la única finalidad de aclarar su significado, lo que es contrario a la ratio legis de esta disposición. Como ha declarado el Tribunal de Justicia respecto del artículo 267 TFUE, el artículo 263 TFUE tampoco debe utilizarse para plantear cuestiones hipotéticas.

98.      La República de Bulgaria considera que la excepción de inadmisibilidad formulada por el Consejo debe rechazarse.

2)      Apreciación

99.      De entrada, procede recordar que, según una reiterada jurisprudencia, la finalidad del recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE consiste en garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado. (79)

100. Además, con arreglo al artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y al artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento, el escrito de interposición del recurso debe contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición concisa de dichos motivos. De la jurisprudencia resulta que esta indicación debe ser lo suficientemente clara y precisa como para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso y que las pretensiones de este deben ser formuladas de manera inequívoca. (80)

101. En el presente asunto, de las pretensiones y del tenor literal de la demanda se desprende de forma expresa que, mediante su recurso en el asunto C‑543/20, la República de Bulgaria solicita, en particular, la anulación del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 o, con carácter subsidiario, la anulación de la totalidad de dicho Reglamento. Este Estado miembro formula varios motivos en apoyo de su pretensión de anulación.

102. Sin embargo, como pone de relieve el Consejo, en una parte preliminar de su recurso, la República de Bulgaria propone dos posibles interpretaciones de la disposición examinada. En efecto, dicho Estado miembro afirma, por una parte, que, si el Tribunal de Justicia declara que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 debe interpretarse en el sentido de que los conductores están obligados a regresar a sus lugares de residencia o al centro de operaciones del empresario en el que normalmente tienen su base, en el Estado miembro de establecimiento del empresario, entonces esa disposición viola sus libertades fundamentales previstas en el Tratado FUE, así como varios principios del Derecho de la Unión. Por otra parte, la República de Bulgaria afirma que si el Tribunal de Justicia considera, en cambio, que dicha disposición no da lugar a una obligación de que los conductores regresen a los dos lugares mencionados y que, por tanto, estos son libres de decidir tomar su período de descanso donde quieran, no será preciso examinar los motivos basados en dichas violaciones.

103. En estas circunstancias, considero que, como se deduce expresamente de las pretensiones formuladas por la República de Bulgaria, el recurso interpuesto por este Estado miembro tiene efectivamente por objeto cuestionar la legalidad del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 en virtud del artículo 263 TFUE.

104. Asimismo, tras leer la demanda, no cabe duda, en mi opinión, de que la República de Bulgaria indica de forma clara y precisa los motivos y alegaciones invocados en apoyo de esta pretensión de anulación y una exposición concisa de los motivos invocados a tal fin. De lo anterior resulta que, a mi entender, se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

105. Considero que el mero hecho de que, en este contexto, dicho Estado miembro trate de aclarar la interpretación del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no puede llevar a declarar la inadmisibilidad del recurso. En efecto, de conformidad con el objetivo del recurso de anulación mencionado en el punto 1 de las presentes conclusiones, el control de legalidad en virtud del artículo 263 TFUE implica necesariamente que el juez de la Unión, al ejercer sus competencias en materia de interpretación, (81) interprete las disposiciones cuya anulación se solicita y aclare eventualmente su alcance.

106. Así pues, contrariamente a lo que presupone la argumentación del Consejo, la determinación del alcance concreto de la obligación relativa al regreso de los conductores según se prevé en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, no atañe a la admisibilidad del recurso, sino más bien a su procedencia.

107. A mi entender, de estas consideraciones resulta que el recurso interpuesto por la República de Bulgaria en el asunto C‑543/20 en lo referente al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 debe considerarse admisible.

108. Sin embargo, de la afirmación contenida en el recurso interpuesto por dicho Estado miembro mencionada en el punto 102 de las presentes conclusiones se desprende que si el Tribunal de Justicia adopta una interpretación del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, según la cual esta disposición no da lugar a una obligación de que los conductores regresen a sus lugares de residencia o al centro de operaciones del empresario en el que normalmente tienen su base, en el Estado miembro de establecimiento del empresario, ya no será necesario analizar en cuanto al fondo los motivos invocados por la República de Bulgaria en relación con dicha disposición.

109. En estas condiciones, considero que procede analizar en primer lugar los motivos invocados por ciertos Estados miembros basados en el hecho de que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 vulnera el principio de seguridad jurídica. En efecto, este análisis permitirá determinar el alcance exacto de la obligación relativa al regreso de los conductores, según se establece en esta disposición.

b)      Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

1)      Alegaciones de las partes

110. En sus recursos, la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20) y la República de Polonia (asunto C‑553/20) alegan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no cumple los requisitos derivados del principio de seguridad jurídica.

111. La República de Lituania (82) argumenta que el legislador no ha precisado de qué manera debe aplicarse en la práctica la disposición que establece la obligación relativa al regreso de los conductores. Así pues, no se han precisado las condiciones para el regreso del conductor, como los gastos y la prueba del regreso, ni las de la negativa a regresar y sus consecuencias en forma de sanciones para el empresario y, en su caso, para el trabajador. Del mismo modo, la expresión «lugar de residencia» del conductor no está claramente definida. En particular, no está claro si un conductor de un tercer país debe regresar a este último o al lugar de residencia temporal del Estado miembro de que se trata y, de forma más general, es dudoso si esta expresión se refiere al Estado miembro en cuestión o a una dirección exacta del lugar de residencia. Todas estas incertidumbres hacen que resulte imposible aplicar el Reglamento 2020/1054 de manera uniforme.

112. La República de Bulgaria sostiene que una falta de claridad fundamental rodea a la interpretación exacta de la referida disposición y de las obligaciones que se imponen a los conductores y a los transportistas. Así pues, no está claro: en primer lugar, si la obligación relativa al regreso de los conductores queda limitada a los dos lugares indicados en la misma disposición (a saber, el centro de operaciones del empresario o el lugar de residencia del conductor) o si los conductores pueden escoger otro lugar; en segundo lugar, si esta obligación incumbe a los conductores o a los transportistas; y, en tercer lugar, en este último caso, si se trata de una obligación de medios o de resultado. La interpretación de la disposición examinada propuesta por el Consejo y el Parlamento en sus escritos contradice las posiciones expresadas en documentos anteriores, tanto por estas instituciones como por la Comisión. Por lo demás, la falta de seguridad jurídica se demuestra mediante la interpretación del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 efectuada al nivel nacional. Así pues, de un informe de la policía belga se desprende que se han impuesto sanciones por el mero motivo de que un conductor no había regresado tras trece semanas, sin que se hubiera apreciado si había decidido pasar su período de descanso en otra ubicación. (83)

113. La República de Polonia afirma, en primer lugar, que la propia naturaleza de la obligación impuesta al transportista prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no está claramente definida. A su entender, no está claro si la empresa solo está obligada a proporcionar al conductor un medio de transporte para que pueda tomar su período de descanso en uno de los lugares indicados o si —como parece sugerir el considerando 14 de este Reglamento— debe velar por que el conductor llegue efectivamente a uno de estos lugares. En este último caso, no queda claro de qué manera el transportista debe obligar al conductor a hacer uso de la posibilidad de regreso que le ofrece, ni qué vehículo debe emplearse a tal efecto. De este modo, esta disposición es susceptible de imponer a los transportistas obligaciones que no pueden cumplir sin violar la libertad individual de los trabajadores.

114. En segundo lugar, según la República de Polonia, la cuestión de si el regreso al lugar de residencia debe venir precedido del regreso al centro de operaciones suscita dudas. No está claro si, al permitir a los conductores que regresen directamente a sus lugares de residencia, la empresa habrá cumplido la obligación de garantizarles un período de descanso, dado que los conductores «empieza[n] su período de descanso semanal» en el centro de operaciones.

115. En tercer lugar, según la República de Polonia, el párrafo tercero de la disposición examinada también plantea dudas. De este modo, no está claro si el tacógrafo cuyos registros constituyen los elementos de prueba exigidos por esta disposición es el del vehículo mediante el cual el conductor ha regresado al centro de operaciones o a su lugar de residencia o el del vehículo generalmente utilizado por el conductor. La disposición impugnada no precisa el plazo de conservación de los documentos que, en virtud del considerando 14 del Reglamento 2020/1054, la empresa puede utilizar para demostrar el cumplimiento de la obligación. La República de Polonia considera que la falta de precisión que rodea a la disposición contenida en este párrafo impide su puesta en práctica. Los reglamentos deben determinar con una precisión suficiente el contenido de las medidas nacionales de aplicación. No sucede así en el presente caso, ya que la disposición examinada deja un margen de apreciación demasiado amplio a las autoridades nacionales. Las precisiones realizadas respecto de las disposiciones del Reglamento 2020/1054 por estas autoridades conducen a aplicaciones divergentes, situación que acentúa el estado de incertidumbre jurídica, lo que es contrario al objetivo de este Reglamento de mejorar la seguridad jurídica respecto de las obligaciones impuestas a los transportistas con el fin de garantizar una aplicación uniforme en el mercado interior.

116. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

117. Según una reiterada jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica exige, por una parte, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables. Dicho principio exige, en concreto, que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia, (84) en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. (85)

118. No obstante, los requisitos de seguridad jurídica no pueden interpretarse en el sentido de que se oponen a que el legislador de la Unión, al adoptar una norma, emplee un concepto jurídico abstracto, ni en el sentido de que exigen que tal norma abstracta mencione los distintos supuestos concretos en los que podrá aplicarse, ya que el legislador no puede determinar por anticipado todos esos supuestos. (86)

119. Además, no es necesario que el propio acto legislativo contenga precisiones de naturaleza técnica y el legislador de la Unión tiene la posibilidad de recurrir a un marco jurídico general que, cuando proceda, se pueda concretar posteriormente. (87)

120. En consecuencia, el hecho de que un acto legislativo confiera una facultad de apreciación a las autoridades responsables de su aplicación no infringe en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y la forma de ejercicio de dicha facultad se definan con la suficiente claridad, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar una protección adecuada contra la arbitrariedad. (88)

121. En el presente asunto, en el marco de unos recursos como los examinados en este caso concreto, no debe valorarse ninguna situación concreta y solo se consideran las situaciones hipotéticas. En tal contexto, en aplicación de la jurisprudencia mencionada en los puntos anteriores, para apreciar la conformidad de una disposición con el principio de seguridad jurídica, en mi opinión debe examinarse si esta disposición adolece de una ambigüedad tal que impide que sus destinatarios puedan disipar con suficiente certeza posibles dudas sobre su alcance o su sentido, de manera que no puedan determinar de forma inequívoca sus derechos y obligaciones derivados de esa disposición. (89)

122. Para empezar, deben examinarse las alegaciones basadas en el hecho de que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no permite comprender, por un lado, si la obligación relativa al regreso de los conductores vincula a los conductores o a los transportistas y, por otro lado, si los conductores son libres de escoger un lugar diferente del centro de operaciones de la empresa o de su lugar de residencia para empezar sus períodos de descanso.

123. A este respecto se ha de recordar que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, prevé, en su párrafo primero, que «la empresa de transporte organizará el trabajo de los conductores de tal manera que, en cada período de cuatro semanas consecutivas, estos puedan regresar al centro de operaciones del empresario en el que normalmente tiene su base el conductor y en el que empieza su período de descanso semanal, en el Estado miembro de establecimiento del empresario, o regresar al lugar de residencia de los conductores, para disfrutar al menos de un período de descanso semanal normal o de un período de descanso semanal de más de 45 horas tomado como compensación de un período de descanso semanal reducido».

124. Además, de conformidad con el párrafo segundo de esta disposición, en relación con el artículo 1, punto 6, letra a), del referido Reglamento, cuando el conductor haya tomado dos períodos consecutivos de descanso semanal reducido, el conductor debe poder regresar a la tercera semana para empezar el período de descanso semanal normal compensatorio de más de cuarenta y cinco horas.

125. Pues bien, a mi entender se deduce claramente del tenor literal de dicha disposición que esta no se dirige a los conductores sino a las empresas de transporte al exigirles que organicen el trabajo de los conductores para que estos tengan la posibilidad, según corresponda, cada tres o cuatro semanas, de empezar su período de descanso semanal normal bien en el centro de operaciones del empresario, bien en el lugar de residencia del conductor.

126. De lo anterior se deduce que la obligación resultante de la disposición examinada corresponde indubitablemente a los transportistas. Se trata de una obligación de organización, en el sentido de que el transportista está obligado a organizar el regreso del conductor a uno de los dos lugares indicados, a saber, el centro de operaciones del empresario o el lugar de residencia del conductor. Asimismo, de la redacción de esta disposición resulta que la obligación impuesta a la empresa de transporte está limitada a la organización del regreso a uno de estos dos lugares y que, en consecuencia, no se extiende a otros lugares.

127. En estas condiciones, la obligación impuesta al transportista por la disposición examinada no afecta en absoluto a la libertad del conductor de escoger el lugar en el que pretende empezar y pasar su período de descanso. Según el contenido de dicha disposición, el conductor debe tener la posibilidad de comenzar su período de descanso semanal normal en uno de estos dos lugares, pero desde luego no está obligado a hacerlo. Los conductores, por tanto, son libres de empezar y pasar sus períodos de descanso semanal normales en la ubicación que deseen, y esto, no obstante, no afecta a la obligación de organización que se impone a la empresa de transporte.

128. El alcance de la disposición examinada según se describe en los puntos anteriores no solo se deriva explícitamente, por lo demás, de su tenor literal sino que se ve confirmado por el considerando 14 del Reglamento 2020/1054. En efecto, de este considerando se desprende expresamente, por una parte, que son «las empresas de transporte [quienes] organi[za]n» el trabajo del conductor y quienes tienen «obligaciones en relación con la organización del regreso periódico». De este modo, este considerando confirma que dicha obligación se impone al transportista. Por otra parte, de dicho considerando se desprende que «la organización del regreso debe permitir que se llegue a un centro de operaciones de la empresa de transporte en su Estado miembro de establecimiento o el lugar de residencia del conductor, teniendo los conductores libertad para elegir en qué lugar pasar su período de descanso». (90) La utilización del término «permitir» confirma asimismo que la referida disposición se limita a prever una posibilidad y no una obligación para los conductores.

129. Las consideraciones precedentes también permiten responder a las alegaciones formuladas por los Estados miembros en cuanto a la supuesta falta de claridad en relación con la naturaleza de la obligación. En efecto, por un lado, en respuesta a las dudas manifestadas por la República de Bulgaria, de lo anterior se desprende que la obligación relativa al regreso de los conductores es una obligación de resultado en lo referente a la organización del regreso del conductor, pero no en cuanto al regreso en sí mismo, ya que el conductor sigue siendo libre de decidir no regresar a uno de los dos lugares indicados y de empezar su período de descanso donde desee.

130. Por otro lado, respondiendo a la primera imputación de la República de Polonia, de estas consideraciones se deduce que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no exige de modo alguno a los transportistas que obliguen al conductor de hacer uso de la posibilidad de regreso que se le ofrece y, por tanto, no impone obligaciones que estos no puedan cumplir sin violar el derecho fundamental de los conductores a la libertad individual.

131. También resulta de dichas consideraciones que, contrariamente a lo que contempla la República de Lituania, no pueden existir sanciones para el conductor en caso de que se niegue a realizar el regreso. Tampoco pueden producirse sanciones para el transportista en caso de que el conductor no regrese, si dicho transportista ha cumplido la obligación de organización que se le ha impuesto.

132. Además, como señalan tanto la República de Lituania como la República de Polonia, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no especifica las condiciones de regreso del conductor, ni el medio de transporte que utilizará el conductor para el regreso. Sin embargo, esta elección del legislador no genera inseguridad jurídica, sino que tiene por objeto otorgar a los transportistas la flexibilidad necesaria para organizar el regreso del conductor de la manera más razonable en términos de coste, habida cuenta de las necesidades de la empresa y de sus procedimientos operativos.

133. Mediante su segunda imputación, la República de Polonia sostiene asimismo que no está claro si el regreso al lugar de residencia debe venir precedido del regreso al centro de operaciones. A este respecto, debe señalarse que, en virtud del contenido del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, es posible que el empresario cumpla su obligación de posibilitar el regreso del conductor solicitando al conductor que regrese a su centro de explotación en el Estado miembro de establecimiento. En el marco del contrato de trabajo, la empresa de transporte, como empresario, siempre puede obligar al conductor a regresar al centro de operaciones durante sus horas de trabajo, (91) antes de que este empiece su período de descanso.

134. A este respecto, se ha señalar, en primer término, que la relación de subordinación entre transportista y conductor se rige por el Derecho laboral nacional aplicable a dicho contrato de trabajo. Por consiguiente, deben determinarse las condiciones de subordinación de conformidad con este Derecho. En segundo término, el Reglamento 2020/1054 no prohíbe que el empresario obligue el conductor a regresar al centro de operaciones siempre y cuando tal obligación se imponga durante el tiempo de trabajo y no interfiera en los períodos de descanso del conductor. Esta obligación, no obstante, no afecta al derecho del conductor a escoger el lugar en el que desea pasar su período de descanso. En tercer término, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no exige al transportista que obligue al conductor a volver al centro de operaciones para poder cumplir la obligación relativa al regreso de los conductores. La referida disposición utiliza el término «o» y no la locución «y». Otorga al transportista flexibilidad sobre la elección de uno u otro destino mencionados en esta disposición.

135. Por lo que respecta a la imputación de la República de Lituania según la cual la expresión «lugar de residencia» no está claramente definida, basta con señalar que de una reiterada jurisprudencia se desprende que el lugar de residencia corresponde al lugar en el que se encuentra el centro habitual de intereses de la persona afectada. (92) De esta definición resulta que el concepto de «residencia» hace referencia a un lugar concreto y no se refiere al territorio de un Estado miembro en su totalidad, como ha contemplado dicho Estado miembro. En lo referente a la situación específica de los conductores de terceros países, a la luz de la jurisprudencia mencionada en el punto 118 de las presentes conclusiones y de las consideraciones desarrolladas en los puntos 142 y 143 de las presentes conclusiones, no cabe sostener que el hecho de que la disposición examinada no regule esta situación implique una vulneración del principio de seguridad jurídica. Esta situación puede regularse a nivel nacional. En todo caso, no parece razonable ampliar la obligación de regreso a cargo de los transportistas hasta el punto de imponerles regresos fuera de la Unión Europea. A este respecto, debo recordar que, como ya he puesto de relieve en el punto anterior, la empresa de transporte puede escoger entre los dos lugares indicados en la disposición examinada, de manera que si el regreso al lugar de residencia pareciera económicamente inviable, dicha empresa siempre tendrá la posibilidad de cumplir la obligación organizando el regreso al centro de operaciones.

136. En su tercera imputación, la República de Polonia alega la falta de claridad del párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 en cuanto a la forma en que los transportistas deben demostrar que cumplen su obligación relativa al regreso de los conductores prevista en los párrafos precedentes.

137. A este respecto, debo recordar que el párrafo tercero de dicha disposición establece que la «empresa documentará la manera en que da cumplimiento a esta obligación y conservará esta documentación en sus locales para presentarla a solicitud de las autoridades de control».

138. Sobre este aspecto, el considerando 14 del Reglamento 2020/1054 especifica que, «a fin de demostrar que la empresa de transporte cumple con sus obligaciones en relación con la organización del regreso periódico, la empresa de transporte ha de poder utilizar registros de tacógrafos, registros de servicio de los conductores u otra documentación. Dichas pruebas deben estar disponibles en los locales de la empresa de transporte, para presentarlas si así lo solicitan las autoridades de control».

139. La República de Polonia arguye, en esencia, que la falta de precisión que rodea a la disposición contenida en este párrafo tercero impide que las empresas de transporte la ejecuten. Dicho Estado miembro pone de relieve, en particular, las dudas relativas a los registros del tacógrafo que pueden utilizarse para documentar el cumplimiento de la obligación de regreso del conductor, así como la falta de determinación del plazo de conservación de los documentos que permiten acreditar tal cumplimiento.

140. Sin embargo, de la lectura de la disposición examinada, interpretada a la luz de la parte pertinente del considerando 14 del Reglamento 2020/1054, se desprende que el legislador de la Unión pretendía ofrecer a los transportistas un margen de flexibilidad al darles la posibilidad de demostrar el cumplimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores empleando cualquier documentación pertinente a tal efecto. Esta flexibilidad sobre la forma de acreditar el cumplimiento de dicha obligación, por lo demás, es coherente con la flexibilidad que, según se desprende del punto 132 de las presentes conclusiones, ha ofrecido el legislador de la Unión a los transportistas para organizar el regreso del conductor de la manera más razonable desde el punto de vista económico y organizativo.

141. A este respecto, el hecho de que el párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no precise la manera en que los transportistas deben demostrar que cumplen su obligación relativa al regreso de los conductores no significa que esta disposición vulnere el principio de seguridad jurídica.

142. En efecto, en primer término, según se desprende de la jurisprudencia mencionada en los puntos 118 a 120 de las presentes conclusiones, los requisitos del principio de seguridad jurídica no pueden entenderse en el sentido de que obligan a que una norma mencione siempre las distintas hipótesis concretas en las que puede aplicarse, habida cuenta de que el legislador no puede determinar por adelantado todas esas hipótesis. Una disposición como la del párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 que se aplica a una multiplicidad de situaciones diferentes no puede ni debe precisar detalladamente todas las situaciones a las que se aplica.

143. En segundo término, según la jurisprudencia, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento aun cuando no estén expresamente facultados para ello, siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones. (93) De ello resulta que, dentro de estos límites, los Estados miembros, si consideran necesario integrar esta disposición y proporcionar más indicaciones a los transportistas, podrán hacerlo, respetando, no obstante, la flexibilidad que esta les concede sobre la forma de acreditar el cumplimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores.

144. En tercer término, a falta de regulación a escala de la Unión o a escala nacional en relación con la manera en que los transportistas deben demostrar que cumplen su obligación relativa al regreso de los conductores, corresponde a los propios transportistas elegir, en el marco de la flexibilidad ofrecida por el legislador de la Unión, un método fiable que garantice el cumplimiento de la exigencia de prueba derivada de dicho precepto. (94)

145. A continuación, en cuanto a la alegación de la República de Bulgaria según la cual la interpretación propuesta por el Consejo y el Parlamento en sus escritos presentados ante el Tribunal de Justicia es diferente de la que estos han propuesto en actos anteriores, dicho Estado miembro se refiere a actos intermedios adoptados por estas instituciones durante el procedimiento legislativo cuyo objetivo se limita a preparar un acto final, sin fijar definitivamente la posición de la institución en cuestión (95) y que, por tanto, no pueden crear ninguna inseguridad jurídica. Del mismo modo, el documento titulado «Preguntas y respuestas sobre la aplicación del paquete de movilidad», publicado por la Comisión en el sitio de Internet de la DG «Movilidad y transportes» de esta institución, al que se han referido tanto la República de Bulgaria como la República de Polonia, no tiene un carácter jurídicamente vinculante (96) y, por tanto, no puede demostrar que la disposición impugnada incumpla los requisitos de la seguridad jurídica.

146. Por último, en lo referente a las interpretaciones de la disposición examinada efectuadas a nivel nacional e invocadas por la República de Lituania y por la República de Bulgaria, así como al informe de la policía belga aportado como prueba de la falta de seguridad jurídica por la República de Bulgaria, se ha de señalar, por un lado, que, en ausencia de otros elementos, la información facilitada por dichos Estados miembros y, en particular, este último documento no permite establecer si, en los casos citados, las multas se han impuesto sobre la base de una interpretación correcta o errónea del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054. Por otro lado, incluso si, en los casos citados, se han impuesto multas sobre la base de una lectura incorrecta de esta disposición, una posible aplicación errónea de la disposición examinada no puede demostrar en modo alguno, por sí sola, la falta de seguridad jurídica. En efecto, podría tratarse de simples errores cometidos por las autoridades nacionales en la aplicación de dicha disposición, que podrían rectificarse utilizando las vías de recurso puestas a disposición en los ordenamientos jurídicos nacionales de que se trata.

147. De todo lo anterior se desprende que, desde mi punto de vista, los motivos invocados por la República de Lituania, la República de Bulgaria y la República de Polonia basados en la vulneración del principio de seguridad jurídica por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 deben desestimarse.

148. De la interpretación de la obligación relativa al regreso de los conductores, prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, que se ha adoptado en los puntos 125 a 129 de las presentes conclusiones resulta también que, según lo señalado en los puntos 102 y 108 de las presentes conclusiones, a mi entender no será necesario que el Tribunal de Justicia analice en cuanto al fondo los demás motivos invocados por la República de Bulgaria en relación con esta disposición del Reglamento 2020/1054.

149. Del mismo modo, la República de Lituania tanto en su escrito de réplica (97) como en la vista, parece haber limitado el alcance de su recurso contra dicha disposición únicamente al supuesto en que el Tribunal de Justicia declare que esta impone una obligación de regreso a los conductores, extremo que, como se ha señalado en los puntos anteriores de las presentes conclusiones, no se da en este caso. En estas condiciones, considero que el Tribunal de Justicia tampoco debe analizar en cuanto al fondo los demás motivos invocados por la República de Lituania en relación con esta misma disposición del Reglamento 2020/1054.

150. Por consiguiente, en línea con estas conclusiones, analizaré los motivos formulados por estos dos Estados miembros contra la disposición examinada solamente con carácter subsidiario.

c)      Sobre la violación de las libertades fundamentales garantizadas en el Tratado FUE

1)      Alegaciones de las partes

151. En sus recursos, la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20) y Rumanía (asunto C‑546/20), apoyadas a este respecto por la República de Letonia, argumentan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 viola diversas libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE.

152. En primer lugar, la República de Lituania afirma que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, en la medida en que impone el regreso obligatorio de los conductores a su lugar de residencia o al centro de operaciones de la empresa, sin prever la posibilidad de que los conductores escojan por sí mismos dónde quieren pasar su período de descanso, vulnera la libre circulación de los trabajadores consagrada en el artículo 45 TFUE y el derecho de los conductores a disponer libremente su período de descanso. Del mismo modo, la República de Lituania alega una infracción del artículo 26 TFUE. En el mismo sentido, la República de Bulgaria alega la infracción de los artículos 21 TFUE, apartado 1, y 45 TFUE, así como del artículo 45, apartado 1, de la Carta.

153. En segundo lugar, Rumanía, apoyada a este respecto por la República de Letonia, argumenta que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 restringe de manera injustificada la libertad de establecimiento y, de esta manera, infringe el artículo 49 TFUE.

154. Según Rumanía, esta disposición implica para los transportistas por carretera, por una parte, nuevas obligaciones administrativas relativas a la prueba del regreso regular de los conductores y, por otra parte, un incremento de los costes y una pérdida de ingresos. En efecto, más allá de los costes adicionales que genera el cumplimiento de los nuevos requisitos de prueba, los transportistas deberán soportar los costes de los desplazamientos efectuados por los conductores, así como un descenso de los ingresos en virtud de los períodos durante los cuales los conductores no ejercen ninguna actividad lucrativa debido a su regreso, normalmente en vacío. Dado que la mayoría de los transportistas por carretera son pequeñas o medianas empresas (pymes), la necesidad de respetar dicha disposición tiene unas repercusiones incluso más importantes.

155. A su juicio, de ello se deriva que la creación de una empresa en un Estado situado en la periferia geográfico de la Unión resulta menos rentable que la creación de una empresa en un Estado de la Europa central y occidental, a la vista de los costes de los desplazamientos efectuados al recorrer miles de kilómetros adicionales cada cuatro semanas para organizar el regreso desde los países en los que se concentra la demanda de transportes, así como de dichos costes administrativos adicionales y de las pérdidas de ingresos antes mencionadas.

156. Así pues, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, en particular en la medida en que da lugar a costes diferenciados en función de los Estados miembros, por un lado, incita a los transportistas establecidos en los Estados miembros en la periferia geográfica de la Unión a constituir filiales o sucursales en los Estados miembros de Europa central y occidental o incluso a deslocalizar su actividad hacia estos últimos. Pues bien, esta deslocalización no resulta de una verdadera decisión de las empresas. Estas últimas se ven obligadas, a la vista de las nuevas condiciones, a deslocalizarse. Por otro lado, esta disposición tiene un efecto disuasorio para los operadores establecidos en los Estados miembros de la Europa central y occidental en cuanto a la constitución de sociedades en los Estados miembros en la periferia geográfica de la Unión. A pesar de que es aplicable de forma indistinta, dicha disposición afecta de este modo al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros.

157. En el marco de sus alegaciones basadas en la vulneración del principio de proporcionalidad, Rumanía también argumenta que la obligación de que los transportistas organicen su actividad de manera que los períodos de descanso se disfruten de conformidad con los requisitos derivados del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 puede suponer restricciones injustificadas a la libre prestación de servicios.

158. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

159. De entrada, debe señalarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que la prohibición de las restricciones de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE se aplica no solo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión. (98)

160. De ello se deduce que la medida en cuestión, a saber, la obligación relativa al regreso de los conductores, prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, debe respetar las disposiciones del Tratado FUE invocadas por los Estados miembros demandantes.

161. En primer lugar, en lo tocante a los motivos basados en la infracción de los artículos 26 TFUE y 45 TFUE planteados por la República de Lituania y los motivos basados en la infracción de los artículos 21 TFUE, apartado 1, y 45 TFUE, así como del artículo 45, apartado 1, de la Carta formulados por la República de Bulgaria, todos ellos se basan expresamente en una lectura del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 según la cual esta disposición exige el regreso obligatorio de los conductores a su lugar de residencia o al centro de operaciones de la empresa, sin prever la posibilidad de que los conductores escojan por sí mismos dónde quieren pasar su período de descanso. Ahora bien, de los puntos 125 a 129 de las presentes conclusiones se desprende que este no es el alcance de dicha disposición. De lo anterior se deduce que, al basarse en una interpretación errónea de la disposición examinada, todos los mencionados motivos deben rechazarse por infundados.

162. En segundo lugar, en lo que atañe al motivo invocado por Rumanía basado en la infracción del artículo 49 TFUE, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, deben considerarse restricciones a la libertad de establecimiento todas las medidas que prohíban el ejercicio de la libertad garantizada por el artículo 49 TFUE, lo obstaculicen o le resten interés. (99)

163. En particular, el concepto de restricción (u obstáculo) va más allá de la discriminación por razón de la nacionalidad y abarca las medidas que, aunque sean indistintamente aplicables, afectan al acceso al mercado de las empresas de los Estados miembros y obstaculizan así el comercio intracomunitario. (100) Tal restricción existe, en concreto, si la medida examinada hace más difícil el acceso al mercado en el Estado miembro de acogida (101) o si las empresas se ven privadas de la posibilidad de acceder al mercado de ese Estado miembro de acogida en condiciones de competencia normales y eficaces. (102)

164. Asimismo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la libertad de establecimiento se distingue de la libre prestación de servicios en primer lugar y ante todo por la estabilidad y la continuidad de la actividad en cuestión, en cuanto opuesta a una actividad de carácter temporal. (103)

165. El concepto de «establecimiento», en el sentido de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libertad de establecimiento, implica el ejercicio efectivo de una actividad económica por medio de una instalación permanente en el Estado miembro de acogida con una duración indeterminada. Por consiguiente, supone una implantación real del operador económico de que se trate en dicho Estado miembro y el ejercicio de una actividad económica efectiva en él. (104)

166. Por último, según una jurisprudencia consolidada, una restricción a la libertad de establecimiento únicamente podría admitirse a condición, en primer lugar, de estar justificada por una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, de respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica que sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para su consecución. (105)

167. En el presente asunto, está acreditado que la disposición que establece la obligación relativa al regreso de los conductores se aplica indistintamente a toda empresa de transporte que efectúe transportes por carretera que estén comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 561/2006. (106)

168. Esta disposición, en sí misma, no regula ni limita de modo alguno la libertad de los empresarios establecidos en un Estado miembro de establecerse en otro Estado miembro, por ejemplo, creando agencias u otros establecimientos en dicho territorio.

169. El derecho a establecerse, en su caso, mediante la constitución de filiales, en cualquier Estado miembro de su elección con el fin de organizar de forma óptima el trabajo de conformidad con la obligación relativa al regreso de los conductores, en cambio, se garantiza a toda empresa de transporte en el artículo 49 TFUE que, como se desprende del punto 47 de las presentes conclusiones, es directamente aplicable al sector del transporte por carretera y que, en este sector, ha sido implementado por el Reglamento n.º 1071/2009.

170. Asimismo, la propia Rumanía confirma que esta disposición no restringe la posibilidad de que las empresas de transporte de un Estado miembro se establezcan en otro Estado miembro cuando afirma, en el marco de su argumentación, que esta obligación llevará a las empresas de transporte establecidas en Rumanía a constituir filiales y sucursales en otros Estados miembros.

171. No obstante, dicho Estado miembro aduce que la referida obligación puede imponer a los transportistas unos costes diferenciados en función de los Estados miembros, extremo que, por una parte, obligaría a los transportistas establecidos en los Estados miembros periféricos de la Unión a deslocalizarse a los Estados miembros de la Europa central y occidental y, por otra parte, tendría un efecto disuasorio en los empresarios establecidos en estos últimos Estados miembros respecto a establecerse en los Estados miembros periféricos. A su entender, de ello se deriva que esta misma obligación hace más difícil el acceso al mercado de otros Estados miembros por parte de estos establecimientos.

172. A este respecto, quisiera señalar que, a pesar de que se aplica indistintamente a las empresas que realizan transportes por carretera en el sentido indicado en el punto 167 de las presentes conclusiones, es indudable que la obligación relativa al regreso de los conductores puede tener unos efectos más significativos en las empresas de transporte cuyos conductores efectúen trayectos lejos de sus lugares de afectación o de residencia durante un período prolongado.

173. Sin embargo, desde mi punto de vista, esta constatación no implica en modo alguno que la disposición examinada vulnere su libertad de establecimiento a tenor del artículo 49 TFUE al privar a estas empresas de la posibilidad de acceder a los mercados de otros Estados miembros en condiciones de competencia normales y eficaces, según lo indicado en la jurisprudencia mencionada en el punto 163 de las presentes conclusiones.

174. De hecho, como ha señalado acertadamente el Consejo, las desventajas organizativas, administrativas y económicas resultantes de la obligación relativa al regreso de los conductores que Rumanía invoca en el marco de su argumentación —a saber, los costes de los desplazamientos efectuados por los conductores para su regreso, las posibles pérdidas de ingresos y las cargas y costes administrativos adicionales— son más bien la consecuencia del hecho de que una empresa de transporte ha escogido establecerse, por razones comerciales propias, en un Estado miembro en la periferia de la Unión a la vez que ejerce sus actividades, no obstante, de forma permanente o mayoritaria, en otros Estados miembros alejados en los que presta la mayor parte de sus servicios de transporte.

175. Sin embargo, la disposición examinada no limita en absoluto la libertad de esta empresa de establecerse en esos Estados miembros, implantándose en ellos y ejerciendo de forma efectiva la actividad de transportista mediante una instalación permanente con una duración indeterminada. En efecto, a pesar de dicha obligación, estas empresas siguen siendo libres, si lo desean, de establecerse en cualquier Estado miembro de su elección. A lo sumo, esta disposición puede hacer que un modelo económico como el indicado en el punto anterior resulte menos atractivo.

176. Pues bien, incluso si se considera que dicha disposición puede hacer que resulte menos atractivo prestar servicios de transporte bajo el modelo económico antes mencionado, esto no supone una violación de las normas del Tratado FUE en materia de libertades fundamentales. En efecto, como se ha señalado detalladamente en los puntos 44 y siguientes de las presentes conclusiones, la libre prestación de servicios en el sector del transporte está sujeta a un régimen especial. Los transportistas tienen un derecho a la libre prestación de servicios de transporte (en el presente caso, por carretera) exclusivamente en la medida en que este derecho les haya sido concedido mediante medidas de Derecho derivado adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de la política común de transportes.

177. En estas circunstancias, el legislador de la Unión tiene perfecto derecho, al adaptar un acto legislativo con el fin de incrementar la protección social de los trabajadores afectados, a modificar las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte por carretera, dado que el grado de liberalización, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, no es determinado directamente por el artículo 56 TFUE sino por el propio legislador de la Unión en el marco de la aplicación de la política común de transportes, como se ha expuesto en los puntos 45 y 46 de las presentes conclusiones.

178. A este respecto, debo señalar que el Tribunal de Justicia ya ha puesto de relieve que, en materia de libertad de circulación, en particular, de servicios, las medidas adoptadas por el legislador de la Unión no solo pueden tener por objeto facilitar el ejercicio de esta libertad, sino que también pueden dirigirse a garantizar, en su caso, la protección de otros intereses fundamentales reconocidos por la Unión a los que esa libertad puede afectar. (107)

179. En este contexto, debo señalar en particular el artículo 9 TFUE, en virtud del cual, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, el legislador tendrá en cuenta la garantía de una protección social adecuada.

180. De ello se deduce que, en el marco de las medidas adoptadas para la ejecución de la política común de transportes, el legislador de la Unión puede efectivamente adoptar, para contrarrestar la degradación de las condiciones de trabajo para los conductores derivada de un modelo de organización económica como el modelo mencionado en el punto 174 de las presentes conclusiones, unas medidas dirigidas a garantizar una protección social adecuada a estos conductores, sabiendo que el legislador de la Unión tiene derecho a ponderar los intereses en juego, respetando el principio de proporcionalidad. La cuestión del cumplimiento de este principio se abordará en la siguiente sección.

181. De todas las consideraciones precedentes se desprende que, a mi entender, contrariamente a lo que sostiene Rumanía, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no infringe el artículo 49 TFUE ni las disposiciones del Tratado FUE en materia de libre prestación de servicios. Por consiguiente, todos los motivos planteados por los Estados miembros demandantes basados en la violación de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE deben rechazarse.

d)      Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

182. En sus recursos la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20), Rumanía (asunto C‑546/20) y la República de Polonia (asunto C‑553/20) sostienen que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no respeta los requisitos derivados del principio de proporcionalidad definidos en el artículo 5 TUE, apartado 4.

183. Estos cuatro Estados miembros, por una parte, cuestionan la proporcionalidad en sí misma de la obligación relativa al regreso de los conductores, prevista en esta disposición. Alegan, en particular, que esta medida es manifiestamente inadecuada para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión y va más allá de lo necesario para realizar estos objetivos declarados.

184. Por otra parte, Rumanía y la República de Polonia también impugnan el examen efectuado por el legislador de la Unión de la proporcionalidad y, en particular, la ausencia de una evaluación de impacto sobre la versión definitiva de la referida disposición tal como se ha adoptado finalmente.

185. Procede analizar estos dos aspectos de forma separada.

1)      Sobre los motivos relativos a la proporcionalidad de la obligación relativa al regreso de los conductores

i)      Alegaciones de las partes

186. En primer lugar, según la República de Lituania, la República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia, la obligación relativa al regreso de los conductores no es conforme con el principio de proporcionalidad, habida cuenta de las repercusiones negativas que tiene para los conductores.

187. En primer término, estos cuatro Estados miembros arguyen que la obligación relativa al regreso de los conductores vulnera el principio de proporcionalidad en la medida en que, al limitar el derecho de estos a escoger por sí mismos dónde desean pasar su período de descanso y al afectar de este modo a su libertad de circulación, es una medida manifiestamente inadecuada, que va más allá de lo necesario para realizar el objetivo de mejorar las condiciones de descanso de los trabajadores. En este marco, la República de Polonia sostiene que, de este modo, esta obligación es contraria al artículo 4, letra f), del Reglamento n.º 561/2006, a tenor del cual se entiende por «“descanso”: cualquier período ininterrumpido durante el cual un conductor pueda disponer libremente de su tiempo». A continuación, la República de Polonia alega asimismo que el legislador de la Unión ha determinado de forma arbitraria, en la disposición examinada, los lugares en los que los conductores deben tomar su descanso.

188. En segundo término, los referidos cuatro Estados miembros argumentan que la obligación relativa al regreso de los conductores supone un mayor número de desplazamientos que ocasiona fatiga a los conductores, que se ven obligados a regresar a los Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión. El desequilibrio para el conductor generado por esta obligación afecta a su salud y capacidad de trabajo, habida cuenta del agotamiento que les ocasiona el ritmo intensivo de los regresos. Esta situación también tiene consecuencias negativas para la seguridad vial. De ello se deriva que la medida en cuestión no es adecuada para lograr los objetivos del Reglamento 2020/1054 de mejorar las condiciones de trabajo de los conductores en la Unión y la seguridad vial.

189. En tercer término, Rumanía alega que a pesar de que uno de los objetivos del Reglamento 2020/1054, según se desprende de su considerando 1, es atraer a trabajadores cualificados al sector del transporte por carretera, debido a la deslocalización forzosa de las empresas de transporte a causa de los costes vinculados a la nueva obligación, en realidad un número importante de estos corren el riesgo de perder sus empleos o de verse obligados a emigrar a otro Estado miembro para poder continuar ejerciendo la actividad para la que están cualificados. Según la información de que dispone Rumanía, más del 45 % de las empresas de transporte en Rumanía planean constituir sociedades o filiales, o deslocalizar su actividad a otros Estados de la Europa occidental para paliar los efectos negativos de las medidas del primer Paquete de movilidad. Estos efectos negativos se producen en un sector de importancia fundamental para la economía nacional, ya que los servicios de transporte de mercancías por carretera forman parte de los sectores que generan las exportaciones rumanas más importantes y contribuyen de manera significativa a equilibrar la balanza comercial nacional.

190. En segundo lugar, según la República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia, la obligación relativa al regreso de los conductores no es conforme con el principio de proporcionalidad en relación con las repercusiones que tiene para los transportistas. Estos Estados miembros afirman que esta obligación genera unos costes financieros considerables para los transportistas. Por un lado, dicha obligación da lugar a gastos de funcionamiento relativos a la organización del regreso, así como a pérdidas de ingresos vinculadas al tiempo para el regreso al Estado miembro de establecimiento durante el cual los conductores, que viajan en vacío, no ejercen ninguna actividad lucrativa, lo que supone una limitación de la actividad comercial y una bajada de los ingresos. Por otro lado, la exigencia impuesta a los transportistas por el párrafo tercero de la disposición examinada de documentar la manera en que cumplen la obligación relativa al regreso de los conductores también genera cargas complementarias importantes. Pues bien, los transportistas en su mayoría son pymes, para las que todas estas cargas resultan particularmente pesadas. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha destacado la necesidad de limitar los procedimientos y el Comité Europeo de las Regiones (CdR) también ha indicado que los Estados miembros situados en la periferia de la Unión tienen más dificultades para llegar hasta el centro del mercado interior. Además, la disposición impugnada se adoptó en un período de crisis económica provocada por la pandemia de COVID-19, lo que amplifica sus efectos negativos.

191. En tercer lugar, según la República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia, la obligación relativa al regreso de los conductores no es conforme con el principio de proporcionalidad en relación con las repercusiones negativas que tiene sobre el medio ambiente. Estos tres Estados miembros afirman que esta obligación supone programar trayectos adicionales para la partida y el regreso de miles de conductores al día. Los conductores que proceden de países en la periferia geográfica de la Unión están objetivamente obligados a viajar a muy larga distancia, siendo esta muy superior a los trayectos efectuados por sus homólogos de Europa central y occidental, donde se llevan a cabo la mayor parte de los transportes en la Unión. Asimismo, los regresos se efectúan probablemente con una carga reducida o incluso sin carga, obligando así a miles de vehículos a viajar en vacío. Este incremento significativo del número de desplazamientos implica un aumento de las emisiones de CO2 y tiene unos efectos considerables sobre el medio ambiente.

192. En cuarto lugar, la República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia alegan que existen alternativas menos onerosas para los conductores y los transportistas. Estos Estados miembros sostienen que podría haberse salvaguardado la libertad de los conductores estableciendo una obligación de que los transportistas solo organicen el regreso en los casos en los que los conductores deseen regresar. De esta manera, los transportistas no soportarían gastos adicionales excesivos. Esta alternativa garantizaría una mayor flexibilidad y, por tanto, una protección adecuada de los derechos de los conductores. La República de Polonia se refiere de forma específica a una medida en este sentido propuesta por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento.

193. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

ii)    Apreciación

194. Según la jurisprudencia mencionada en los puntos 52 y siguientes de las presentes conclusiones, en el presente caso, para poder responder a los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, el Tribunal de Justicia debe comprobar si el legislador de la Unión, al establecer una obligación que exige a las empresas de transporte que organicen el trabajo de los conductores de manera que estos puedan regresar bien al centro de operaciones en el que normalmente tienen su base, situado en el Estado miembro de establecimiento del empresario, bien a su lugar de residencia, se ha extralimitado manifiestamente en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, (108) al optar por una medida manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasiona unos inconvenientes desmesurados respecto de los fines que se trata de lograr.

195. En estas condiciones, de entrada, se deben determinar los objetivos perseguidos por la normativa en cuestión y, especialmente, por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 —unos objetivos cuya legitimidad no es cuestionada por los Estados miembros demandantes— para poder proceder a continuación a analizar los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad.

–       Sobre los objetivos de la normativa en cuestión

196. El Reglamento 2020/1054 se ha adoptado en el marco del Paquete de movilidad para adaptar el marco legislativo del ámbito del transporte por carretera a la evolución del sector, (109) teniendo en cuenta su naturaleza específica y, en particular, su carácter extremadamente móvil.

197. En este marco, el Reglamento 2020/1054 ha introducido modificaciones en el Reglamento n.º 561/2006 dirigidas a alcanzar tres objetivos definidos como «estratégicos». Así pues, de sus considerandos 1, 6 y 36 se desprende que este Reglamento tiene por objeto, en primer término, mejorar las condiciones de trabajo de los conductores, en segundo término, garantizar una competencia leal y no distorsionada y unas condiciones comerciales justas para las empresas de transporte por carretera y, en tercer término, contribuir a la seguridad vial para todos los usuarios de la carretera.

198. Estos objetivos están íntimamente relacionados entre sí, siendo así que las cuestiones sociales y las cuestiones de competencia son claramente interdependientes, ya que las prácticas comerciales que permiten a los operadores obtener una ventaja competitiva injusta privan a menudo a los conductores de sus derechos fundamentales a la protección social y a unas condiciones de trabajo adecuadas y las prácticas ilegales también obstaculizan el correcto funcionamiento del mercado interior. (110)

199. Según se desprende de la Evaluación de impacto — pilar social, las modificaciones legislativas que figuran en la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo pretendían contribuir a los siguientes objetivos políticos derivados del Tratado FUE: el desarrollo sostenible del mercado interior, basado en una economía social de mercado altamente competitiva (artículo 3 TUE); la libre prestación de servicios más allá de las fronteras (artículo 56 TFUE); la mejora de las condiciones de vida y de trabajo (artículo 151 TFUE) y el establecimiento de normas comunes justas y seguras aplicables a los transportes internacionales efectuados (artículo 91 TFUE). (111)

200. En este contexto, la disposición que establece la obligación impuesta a los transportistas de organizar el trabajo de los conductores de manera que estos puedan regresar regularmente al centro de operaciones en el que normalmente tienen su base o a su lugar de residencia se dirige, según se desprende del considerando 14 del Reglamento 2020/1054, al objetivo específico de garantizar que el tiempo pasado por los conductores lejos de sus lugares de residencia no sea excesivamente largo.

201. Esta disposición pretende concretamente paliar la ausencia en la normativa anterior de normas relativas al regreso de los conductores a sus lugares de residencia. Esta ausencia, por un lado, se había identificado como uno de los factores que contribuían al deterioro de las condiciones sociales de los conductores. En efecto, en la Evaluación de impacto la Comisión señaló que los largos períodos que pasaban los conductores lejos de sus lugares de residencia contribuían al estrés y la fatiga de los conductores y, eventualmente, al deterioro de su estado de salud y a un desequilibrio entre su vida profesional y su vida personal. (112)

202. Por otro lado, la falta de normas relativas al regreso de los conductores también se había identificado como uno de los elementos que habían conducido a interpretaciones y prácticas de control divergentes en los Estados miembros. (113)

203. Así pues, el establecimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores para los transportistas se inscribe en el objetivo estratégico más general del Reglamento 2020/1054 de garantizar unas buenas condiciones de trabajo para los conductores y de mejorar esas condiciones, un objetivo que a su vez está relacionado con la exigencia de garantizar una protección social adecuada prevista en el artículo 9 TFUE, mencionada en el punto 179 de las presentes conclusiones.

204. En este contexto, el objetivo de la medida examinada de mejorar el equilibrio entre la vida profesional y la vida privada de los conductores y, por tanto, su nivel de vida contribuye también al objetivo de atraer a trabajadores cualificados, (114) en consideración de la penuria generalizada de conductores cualificados en la Unión. Según se desprende de la Evaluación de impacto, esta penuria está provocada, al menos en parte, por el deterioro de las condiciones de trabajo, que perjudica a la imagen y al atractivo de la profesión de conductor. (115)

205. Por último, habida cuenta de la relación directa entre el hecho de garantizar un descanso adecuado a los conductores y la seguridad vial, la obligación relativa al regreso de los conductores se enmarca asimismo en el objetivo estratégico del Reglamento 2020/1054 de «contribuir a la seguridad vial de todos los usuarios de la carretera». (116) Este objetivo estratégico está en línea con el objetivo, contemplado en el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), de mejorar la seguridad en los transportes.

206. Por lo tanto, se ha de proceder al análisis de los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad formulados por la República de Lituania, la República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia a la luz de las consideraciones precedentes. Estos Estados miembros alegan que la disposición examinada no es conforme con el principio de proporcionalidad habida cuenta de las repercusiones negativas que tiene, en primer lugar, para los conductores, en segundo lugar, para los transportistas, en tercer lugar, para el medio ambiente y, en cuarto lugar, en relación con la existencia de alternativas menos onerosas.

–       Sobre las repercusiones negativas para los conductores

207. Por lo que respecta, en primer término, a la imputación basada en que la obligación relativa al regreso de los conductores viola el principio de proporcionalidad, dado que limita el derecho de los conductores a escoger dónde pretenden pasar sus períodos de descanso, se fundamenta en la premisa errónea de que la disposición examinada limita la libertad de los conductores de pasar sus períodos de descanso en el lugar de su elección. En efecto, de los puntos 125 a 129 de las presentes conclusiones se desprende que esta disposición no afecta en modo alguno a la libre decisión de los conductores en cuanto al lugar en el que desean pasar su período de descanso. En consecuencia, procede desestimar esta imputación por infundada. (117)

208. Considero, por añadidura, que también debe rechazarse la imputación invocada por la República de Polonia basada en el carácter arbitrario de los dos lugares, alternativos, escogidos por el legislador en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, a saber, el centro de operaciones en el que normalmente tiene su base el conductor situado en el Estado miembro de establecimiento del empresario y el lugar de residencia del conductor.

209. En primer lugar, debe señalarse que, como pone de relieve el Consejo, estos dos lugares ya se mencionaban en el Reglamento n.º 561/2006, concretamente en el artículo 9, apartados 2 y 3, incluso en la versión anterior a las modificaciones realizadas por el Reglamento 2020/1054, como dos lugares que habitualmente tienen una conexión con el inicio o el final del período de descanso del conductor. (118) De ello se deduce que la referencia a estos dos lugares en la disposición examinada como ubicaciones en las que se comienza el período de descanso no constituye una novedad, sino que se basa en la normativa ya existente.

210. En segundo lugar, específicamente en cuanto a la referencia al centro de operaciones en el que normalmente tienen su base los conductores, de la jurisprudencia se desprende que corresponde al lugar al que acude regularmente el conductor en el ejercicio normal de sus funciones para hacerse cargo y conducir un vehículo equipado con un aparato de control. (119) El Tribunal de Justicia ha aclarado que el lugar concreto en que se encuentre el conductor es la instalación de la empresa de transporte desde la que realiza regularmente su servicio y a la que regresa al finalizar este, en el ejercicio normal de sus funciones y sin plegarse a las instrucciones particulares de su empresario. (120) Este lugar corresponde también al lugar contemplado en el artículo 5, apartado 1, letras b) y g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, en el que normalmente tienen su base los conductores y al que regresan regularmente los vehículos.

211. Pues bien, no parece en absoluto arbitrario que el legislador haya escogido el lugar concreto en el que tiene su base el conductor y al que este regresa en el marco del ejercicio normal de sus funciones como uno de los lugares a los que el conductor debe tener derecho a regresar para empezar su período de descanso. En efecto, a pesar de la circunstancia de que el trabajo de los conductores se caracteriza por una extrema movilidad y que estos se ven abocados, por tanto, a prestar servicios en ubicaciones diferentes en momentos diferentes, esto no cambia el hecho de que estos trabajadores tienen su base de forma permanente en un centro de operaciones al que se dirigen, normalmente, para recibir y devolver su vehículo. Este lugar, por tanto, constituye sin duda un lugar que tiene un vínculo real con el inicio y el fin de los servicios ofrecidos por el conductor en el marco de su relación laboral con su empleador, a saber, el transportista.

212. En cuanto a la referencia al lugar de residencia del conductor, tampoco parece resultado de una elección arbitraria. De la definición del concepto de «residencia» en la jurisprudencia mencionada en el punto 135 de las presentes conclusiones se desprende que se trata de un lugar estable al que, con toda probabilidad, el conductor se dirigirá regularmente para pasar allí sus períodos de descanso. Si bien en ocasiones el conductor puede desear dirigirse a otros lugares con fines de ocio u otros, podrá hacerlo efectivamente sin que la empresa esté obligada a permitirle dirigirse a tales lugares, que pueden variar a menudo. Esto no afecta, no obstante, a la constatación de que el lugar de residencia también constituye sin la menor sombra de duda un lugar que tiene un vínculo real con el período de descanso.

213. De ello se deduce que la elección por parte del legislador del centro de operaciones y del lugar de residencia del conductor como los lugares hacia los que el transportista tiene la obligación de organizar el regreso de los conductores en el marco de la obligación organizativa que se le ha impuesto no es arbitraria ni manifiestamente inadecuada.

214. En segundo término, en lo referente a la imputación basada en el carácter inadecuado de la obligación relativa al regreso de los conductores para alcanzar los objetivos del Reglamento 2020/1054, habida cuenta del agotamiento y la fatiga que el mayor número de desplazamientos vinculados al regreso ocasiona a los conductores, procede considerar que, como se ha señalado en el punto 201 de las presentes conclusiones, la disposición examinada se ha adoptado precisamente con la intención de mejorar las condiciones sociales de los conductores, justamente con el fin de evitar que los largos períodos lejos del lugar de residencia contribuyan al estrés, la fatiga y, de esta manera, al deterioro de su estado de salud.

215. A este respecto, de entrada, debe señalarse que el período de descanso no comienza hasta que el conductor haya llegado a su lugar de residencia o al centro de explotación del empresario, lo que se deduce del propio contenido de la disposición examinada, que se refiere explícitamente al inicio del período de descanso. Además, resulta del artículo 9, apartados 2 y 3, del Reglamento n.º 561/2006, que el tiempo de conducción necesario para que el conductor viaje a un lugar para hacerse cargo de un vehículo o para volver de ese lugar no se considera, en principio, como un período de descanso. Así pues, el tiempo utilizado conduciendo el vehículo, si ese es el medio empleado para el regreso del conductor al centro de operaciones o al lugar de residencia, cuenta como tiempo de conducción y, en consecuencia, como tiempo de trabajo, de la misma manera que cualquier otro tiempo empleado en conducir el vehículo a cualquier otro lugar. De ello se desprende que la obligación de regreso no implica en modo alguno un tiempo de conducción adicional, de manera que no puede generar una fatiga añadida para los conductores. También se deduce de ello que esta medida tampoco tiene repercusiones negativas para la seguridad vial.

216. En lo tocante, en tercer término, a las alegaciones formuladas por Rumanía en relación con las consecuencias negativas para los conductores y para la economía rumana debido a la eventual pérdida de empleos en Rumanía debida a la supuesta deslocalización forzada de las empresas de transporte hacia los Estados miembros de la Europa occidental, he señalado en los puntos 172 y 174 de las presentes conclusiones que la obligación relativa al regreso de los conductores, aunque se aplica indistintamente, no obstante, puede tener un impacto más considerable en ciertas empresas de transporte cuyo modelo de organización económica prevé que los conductores efectúen trayectos lejos de su lugar de afectación o de residencia durante un tiempo prolongado.

217. Sin embargo, por una parte, de la Evaluación de impacto se desprende que la mayoría de los conductores, en particular de los Estados miembros denominados «de la UE-13» (121) pasaba ya antes de la adopción de la disposición examinada menos de cuatro semanas lejos de su lugar de residencia, (122) de manera que puede presumirse que las empresas que escogen tal modelo económico representan un número no desdeñable, pero minoritario. De lo anterior resulta que el posible impacto sobre el empleo derivado de un supuesto cambio forzoso de modelo de organización económica parece tener un carácter más bien limitado.

218. Por otra parte, como he señalado en el punto 201 de las presentes conclusiones, de la Evaluación de impacto se desprende que se consideró necesaria una intervención normativa a este respecto para contrarrestar la degradación de las condiciones de trabajo para los conductores que pasan largos períodos lejos de su lugar de residencia. También se ha señalado ya que el establecimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores impuesta a los transportistas se enmarca en el objetivo estratégico más general de garantizar unas buenas condiciones de trabajo para los conductores y de mejorar esas condiciones, en línea con el objetivo general perseguido por el artículo 9 TFUE. (123)

219. Pues bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no cabe privar al legislador de la Unión de la posibilidad de adaptar un acto legislativo, en particular en el sector de la política común de transportes, a cualquier modificación de las circunstancias o a cualquier evolución de los conocimientos, habida cuenta de que le incumbe la tarea de velar por la protección de los intereses generales reconocidos por el Tratado FUE y de tomar en consideración los objetivos transversales de la Unión recogidos en el artículo 9 TFUE, entre los que figuran las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado y con la garantía de una protección social adecuada. (124)

220. En particular, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido a este respecto que, habida cuenta de los cambios importantes que ha experimentado el mercado interior, dentro de los cuales cabe destacar las sucesivas ampliaciones de la Unión, el legislador de la Unión tenía derecho a adaptar un acto legislativo para efectuar un ajuste del equilibrio de los intereses en juego con el objetivo de incrementar la protección social de los conductores mediante la modificación de las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios. (125)

221. De lo anterior se deduce, a mi entender, que el legislador, en el marco de la amplia facultad discrecional de que dispone en materia de política común de transportes, al ponderar los distintos objetivos e intereses en juego, puede considerar que procede adoptar una medida específica dirigida a mejorar las condiciones de trabajo de los conductores a pesar de las posibles consecuencias negativas en uno o varios Estados miembros y a pesar de los costes más elevados que podría ocasionar la medida para un número minoritario, aunque no desdeñable, de empresas establecidas en esos Estados miembros que recurren a conductores nómadas para prestar servicios de manera más o menos permanente en otros Estados miembros y que, de este modo, podría verse obligado a cambiar de modelo de organización económica, con un impacto potencial limitado en el empleo. Tal enfoque resulta conforme con las ambiciones sociales de la Unión según se enuncian, entre otros, en el artículo 9 TFUE y no parece ser el resultado de una extralimitación manifiesta en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión.

222. Asimismo, de la jurisprudencia citada en el punto 60 de las presentes conclusiones se desprende que cuando el acto de la Unión de que se trata tiene consecuencias en todos los Estados miembros y, a la vista de los objetivos que persigue, exige que se garantice un equilibrio entre los distintos intereses en juego, el legislador de la Unión no está obligado a tener en cuenta la situación particular de cada Estado miembro. Por tanto, la búsqueda de tal equilibrio tomando en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, y no la situación particular de los distintos Estados miembros, no puede, por sí misma, considerarse contraria al principio de proporcionalidad.

223. De las consideraciones anteriores se desprende que, en mi opinión, todas las imputaciones relativas a la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad en relación con las repercusiones negativas que supuestamente tiene la obligación relativa al regreso de los conductores respecto de los conductores deben rechazarse.

–       Sobre las repercusiones negativas para los transportistas

224. Tres de los Estados miembros demandantes alegan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 viola el principio de proporcionalidad a la vista de las repercusiones negativas que la obligación relativa al regreso de los conductores prevista en este tiene para los transportistas, habida cuenta del incremento de los costes y de las pérdidas de ingresos que esta obligación les ocasiona.

225. Estos Estados miembros mencionan dos tipos de costes relacionados con el cumplimiento de la referida obligación: por una parte, los gastos adicionales y las pérdidas de ingresos derivados de la organización del regreso del conductor; por otra parte, los costes resultantes de la exigencia impuesta a los transportistas por el párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 de documentar la manera en que cumplen la obligación de regreso.

226. En lo referente, en primer término, a los costes adicionales que deben soportar los transportistas para organizar el regreso de los conductores, de entrada debe señalarse que el legislador ha garantizado un cierto nivel de flexibilidad a los transportistas en relación con la ejecución de la obligación relativa al regreso de los conductores. Por una parte, como se ha mencionado en el punto 134 de las presentes conclusiones, los transportistas pueden escoger entre dos lugares para organizar el regreso del conductor, uno de los cuales es el centro de operaciones del empresario y, en consecuencia, un lugar que tiene una conexión directa con el propio transportista. Por otra parte, como ya he señalado en el punto 132 de las presentes conclusiones, al no especificar de manera precisa las condiciones de ejecución de la obligación relativa al regreso de los conductores, el legislador ha dejado un margen de maniobra a la empresa al permitirle escoger la forma que considere mejor para cumplir dicha obligación. Asimismo, también debo señalar que la duración mencionada en la disposición examinada para el regreso regular de los conductores no parece manifiestamente desproporcionada y, de hecho, no ha sido cuestionada por ningún Estado miembro.

227. Además, el legislador ha asociado la obligación relativa al regreso de los conductores a medidas que facilitan dicho regreso. Ha añadido al artículo 12 del Reglamento n.º 561/2006, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1054, cuatro nuevos párrafos que permiten a un conductor superar el tiempo de conducción diario y semanal en un máximo de una hora para llegar al centro de explotación del empresario o a su lugar de residencia con el fin de disfrutar de un período de descanso semanal. Siempre que se cumplan unas condiciones adicionales, esta duración puede llegar a dos horas en lo referente a un período de descanso semanal normal. De la Evaluación de impacto se desprende que la justificación de esta modificación era permitir a los conductores, en particular a los que efectúan largos trayectos internacionales, llegar a su lugar de residencia o a su base para tomar un descanso semanal normal en su lugar de residencia (o en otro lugar privado de su elección). (126)

228. De estas consideraciones resulta que, al otorgar una flexibilidad importante en cuanto a las condiciones de ejecución in concreto de la obligación relativa al regreso de los conductores, el legislador pretendía, de manera coherente con la jurisprudencia mencionada en el punto 55 de las presentes conclusiones, hacer lo necesario para que cualquier carga que corresponde a los operadores económicos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea alcanzar.

229. Asimismo, como he señalado en el punto 217 de las presentes conclusiones, de la Evaluación de impacto resulta, por un lado, que la mayoría de los conductores, especialmente de los Estados miembros de la UE-13, ya pasaba antes de la adopción de la disposición examinada menos de cuatro semanas lejos de su lugar de residencia. (127) En estas condiciones, cabe razonablemente considerar que el impacto de esta medida, en términos de costes adicionales en relación con la situación preexistente, es más bien limitado.

230. A este respecto, debo observar que, contrariamente a lo que sostiene la República de Polonia, esta constatación no puede poner en entredicho la necesidad de la medida examinada. En efecto, por un lado, como se ha mencionado en los puntos 201 y 203 de las presentes conclusiones, la medida era necesaria para luchar contra el fenómeno del «nomadismo de los conductores» que afectaba a un número no desdeñable, aunque minoritario, de los conductores y se había identificado como uno de los factores que contribuían al deterioro de las condiciones sociales de los conductores, pero también como uno de los elementos que habían conducido a interpretaciones y prácticas de control divergentes en los Estados miembros. Además, la Evaluación de impacto demostró un incremento de los períodos pasados lejos de los lugares de residencia y, en consecuencia, una tendencia al alza de este fenómeno del «nomadismo». (128)

231. Por otro lado, la Evaluación de impacto también mostró que incluso era posible que, debido a los incrementos de eficacia en la organización del trabajo, se produjeran reducciones de los costes. (129) Desde este punto de vista, por lo que respecta a la alegación basada en las pérdidas de ingresos, quisiera señalar que la obligación relativa al regreso de los conductores constituye una obligación de organización. Pues bien, aparte de las consideraciones que expondré en el punto 234 de las presentes conclusiones, no es en absoluto evidente, y mucho menos está acreditado, que los empresarios no puedan organizar el trabajo de manera económicamente rentable, a la vez que permiten a los conductores ejercer su derecho al regreso.

232. En segundo término, en lo referente a los costes derivados de la exigencia, mencionada en el párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, de documentar la manera en que los transportistas cumplen la obligación de regreso, debe destacarse que, como se ha señalado en el punto 140 de las presentes conclusiones, también en este aspecto el legislador de la Unión ha dejado un margen de maniobra a las empresas. En efecto, ha escogido no precisar exactamente la documentación necesaria para satisfacer la exigencia de probar el respeto de la obligación relativa al regreso de los conductores, permitiendo de este modo también a los Estados miembros adoptar eventuales medidas de ejecución. El considerando 14 del Reglamento 2020/1054, no obstante, menciona dos documentos, que conjuntamente con cualesquiera «otros documentos», puede utilizar la empresa de transporte para demostrar que cumple sus obligaciones respecto de la organización del regreso normal: los registros de tacógrafos y los registros de servicio de los conductores.

233. Pues bien, de conformidad con la legislación en vigor incluso antes de la adopción del Reglamento 2020/1054, (130) una empresa de transporte ya estaba obligada a conservar en sus locales los registros de los tacógrafos y los registros de servicio referidos a sus conductores. De ello se deduce que en principio no es preciso ningún procedimiento nuevo para adaptarse a los requisitos de prueba del respeto de la obligación relativa al regreso de los conductores. Antes, al contrario, el legislador ha introducido un grado adicional de flexibilidad al conceder a las empresas la posibilidad de cumplir estos requisitos de cualquier otra manera y a los Estados miembros de prever, en caso necesario, procedimientos de aplicación adicionales teniendo en cuenta las posibles particularidades del contexto nacional. En estas circunstancias, no cabe considerar que la disposición examinada haya dado lugar, a este respecto, a consecuencias manifiestamente desproporcionadas para los transportistas.

234. Por último y, en cualquier caso, debo señalar adicionalmente en relación con las dos categorías de costes antes mencionados que, como se ha indicado reiteradamente, la disposición establecida en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 se ha adoptado precisamente para proteger y fomentar los derechos sociales de los conductores y para garantizar que el tiempo pasado lejos de su lugar de residencia no sea excesivamente prolongado. Pues bien, toda atribución de derechos sociales conlleva costes. En consecuencia, no resulta sorprendente que la obligación relativa al regreso de los conductores pueda eventualmente generar costes adicionales para las empresas que deben cumplirla. Sin embargo, como se desprende de la jurisprudencia mencionada en los puntos 57 y 60 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia solo puede censurar la opción normativa del legislador si resulta ser manifiestamente errónea o si los inconvenientes que causa a ciertos operadores económicos son desmesurados en comparación con las ventajas que pueda presentar por otro lado, extremo que corresponde demostrar al demandante. Pues bien, los Estados miembros demandantes no han aportado prueba alguna de que la obligación relativa al regreso de los conductores ocasione tales inconvenientes a los transportistas.

–       Sobre las repercusiones negativas en el medio ambiente

235. La República de Bulgaria, Rumanía y la República de Polonia alegan, asimismo, que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 vulnera el principio de proporcionalidad, habida cuenta de las repercusiones negativas que la obligación relativa al regreso de los conductores prevista en este tiene para el medio ambiente.

236. En cuanto a la alegación según la cual esta obligación implica programar trayectos adicionales para el regreso de miles de conductores cada día, debe observarse que, como he señalado en los puntos 217 y 229 de las presentes conclusiones, la Evaluación de impacto ha mostrado que la mayoría de los conductores, en particular de los Estados miembros de la UE-13, ya regresaban antes de la adopción de la disposición examinada a su lugar de residencia en un período de menos de cuatro semanas. De lo anterior resulta que el impacto de la medida sobre el medio ambiente debido al incremento de las emisiones de CO2 se limita a los regresos adicionales derivados de la puesta en práctica de la medida en cuestión.

237. A esta consideración también procede añadir que, contrariamente a lo que parecen suponer los mencionados tres Estados miembros, no resulta inevitable que los conductores utilicen vehículos vacíos para ejercer su derecho al regreso, habida cuenta de que, en el marco de la flexibilidad que la disposición examinada otorga a los transportistas para organizar el regreso del conductor, (131) es perfectamente posible que los conductores recurran a otros medios de transporte para el regreso, como los transportes públicos cuya utilización no supone emisiones adicionales. Asimismo, no cabe excluir que el derecho al regreso pueda combinarse con el regreso de los vehículos de la empresa al centro de operaciones en el marco de las actividades comerciales ordinarias. En consecuencia, se trata más bien de una cuestión de organización del regreso, ya que las emisiones solo aumentarán eventualmente en función de las decisiones organizativas efectuadas por los transportistas.

238. En el mismo orden de cosas, se deduce del hecho de que la medida examinada puede tener unos efectos más significativos en ciertas empresas de transporte que han escogido un modelo de organización económica como el mencionado en los puntos 172 y 174 de las presentes conclusiones sin ejercer su derecho —garantizado por el Derecho de la Unión (132)— a establecerse en los Estados miembros en los que ofrecen la mayoría de sus servicios de transporte, que un posible incremento de las emisiones carece de relación directa con la medida en cuestión, sino que es más bien el resultado de una elección organizativa económica de las empresas.

239. En tal contexto, considero que, en virtud de la jurisprudencia, (133) el legislador, en el marco del amplio margen de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes y tras haber ponderado los distintos objetivos e intereses en juego, puede adoptar, sin extralimitarse manifiestamente en el ejercicio de esta amplia facultad de apreciación, una medida concreta dirigida a mejorar las condiciones de trabajo de los conductores basándose en la conclusión de que un posible incremento relativamente moderado de las emisiones relacionado con la disposición examinada puede compensarse mediante las ventajas ofrecidas por la medida a los conductores en al ámbito social.

240. En efecto, corresponde al legislador —sin que el Tribunal de Justicia pueda sustituir la apreciación de este por la suya propia (134)— hallar un punto de equilibrio entre, en concreto, los objetivos sociales y los objetivos medioambientales, a la vez que tiene en cuenta que, como se expondrá de forma más detallada en los puntos 317 y 318 de las presentes conclusiones, el Derecho de la Unión, y en particular el artículo 11 TFUE, que tiene por objetivo el desarrollo sostenible, no establece una obligación sistemática, para la adopción de cada disposición individual, de hacer que prevalezcan en todo momento las exigencias relativas a la protección del medio ambiente sobre otras exigencias que el legislador también debe tener en cuenta derivadas de las disposiciones de Derecho primario, como la exigencia de garantizar una protección social adecuada prevista en el artículo 9 TFUE. (135)

–       Sobre la existencia de alternativas menos onerosas

241. Algunos de los Estados miembros alegan la existencia de alternativas menos onerosas que la imposición de una obligación de regreso como la prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054. Estos Estados miembros hacen referencia en particular a la posibilidad de instaurar una obligación de los transportistas de organizar únicamente el regreso en los casos en los que los conductores deseen regresar.

242. A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que, como han indicado algunos de los propios Estados miembros mencionados y como se desprende del sumario, esta alternativa se consideró en el proceso legislativo, pero finalmente fue descartada. La propuesta de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento, mencionada por la República de Polonia en su recurso, es prueba de ello.

243. En segundo lugar, como pone de relieve acertadamente el Consejo, el conductor constituye la parte débil de la relación contractual entre el empresario (transportista) y el empleado (conductor). Pues bien, una solución legislativa como la contemplada por estos mismos Estados miembros conllevaría el riesgo de que la decisión del trabajador, como parte débil en la relación laboral con el transportista, no sea completamente libre y que este pueda sufrir presiones para realizar una elección que convenga a los intereses del empresario. La Evaluación de impacto puso de manifiesto, además, la dificultad de demostrar la efectiva libertad de elección ejercida por los conductores. (136)

244. De ello resulta que la alternativa contemplada por algunos de los Estados miembros no parece una medida adecuada para alcanzar los objetivos específicos perseguidos por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054.

245. En conclusión, habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, opino que procede desestimar todos los motivos basados en que la obligación relativa al regreso de los conductores es manifiestamente inadecuada para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trata y que va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos.

2)      Sobre los motivos relativos al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la obligación relativa al regreso de los conductores

i)      Alegaciones de las partes

246. Rumanía y la República de Polonia argumentan que el legislador de la Unión no ha analizado diversas circunstancias pertinentes de la situación que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 pretende regular, al no haber realizado una evaluación de impacto adecuada. En efecto, afirman que la versión definitiva de la disposición examinada no fue objeto de una evaluación de impacto y, en consecuencia, los efectos de esta versión definitiva no se han tenido en cuenta, lo que constituye una violación del Acuerdo Interinstitucional.

247. En primer término, la República de Polonia alega que el legislador no ha efectuado una evaluación adecuada del impacto de la obligación relativa al regreso de los conductores en la seguridad de los conductores. El legislador ignoró un Dictamen del CESE que lamentaba que los cambios propuestos no hubieran venido acompañados de una evaluación exhaustiva de la seguridad de pasajeros y conductores y de la seguridad vial en relación con la fatiga de los conductores. (137) Rumanía sostiene que el impacto que tienen en los trabajadores los viajes de larga duración repetidos en cortos períodos no se tuvo en cuenta en la adopción del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054.

248. En segundo término, la República de Polonia arguye que el legislador no ha analizado la cuestión de si el cumplimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores iba a contribuir a una intensificación del tráfico. En la práctica, considera que esta obligación se cumple mediante el transporte por carretera, de manera que el respeto de dicha obligación genera 8 880 000 viajes de regreso anuales. Además, el legislador no ha tenido en cuenta las considerables distancias que tendrán que recorrer los conductores de los Estados periféricos de la Unión para cumplir dicha obligación.

249. En tercer término, la República de Polonia alega que, a diferencia de su versión inicial, el texto definitivo de la disposición examinada obliga a los transportistas, en su párrafo tercero, sin que se haya realizado una evaluación de impacto a este respecto, a documentar la forma en que cumplen la obligación prevista en esta y a conservar esta documentación para poder presentarla en caso de control. Este tipo de cargas debería venir precedido de un análisis exhaustivo de los efectos, tomando en consideración el hecho de que los transportistas son mayoritariamente pymes.

250. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

ii)    Apreciación

251. Como observación previa, procede señalar que, en los presentes asuntos, no se discute que el legislador de la Unión efectivamente disponía de una evaluación de impacto cuando adoptó el Reglamento 2020/1054 y que la disposición que establece la obligación relativa al regreso de los conductores estaba cubierta por esta evaluación de impacto.

252. Sin embargo, el legislador de la Unión adoptó una versión definitiva de esta disposición que era diferente de la contenida en la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo (138) y que no fue objeto de una evaluación de impacto específica.

253. Esta versión definitiva contenía, esencialmente, tres diferencias en relación con la disposición según lo propuesto por la Comisión.

254. En primer término, la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo exigía a las empresas de transporte que organizaran el trabajo de manera que se permitiera al conductor regresar exclusivamente «[a]l domicilio». La versión definitiva de la referida disposición adoptada en el Reglamento 2020/1054 prevé la posibilidad de que las empresas de transporte escojan entre dos lugares para organizar el regreso del conductor, a saber, el lugar de residencia del conductor y el centro de operaciones, analizados detalladamente en los puntos 210 a 212 de las presentes conclusiones.

255. En segundo término, esta Propuesta de la Comisión exigía que la empresa permitiera el regreso del conductor dentro de cada período de tres semanas consecutivas. La versión definitiva de la disposición examinada, en cambio, permite el regreso del conductor, normalmente, (139) en cada período de cuatro semanas consecutivas.

256. En tercer término, la versión definitiva de la disposición examinada añadió un párrafo tercero, que no estaba previsto en la Propuesta de la Comisión, a tenor del cual la empresa documentará la manera en que da cumplimiento a la obligación relativa al regreso de los conductores y conservará esta documentación en sus locales para presentarla a solicitud de las autoridades de control.

257. De ello se deduce que, aparte de la introducción del párrafo tercero, la versión definitiva de esta disposición adoptada por el legislador se correspondía esencialmente con la contemplada por la Comisión en su Propuesta elaborada sobre la base de la Evaluación de impacto. Como ha puesto de relieve el Consejo, esta versión definitiva, no obstante, es menos restrictiva para las empresas de transporte. En efecto, al prever un segundo lugar hacia el que efectuar el regreso y un período más largo, la versión definitiva ofrece a dichas empresas un mayor grado de flexibilidad para la ejecución de la obligación de regreso que se les ha impuesto.

258. Este es el contexto en el que se debe comprobar, a la luz de las imputaciones formuladas por los Estados miembros, si en el presente caso el legislador ha vulnerado el principio de proporcionalidad a la vista del hecho de que la versión definitiva de la disposición examinada no ha sido objeto de una actualización de la evaluación de impacto y que el párrafo tercero añadido no ha sido objeto de una evaluación de impacto específica.

259. En lo tocante, en primer lugar, a la imputación según la cual el legislador no ha efectuado un análisis adecuado del impacto de la obligación relativa al regreso de los conductores en la seguridad de estos, en relación con la fatiga adicional que les ocasionan los viajes de regreso, me remito a las consideraciones que he expuesto en los puntos 214 y 215 de las presentes conclusiones. De estas consideraciones se desprende que la obligación de regreso no implica en modo alguno un tiempo de conducción adicional, de manera que no puede generar un incremento de la fatiga para los conductores y, por tanto, tampoco riesgos para su seguridad. Al contrario, como ya se ha señalado en diversas ocasiones, la referida disposición precisamente pretende mejorar sus condiciones sociales.

260. Además, como se ha reseñado en los puntos 217 y 229 de las presentes conclusiones, la Evaluación de impacto ha demostrado que la mayoría de los conductores, en particular de los Estados miembros de la UE-13, ya pasaba antes de la adopción de la disposición examinada menos de cuatro semanas lejos de su lugar de residencia, de manera que, sobre la base de dicha Evaluación de impacto, ya cabía razonablemente esperar que la adopción de la obligación de regreso de los conductores incidiera en un número limitado, aunque no desdeñable, de conductores.

261. En cuanto a la referencia hecha por la República de Polonia al Dictamen del CESE, debo señalar que, si bien este comité desempeña un papel muy importante en el procedimiento legislativo, del artículo 13 TUE, apartado 4, y del artículo 300 TFUE, apartado 1, se desprende que dicho comité ejerce funciones consultivas. De lo anterior resulta que el legislador no está obligado a seguir en todo caso las recomendaciones contenidas en un dictamen de este comité, en particular si considera que dispone de información suficiente para efectuar modificaciones no sustanciales en una disposición en relación con la prevista en la Propuesta de la Comisión sobre la base de una evaluación de impacto.

262. Los Estados miembros, en segundo lugar, formulan una imputación basada en que el legislador no ha analizado la cuestión de si el cumplimiento de la obligación relativa al regreso de los conductores iba a contribuir a una intensificación del tráfico que sería perjudicial, especialmente, para el medio ambiente. (140)

263. A este respecto, en primer término, procede señalar que la Evaluación de impacto concluyó expresamente que «no se ha[bía] observado ningún impacto medioambiental». (141) Pues bien, en ausencia de otras explicaciones, tal afirmación no parece suficiente para justificar una apreciación del impacto de la disposición examinada en el medio ambiente que permita declarar, en el marco de la necesaria ponderación de los diferentes objetivos e intereses en juego, que la mencionada medida es proporcional en relación con su impacto sobre el medio ambiente. Sin embargo, a mi entender, del sumario se desprende que sobre la base de otra información de que disponía el legislador en el momento de la adopción de la disposición examinada, este podía efectuar tal evaluación.

264. En efecto, y en segundo término, como he señalado reiteradamente, (142) la Evaluación de impacto mostraba que la mayoría de los conductores, tanto en los Estados miembros denominados de «la UE-15» como en los de la UE-13 ya pasaba antes de la adopción de la disposición examinada menos de cuatro semanas lejos de su lugar de residencia, de manera que el impacto de la medida en el medio ambiente debido al incremento de las emisiones de CO2 está limitado a los regresos adicionales derivados de la puesta en práctica de la medida examinada.

265. En tercer término, también se desprendía de la información a disposición del legislador, sin que dicha información haya sido realmente impugnada por los Estados miembros interesados, que la aplicación de la medida examinada podía hacer aumentar el tráfico de camiones en una magnitud inferior al 0,1 %. (143)

266. En estas condiciones, considero que no cabe acusar al legislador de no haber basado su análisis en los elementos y circunstancias pertinentes de la situación que la disposición examinada pretendía regular.

267. En tercer lugar, la República de Polonia alega la ausencia de una evaluación de impacto en lo tocante al párrafo tercero del artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 que obliga a los transportistas a documentar la manera en que dan cumplimiento a la obligación relativa al regreso de los conductores.

268. A este respecto, sin embargo, quisiera señalar, en primer término, que, en su Evaluación de impacto, la Comisión puso expresamente de relieve, aportando datos precisos, que la inobservancia de la legislación de la Unión en los ámbitos social, comercial y del empleo, así como la dificultad de hacer respetar las normas aplicables figuraban entre los principales problemas en materia de transporte por carretera. (144) Pues bien, la disposición de dicho párrafo tercero tiene por objeto ordenar a una empresa que demuestre que ha cumplido sus obligaciones derivadas de la ley. La introducción de tal disposición responde, de este modo, a un problema claramente puesto de relieve en la Evaluación de impacto.

269. En segundo término, de los puntos 232 y 233 de las presentes conclusiones se desprende que dicha disposición no instauró ningún procedimiento nuevo para cumplir los requisitos de prueba del respeto de la obligación relativa al regreso de los conductores, sino que, al contrario, el legislador introdujo un importante grado de flexibilidad para las empresas.

270. En estas circunstancias, desde mi punto de vista, no cabe considerar que el legislador de la Unión haya vulnerado el principio de proporcionalidad al no efectuar una evaluación de impacto específica en relación con una disposición que se limita a ordenar a una empresa que demuestre que ha cumplido sus obligaciones derivadas de la ley, sin introducir ningún procedimiento nuevo para ajustarse a los requisitos de prueba. Esta conclusión es aún más cierta en una situación en la que la introducción de la disposición responde a un problema expresamente puesto de manifiesto en la Evaluación de impacto.

271. En conclusión, de todas las consideraciones precedentes se deduce que, en mi opinión, todos los motivos dirigidos a alegar que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 no respeta los requisitos resultantes del principio de proporcionalidad deben rechazarse.

e)      Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

272. En sus recursos, la República de Polonia (asunto C‑553/20) y Rumanía (asunto C‑546/20) alegan que, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, el legislador de la Unión no cumplió los requisitos derivados de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE.

273. En lo referente a la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 2, la República de Polonia alega que el carácter superficial de la Evaluación de impacto, así como la falta de tal evaluación respecto de la disposición examinada no permiten considerar que se haya tenido en cuenta la incidencia de esta en el nivel de vida y el empleo de ciertas regiones, así como en la explotación del material de transporte. A pesar del margen de apreciación del legislador, la obligación de tener en cuenta los elementos indicados en el artículo 91 TFUE, apartado 2, no puede limitarse a tener conocimiento de estos elementos, so pena de privar a dicha disposición de su efectividad.

274. En primer lugar, en lo que atañe al efecto sobre la explotación del material de transporte, la Evaluación de impacto no tuvo en cuenta, en particular, las consecuencias derivadas del aumento del número de los viajes en los principales ejes de tránsito de la Unión resultante de la obligación de efectuar 8 880 000 viajes de regreso por año. Pues bien, estos viajes adicionales aumentan la congestión en las carreteras y agravan de este modo la degradación del estado de las infraestructuras viarias que ya ha constatado la Comisión. En este contexto, procede tener en cuenta la «ley de la cuarta potencia», (145) según la cual el efecto de deterioro de las carreteras crece de forma exponencial con el incremento del peso del vehículo elevado a la cuarta potencia. A pesar de que los vehículos pesados son menos numerosos que los vehículos de turismo, su impacto en las infraestructuras es, por tanto, mucho más significativo.

275. Por lo que respecta, en segundo lugar, al efecto sobre el empleo y el nivel de vida, el incremento del tráfico por carretera afecta también negativamente a la calidad de vida en las zonas situadas en las proximidades de los principales nodos de transporte y a la seguridad vial. Tampoco se han tenido en cuenta, a su entender, las consecuencias perjudiciales para los conductores y las empresas establecidas en los Estados periféricos de la Unión, para los que la longitud media de los viajes de regreso al centro de operaciones es considerablemente mayor, ni las cargas administrativas y organizativas adicionales impuestas a las empresas de transporte, más de la mitad de las cuales son pymes, arriesgándose así, muy probablemente, a provocar la quiebra de numerosas empresas de transporte o su traslado a Estados situados en el centro de la Unión. La valoración contenida en la Evaluación de impacto es limitada y sintética y demasiado superficial para permitir llegar a conclusiones acerca de los efectos de la disposición examinada en el empleo de ciertas regiones.

276. En lo tocante a la infracción del artículo 94 TFUE, la República de Polonia arguye que al adoptar la medida examinada, el legislador no tuvo en cuenta la situación económica de los transportistas y que la Evaluación de impacto examinó de manera demasiado superficial la incidencia de la normativa propuesta en las pymes. El incremento del número de kilómetros que inevitablemente resulta de la obligación de regreso de los conductores debería haberse apreciado en el contexto del Paquete de movilidad en su totalidad, del que también forma parte el Reglamento 2020/1055. Pues bien, según la República de Polonia, la aplicación de las disposiciones de este Reglamento dará lugar a viajes de 2 035 200 000 kilómetros por año tan solo para los vehículos que regresen a los centros de operaciones en Polonia. Suponiendo que el 60 % de estos trayectos se efectúen sin carga, estos vehículos recorrerán a lo largo de un año 1 221 120 000 kilómetros en vacío. Así pues, la República de Polonia estima que, entre las numerosas medidas disponibles dirigidas a garantizar que los trabajadores ejercen su derecho al descanso, el legislador de la Unión escogió esta, que era la más gravosa para las empresas.

277. Uno de los efectos de esta situación, a su entender, es la retirada del mercado de una parte de las empresas de transporte procedentes del sector de las pymes establecidas en los Estados periféricos de la Unión, para las cuales, debido a su lejanía del centro geográfico de la Unión, resulta particularmente difícil cumplir requisitos organizativos relativos a la obligación de regreso de los conductores al centro de operaciones o a su lugar de residencia. Una parte de las empresas también podría decidir trasladar su centro de operaciones a los Estados situados en el centro de la Unión. No cabe compartir la premisa según la cual la decisión comercial de deslocalizar la empresa no puede perjudicarles. El traslado de la sede de la empresa representa una carga muy importante para el funcionamiento de la empresa. Por añadidura, a diferencia de las multinacionales, la particularidad de las pymes se refleja, entre otros, en el hecho de que están vinculadas al sitio desde el que prestan sus servicios.

278. La adopción de la disposición impugnada durante la pandemia de COVID‑19 demuestra asimismo que no se ha tenido en cuenta la situación económica de los transportistas. Pues bien, los efectos económicos de la pandemia se han hecho sentir especialmente en el sector del transporte, ya que este se vio expuesto al descenso de la demanda y a las restricciones para el cruce de las fronteras interiores reinstauradas por los Estados miembros. Sin embargo, estos efectos ya estaban presentes durante el procedimiento legislativo, ya que el Paquete de movilidad se adoptó en julio de 2020.

279. Rumanía también afirma que la solución legislativa adoptada es contraria a los requisitos establecidos en los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE en la medida en que perjudica la situación de los transportistas. En efecto, dado que la organización del regreso de los conductores implica unas pérdidas más importantes para las empresas establecidas en los Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión, estas se ven obligadas, para reducir sus costes, a orientar sus actividades hacia los Estados de la Europa occidental mediante la creación de filiales o sucursales en estos o bien deslocalizando su actividad hacia estos. Pues bien, el sector del transporte constituye un sector esencial para la economía nacional, en particular para Rumanía y para otros Estados miembros en la periferia geográfica de la Unión, especialmente en lo tocante a las exportaciones.

280. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

i)      Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

281. Tanto el artículo 91 TFUE, apartado 2, como el artículo 94 TFUE están incluidos en el título VI de la tercera parte del Tratado FUE referido a la política común de transportes y establecen que, en el marco de la adopción de medidas comprendidas en esta política, se tendrán en cuenta ciertos elementos que se indican en ellos.

282. Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo 91 TFUE, apartado 2, esta disposición prevé que, cuando se adopten las medidas para la aplicación de la política común de transportes, contempladas en el apartado 1 del mismo artículo, se tendrán en cuenta los casos en que su aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte.

283. Esta disposición del Tratado FUE fue revisada de manera sustancial por el Tratado de Lisboa. Mientras que la disposición anterior, a saber, el artículo 71 CE, apartado 2, establecía un procedimiento legislativo especial que exigía la unanimidad para las medidas que afectaban gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a la explotación del material de transporte, el artículo 91 TFUE, apartado 2, tan solo dispone actualmente que deben «ten[erse] en cuenta» los casos en que la aplicación de la medida afecte gravemente a estos parámetros.

284. Ni el Tratado FUE ni la jurisprudencia definen los conceptos de «nivel de vida y […] empleo de ciertas regiones», o de «explotación del material de transporte». A este respecto, no obstante, puede señalarse que las «regiones» en las que debe considerarse la afectación grave del nivel de vida y del empleo pueden consistir en uno o varios Estados miembros. Asimismo, creo que el concepto de «explotación del material de transporte» puede entenderse en el sentido de que incluye las infraestructuras de transporte terrestre, marítimo y aéreo que se explotan como instalaciones abiertas a los usuarios.

285. En todo caso, como se deduce de la utilización del término «gravemente», el efecto de la aplicación de la medida examinada sobre los parámetros indicados en la disposición debe ser de un grado bastante elevado. Una mera afectación de estos parámetros por una medida no basta para desencadenar la aplicación de la referida disposición.

286. En segundo lugar, en lo tocante al artículo 94 TFUE, esta disposición establece que toda medida en materia de precios y condiciones de transporte, adoptada en el marco de los Tratados, deberá tener en cuenta la situación económica de los transportistas. Esta disposición pretende que las medidas en materia de precios y condiciones de transporte no persigan tan solo los intereses de los usuarios de la carretera u otros intereses públicos, (146) dejando de lado de este modo completamente la situación económica de las empresas de transporte.

287. Por lo que se refiere al contenido de la obligación prevista en el artículo 94 TFUE, el Consejo alega que la fijación de los precios en el sector del transporte de mercancías por carretera se ha desregulado (147) y que la disposición examinada, a saber, el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, no se refiere a los precios del transporte en sí mismos. A este respecto, no obstante, cabe cuestionarse si dicha obligación establecida en el artículo 94 TFUE se refiere tan solo a aquellas medidas que tienen por objeto de forma directa los precios y condiciones de transporte o si también es aplicable a aquellas medidas que aumentan los costes y por tanto afectan a la rentabilidad de los transportistas, es decir, que influyen indirectamente sobre los precios. (148) Si esta es la interpretación que debe seguirse, incluso una medida que tenga un efecto indirecto en los precios del transporte estaría comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 94 TFUE.

288. Tanto el artículo 91 TFUE, apartado 2, como el artículo 94 TFUE establecen meras obligaciones de «ten[er] en cuenta» y, en consecuencia, carecen de un valor absoluto. (149)

289. Estas disposiciones obligan al legislador de la Unión, en el marco de la adopción de medidas en el ámbito de la política común de transportes, a tomar en consideración unos parámetros y objetivos específicos indicados en ellas. Estas crean el mismo grado de obligación jurídica que las cláusulas transversales de los artículos 8 TFUE y siguientes, que establecen asimismo la obligación de dicho legislador de «ten[er] en cuenta» ciertos objetivos políticos al definir y ejecutar sus políticas y acciones. (150)

290. Las disposiciones de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, exigen y suponen, por tanto, que el legislador realice una ponderación de los objetivos perseguidos por una medida y los intereses en juego. (151)

291. Sin embargo, como han señalado acertadamente el Parlamento y la República de Alemania, la obligación, prevista en esas dos disposiciones, de tener en cuenta los elementos mencionados en estas, no implica restricción alguna de la facultad discrecional de que dispone el legislador en el marco de las competencias que se le han atribuido en materias como la política común de transportes, (152) en las que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones y evaluaciones complejas tratando de establecer un equilibrio entre los distintos intereses en juego.

292. La necesidad de lograr este equilibrio, por lo tanto, no excluye en modo alguno la posibilidad de que el legislador adopte actos que tengan efectos negativos en los parámetros indicados en las dos disposiciones mencionadas. La obligación del legislador derivada de estas mismas disposiciones consiste en tener en cuenta los efectos perjudiciales respecto de estos parámetros, —en los casos contemplados por el artículo 91 TFUE, apartado 2, solamente los casos de afectación «grave» de dichos parámetros—, en la ponderación de los objetivos perseguidos por una medida y de los intereses en juego, que, a fin de cuentas, forma parte de la apreciación de la proporcionalidad de la medida.

293. En este contexto, debido a la necesidad de ponderar estos distintos objetivos e intereses, así como a la complejidad de la aplicación de los criterios, el control judicial debe limitarse necesariamente al examen de si el legislador de la Unión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación respecto a los requisitos de aplicación de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE. (153)

294. Procede analizar los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, a la luz de estas consideraciones.

ii)    Sobre las supuestas infracciones de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

295. Por lo que respecta, en primer término, a la supuesta violación del requisito establecido en el artículo 91 TFUE, apartado 2, de tener en cuenta la afectación grave del material de transporte, invocada por la República de Polonia, resulta obligado constatar que este Estado miembro no ha demostrado que la aplicación de la obligación relativa al regreso de los conductores prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 dé lugar a tal afectación grave, ni que el legislador haya incurrido en un error manifiesto de apreciación, a este respecto, al adoptar la medida examinada.

296. La República de Polonia alega un incremento importante del número de viajes en los principales ejes de tránsito de la Unión, pero no cuestiona realmente la afirmación del Consejo según la cual de la información a disposición del legislador se desprendía que la aplicación de la medida examinada podía hacer aumentar el tráfico de camiones en una magnitud inferior al 0,1 %. (154) Pues bien, aun suponiendo que esta cifra deba ser ajustada en aplicación de la «ley de la cuarta potencia» mencionada par la República de Polonia, es preciso concluir que, en tales condiciones, no cabe afirmar que la disposición examinada pueda producir unos efectos graves en las infraestructuras viarias.

297. Por lo demás, la República de Polonia se limita a afirmar que dicho aumento del número de viajes agrava el estado de las infraestructuras de transporte que ya se encuentra en un estado insatisfactorio. No obstante, no aporta pruebas de que el efecto resultante de la aplicación de la medida examinada en dichas infraestructuras sea de un grado tal que justifique la declaración de la existencia de una afectación «grave» en el sentido del artículo 91 TFUE, apartado 2.

298. Con respecto, en segundo término, a la supuesta violación del requisito previsto en el artículo 91 TFUE, apartado 2, de tener en cuenta la afectación grave del nivel de vida y del empleo de ciertas regiones, a la luz de las consideraciones y las cifras mencionadas en el punto 265 de las presentes conclusiones, tampoco pueden afirmarse que la disposición examinada produzca unos efectos graves en la calidad de la vida en las zonas situadas cerca de los grandes ejes de transporte por carretera y en la seguridad vial.

299. En cuanto a la imputación según la cual no se han tenido en cuenta las consecuencias negativas para los conductores, me refiero a los puntos 201 y siguientes, así como a los puntos 214 y 215 de las presentes conclusiones de las que se desprende que, muy al contrario, la disposición examinada se adoptó precisamente para mejorar las condiciones sociales de los conductores. Asimismo, aunque el artículo 91 TFUE, apartado 2, hace referencia al empleo y al nivel de vida de ciertas regiones, que según he mencionado, (155) pueden corresponder a uno o varios Estados miembros, esto no cambia el hecho de que el legislador de la Unión no puede ignorar otras regiones o la situación de la Unión en su conjunto. (156)

300. Por lo que respecta a la imputación según la cual no se han tenido en cuenta las consecuencias generadas para las empresas de transporte establecidas en los Estados miembros situados en la periferia de la Unión en razón del incremento de sus costes, me remito a los puntos 224 a 234 y a los puntos 216 y siguientes de las presentes conclusiones, de los que se desprende que, en la ponderación de los intereses llevada a cabo por el legislador de la Unión en el marco de su amplio margen de apreciación en materia de política común de transportes —una ponderación que el artículo 91 TFUE, apartado 2, presupone (157)—, los posibles efectos negativos derivados de la disposición examinada para las empresas que hayan escogido un modelo económico como el descrito en el punto 174 de las presentes conclusiones, no pueden entrañar una vulneración del principio de proporcionalidad.

301. Asimismo, procede señalar que la estructura de la oferta y la demanda de mano de obra también se ha examinado en la Evaluación de impacto. (158) La estructura del mercado, incluido la gran proporción de pymes, también se ha tomado expresamente en consideración en la Evaluación de impacto, que mostraba que la medida examinada tendría incidencias diversas en las distintas partes de la Unión. (159)

302. En lo tocante, en tercer término, a la supuesta infracción del artículo 94 TFUE, las alegaciones basadas en la falta de toma en consideración de la situación económica de los transportistas y las críticas a la Evaluación de impacto en relación con la toma en consideración de las pymes se han examinado en los puntos anteriores de las presentes conclusiones.

303. Por lo demás, debo señalar que las alegaciones basadas en el Reglamento 2020/1055 se examinarán en la parte de las presentes conclusiones consagrada a los recursos dirigidos contra este Reglamento. A este respecto, debe observarse que, aunque los Reglamentos 2020/1055 y 2020/1054 forman parte de un paquete de medidas adoptadas de manera coordinada, persiguen objetivos que no coinciden totalmente. Mientras que la obligación relativa al regreso de los conductores se refiere, en el marco de los objetivos generales del Reglamento 2020/1054, a los objetivos de carácter fundamentalmente social mencionados en detalle en los puntos 196 a 205 de las presentes conclusiones, el Reglamento 2020/1055 está dirigido a los objetivos diferentes mencionados en los puntos 578 y 693 de las presentes conclusiones. De lo anterior resulta que el análisis relativo a la ponderación de los intereses efectuado por el legislador y a la proporcionalidad de las medidas adoptadas en estos dos Reglamentos no son necesariamente los mismos y que, de este modo, en principio, no cabe extraer argumentos de un reglamento para poner en duda la legalidad del otro.

304. En lo que atañe a la imputación de que el legislador de la Unión ha escogido la alternativa más gravosa para las empresas de transporte, resulta obligado reconocer que, salvo la alternativa discutida en los puntos 241 a 244, la República de Polonia no especifica qué otras alternativas menos gravosas habrían sido posibles.

305. Por lo que se refiere a las alegaciones relativas a los riesgos de retirada del mercado o de deslocalización de una parte de las empresas de transporte procedentes del sector de las pymes establecidas en los Estados periféricos de la Unión, me remito a las consideraciones expuestas en los puntos 172 a 180, en los puntos 216 y siguientes y en el punto 234 de las presentes conclusiones.

306. Por último, en cuanto a las alegaciones formuladas por la República de Polonia en relación con la pandemia de COVID-19, debo señalar que si bien esta pandemia ha tenido graves consecuencias para diversos sectores económicos, entre los que se cuenta también el sector del transporte por carretera, se trata, no obstante, de una situación excepcional y temporal que no puede desviar al legislador de la Unión de adoptar unas normas sociales adecuadas que se apliquen a largo plazo. De ello se deduce que no cabe invocar la pandemia de COVID-19 para alegar la existencia de una supuesta infracción del artículo 94 TFUE.

307. De todo lo precedente se desprende que, en mi opinión, los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, deben rechazarse.

f)      Sobre la infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión referidas a la política en materia de medio ambiente y cambio climático

1)      Alegaciones de las partes

308. En sus recursos, la República de Lituania (asunto C‑541/20), y la República de Polonia (asunto C‑553/20) argumentan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 infringe diversas disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la política en materia de medio ambiente y cambio climático. La República de Lituania alega la infracción del artículo 3 TUE, apartado 3, y de los artículos 11 TFUE y 191 TFUE. La República de Polonia alega la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta.

309. La República de Lituania argumenta que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, al imponer la obligación de hacer regresar regularmente a los conductores, viola el artículo 3 TUE, apartado 3, los artículos 11 TFUE y 191 TFUE, así como la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático, en la medida en que es incompatible con esta y con la obligación de garantizar la compatibilidad de las medidas de la política de transportes de la Unión con las demás políticas de la Unión. La protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Unión y las exigencias en la materia deben integrarse en la realización de la política común de transportes. Por añadidura, cuando el procedimiento de adopción del Reglamento 2020/1054 estaba en curso, la Comisión ya había elaborado un Pacto Verde Europeo, (160) en el que la Unión se fijó el objetivo de alcanzar la neutralidad climática de aquí al año 2050. Según los datos de la Comisión, el sector del transporte representa un cuarto del total de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión y este porcentaje no deja de aumentar. Para lograr la neutralidad climática, las emisiones procedentes del transporte deben reducirse en un 90 % de aquí a 2050. (161) El 12 de diciembre de 2019, el Consejo Europeo hizo suyo este objetivo y solicitó expresamente al Consejo que hiciera avanzar los trabajos en este ámbito. (162) Pues bien, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, el legislador de la Unión no tuvo en cuenta estos objetivos. En efecto, habida cuenta de que la mayor parte de la demanda del transporte de mercancías por carretera se origina, según los datos de la Comisión, en los Estados miembros situados en el centro de la Unión o alrededor de ese centro, mientras que la mayoría de la demanda de personal de transporte procede de los Estados miembros periféricos de la Unión, esta disposición impone una obligación que hará aumentar artificialmente la circulación en las carreteras, el número de camiones que circulan sin mercancías o el número de otros vehículos destinados a transportar a los trabajadores, el consumo de combustible y las emisiones de CO2 al medio ambiente, reduciendo de este modo la eficacia del sistema de transporte e incrementando la polución y la congestión. Los problemas que generará dicha disposición para el medio ambiente y el clima serán indiscutiblemente de gran envergadura puesto que, según los datos de la Comisión, el sector del transporte emplea aproximadamente a 2,9 millones de trabajadores.

310. Por su parte, la República de Polonia afirma, en el asunto C‑553/20, que se han infringido el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta en la medida en que no se han tenido en cuenta las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente. De estas dos disposiciones se deduce que las instituciones de la Unión deben abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer la consecución de los objetivos de protección del medio ambiente, y ello más allá de las medidas únicamente relacionadas con los artículos 191 TFUE y 192 TFUE. El principio de integración de las exigencias del medio ambiente en las demás políticas de la Unión que resulta de las referidas disposiciones permite conciliar los objetivos y las exigencias de la protección del medio ambiente con los restantes intereses y fines perseguidos por la Unión, así como la persecución de un desarrollo sostenible. Tal principio constituye, en sí mismo, un motivo de anulación de un acto de la Unión cuando no se hayan tenido manifiestamente en cuenta los intereses medioambientales o cuando estos hayan sido completamente ignorados. Habida cuenta del carácter horizontal amplio del artículo 11 TFUE, cuando se examina si una medida determinada contribuye suficientemente a la protección del medio ambiente, no procede considerarla de forma aislada en relación con las demás medidas de la Unión adoptadas a tal fin y relacionadas con la actividad de que se trata, sino que el marco adecuado para tal apreciación es el conjunto de las medidas adoptadas por la Unión en esta materia. El control judicial relativo a la apreciación de la conformidad de la acción del legislador de la Unión con este principio de integración debe ser similar al efectuado por el Tribunal General cuando tuvo que valorar si la acción de la Comisión respetaba el principio de solidaridad energética. Una interpretación del artículo 11 TFUE en el sentido de que solo se refiere a materias jurídicas y no a medidas concretas tendría por efecto relativizar considerablemente su importancia. Las exigencias de protección del medio ambiente deben tenerse en cuenta, inclusive en la determinación de las distintas medidas que forman parte del ámbito de que se trata del Derecho de la Unión. En estas condiciones, correspondía a dicho legislador tener en cuenta las exigencias medioambientales antes de la adopción de la obligación de regreso, lo que implicaba, en particular, la realización de un análisis de la incidencia de las normas proyectadas sobre el medio ambiente y la garantía de que estas últimas no fueran perjudiciales para la consecución de los objetivos fijados en los demás actos de Derecho derivado adoptados en materia medioambiental. El Parlamento y el Consejo estaban obligados, a continuación, a ponderar los intereses en conflicto y a realizar, en su caso, las modificaciones adecuadas.

311. Es notorio que la contaminación del aire por las emisiones de los transportes genera numerosos problemas de salud a los que contribuye principalmente el transporte por carretera. La obligación de regreso impuesta por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 da lugar a viajes adicionales que generan un incremento de las emisiones de CO2 y de los contaminantes atmosféricos, emisiones que pueden tener un impacto considerable en la realización de los objetivos medioambientales de la Unión resultantes en particular del Pacto Verde Europeo, del objetivo de una Unión climáticamente neutra en 2050 mediante una reducción del 90 % de las emisiones globales de los transportes respecto a los niveles de 1990 y de los objetivos asignados a los Estados miembros por la legislación de la Unión en la materia. Las emisiones adicionales de óxido de nitrógeno y de partículas generadas en aplicación de esta disposición y de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas prevista en el Reglamento 2020/1055 pueden poner en entredicho la efectividad de la acción definida por los Estados miembros en los planes nacionales en favor del medio ambiente. Estos efectos negativos están documentados en los análisis de los efectos sobre el medio ambiente de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas aportados durante el procedimiento legislativo, en particular, por los Estados miembros, por la carta de la IRU, por el informe de KPMG encargado por una asociación búlgara y por la nota del European Centre for International Political Economy (ECIPE). A su entender, la Comisión, a través de la Comisaria Vălean, (163) ha cuestionado la conformidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas con las ambiciones del Pacto Verde Europeo y de las conclusiones del Consejo Europeo de 2019. A pesar de esto, el Parlamento y el Consejo no han efectuado una evaluación adecuada del impacto de la obligación de regreso de los conductores en la realización de los objetivos medioambientales de la Unión y el respeto de las obligaciones de los Estados miembros en virtud de los actos en materia medioambiental. Esta falta de una evaluación de impacto es constitutiva de una violación manifiesta de su obligación de realizar dicha evaluación resultante del artículo 11 TFUE. (164)

312. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

313. La cuestión del incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático será objeto de un examen exhaustivo en el marco de los recursos dirigidos contra el artículo 1, punto 3, letra a), del Reglamento 2020/1055 que obliga a los transportistas a prever el regreso de los vehículos al Estado de establecimiento cada ocho semanas, un examen al que, habida cuenta de la similitud de las alegaciones formuladas por la República de Lituania y la República de Polonia en sus recursos paralelos respectivos, me permito remitirme ampliamente. (165)

314. Así pues, me limitaré a indicar que dado que el artículo 52, apartado 2, de la Carta dispone que los derechos reconocidos por esta que constituyan disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos, el derecho a un nivel elevado de protección del medio ambiente según se consagra en la Carta debe entenderse e interpretarse en las condiciones y dentro de los límites previstos, en su caso, por el artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE. (166) En consecuencia, el artículo 37 de la Carta no constituye una norma jurídica autónoma independiente de las demás disposiciones del Derecho primario.

315. En lo tocante al artículo 3 TUE, apartado 3, su dimensión programática lo excluye de los parámetros que permiten apreciar la conformidad con el Derecho primario de una disposición del Derecho derivado. A mi juicio, no puede aplicarse de una manera independiente respecto a las disposiciones específicas del Tratado que concretan los objetivos generales que este enumera. (167)

316. En cuanto al artículo 11 TFUE, a pesar de una redacción de apariencia imperativa, no estoy convencido de que esta disposición pueda hacer nacer obligaciones que vinculen al legislador de la Unión tan precisas como las invocadas por las partes demandantes, ya que solo está obligado a integrar las exigencias relativas a la protección del medio ambiente, sin más detalles. De esta imprecisión resulta que la imputación formulada por la República de Polonia y basada en la infracción del artículo 11 TFUE debido a la supuesta falta de una evaluación de impacto —de la que no se sabe realmente, por lo demás, si se refiere a la obligación de regreso de los conductores en sí misma o a aquella, distinta, de la obligación de regreso de los vehículos— no puede prosperar. (168)

317. Además, si bien el artículo 11 TFUE se refiere efectivamente a las políticas y acciones de la Unión, tal referencia no puede interpretarse, no obstante, como una obligación sistemática, respecto de la adopción de cada disposición individual, de integrar las exigencias relativas a la protección del medio ambiente o incluso de hacerlas prevalecer. Habida cuenta del carácter transversal del artículo 11 TFUE, finalmente, la manera en que la Unión integra, tiene en cuenta en sus políticas estas exigencias es lo que permite determinar si esta actúa conforme a lo que exige esta disposición y si su legislador ha ejercido sus competencias respetando el objetivo que le ha fijado dicha disposición.

318. Considero que tal interpretación queda corroborada por la propia naturaleza de la acción legislativa, que consiste en deber arbitrar, en un ámbito determinado, entre intereses divergentes y ponderar unos objetivos a menudo contradictorios. Así pues, aun cuando la obligación de regreso de los conductores, contemplada de forma aislada, tenga consecuencias negativas para el medio ambiente, (169) esta mera constatación no sería suficiente para concluir que se ha infringido el artículo 11 TFUE dado que, además, el legislador de la Unión ha emprendido diversas acciones para tratar de contener los efectos negativos del transporte de mercancías por carretera (170) y que estas supuestas consecuencias constituyen el coste medioambiental de un avance social.

319. También debo señalar que los distintos estudios y análisis citados por la República de Polonia, en particular, se concentran en describir y evaluar los supuestos efectos negativos para el medio ambiente que resultan de la adopción por el legislador de la Unión de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas al Estado miembro de establecimiento. Son los mismos que los que se citan y comentan abundantemente en el marco de los recursos dirigidos contra el artículo 1, punto 3, letra a), del Reglamento 2020/1055 a los que me remito. Sin embargo, la obligación de regreso de los conductores no se confunde con la de los vehículos. (171)

320. Por lo que respecta al artículo 191 TFUE, debo señalar que el Reglamento 2020/1054 no es una medida adoptada en virtud de la política de la Unión en materia de medio ambiente y no se ha afirmado que las instituciones demandadas se hayan equivocado de base jurídica. Asimismo, una medida no puede entrar dentro del ámbito del medio ambiente por el solo hecho de que deba tener en cuenta las exigencias de la protección del mismo. (172) En estas circunstancias, la invocación del artículo 191 TFUE parece carecer de pertinencia.

321. Por último, en cuanto a la alegación de que la obligación de regreso contraviene los objetivos fijados, por lo demás, por el Consejo Europeo, por el Pacto Verde Europeo y por los restantes instrumentos de Derecho derivado, debe recordarse lo siguiente. En primer término, la legalidad interna de un acto de Derecho derivado no puede examinarse a la luz de otro acto de la Unión del mismo rango normativo, (173) a menos que haya sido adoptado en aplicación de ese último acto o si está expresamente contemplado, en cualquiera de los dos actos, que uno prevalece sobre el otro, (174) lo que no sucede en el caso del Reglamento 2020/1054. Además, las posibles tensiones, para los Estados miembros, entre los objetivos que les han asignado las distintas normativas de la Unión que les son de aplicación solo pueden conducir a la constatación de una violación por un Estado miembro de sus obligaciones en virtud de una u otra de estas normativas, sin que, no obstante, una de esas normativas pueda ser declarada contraria a otra del mismo rango normativo. (175) En segundo término, habida cuenta de su naturaleza esencialmente política y de la ausencia de una función legislativa atribuida al Consejo Europeo, no cabe extraer ninguna conclusión útil para el resultado de los presentes recursos en el supuesto de que se confirmara la supuesta contradicción con las conclusiones de este último. (176) En tercer término, el Pacto Verde Europeo resulta de una Comunicación de la Comisión que no forma parte de los parámetros impuestos al legislador de la Unión en el momento en que adoptó la obligación de regreso de los conductores.

322. Por consiguiente, los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático deben rechazarse.

g)      Sobre la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1)      Alegaciones de las partes

323. En sus recursos la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑543/20) y Rumanía (asunto C‑546/20) argumentan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 incumple las exigencias derivadas del principio de no discriminación, previsto en el artículo 18 TFUE. La República de Bulgaria también hace referencia a los artículos 20 y 21 de la Carta, al principio de igualdad de los Estados miembros, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 2, así como al artículo 95 TFUE, apartado 1, y a la libertad de prestación de servicios.

324. En primer lugar, estos tres Estados miembros alegan que el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 vulnera el principio de no discriminación en la medida en que permite una discriminación entre los transportistas establecidos en los Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión y los que están establecidos en los Estados miembros situados en el centro de la Unión. En efecto, la organización del trabajo de los vehículos pesados de tal manera que puedan regresar a su domicilio o al Estado miembro de establecimiento al menos cada cuatro semanas es claramente menos gravosa para los transportistas establecidos en Estados miembros dotados de un gran mercado nacional, cuyos conductores efectúan transportes en el Estado miembro de establecimiento del transportista, cerca de sus lugares de residencia, que para los transportistas establecidos en Estados miembros periféricos, cuyos mercados nacionales son limitados y que se concentran en el transporte internacional. En particular, Rumanía alega que la obligación de garantizar el regreso de los conductores supone unas pérdidas considerables para las empresas establecidas en los Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión, que, en todo caso, son claramente más cuantiosas que las de las empresas establecidas en Europa central y occidental.

325. La República de Lituania argumenta además que la discriminación generada por la disposición examinada contra las empresas de los Estados miembros situadas en la periferia de la Unión obstaculiza el ejercicio de las libertades del mercado interior, dado que estas empresas se encuentran en una situación desfavorable respecto de las empresas del centro de la Unión y de las regiones situadas alrededor de dicho centro. De este modo, a su entender el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 es una medida proteccionista, mediante la cual las empresas de los Estados periféricos se ven expulsadas del mercado del transporte de una parte del territorio de la Unión, destinada a reducir el volumen de actividad de estas empresas, dado que estas no solo deberán proponer a los conductores unas condiciones de trabajo que restringen su libre circulación sino también organizar su actividad de manera que una parte de los trayectos efectuados por los vehículos no sean rentables o que los vehículos se queden vacíos a la espera de que los conductores sean sustituidos o que regresen desde el centro de operaciones o el Estado de residencia tras su período de descanso.

326. En segundo lugar, la República de Bulgaria y la República de Lituania arguyen que la disposición impugnada lleva a discriminar entre los conductores que trabajan para transportistas establecidos en Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión y los que trabajan para transportistas de Estados miembros situados en el centro de la Unión, ya que el regreso al Estado de residencia obliga a realizar un trayecto de larga distancia durante cortos períodos de tiempo, lo que puede no ser deseable y agravar la situación del conductor. En el marco del mismo Estado miembro, la exigencia examinada crea una discriminación entre los conductores locales y los de otros Estados miembros. Además, los trabajadores de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión se encuentran en una situación objetivamente más complicada, en la medida en que, para ejercer su derecho al [descanso], deberán recorrer mayores distancias y perder más tiempo en comparación con los trabajadores de las regiones situadas alrededor del centro de la Unión.

327. En tercer lugar, la República de Bulgaria alega que la obligación relativa al regreso de los conductores también vulnera el principio de igualdad de los Estados miembros debido a la posición claramente más desfavorable en la que se encuentran los Estados miembros situados en la periferia de la Unión.

328. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

329. La República de Lituania, la República de Bulgaria y Rumanía afirman que la obligación relativa al regreso del conductor vulnera los principios de igualdad de trato y de no discriminación desde tres puntos de vista: en primer término, crea una discriminación entre los transportistas; en segundo término, da lugar a una discriminación entre los conductores, y, en tercer término, genera una discriminación entre distintos Estados miembros.

330. Como observación previa, debe recordarse que, según se desprende de la jurisprudencia mencionada en el punto 79 de las presentes conclusiones, el carácter comparable de las situaciones distintas se aprecia a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trate. Los objetivos de la disposición examinada se han expuesto en los puntos 196 y siguientes de las presentes conclusiones, a los que me remito.

331. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la discriminación entre los transportistas, supuestamente creada por la obligación de regreso de los conductores, procede señalar, de entrada, que, como se ha observado en el punto 167 de las presentes conclusiones, la obligación relativa al regreso de los conductores se aplica indistintamente y de la misma manera a toda empresa de transporte que efectúe transportes por carretera comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 561/2006. La disposición se aplica con independencia de cuál sea la nacionalidad del empresario (y también del conductor).

332. De ello se deduce que esta obligación, en sí misma, no establece expresamente una distinción entre empresas de transporte.

333. Sin embargo, los mencionados tres Estados miembros alegan, en esencia, que, a pesar del hecho de que se aplica indistintamente a todas las empresas de transporte, la obligación relativa al regreso de los conductores afecta más a las empresas de transporte establecidas en los Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión, lo que da lugar a una discriminación prohibida por el Derecho de la Unión.

334. A este respecto, he señalado en el punto 174 de las presentes conclusiones que la obligación relativa a los conductores puede afectar más a las empresas de transporte que han decidido establecerse, por razones comerciales propias, en un Estado miembro en la periferia de la Unión a la vez que, no obstante, desarrollan sus actividades, de forma permanente o mayoritaria, en otros Estados miembros alejados en los que prestan la mayor parte de sus servicios de transporte, sin por otro lado ejercer su derecho a establecerse en dichos Estados miembros, que el Derecho de la Unión les garantiza. (177)

335. Asimismo, de la Evaluación de impacto se desprende, como se ha indicado en el punto 229 de las presentes conclusiones, que una gran parte de las empresas de transporte, incluidas las situadas en la periferia de la Unión, ya ejercían sus actividades de una manera compatible con la obligación relativa al regreso de los conductores.

336. En estas condiciones, según se ha observado en el punto 230 de las presentes conclusiones, precisamente las prácticas de «nomadismo de los conductores» que afectaban a un número no desdeñable de los conductores y que se habían identificado como uno de los factores que contribuían al deterioro de las condiciones sociales de los conductores, son lo que el legislador de la Unión pretendía regular, con el fin de perseguir los objetivos estratégicos del Reglamento 2020/1054, a saber, mejorar las condiciones de trabajo de los conductores, garantizar una competencia leal y no distorsionada entre los transportistas y contribuir a la seguridad vial para todos los usuarios de la carretera. (178)

337. Pues bien, como he señalado en el punto 220 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el legislador de la Unión tiene derecho a adaptar un acto legislativo para efectuar un ajuste del equilibrio de los intereses en juego con el objetivo de incrementar la protección social de los conductores mediante la modificación de las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios.

338. Ahora bien, una medida de armonización de la Unión tiene inevitablemente efectos diferentes en los diversos Estados miembros. (179) El legislador no tiene la obligación de compensar las diferencias de costes entre los operadores económicos, derivadas de sus decisiones sobre el modelo económico y de las distintas condiciones en las que se encuentran (180) en función de dicha decisión, como las resultantes de las realidades geográficas. (181)

339. A continuación, en el marco del control jurisdiccional limitado que, en un ámbito como la política de transportes, ha reconocido el Tribunal de Justicia también en lo tocante al respeto del principio de igualdad de trato, (182) el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya cuestionando la decisión del legislador de contrarrestar, mediante la adopción de una disposición aplicable indistintamente a toda empresa de transporte, ciertas prácticas que se ha identificado que contribuyen al deterioro de las condiciones sociales de los conductores, incluso si esta decisión supone que algunas empresas que han escogido un tipo de modelo económico deberán soportar costes más elevados.

340. En cuanto a las alegaciones de la República de Lituania basadas en que la supuesta discriminación creada por la disposición examinada contra las empresas de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión obstaculiza el ejercicio de las libertades del mercado interior, me remito a las consideraciones formuladas en los puntos 167 a 180 de las presentes conclusiones, en las que he expuesto las razones por las que la obligación relativa al regreso de los conductores no infringe las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertades fundamentales.

341. En segundo lugar, por lo que respecta a la discriminación entre los conductores, que, según la República de Lituania y la República de Bulgaria, genera la obligación de regreso de los conductores, debo señalar, con carácter subsidiario, (183) que la situación de los conductores empleados por las empresas de transporte establecidas en Estados miembros situados en la periferia geográfica de la Unión y la de los conductores que trabajan para transportistas establecidos en Estados miembros situados en el centro de la Unión son comparables en lo referente al derecho a tener la posibilidad de regresar a su lugar de residencia en un plazo razonable.

342. En estas circunstancias, resulta difícil considerar que el legislador de la Unión ha cometido un error manifiesto o se ha extralimitado claramente en el ejercicio de su facultad de apreciación al no establecer una distinción entre los distintos trabajadores en función de la distancia mayor o menor que estos trabajadores deben recorrer para regresar a sus domicilios o al centro de operaciones de sus empleadores y, de este modo, negar o limitar para un grupo de trabajadores el derecho de regreso debido al modelo económico escogido por sus empleadores.

343. A este respecto, comparto la opinión del Consejo, según la cual todos los conductores del sector del transporte por carretera se encuentran en una situación comparable en lo tocante a su derecho al regreso y, por consiguiente, se les deben otorgar los mismos derechos a pesar de las diferentes cargas que implica el ejercicio de este derecho para sus empresarios respectivos en función de los modelos económicos que estos han escogido.

344. En tercer lugar, en lo que atañe a la discriminación entre distintos Estados miembros supuestamente generada por la obligación relativa al regreso de los conductores, aun suponiendo que algunos Estados miembros se vean indirectamente afectados más que otros por la disposición examinada, como acabo de señalar, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un acto de la Unión que tenga por objeto igualar las normas de los Estados miembros, siempre y cuando se aplique de igual forma a todos los Estados miembros, no puede considerarse discriminatorio, ya que tal acto de armonización crea inevitablemente efectos diversos según la situación anterior de las diferentes legislaciones nacionales. (184)

345. Habida cuenta de todo lo expuesto anteriormente, considero que todos los motivos invocados contra el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación deben desestimarse.

h)      Conclusión sobre los motivos referidos a la obligación relativa al regreso de los conductores

346. De todas las consideraciones precedentes se desprende que, en mi opinión, procede rechazar todos los motivos planteados por la República de Lituania en el asunto C‑541/20, por la República de Bulgaria en el asunto C‑543/20, por Rumanía en el asunto C‑546/20 y por la República de Polonia en el asunto C‑553/20, contra el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 que establece la obligación relativa al regreso de los conductores.

2.      Sobre los motivos relativos a la prohibición del descanso semanal normal en cabina

347. La República de Bulgaria (asunto C‑543/20), Rumanía (asunto C‑546/20) y Hungría (asunto C‑551/20) impugnan el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 que establece la prohibición del descanso semanal normal en cabina. (185) Estos tres Estados miembros invocan varios motivos contra esta disposición.

a)      Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

348. La República de Bulgaria, Rumanía y Hungría alegan que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 no cumple los requisitos derivados del principio de proporcionalidad.

349. Estos tres Estados miembros, por una parte, cuestionan la proporcionalidad en sí misma de la prohibición del descanso semanal normal en cabina, prevista en dicha disposición. Alegan, en particular, que esta medida es manifiestamente inadecuada para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión, que no es necesaria para alcanzar esos objetivos y que va más allá de lo necesario para realizar estos objetivos declarados. Por otra parte, Rumanía y Hungría también impugnan el examen efectuado por el legislador de la Unión de la proporcionalidad. Estos Estados miembros argumentan, en particular, que el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta elementos esenciales en la adopción de la disposición examinada.

350. En primer lugar, en cuanto a los motivos relativos a la proporcionalidad de la prohibición del descanso semanal normal en cabina, la República de Bulgaria, Rumanía y Hungría arguyen que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 vulnera el principio de proporcionalidad en la medida en que, debido al estado actual de la infraestructura europea, dicha prohibición establecida en esa disposición constituye una obligación excesivamente difícil o incluso imposible de cumplir. En efecto, habida cuenta del número insuficiente de zonas de estacionamiento protegidas y de alojamientos apropiados situados cerca de estas, los conductores y las empresas de transporte se enfrentan a menudo a exigencias imposibles de cumplir. En estas condiciones, esta medida no puede aplicarse de manera que se alcancen los objetivos perseguidos, lo que demuestra su carácter manifiestamente inadecuado. Además, recae manifiestamente de forma desproporcionada en los conductores y las empresas de transporte. Por consiguiente, al establecer tal exigencia, que en la práctica resulta inaplicable, el legislador de la Unión incurrió en un error manifiesto de apreciación.

351. La República de Bulgaria y Hungría señalan que ya en la Evaluación de impacto — pilar social, la Comisión había indicado en diversos puntos que la Unión carecía, de manera general, de instalaciones de descanso adecuadas y de zonas de estacionamiento protegidas. (186) El estado insuficiente de las instalaciones en la Unión también se desprende igualmente de un estudio publicado por la Comisión en febrero de 2019 sobre las zonas de estacionamiento seguras y protegidas (en lo sucesivo, «Estudio de 2019»), (187) al que hacen referencia los tres Estados miembros antes mencionados. Según este estudio, de entre 300 000 zonas de estacionamiento destinadas, en la Unión, a los vehículos pesados, únicamente unas 47 000 están parcialmente protegidas y solo 7 000 tienen un nivel de seguridad certificado. Dado que la demanda media de áreas de estacionamiento de noche se estima en cerca de 400 000 plazas, de ello resulta un déficit de aproximadamente 100 000 plazas, siendo así que pocas de las zonas existentes garantizan, por lo demás, un nivel adecuado de seguridad y protección. Además, este estudio desvela un reparto desigual de las zonas de estacionamiento seguras y protegidas en relación con los corredores de tráfico europeos, ya que las 7 000 zonas de estacionamiento certificadas solo se encuentran en algunos Estados miembros. Asimismo, el CESE y varios Estados miembros pusieron de relieve esta situación durante el procedimiento legislativo.

352. La cuestión de las zonas de estacionamiento y la de los alojamientos adecuados, aunque son diferentes, están estrechamente relacionadas, en el sentido de que, para el conductor, solo resulta apropiado un alojamiento que esté situado en las proximidades de una zona de estacionamiento adecuada y protegida en la que sepa que su cargamento está seguro. El número limitado de tales zonas de estacionamiento restringe más si cabe el número de los alojamientos potenciales que el conductor puede utilizar para tomar su período de descanso semanal.

353. La República de Bulgaria también señala que la insuficiencia de las infraestructuras se pone de relieve a la vista de la obligación de que la Comisión, en virtud del artículo 1, punto 7, del Reglamento 2020/1054, prepare un informe para el Parlamento y el Consejo sobre la disponibilidad de instalaciones de descanso adecuadas para los conductores a más tardar el 31 de diciembre de 2024. Rumanía añade que este artículo impone a la Comisión la obligación de publicar una lista de todas las zonas de estacionamiento. Sin embargo, a día de hoy no se ha creado ningún sitio de Internet a tal efecto.

354. Rumanía también alega que, con el fin de cumplir la disposición examinada, los conductores que se encuentran en trayectos carentes de zonas de estacionamiento seguras y protegidas no tienen otra opción que utilizar zonas no protegidas, en las que dejan los vehículos sin vigilancia durante su período de descanso que pasan en un alojamiento adecuado, exponiendo de este modo el vehículo a la criminalidad. Pues bien, en virtud del Convenio relativo al Contrato de Transporte Internacional de Mercancías por Carretera (C. M. R.), hecho en Ginebra el 19 de mayo de 1956, el transportista es responsable de la pérdida total o parcial o de las averías que se produzcan entre el momento de recepción de la mercancía y el de la entrega, así como del retraso en la entrega. En el estado actual de la infraestructura, por lo tanto, la solución legislativa adoptada no mejora las condiciones de trabajo de los conductores, sino que, muy al contrario, podría tener como efecto aumentar su fatiga y su estrés, así como los riesgos para su seguridad, su mercancía y su vehículo. En el mismo sentido, la República de Bulgaria alega que la falta de zonas de estacionamiento protegidas para los vehículos pesados en la Unión incrementa el riesgo de robos y genera problemas en materia de seguros para los transportistas.

355. La República de Bulgaria añade igualmente que la imposibilidad de cumplir la prohibición del descanso semanal normal en cabina expone a los conductores y a los transportistas al riesgo de que se les impongan sanciones que pueden llevar a la pérdida de la honorabilidad y, por tanto, del acceso al mercado del transporte por carretera de mercancías de la Unión. A este respecto, es irrelevante que la lista de las infracciones más graves de las normas de la Unión no incluya el incumplimiento de la prohibición de disfrutar un período de descanso semanal normal en el vehículo.

356. En este contexto, Rumanía y Hungría hacen referencia al Reglamento (UE) n.º 1315/2013, (188) especialmente a sus artículos 38, apartado 3 y 39, apartado 2, letra c), así como a las orientaciones revisadas para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte establecidas en este y mencionadas en el considerando 19 del Reglamento 2020/1054. Estas disposiciones prueban asimismo la insuficiencia del estado actual de la infraestructura europea.

357. Hungría señala, además, que el artículo 8 bis, puntos 3 y 4, del Reglamento 2020/1054 incluye exhortaciones reiteradas a la creación de zonas de estacionamiento seguras y protegidas. (189) Asimismo, las medidas de creación de zonas de estacionamiento seguras y protegidas solo pueden producir sus efectos en el futuro, si bien no se ha establecido un período transitorio adecuado, siendo así, además, que la prohibición en cuestión es absoluta. La República de Bulgaria cuestiona también la ausencia de un período transitorio para la entrada en vigor de la disposición examinada.

358. La República de Bulgaria sostiene a continuación que los Estados miembros no tienen ninguna obligación de garantizar, al menos hasta una cierta fecha, unos alojamientos adaptados suficientes, así como zonas protegidas y seguras de estacionamiento. Así pues, un Estado miembro puede verse alentado a no incrementar el número de las infraestructuras con el fin de limitar la prestación de servicios de transporte por los transportistas extranjeros en su territorio.

359. La República de Bulgaria también alega que la prohibición del descanso semanal normal en cabina supone costes adicionales significativos para los transportistas, que son mayoritariamente pymes, dado que el transportista está obligado a pagar un alojamiento adecuado para los descansos semanales de los conductores cuando estos últimos estén lejos de sus domicilios. (190) También se derivan de ello gastos para los posibles desvíos y viajes en vacío únicamente justificados por el afán de encontrar un alojamiento adecuado. Los gastos que deberán soportar los transportistas búlgaros debido a esta medida se estiman en 143 millones de euros. En el mismo sentido, Rumanía arguye que dicha medida es manifiestamente inadecuada, habida cuenta del objetivo de la reducción de las cargas administrativas y financieras impuestas a las empresas de transporte.

360. La República de Bulgaria alega, además, que la interpretación del concepto de «alojamiento apropiado y adaptado» es una fuente de inseguridad jurídica, lo que, según ha admitido la propia Comisión, da lugar a problemas de aplicación. (191) Rumanía, por su parte, afirma que la divergencia entre Estados miembros en cuanto a las sanciones por el incumplimiento de la prohibición del descanso semanal normal en cabina, puesta de relieve en la Evaluación de impacto — pilar social (192) no se resuelve en el Reglamento 2020/1054, de manera que los Estados miembros continuarán aplicando sanciones diferentes, prolongando así la situación de inseguridad jurídica para los transportistas y los conductores. De este modo, la solución legislativa también es inadecuada desde este punto de vista, dado que contraviene el objetivo del Reglamento 2020/1054 de uniformizar la interpretación y la aplicación de las normas y de facilitar la aplicación transfronteriza de la legislación social de manera coherente.

361. Los tres Estados miembros antes mencionados ponen en duda, a continuación, la pertinencia de la sentencia Vaditrans. (193) Así pues, según Hungría y Rumanía, esta sentencia carece de relevancia en los presentes asuntos. A su entender, la lectura de dicha sentencia indica más bien que, en el procedimiento judicial, no se aportó al Tribunal de Justicia ningún dato relativo a las instalaciones de descanso disponibles en los Estados miembros ni, por ello, fue tenido en consideración por dicho Tribunal. En consecuencia, puede presumirse que el Tribunal de Justicia no examinó la cuestión de la proporcionalidad, en la medida en que no valoró una circunstancia pertinente para la aplicación de la normativa en cuestión, a saber, que la prohibición del descanso semanal en cabina es a menudo imposible de aplicar en la práctica debido al insuficiente número de instalaciones de descanso disponibles en los Estados miembros. El Tribunal de Justicia respondió a una pregunta sobre interpretación, mientras que en el presente caso se trata de determinar si, a la luz de los elementos disponibles, el legislador ha efectuado un ejercicio correcto de su facultad de apreciación y ha cumplido el requisito de proporcionalidad.

362. Rumanía señala asimismo que, a resultas de esta misma sentencia, el Reglamento n.º 561/2006 debe interpretarse en todo caso en el sentido de que prohíbe el período de descanso semanal normal en la cabina del vehículo. Sin embargo, el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 consagra esta prohibición, realizando unas precisiones adicionales. La misma República de Bulgaria argumenta que el Reglamento 2020/1054 no se limita a ejecutar la sentencia Vaditrans, sino que añade la exigencia de que los períodos de descanso se tomen en un alojamiento apropiado y adaptado para ambos sexos que disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas.

363. Por último, la República de Bulgaria y Rumanía sostienen que existen medidas adecuadas alternativas que serían menos restrictivas. Así pues, en primer término, según la propia Comisión, se debe permitir a los conductores tomar su período de descanso semanal normal en cabina, a condición de que se trate de una libre elección del conductor o de que esté justificado en atención a las circunstancias. (194) En segundo término, otra medida posible sería la instauración de una excepción en los casos en los que no existan alojamientos adecuados en un radio determinado desde la ubicación del conductor. En tercer término, otro enfoque posible, como ha propuesto el CdR, sería no aplicar la prohibición del descanso en cabina si el período de descanso semanal de cuarenta y cinco horas tiene lugar en un lugar en el que existe un nivel de seguridad suficiente e instalaciones sanitarias adecuadas y la cabina del conductor se ajusta a las especificaciones que fije el comité de transportes por carretera. En cuarto término, sería posible establecer un período transitorio tras el cual la Comisión constate la suficiencia de los alojamientos y de zonas de estacionamiento seguras y protegidas en toda la Unión. Este período transitorio podría venir acompañado de una obligación para los Estados miembros de garantizar que estos emprendan las acciones necesarias para crear infraestructuras adecuadas.

364. En lo tocante, en segundo lugar, a los motivos relativos al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la prohibición del descanso en cabina, Rumanía y Hungría alegan que el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta elementos esenciales en la adopción de la disposición examinada.

365. Estos dos Estados miembros sostienen que de la información disponible en el momento de la adopción del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 se desprende que el legislador de la Unión tenía conocimiento del actual estado incompleto de la infraestructura europea. Pues bien, la Evaluación de impacto presenta el déficit de zonas de estacionamiento y de alojamientos apropiados como un factor que favorece la práctica consistente en tomar el período de descanso en la cabina del vehículo. La Comisión incluso precisó que debido a esta situación, los conductores tienen mejores condiciones de descanso en la cabina que si recurren a las demás soluciones disponibles. (195) Asimismo, la Comisión mencionó la amplitud de este déficit en el Estudio de 2019. Además, el artículo 8 bis, apartados 3 y 4, del Reglamento n.º 561/2006, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1054 incluye exhortaciones reiteradas a la creación de zonas de estacionamiento seguras y protegidas, lo que demuestra que el legislador adoptó el requisito impugnado siendo consciente del número insuficiente de zonas de estacionamiento de una calidad adecuada. De ello se deduce, a su juicio, que el legislador de la Unión ha incurrido en un error manifiesto al no tener en cuenta elementos esenciales, a saber, los datos relativos al déficit de zonas de estacionamiento seguras y protegidas, y no ha valorado las pruebas pertinentes.

366. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

i)      Observaciones preliminares

367. El artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, cuya proporcionalidad cuestionan la República de Bulgaria, Rumanía y Hungría, ha modificado el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006.

368. En su versión anterior, el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006 disponía que «cuando el conductor elija hacerlo, los períodos de descanso diarios ^[(196)^] y los períodos de descanso semanales reducidos ^[(197)^] tomados fuera del centro de explotación de la empresa podrán efectuarse en el vehículo siempre y cuando este vaya adecuadamente equipado para el descanso de cada uno de los conductores y esté estacionado».

369. Como se desprende de su redacción, esta disposición se refería exclusivamente a los períodos de descanso diarios y a los períodos de descanso semanales reducidos al permitir a los conductores, en ciertas circunstancias, que tomaran estos períodos de descanso a bordo de sus vehículos. En cambio, no mencionaba expresamente el período de descanso semanal normal.

370. En la sentencia Vaditrans, sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró que la referida disposición, habida cuenta de que solo permitía expresamente, según su tenor literal, tomar los períodos de descanso diarios y los períodos de descanso semanal reducidos en el vehículo (siempre y cuando este estuviera adecuadamente equipado para el descanso de cada uno de los conductores y estuviera estacionado), debía interpretarse en el sentido de que prohibía la toma de los períodos de descanso semanal normales en el vehículo. (198)

371. A raíz de esta sentencia, el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 —disposición cuya legalidad se impugna en los presentes asuntos— modificó el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006 estableciendo actualmente de forma explícita la prohibición del descanso semanal normal en cabina. La nueva redacción de esta disposición en su versión modificada dispone por tanto que «no podrán tomarse en un vehículo los períodos de descanso semanal normal ni cualquier período de descanso semanal de más de 45 horas que se tome como compensación de períodos de descanso semanal reducidos previos», sino que deben tomarse «en un alojamiento apropiado y adaptado para ambos sexos que disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas». También se precisa que «todos los gastos de alojamiento fuera del vehículo correrán a cargo del empresario».

372. Este es el contexto en el que la República de Bulgaria, Rumanía y Hungría cuestionan la proporcionalidad de esta disposición. A este respecto, resulta de la jurisprudencia mencionada en los puntos 52 y siguientes de las presentes conclusiones que, con el fin de examinar la proporcionalidad de una medida, el Tribunal de Justicia debe verificar si, al adoptar tal medida, el legislador de la Unión se ha extralimitado en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, (199) al optar por una medida manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasiona unos inconvenientes desmesurados respecto de los fines que se trata de lograr.

373. Por lo que respecta a los objetivos de la disposición examinada, está acreditado esta tiene por objeto perseguir los objetivos estratégicos del Reglamento 2020/1054, que ya he mencionado en el punto 197 de las presentes conclusiones. En particular, como se desprende del considerando 13 del Reglamento 2020/1054, (200) esta disposición tiene el objetivo de fomentar el progreso social, al mejorar las condiciones de trabajo de los conductores, lo que contribuye igualmente a la mejora de la seguridad vial y a la armonización de las condiciones de competencia del transporte por carretera.

374. Los tres Estados miembros antes mencionados no ponen en entredicho la legitimidad de estos objetivos. Cuestionan, en cambio, el carácter adecuado y necesario de esta medida y también alegan que va más allá de lo necesario para realizar dichos objetivos declarados.

375. El Consejo y el Parlamento replican, no obstante, que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 no introdujo realmente la prohibición del descanso semanal normal en cabina en el ordenamiento jurídico de la Unión, puesto que esta prohibición existía ya en virtud de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006 según la interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans. Por lo tanto, el legislador de la Unión se ha limitado a codificar esta interpretación.

376. Sin embargo, los tres Estados miembros mencionados niegan la pertinencia de la sentencia Vaditrans para el presente asunto. En estas circunstancias, considero que, antes de analizar en detalle las alegaciones basadas en la vulneración del principio de proporcionalidad formuladas por estos mismos Estados miembros, procede analizar con carácter preliminar esta sentencia y aclarar su pertinencia en relación con los presentes asuntos.

ii)    Sobre la sentencia Vaditrans y sobre su alcance

377. En la sentencia Vaditrans, el Conseil d’État belga (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) había planteado unas cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia en el marco de un litigio pendiente ante este interpuesto por una empresa de transporte, Vaditrans, que solicitaba la anulación de un real decreto en virtud del cual se le podía imponer una multa cuando el conductor de un camión efectuara su período de descanso semanal normal en el vehículo.

378. En este contexto, el Conseil d’État belga (Consejo de Estado) preguntaba al Tribunal de Justicia si el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006, en su versión anterior mencionada en el punto 368 de las presentes conclusiones, debía interpretarse en el sentido de que los períodos de descanso semanal normales no podían disfrutarse en el vehículo.

379. Como he señalado en el punto 370 de las presentes conclusiones, en su sentencia el Tribunal de Justicia declaró que esta disposición debía interpretarse en el sentido de que prohibía tomar los períodos de descanso semanales normales en el vehículo. (201) Tras haber indicado que tal interpretación quedaba corroborada por la génesis de dicha disposición y el contexto en el que se enmarcaba, el Tribunal de Justicia destacó que esta interpretación «pretende manifiestamente alcanzar [los] objetivos [del] Reglamento [561/2006] consistentes en mejorar las condiciones de trabajo de los conductores y la seguridad vial». (202) A este respecto, este Tribunal precisó a continuación que, aunque el diseño de los vehículos y de las cabinas había experimentados mejoras considerables, una cabina de camión «no parec[ía] constituir un lugar de descanso adaptado a períodos de descanso más largos que los períodos de descanso diarios y los períodos de descanso semanales reducidos» y que los conductores deberían tener la posibilidad de pasar sus períodos de descanso semanales normales «en un lugar que ofrezca condiciones de alojamiento adaptadas y adecuadas». (203)

380. El Tribunal de Justicia también señaló que una interpretación contraria habría implicado que un conductor podría efectuar la totalidad de sus períodos de descanso en la cabina del vehículo y que, en tal supuesto, el conductor estaría tomando los períodos de descanso en un lugar que no ofrece condiciones de alojamiento adaptadas, lo que no podría contribuir a la consecución del objetivo de mejora de las condiciones de trabajo de los conductores. (204)

381. Posteriormente, el Tribunal de Justicia añadió que el eventual deterioro de las condiciones en las que los conductores hubieran podido tomar los períodos de descanso semanales o la dificultad de acreditar el cumplimiento de esta exigencia no podían justificar que no se respetaran las disposiciones imperativas del Reglamento n.º 561/2006 relativas a los períodos de descanso de los conductores. (205)

382. Los tres Estados miembros que niegan la proporcionalidad de la disposición examinada formulan, no obstante, diversas alegaciones dirigidas a cuestionar la pertinencia de la sentencia Vaditrans en los presentes asuntos.

383. En primer lugar, Hungría y Rumanía afirman que la sentencia Vaditrans no es pertinente porque, en dicho asunto, que se refería a una remisión prejudicial de interpretación, el Tribunal de Justicia no examinó la cuestión de la proporcionalidad de la obligación establecida por el Reglamento n.º 561/2006 en relación con las posibilidades concretas de aplicación de dicha disposición. El Tribunal de Justicia no apreció la imposibilidad de aplicar la prohibición del descanso semanal normal en cabina.

384. Sin embargo, considero que tal alegación equivale, en esencia, a poner en tela de juicio la sentencia del Tribunal de Justicia y pretende incluso impugnar, ex post, la validez de la referida disposición del Reglamento n.º 561/2006, que fue objeto de la interpretación del Tribunal de Justicia en esa sentencia. En efecto, mediante esta alegación dichos Estados miembros sostienen, a fin de cuentas, que la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento 561/2006 según la interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans era inválida, dado que era contraria al principio de proporcionalidad, en vista de que el Tribunal de Justicia no tomó en consideración, en su análisis, la imposibilidad o la dificultad excesiva del cumplimiento de la prohibición de tomar el período de descanso semanal normal en el vehículo resultante de la interpretación de esta disposición que adoptó en la mencionada sentencia.

385. Pues bien, considero que una alegación planteada en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra una disposición y basada en la invalidez de la versión anterior de dicha disposición según la ha interpretado el Tribunal de Justicia en una sentencia previa resulta indudablemente inadmisible. En el caso de autos, el objeto de los recursos interpuestos por los Estados miembros de que se trata es la pretensión de anulación del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 y no una pretensión de anulación de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006, que fue sustituido por la referida disposición.

386. Además, y desde una perspectiva similar, en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra una disposición de un acto de Derecho de la Unión, considero que un Estado miembro tampoco puede tratar de poner en entredicho la interpretación de la versión anterior de esa disposición adoptada por el Tribunal de Justicia en una sentencia prejudicial.

387. A este respecto, resulta importante destacar que, con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los gobiernos de los Estados miembros tienen la posibilidad de participar en el procedimiento prejudicial y, en particular, de presentar observaciones en dicho procedimiento. Si un Estado miembro desea sostener que una disposición de la Unión que es objeto de una remisión prejudicial es inválida o quiere defender una cierta interpretación de esa disposición, dicho Estado miembro puede intervenir efectivamente en el procedimiento prejudicial y presentar sus alegaciones. Sin embargo, no puede hacerlo en un recurso posterior que tenga por objeto una pretensión de anulación de una nueva disposición que ha modificado la referida disposición precedente.

388. De lo anterior se deduce que si los Estados miembros antes mencionados consideraban que la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006 era inválida o debería haberse interpretado de una cierta forma, habrían podido y debido formular sus alegaciones mediante una intervención en el asunto Vaditrans. Estos Estados miembros no pueden poner en duda la validez de dicha disposición ni la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia en esa sentencia en el marco de los presentes recursos que tienen por objeto una pretensión de anulación, en concreto, del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054.

389. En segundo lugar, la República de Bulgaria y Rumanía alegan también que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 no se limita a codificar la sentencia Vaditrans, sino que añade requisitos adicionales.

390. Pues bien, a este respecto, del tenor literal del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 resulta que, en comparación con la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006, según la interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans, la nueva disposición parece añadir tres requisitos adicionales. En primer término, la nueva versión de esta disposición se refiere no solo a los «períodos de descanso semanal normal» sino también a «cualquier período de descanso semanal de más de 45 horas que se tome como compensación de períodos de descanso semanal reducidos previos». En segundo término, precisa que estos períodos de descanso deben tomarse «en un alojamiento apropiado y adaptado para ambos sexos que disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas». En tercer término, puntualiza que «todos los gastos de alojamiento fuera del vehículo correrán a cargo del empresario».

391. En cuanto al primer requisito, resulta obligado reconocer que está cubierto por la interpretación de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006 adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans. En efecto, como he señalado en el punto 379 de las presentes conclusiones, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia dictaminó expresamente que la cabina de un camión no constituye un lugar de reposo adaptado a períodos de descanso más largos que los períodos de descanso diarios y los períodos de descanso semanales reducidos. (206) De ello se deduce que, incluso antes de la adopción del Reglamento 2020/1054, un período de descanso semanal de más de cuarenta y cinco horas que se tome como compensación de períodos de descanso semanal reducidos previos no habría podido disfrutarse en un vehículo.

392. De igual modo, el segundo requisito, mencionado en el punto 390 de las presentes conclusiones, se desprende directamente de la sentencia Vaditrans. En efecto, en esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que los conductores deberían tener la posibilidad de pasar sus períodos de descanso semanales normales «en un lugar que ofrezca condiciones de alojamiento adaptadas y adecuadas». (207) Esto incluye, de forma implícita pero indudable, el requisito de que ese lugar esté adaptado para ambos sexos, así como, en la medida en que se trata de un alojamiento apropiado y adaptado, que ese lugar disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas.

393. En lo que atañe, en tercer término, al requisito de que sea el empresario quien se haga cargo de los gastos de alojamiento fuera del vehículo, este resulta, en mi opinión, también de manera implícita, de la prohibición del descanso semanal normal en cabina según se desprende de la sentencia Vaditrans, entendida a la luz de la finalidad de la disposición examinada. En efecto, por una parte, se supone que el «lugar de descanso adaptado a períodos de descanso más largos» mencionado por el Tribunal de Justicia en esa sentencia debe sustituir a la cabina del camión para los descansos semanales normales. Ahora bien, en principio el empresario pone a disposición la cabina, pero el Tribunal de Justicia la reconoce como un lugar que no ofrece condiciones de alojamiento adaptadas para tales períodos. (208) Lógicamente el «lugar de descanso adaptado», que se supone que debe sustituirla, también debería ser puesto a disposición por el empresario. Por otra parte, hacer que el conductor soporte los gastos de alojamiento en un «lugar de descanso adaptado a períodos de descanso más largos» sería contrario, en mi opinión, a las finalidades de dicha disposición, reconocidas por el Tribunal de Justicia como las de mejorar las condiciones de trabajo del personal del sector de transporte en carretera y de incrementar la seguridad vial en general. (209)

394. De todo lo anterior se desprende que, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, el legislador no introdujo en el ordenamiento jurídico de la Unión la prohibición de tomar el período de descanso semanal normal en cabina según se prevé en dicha disposición, sino que se limitó a codificar el Derecho existente resultante de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006, según la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans.

395. En estas condiciones, de conformidad con la jurisprudencia citada en los puntos 52 y siguientes y en línea con el punto 372 de las presentes conclusiones, el examen de los motivos invocados por la República de Bulgaria, Rumanía y Hungría basados en la vulneración del principio de proporcionalidad, deberá dirigirse a verificar si, al codificar el Derecho existente, el legislador de la Unión se ha extralimitado manifiestamente en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, al optar por una medida manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasiona unos inconvenientes desmesurados respecto de los fines que se trata de lograr. Por lo tanto, procede examinar desde esta perspectiva las distintas alegaciones formuladas por los tres Estados miembros de que se trata dirigidas a cuestionar la proporcionalidad del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054.

iii) Sobre la proporcionalidad del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054

396. Estos tres Estados miembros plantean, para empezar, unas alegaciones basadas en el carácter inadecuado y desproporcionado de la medida examinada debido al estado actual de la infraestructura europea y concretamente al número insuficiente de zonas de estacionamiento protegidas y de alojamientos apropiados situados cerca de estas, que hacen que resulte excesivamente difícil o incluso imposible cumplir la prohibición del descanso semanal normal en cabina.

397. A este respecto, en cuanto al carácter adecuado de esta medida para alcanzar los objetivos perseguidos, cuya legitimidad no se discute, el Tribunal de Justicia ya lo confirmó en el apartado 43 de la sentencia Vaditrans, en el que el Tribunal de Justicia declaró que la prohibición de efectuar los períodos de descanso semanales normales en el vehículo pretende manifiestamente alcanzar aquellos objetivos del Reglamento n.º 561/2006 consistentes en mejorar las condiciones de trabajo de los conductores y la seguridad vial.

398. En lo tocante al posible carácter desproporcionado de la decisión del legislador de codificar el Derecho existente, debe señalarse que cualquier otro enfoque diferente del de mantener la prohibición de disfrutar los períodos de descanso semanales normales en el vehículo habría supuesto una reducción de la protección social de los conductores y, por tanto, un deterioro de sus condiciones de trabajo en relación con las existentes, lo que sería contrario a los objetivos de la normativa en cuestión, así como a la sentencia Vaditrans.

399. A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha dictaminado expresamente que la cabina del vehículo constituye un lugar que no ofrece unas condiciones de alojamiento adaptadas a períodos de descanso más largos que los períodos de descanso diarios y los períodos de descanso semanales reducidos. (210) Por lo tanto, toda solución normativa que permita disfrutar tales períodos de descanso en la cabina sería incompatible con esta apreciación.

400. Pues bien, la posible falta actual de infraestructuras adecuadas no puede constituir, a mi entender, una justificación para permitir (o incluso imponer), por vía legislativa, que los conductores tomen sus períodos de descanso semanal normales en el vehículo, a saber, en un lugar que no está adaptado para pasar tales períodos largos de descanso. Los posibles problemas de infraestructura no deben resolverse en detrimento de los derechos sociales de los conductores y, en definitiva, de su salud. De ello se desprende, en mi opinión, que no cabe acusar al legislador de haber vulnerado el principio de proporcionalidad por no haber modificado el Derecho existente, reduciendo los derechos sociales de los conductores, al permitirles tomar sus períodos de descanso semanal normales en un lugar no apropiado.

401. Asimismo, también procede destacar que la disposición examinada no prohíbe a los conductores que efectúen su descanso, sea el que sea, en el vehículo, sino que se aplica exclusivamente a los períodos de descanso semanal normales. Estos períodos de descanso se efectúan únicamente cada dos o tres semanas. (211) Además, constituyen el tipo de descanso que, con arreglo al artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, los conductores deben poder tomar en su lugar de residencia en virtud de la obligación relativa al regreso de los conductores, lo que reduce la presión supuestamente ejercida por la medida examinada sobre las zonas de estacionamiento.

402. Por lo demás, todas las soluciones normativas alternativas mencionadas por los Estados miembros afectados son inadecuadas para perseguir los objetivos de protección social contemplados por la normativa en cuestión y supondrían toda una reducción de esta protección social para los conductores. En lo referente, en primer término, a la posibilidad de dejar a la libre elección de los conductores si disfrutan sus períodos de descanso semanal normales en cabina, considero que no es apropiada sobre la base de consideraciones similares a las que he expuesto en el punto 243 de las presentes conclusiones, referidas al riesgo de que la elección del trabajador, como parte débil en la relación laboral con el transportista, no sea completamente libre y que este pueda sufrir presiones para realizar una elección que convenga a los intereses del empresario. En segundo término, el establecimiento de excepciones, como las contempladas en las soluciones alternativas segunda y tercera mencionadas en el punto 363 de las presentes conclusiones, implicaría que se permita a los conductores tomar el período de descanso semanal normal en un lugar no apropiado, lo que supondría una reducción de los derechos sociales de los conductores. En tercer término, el establecimiento de un período transitorio tampoco parece adecuado por las razones expuestas de forma detallada en los puntos 499 y siguientes de las presentes conclusiones en el marco del análisis de los motivos formulados contra el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 relativos a la fecha de su entrada en vigor.

403. En estas condiciones, considero que las restantes alegaciones planteadas por los tres Estados miembros de que se trata y dirigidas a cuestionar la proporcionalidad de la medida no pueden prosperar.

404. Las alegaciones basadas, en primer término, en los riesgos para la seguridad de la mercancía y, por tanto, en la responsabilidad de los transportistas por la pérdida de esta, en segundo término, en el riesgo para los transportistas y para los conductores de que se les impongan sanciones y, en tercer término, en los supuestos costes adicionales para los transportistas derivados de la disposición examinada tampoco permiten demostrar la existencia de una vulneración del principio de proporcionalidad por el legislador de la Unión. En efecto, por un lado, dado que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 se ha limitado a codificar el Derecho ya existente, su adopción no ha podido suponer en modo alguno un incremento de tales riesgos y costes. En estas circunstancias, no cabe sostener que la adopción de esta disposición tenga efectos negativos para los operadores interesados en comparación con la situación anterior. Por otro lado, los Estados miembros en cuestión no han demostrado que, según la jurisprudencia mencionada en el punto 57 de las presentes conclusiones, los inconvenientes para las empresas de transporte, resultantes de la adopción de esa disposición, sean desproporcionados de manera que la decisión del legislador de codificar el Derecho existente resulte manifiestamente errónea.

405. Asimismo, en lo que atañe en particular a las sanciones, del artículo 1, punto 16, del Reglamento 2020/1054 se desprende que el legislador ha dispuesto expresamente que estas sanciones deben ser proporcionadas. (212) A este respecto, si bien es cierto, como señala Rumanía, que el Reglamento 2020/1054 no armoniza las sanciones, esto no significa que esta elección del legislador dé lugar a una inseguridad jurídica tal que implique una vulneración del principio de proporcionalidad. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia mencionada en el punto 119 de las presentes conclusiones, el legislador de la Unión tiene efectivamente la posibilidad de recurrir a un marco jurídico general que, cuando proceda, se pueda concretar posteriormente, en particular por parte de los Estados miembros.

406. Sobre la base de un razonamiento análogo, considero que procede rechazar también la alegación formulada por la República de Bulgaria basada en la inseguridad jurídica en relación con el concepto de «alojamiento apropiado y adaptado», ya que el legislador no está obligado a definir detalladamente cada concepto de una norma. Asimismo, al no definir exactamente este concepto, el legislador de la Unión ha dejado un margen de flexibilidad en la aplicación de la disposición en cuanto al tipo de alojamiento que pueden utilizar los conductores, lo que permite mitigar las posibles consecuencias del eventual estado incompleto de las infraestructuras europeas.

407. En primer lugar, en lo referente a la alegación de que la Comisión no ha publicado la lista de todas las zonas de estacionamiento certificadas, que está obligada a publicar a tenor del nuevo artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento 561/2006, en su versión modificada por el artículo 1, punto 7 del Reglamento 2020/1054, si bien tal alegación podría quizás servir para alegar un posible incumplimiento por parte de la Comisión, no puede demostrar en modo alguno que el legislador de la Unión haya sobrepasado manifiestamente su amplia facultad de apreciación al adoptar el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054.

408. En cuanto a la obligación especial de presentar un informe que incumbe a la Comisión, prevista en el artículo 8 bis, apartado 4, del Reglamento 561/2006, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1054, en virtud de la cual esta presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, a más tardar el 31 de diciembre de 2024, un informe sobre la disponibilidad de instalaciones de descanso adecuadas para los conductores y de instalaciones de estacionamiento protegidas, no demuestra en modo alguno el carácter desproporcionado de la medida examinada. Únicamente muestra que el legislador ha indicado que se trata de una materia respecto de la cual desea ser informado de toda situación que pueda necesitar una nueva evaluación.

409. En segundo lugar, por lo que se refiere a la alegación de la República de Bulgaria según la cual un Estado miembro podría tener incentivos para no incrementar el número de las infraestructuras con el fin de limitar la prestación en su territorio de servicios de transporte por los transportistas extranjeros, debo señalar que esta alegación es manifiestamente hipotética y no se basa en ningún elemento que sugiera que tal situación pudiera producirse. En todo caso, esta alegación se refiere a eventuales comportamientos de los Estados miembros y no a una extralimitación manifiesta por parte del legislador de la Unión en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación.

410. Por último, en lo tocante a los motivos relativos al examen por parte del legislador de la Unión de la proporcionalidad, debo señalar que el Consejo y el Parlamento no niegan que, cuando adoptó el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, el legislador era consciente de la cuestión general de la falta de una infraestructura adecuada en toda la Unión. Como señalan Rumanía y Hungría, en efecto, este problema se había puesto de relieve durante el procedimiento legislativo tanto en la Evaluación de impacto como en otros estudios, como el Estudio de 2019.

411. Sin embargo, debe señalarse que, a pesar de esta problemática, la Comisión en su Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo, basada en los resultados de la Evaluación de impacto, había previsto una disposición equivalente a la que se adoptó finalmente en el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, que también establecía la prohibición de tomar el período de descanso más largo y, en consecuencia, el período de descanso semanal normal, en el vehículo. (213)

412. Entre tanto, el Tribunal de Justicia ha pronunciado la sentencia Vaditrans, que eliminó toda inseguridad sobre el alcance de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento 561/2006 e interpretó dicha disposición, ex tunc, (214) en el sentido mencionado en el punto 370 de las presentes conclusiones, aclarando que una prohibición como la prevista en la referida Propuesta de la Comisión —y finalmente adoptada en el Reglamento 2020/1054— ya existía en el Derecho de la Unión.

413. En estas circunstancias, considero que no puede afirmarse que, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 y de este modo codificar el Derecho existente, por lo demás, de conformidad con la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo de la Comisión, basada en una evaluación de impacto, el legislador de la Unión haya omitido tener en cuenta elementos esenciales, a saber, los datos relativos al déficit de zonas de estacionamiento seguras y protegidas, que se habían puesto de relieve durante el procedimiento legislativo.

414. De todas las consideraciones precedentes se desprende, en mi opinión, que todos los motivos dirigidos a alegar que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 no respeta los requisitos resultantes del principio de proporcionalidad deben rechazarse.

b)      Sobre la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

415. Rumanía alega que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 incumple los requisitos derivados de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, ya que esta disposición perjudica gravemente los intereses de los transportistas y los conductores.

416. En lo referente, en primer lugar, a los transportistas, sus costes superan ampliamente al de la puesta a disposición de un alojamiento para los conductores. En efecto, estos costes también deben cubrir los cambios de itinerarios en función de la disponibilidad de alojamientos y de zonas de estacionamiento adecuados, el incremento de las primas de seguros debido al aumento de los riesgos vinculados a la seguridad de las mercancías transportadas, la necesidad de que los conductores recorran distancias adicionales para encontrar una zona apropiada, así como el coste del traslado del conductor de la zona de estacionamiento a un alojamiento, que podría encontrarse a una distancia considerable, habida cuenta de la situación descrita en el Estudio de 2019. Asimismo, los transportistas sufren un descenso de los ingresos, dado que el déficit de infraestructuras tiene repercusiones sobre la posibilidad concreta de planificar trayectos más largos y de efectuar transportes en ciertos itinerarios con total seguridad.

417. En segundo lugar, por lo que respecta a los conductores, las repercusiones experimentadas por los transportistas dan lugar a pérdidas de empleos y a la necesidad de emigrar a los Estados de la Europa occidental. Además, la disposición examinada, debido a la falta de infraestructuras, aumenta la fatiga y el estrés de los conductores.

418. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

419. En lo que atañe al análisis de las disposiciones de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE y de su alcance, me remito a las consideraciones que he efectuado en los puntos 281 a 293 de las presentes conclusiones.

420. En cuanto a las imputaciones de Rumanía, he señalado en el punto 394 de las presentes conclusiones que, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, el legislador no introdujo en el ordenamiento jurídico de la Unión la prohibición del descanso semanal normal en cabina, sino que se limitó a codificar el Derecho existente resultante de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento 561/2006, según lo interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans.

421. En estas condiciones, dado que la prohibición del descanso semanal normal en cabina ya estaba en vigor antes de la adopción del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, no puede afirmarse que la adopción de esta disposición suponga un incremento de los costes o una reducción de los ingresos para los transportistas o consecuencias perjudiciales para los conductores.

422. De lo anterior resulta que el motivo basado en que, al perjudicar gravemente los intereses de los transportistas y de los conductores, la adopción del artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 incumple los requisitos derivados de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE debe rechazarse.

c)      Sobre la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1)      Alegaciones de las partes

423. En sus recursos, la República de Bulgaria (asunto C‑543/20), y Rumanía (asunto C‑546/20) argumentan que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, no cumple los requisitos derivados del principio de no discriminación, establecido en el artículo 18 TFUE. La República de Bulgaria se refiere asimismo a los artículos 20 y 21 de la Carta, al principio de igualdad de los Estados miembros, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 2, así como al artículo 95 TFUE, apartado 1.

424. La República de Bulgaria y Rumanía alegan que la prohibición del descanso semanal normal en cabina viola el principio de igualdad de trato y de no discriminación tanto respecto de las empresas de transporte situadas en la periferia geográfica de la Unión como respecto de los conductores que trabajan para dichas empresas. En efecto, resulta mucho más fácil para las empresas de transporte establecidas en Estados miembros situados en el centro de la Unión y para sus conductores cumplir dicha prohibición que para los transportistas establecidos en Estados miembros situados en la periferia de la Unión y para sus conductores. Dentro de un mismo Estado miembro, la prohibición crea una discriminación entre los conductores locales y los de otros Estados miembros. Los conductores nacionales no se ven afectados por la falta de alojamientos apropiados y de zonas protegidas y seguras de estacionamiento, puesto que pueden dormir en sus domicilios y estacionar sus vehículos pesados en el centro de operaciones del transportista. No sucede así en el caso de los conductores empleados por transportistas establecidos en Estados situados en la periferia de la Unión que, debido a la falta de alojamientos adecuados y de zonas protegidas y seguras de estacionamiento, se ven obligados a incumplir dicha prohibición, incrementando los gastos de los transportistas, la mayor parte de los cuales son pymes.

425. Por añadidura, no puede realizarse una evaluación de los efectos de las disposiciones del Reglamento 2020/1054 sobre el mercado de los transportes sin tener en cuenta el Reglamento 2020/1055 y la Directiva 2020/1057, que también forman parte del Paquete de movilidad. Una apreciación global del Paquete de movilidad pone así de manifiesto el carácter discriminatorio de la normativa en perjuicio de estos últimos, en relación con la posibilidad concreta de prestar servicios de transporte en la Unión.

426. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

427. La República de Bulgaria y Rumanía argumentan que, al adoptar el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 y, de este modo, al mantener la prohibición del descanso semanal normal en cabina, el legislador de la Unión vulneró los principios de igualdad de trato y de no discriminación, ya que esta prohibición supone una discriminación tanto entre los conductores como entre los transportistas.

428. A este respecto, debo señalar, en primer lugar, que la prohibición del descanso semanal normal en cabina se aplica indistintamente y de la misma manera a toda empresa de transporte que efectúe transportes por carretera comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 561/2006 y a todo conductor amparado por este Reglamento. (215) La disposición se aplica con independencia de cuál sea la nacionalidad del conductor o del empresario. De ello se deduce que esta obligación, en sí misma, no establece expresamente una distinción entre conductores ni entre empresas de transporte.

429. En segundo lugar, en mi opinión, los conductores que realizan transportes internacionales entre diferentes Estados miembros y los conductores que efectúan transportes nacionales en el Estado miembro de establecimiento de su empresario no se encuentran necesariamente en situaciones comparables, específicamente en relación con los objetivos de la disposición que establece la prohibición del descanso semanal normal en cabina.

430. A este respecto, debo recordar, por una parte, que, según se desprende de la jurisprudencia mencionada en el punto 79 de las presentes conclusiones el carácter comparable de las situaciones diferentes se aprecia a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión examinado. Por otra parte, del punto 373 de las presentes conclusiones resulta que la prohibición del descanso semanal normal en cabina se dirige esencialmente al objetivo de mejorar las condiciones de trabajo de los conductores, lo que también contribuye a la mejora de la seguridad vial.

431. Pues bien, la prohibición del descanso semanal normal en cabina pretende de forma evidente proteger a los conductores que pasan largos períodos lejos de sus domicilios y que, de este modo, se ven obligados, por razón de su trabajo, a pasar sus períodos de descanso semanal lejos de ese lugar. En caso de que un conductor pueda pasar su período de descanso semanal en su domicilio, dicha prohibición no resulta pertinente. Desde esta perspectiva, por tanto, las situaciones de los dos tipos de conductores mencionados en el punto 429 de las presentes conclusiones no son comparables.

432. Asimismo, debo recordar que, según se ha señalado en el punto 43 de las presentes conclusiones, la distinción, por un lado, entre transportes internacionales y transportes nacionales y, por otro lado, entre transportistas residentes y transportistas no residentes está explícitamente prevista en el artículo 91 TFUE, apartado 1, en particular, en sus letras a) y b). Por lo tanto, el Derecho de la Unión establece al nivel del Derecho primario un enfoque diferente en el marco de la política común de transportes entre la regulación de los transportes internacionales y la de los transportes nacionales.

433. En efecto, siguiendo la lógica de los dos Estados miembros antes mencionados, permitir a los conductores que realizan transportes internacionales que tomen sus períodos de descanso semanal normales en el vehículo supondría un grado incluso mayor de discriminación entre los conductores nacionales, que pueden disfrutar de sus períodos de descanso semanal normales en sus domicilios, y los conductores de otros Estados miembros, que deberían tomar sus períodos de descanso semanal normales en la cabina, a saber, en un lugar que no está adaptado para pasar tales períodos largos de descanso. (216)

434. Por último, de la argumentación invocada por los dos Estados miembros antes mencionados se desprende que las supuestas discriminaciones que alegan no se derivan de la prohibición del descanso semanal normal en cabina en sí misma, sino más bien del eventual estado actual de la infraestructura europea y, concretamente, del número insuficiente de zonas de estacionamiento protegidas y de alojamientos apropiados situados cerca de estas.

435. Pues bien, en el marco del control jurisdiccional limitado que, en un ámbito como la política de transportes, ha reconocido también el Tribunal de Justicia en cuanto al respeto del principio de igualdad de trato, (217) el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya al poner en entredicho —debido a la eventual falta actual de infraestructuras adecuadas— la decisión del legislador de no haber modificado el Derecho existente y de no haber reducido los derechos sociales de los conductores al permitirles efectuar sus períodos de descanso semanal normales en un lugar no adaptado para períodos de descanso tan largos.

436. Habida cuenta de todo lo expuesto anteriormente, considero que procede desestimar los motivos invocados contra el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054 basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación.

d)      Sobre la infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de libre prestación de servicios de transporte y del mercado único

1)      Alegaciones de las partes

437. Rumanía argumenta que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 infringe las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de libre prestación de servicios de transporte y del mercado único. Este Estado miembro sostiene que, en lo tocante a la libre prestación de servicios en el sector del transporte, según se establece en el artículo 58 TFUE, apartado 1, la aplicación de la prohibición del descanso semanal normal en cabina da lugar a una restricción de esta libertad, dado que los itinerarios de transporte se verán limitados, durante un plazo indeterminado, a los trayectos que puedan efectuarse en un plazo que no obligue al conductor a tomar un período de descanso semanal o que se determinen en función de la presencia de zonas de estacionamiento seguras y protegidas. Debido a esta limitación, la medida supone de facto la fragmentación del mercado interior. De ello resulta un retroceso en la consecución del objetivo del desarrollo sostenible de este mercado, según lo previsto en el artículo 3 TUE, que también es uno de los objetivos definidos por la Comisión en su Evaluación de impacto. (218)

438. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

439. Tal como se desprende de los puntos 44 y siguientes de las presentes conclusiones, en el sector del transporte, la aplicación de los principios de libertad de las prestaciones de servicios debe realizarse, según el Tratado FUE, mediante la aplicación de la política común de transportes y la libre prestación de servicios de transporte está garantizada exclusivamente en la medida en que este derecho se haya otorgado mediante medidas de Derecho derivado adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de esta política común.

440. De ello se deduce que, aun suponiendo que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 suponga, como alega Rumanía, una restricción a la libre prestación de servicios, en vista de que el legislador de la Unión era libre, en el marco de su amplio margen de apreciación, de alcanzar mediante la aplicación de la política común de transportes el grado de liberalización de este sector que considere oportuno, esta circunstancia no implica en modo alguno una infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de libre prestación de servicios de transporte y del mercado único. En consecuencia, a mi entender, este motivo también debe desestimarse.

e)      Conclusión sobre los motivos relativos a la prohibición del descanso semanal en cabina

441. De todo lo anterior resulta, en mi opinión, que todos los motivos planteados por la República de Bulgaria (asunto C‑543/20), Rumanía (asunto C‑546/20) y Hungría (asunto C‑551/20) contra el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 deben rechazarse.

3.      Sobre los motivos relativos al artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054

442. En su recurso en el asunto C‑551/20, Hungría solicita la anulación del artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, mediante el cual se adelantó la fecha de entrada en vigor de la obligación de instalar los tacógrafos V2, a saber, los tacógrafos inteligentes de segunda generación.

443. Aunque, en virtud de la normativa en vigor antes de la adopción del Reglamento 2020/1054, había sido posible cumplir la obligación de instalar los tacógrafos V2 hasta el 15 de junio de 2034, (219) resulta del artículo 2, punto 2, de este Reglamento, en relación con el punto 8 del mismo artículo, que fija los plazos de adopción por la Comisión de las especificaciones relativas a los tacógrafos V2, que, si esta institución adopta y aplica en los plazos previstos el Reglamento de Ejecución que contenga dichas especificaciones, los vehículos equipados con tacógrafos digitales o analógicos deberán ser equipados con tacógrafos V2 a más tardar el 31 de diciembre de 2024 y los que están equipados con tacógrafos inteligentes deberán serlo a más tardar en 2025. La Comisión adoptó las especificaciones técnicas relativas a los tacógrafos inteligentes el 16 de julio de 2021 (220) y las modificó el 16 de mayo de 2023. (221)

444. En apoyo de su pretensión de anulación del artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, Hungría invoca tres motivos, basados, el primero, en la vulneración del principio de proporcionalidad, el segundo, en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, y el tercero, en la infracción del artículo 151 TFUE, párrafo segundo.

a)      Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

445. Mediante su primer motivo, Hungría, apoyada por Rumanía, la República de Letonia y la República de Estonia, arguye que al adoptar el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, el legislador de la Unión vulneró el principio de proporcionalidad e incurrió en un error manifiesto de apreciación al no evaluar las consecuencias económicas del considerable acortamiento del plazo de instalación de los tacógrafos V2. Dado que esta disposición no figuraba en la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo, no se ha llevado a cabo ninguna evaluación de impacto sobre este punto. Las disposiciones que modifican el plazo de instalación del tacógrafo se introdujeron en el proyecto de texto en virtud del acuerdo alcanzado por el Parlamento y el Consejo sin que estas instituciones realizaran tampoco una evaluación de impacto.

446. Pues bien, de la jurisprudencia se desprende que puede obviarse la evaluación de impacto cuando el legislador disponga de elementos de información objetivos que le permitan apreciar la proporcionalidad de la medida. No obstante, Hungría afirma que no tiene conocimiento de la existencia de tales elementos de información ni de una evaluación efectuada por los legisladores.

447. Hungría alega asimismo que las disposiciones propuestas por el Parlamento y el Consejo constituían modificaciones sustanciales de la mencionada Propuesta de la Comisión en el sentido del Acuerdo Institucional mencionado en los puntos 62 y siguientes de las presentes conclusiones y que, en consecuencia, estaba justificado realizar una evaluación de impacto complementaria o encomendar a la Comisión la tarea de efectuarla. Dos estudios realizados en febrero y marzo de 2018 examinaron los costes de la adaptación, pero no abordaron expresamente la cuestión del carácter proporcionado, si bien el segundo estudio mencionó la posibilidad de una falta de proporcionalidad. Además, Hungría considera particularmente problemático, a este respecto, el hecho de que la nueva tecnología (V2) no esté aún en el mercado, sin que se sepa con certeza cuándo lo estará.

448. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

449. En este motivo, Hungría reprocha fundamentalmente al legislador de la Unión que haya adoptado el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054 y, al actuar de este modo, haya adelantado considerablemente el plazo de instalación de los tacógrafos V2, sin haber solicitado una evaluación de impacto y sin disponer de suficientes elementos que permitan apreciar la proporcionalidad de la medida finalmente adoptada.

450. A este respecto, de entrada procede señalar que las partes convienen en que la Evaluación de impacto — pilar social, que la Comisión realizó con miras a la revisión de los Reglamentos n.^os 561/2006 y 165/2014 no abarcó el plazo de instalación de los tacógrafos V2, dado que, en su propuesta de modificación de este último Reglamento, esta institución no contempló el adelanto de la fecha de entrada en vigor de la obligación relativa a la instalación de tacógrafos V2.

451. Sin embargo, de la jurisprudencia mencionada en los puntos 65 y 72 de las presentes conclusiones se desprende, por una parte, que la omisión de una evaluación de impacto no puede calificarse de violación del principio de proporcionalidad, cuando el legislador de la Unión disponga de suficientes elementos que le permitan apreciar la proporcionalidad de una medida adoptada y, por otra parte, que en el ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el legislador de la Unión puede tener en cuenta no solo la evaluación de impacto, sino también cualquier otra fuente de información.

452. Pues bien, en el presente caso, como alegan el Consejo y el Parlamento, si bien la medida examinada no figuraba en la Propuesta de la Comisión ni en la Evaluación de impacto — pilar social, en marzo de 2018, la Comisión publicó el informe final de un estudio sobre las medidas que fomentaban la implementación del tacógrafo inteligente. Hungría no discute que el objetivo de este estudio era evaluar distintas opciones estratégicas dirigidas a acelerar la implantación del tacógrafo inteligente y, en particular, evaluar las repercusiones económicas, sociales y en materia de seguridad vial que imponía la retroadaptación de los vehículos matriculados antes de junio de 2019. (222) Este estudio de la Comisión incluía un análisis coste-beneficio detallado teniendo en cuenta los efectos económicos para los transportistas y las autoridades nacionales, los efectos sobre la seguridad vial, los efectos sociales y los efectos sobre el mercado interior. Asimismo, durante el año 2018, el Parlamento también realizó un estudio con el fin de evaluar los costes y las ventajas de la instalación, desde entonces a enero de 2020, de un tacógrafo inteligente para los vehículos pesados en el transporte internacional. (223) También se desprende de los autos que el legislador examinó y tuvo en cuenta estos estudios durante el procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción del Reglamento 2020/1054.

453. En estas condiciones, considero que las instituciones de la Unión, autoras del acto en cuestión, han demostrado ante el Tribunal de Justicia que la medida examinada fue adoptada mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación y han aportado y expuesto de forma clara e inequívoca los datos de base que tuvieron en cuenta para fundamentar la medida impugnada.

454. Las restantes alegaciones aducidas por Hungría no pueden poner en entredicho esta apreciación.

455. En efecto, en primer término, el hecho, alegado por Hungría, de que los dos estudios antes mencionados no examinaran específicamente el cumplimiento del principio de proporcionalidad carece de pertinencia. En efecto, corresponde al legislador efectuar, sobre la base de los datos disponibles, la necesaria ponderación entre los distintos intereses en juego con el fin de garantizar un equilibrio entre ellos, habida cuenta de los objetivos perseguidos por la medida examinada. Por lo tanto, no cabe exigir que los datos de base en los que se fundamenta el ejercicio de la facultad de apreciación del legislador se presenten en el marco de una evaluación específica de la proporcionalidad. A este respecto, debo recordar asimismo que, según se desprende de la jurisprudencia mencionada en el punto 72 de las presentes conclusiones, la forma en que se expresan los datos tenidos en cuenta por el legislador de la Unión carece de importancia.

456. En segundo término, la circunstancia alegada por Hungría de que la tecnología (V2) aún no se comercializa, aun suponiendo que esté acreditada —que no es el caso— no puede poner en entredicho la proporcionalidad de la medida examinada.

457. En efecto, por un lado, debe recordarse que, según se desprende la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en el punto 74 de las presentes conclusiones, la validez de un acto de la Unión debe apreciarse en relación con los elementos de que disponía el legislador de la Unión al adoptar la normativa en cuestión. Pues bien, las instituciones de la Unión han probado, sin que Hungría las haya contradicho, que, durante el procedimiento legislativo, la información de que disponía el legislador era que la tecnología en cuestión estaría lista en 2022 y que la instalación de los tacógrafos V2 se podría haber completado hasta finales de 2024. (224)

458. Por otro lado, la fecha límite para la instalación de los tacógrafos V2 se definió en el Reglamento 2020/1054 de una forma bastante atípica, en la medida en que no se estableció haciendo referencia a una fecha determinada sino a un plazo a partir de la adopción por la Comisión de las disposiciones técnicas detalladas necesarias, de manera que se garantizaba que hubiera un plazo suficiente para desarrollar estos nuevos tacógrafos. Pues bien, como he señalado en el punto 443 de las presentes conclusiones, la Comisión adoptó las especificaciones técnicas relativas a los tacógrafos inteligentes el 16 de julio de 2021 e incluso las ha modificado hace muy poco, con el fin de garantizar un funcionamiento común de estos tacógrafos inteligentes de segunda generación a pesar de ciertos retrasos debidos a razones técnicas. Estas explicaciones demuestran, en mi opinión, el carácter adecuado de la elección del legislador en relación con la forma de fijación de la fecha límite para la instalación de los tacógrafos V2, que pretendía garantizar la flexibilidad en la implementación de esta obligación.

459. De las consideraciones precedentes se desprende que, desde mi punto de vista, el motivo basado en que, al adoptar el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, el legislador de la Unión vulneró el principio de proporcionalidad, debe rechazarse.

b)      Sobre la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica

1)      Alegaciones de las partes

460. Mediante su segundo motivo, Hungría aduce que el acortamiento del plazo para la instalación de los tacógrafos V2 viola las expectativas legítimas de los operadores económicos y, por consiguiente, los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica. En efecto, en virtud de la normativa en vigor antes de la adopción del Reglamento 2020/1054, (225) los operadores económicos habían podido pensar legítimamente que disponían de un plazo de quince años, a contar desde la adopción de las condiciones de aplicación, para cumplir la exigencia de instalación de tacógrafos inteligentes. Los operadores no pusieron simplemente su confianza en el mantenimiento de una situación existente, sino que el propio legislador, ejerciendo su facultad de apreciación, fijó un plazo en el que estos podían basar sus decisiones económicas. En consecuencia, solo es posible modificar este plazo por razones imperiosas de interés general. En Hungría, debido a los plazos anticipados, la obligación de instalación del tacógrafo V2 afecta aproximadamente al 60 % de la flota, con un coste unitario estimado en alrededor de 2 000 euros.

461. Dado que el legislador adoptó el Reglamento 2020/1054 el 15 de julio de 2020, la nueva fecha de la obligación de adaptación pudo conocerse con certeza a partir de ese momento. Por consiguiente, solo esta fecha puede marcar el punto de partida del período del disponen los operadores económicos para adaptarse y no la de la publicación de los estudios que abordaron la cuestión por primera vez. Los operadores económicos, incluso si conocían dichos estudios, no podían saber con certeza cuál sería la solución adoptada.

462. Ninguna de las razones indicadas en el considerando 27 del Reglamento 2020/1054 como justificación de la modificación de los plazos de introducción de los tacógrafos V2 constituye una razón imperiosa de interés general. En lo que atañe, en primer término, a la eficacia del control de la aplicación de las normas sociales en relación con los costes, esta no se examinó realmente durante el proceso legislativo. En segundo término, la rapidez de la evolución de las nuevas tecnologías y la digitalización en el conjunto de la economía no constituyen razones imperiosas de interés general que puedan justificar una vulneración de la confianza legítima de los operadores económicos. Asimismo, aún no se han desarrollado los tacógrafos V2 y se desconoce la fecha de comienzo de su comercialización. En tercer término, en cuanto a la necesidad de tener unas condiciones de competencia justas para las empresas del sector del transporte internacional por carretera, resulta difícil comprender por qué las empresas internacionales de terceros países no están sujetas a esta obligación. En efecto, el Acuerdo europeo relativo al trabajo de las tripulaciones de los vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera (en lo sucesivo, «Acuerdo AETR») establece actualmente la obligación de instalar un tacógrafo digital.

463. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

464. Ya he analizado en los puntos 117 y siguientes de las presentes conclusiones, a los que me remito, los principios expuestos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia en relación con el principio de seguridad jurídica.

465. En lo tocante al principio de protección de la confianza legítima, que constituye un corolario del principio de seguridad jurídica, de reiterada jurisprudencia se desprende que la posibilidad de invocar este principio se extiende a todo operador económico al que una institución le haya hecho concebir esperanzas fundadas. De conformidad con esta jurisprudencia, constituyen garantías que pueden dar lugar al surgimiento de esas esperanzas, al margen de la forma en que se comunique, la información precisa, incondicionada y concordante emanada de fuentes autorizadas y fiables. (226)

466. Sin embargo, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que pueda afectar a sus intereses, no puede acogerse al principio de protección de la confianza legítima si se adopta dicha medida. (227)

467. Es preciso recordar, en lo que concierne a la invocación del principio de protección de la confianza legítima derivada de la acción del legislador de la Unión, que el Tribunal de Justicia ha reconocido a dicho legislador una amplia facultad de apreciación cuando su acción implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y cuando debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas. (228)

468. El Tribunal de Justicia también ha declarado que un operador económico no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legislativas, sino tan solo impugnar las modalidades de aplicación de tales modificaciones. (229)

469. Del mismo modo, el principio de seguridad jurídica no exige la ausencia de modificaciones legislativas, sino que más bien requiere que el legislador tome en consideración las situaciones especiales de los operadores económicos y prevea, en su caso, adaptaciones a la aplicación de las nuevas normas jurídicas. (230)

470. Asimismo, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el ámbito de aplicación del principio de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior, (231) y ello en particular en materias cuyo objeto implica una necesidad de adaptación constante. (232)

471. En el presente asunto, en mi opinión, no cabe considerar que los operadores económicos afectados hayan recibido garantías precisas, incondicionadas y concordantes, según lo previsto en la jurisprudencia antes mencionada, que justifiquen que estos últimos hayan confiado legítimamente en el hecho de que el entorno normativo seguiría sin cambios y que, de este modo, disponían, en todo caso, de un plazo de quince años, tras la adopción de las condiciones de aplicación, para cumplir el requisito de instalación de tacógrafos inteligentes.

472. En efecto, no parece en modo alguno que el legislador haya adquirido un compromiso incondicional en el sentido de que el marco normativo aplicable a los tacógrafos seguiría sin cambios durante un plazo de quince años. A este respecto, se ha de señalar que no es en absoluto inhabitual que el marco normativo sea adaptado de forma reiterada, especialmente en ámbitos relativos a cuestiones técnicas y/o tecnológicas en rápido desarrollo y que se caracterizan por un progreso técnico rápido y continuado.

473. Asimismo, comparto la opinión de las instituciones según la cual a la luz de los dos documentos mencionados en el punto 452 de las presentes conclusiones, que se basaban en la consulta a los representantes del sector económico de que se trata y a las partes interesadas, un operador de transporte por carretera prudente y diligente no podía ignorar, al menos desde la publicación de esos estudios, el hecho de que el legislador de la Unión proyectaba posibles modificaciones de la normativa relativa a los tacógrafos. En consecuencia, tal operador podía efectivamente tener en cuenta esta posibilidad en el marco de sus decisiones económicas.

474. Además, tampoco cabe considerar que la disposición examinada haya abolido con efectos inmediatos y sin advertencias una ventaja específica que la normativa concedía a los operadores interesados. Muy al contrario, en virtud del Reglamento 2020/1054, los operadores económicos disponen de un plazo de cuatro a cinco años para adaptarse a las nuevas normas relativas a los tacógrafos inteligentes.

475. Habida cuenta de todo lo anterior, considero que también procede desestimar el motivo formulado por Hungría basado en que el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054 se adoptó vulnerando los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica.

c)      Sobre la infracción del artículo 151 TFUE, párrafo segundo

1)      Alegaciones de las partes

476. Hungría afirma que el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054 incumple la obligación de mantener la competitividad económica de la Unión, según lo previsto en el artículo 151 TFUE, párrafo segundo. Aun cuando este Reglamento se ha adoptado en el marco de la política de transportes y tiene como base jurídica el artículo 91 TFUE, apartado 1, está indudablemente comprendido en la política social. Pues bien, una mejora de las condiciones de trabajo mediante la aproximación de las legislaciones no puede producirse sin que, simultáneamente, se tenga en cuenta la necesidad de proteger la competitividad de la economía de la Unión. Sin embargo, actualmente, no se aplican unos requisitos similares relativos al tacógrafo V2 a los vehículos de las empresas que no están establecidas en un Estado miembro, mientras que en virtud del Acuerdo AETR los vehículos de las empresas establecidas en los países a los que se aplica solo necesitan disponer de un tacógrafo digital, lo que, en consecuencia, les confiere una ventaja competitiva. Pese a que el propio legislador ha reconocido la necesidad de mantener la competitividad de las empresas de la Unión en el considerando 34 del Reglamento 2020/1054, el texto legislativo no impone a la Comisión ninguna obligación concreta ni un plazo preciso a este respecto, de manera que nada garantiza que el Acuerdo AETR sea modificado en consecuencia o, como mínimo, que puedan entablarse negociaciones relativas a ello en un futuro próximo. Pues bien, el legislador, si bien no está sujeto a una obligación de resultado, tiene una obligación de diligencia, en el sentido de que debe hacer todo lo que esté en su mano para asegurarse de que la Unión no se encuentre en una situación de desventaja competitiva. Para cumplir esta obligación, no basta con adoptar un considerando que carece de efecto vinculante.

2)      Apreciación

477. El artículo 151 TFUE, cuya infracción alega Hungría en el presente motivo, es el primer artículo del título X de la tercera parte del Tratado FUE, consagrado a la «Política social». A tenor de su párrafo segundo, a los efectos de los objetivos de política social indicados en el párrafo primero de dicho artículo «la Unión y los Estados miembros emprenderán acciones en las que se tenga en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales, en particular en el ámbito de las relaciones contractuales, así como la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión».

478. Del propio tenor literal de esta disposición se desprende que la misma establece una mera obligación «de tener en cuenta». Según resulta de los puntos 288 y siguientes de las presentes conclusiones —y como sucede, por lo demás, respecto de los artículos 91 TFUE, apartado 1, y 94 TFUE— tal obligación no tiene un valor absoluto, sino que simplemente obliga al legislador de la Unión, respecto de las medidas adoptadas en el marco del ámbito de la política social, a tener en cuenta los parámetros y objetivos concretos indicados en esta, y especialmente la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión.

479. Pues bien, Hungría acusa al legislador de no haber tenido en cuenta esta necesidad en relación con el hecho de que, en virtud del Acuerdo AETR, los vehículos de las empresas establecidas en terceros países a los que se aplica este Acuerdo no necesitan disponer de un tacógrafo V2, lo que les confiere una ventaja competitiva.

480. Sin embargo, del considerando 34 del Reglamento 2020/1054 se desprende que el legislador consideró explícitamente que «es importante que cuando realicen operaciones de transporte por carretera en el territorio de la Unión, las empresas de transporte establecidas en terceros países estén sujetas a normas equivalentes a la normativa de la Unión» y que «la Comisión debe evaluar la aplicación de este principio a escala de la Unión y proponer soluciones adecuadas que habrá de negociar en el contexto del [AETR]».

481. En estas circunstancias, no puede sostenerse que el legislador no haya «tenido en cuenta» las diferencias existentes en la normativa, incluidas las relativas a los tacógrafos, aplicables, respectivamente, a las empresas de transporte de la Unión, por una parte, y a las empresas de transporte de los terceros países cuando realicen operaciones de transporte por carretera en el territorio de la Unión, por otra parte.

482. De las consideraciones anteriores se desprende, en mi opinión, que el tercer motivo invocado por Hungría contra el artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054 también debe desestimarse y ello sin que sea preciso abordar la cuestión de si el artículo 151 TFUE, una disposición que figura en el título X relativo a la «Política social», es aplicable a un acto legislativo adoptado en el marco de la política común de transportes prevista en el título IV y que tiene como base jurídica el artículo 91 TFUE, apartado 1.

483. Habida cuenta de todo lo expuesto anteriormente, considero que la pretensión de anulación del artículo 2, punto 2, del Reglamento 2020/1054, formulada por Hungría en el marco del asunto C‑551/20, debe desestimarse en su totalidad.

4.      Sobre los motivos relativos al artículo 3 del Reglamento 2020/1054

484. En su recurso en el asunto C‑541/20, la República de Lituania solicita la anulación del artículo 3 del Reglamento 2020/1054, que prevé que este Reglamento —salvo dos excepciones no pertinentes en este contexto (233)— entre en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Dicho Reglamento se publicó en el referido Diario Oficial el 17 de julio de 2020, por lo que entró en vigor el 20 de agosto de 2020.

485. En apoyo de su recurso, la República de Lituania invoca tres motivos. Antes de analizar estos motivos, procede comprobar con carácter preliminar su efectividad.

a)      Sobre la efectividad de los motivos relativos al artículo 3 del Reglamento 2020/1054

486. Mediante sus tres motivos, la República de Lituania cuestiona el artículo 3 del Reglamento 2020/1054, que prevé un plazo de entrada en vigor de este Reglamento de veinte días. El Consejo y el Parlamento alegan, no obstante, que, incluso si se anula este artículo, en todo caso, en virtud del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero, continuaría aplicándose la fecha de entrada en vigor para dicho Reglamento. (234)

487. A este respecto debo recordar, a tenor del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero, que los actos legislativos «entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación».

488. Pues bien, como ha señalado la Vicepresidente del Tribunal de Justicia en el procedimiento sobre medidas provisionales interpuesto por la República de Lituania, el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 no constituye más que una mera aplicación del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero. (235)

489. Sin embargo, esta circunstancia no implica automáticamente que la anulación de dicho artículo 3 suponga que, en todo caso, se aplique este plazo de entrada en vigor de veinte días en virtud del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero. En efecto esta disposición del TFUE también prevé que el legislador pueda decidir, si lo considera oportuno, aplicar otro plazo para la entrada en vigor de un acto legislativo. Pues bien, en sus motivos la República de Lituania pone en tela de juicio justamente la decisión del legislador de la Unión de adoptar este plazo «por defecto» de veinte días desde la publicación en el Diario Oficial para la entrada en vigor del Reglamento 2020/1054, sin establecer, en cambio, un plazo de entrada en vigor más largo, como permite expresamente la referida disposición del TFUE. La República de Lituania sostiene que, en efecto, es necesario un período transitorio suficiente para permitir a los Estados miembros y a los operadores interesados adaptarse a las nuevas normas previstas en dicho Reglamento, en particular a las relativas a las disposiciones referidas a la prohibición del descanso semanal normal en cabina y a la obligación relativa al regreso de los conductores.

490. De lo anterior resulta que, contrariamente a lo que afirman las dos instituciones de la Unión, si el Tribunal de Justicia estima los motivos de la República de Lituania y anula el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 por considerar que la aplicación del plazo de veinte días previsto en este no es conforme con el Derecho de la Unión, tal anulación no puede en ningún caso suponer la aplicación de este plazo, declarado ilegal, y, en consecuencia, de dicha fecha de entrada en vigor, en virtud del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero. Muy al contrario, toda la entrada en vigor de dicho Reglamento se vería cuestionada.

491. Por consiguiente, a mi entender, los motivos formulados por la República de Lituania referidos al artículo 3 del Reglamento 2020/1054 no son inoperantes.

b)      Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

492. Mediante su primer motivo, la República de Lituania aduce que, al establecer en el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 la obligación de aplicar en el plazo establecido de veinte días las disposiciones relativas a la prohibición del descanso semanal normal en cabina y a la obligación relativa al regreso de los conductores [previstas en el artículo 1, punto 6, letras c) y d), respectivamente, del Reglamento 2020/1054], el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta que, en ausencia de un período transitorio, los Estados miembros y los transportistas no podrán estar en condiciones de adaptarse a estas obligaciones y no ha presentado ningún argumento que justifique tal urgencia para su entrada en vigor. Al escoger un mecanismo inapropiado de ejecución del Reglamento 2020/1054 (al no prever un aplazamiento de su aplicación ni un período transitorio), las instituciones de la Unión han creado de este modo una legislación insostenible, cuyo cumplimiento resulta particularmente complicado de garantizar por distintas razones objetivas y han vulnerado de este modo el principio de proporcionalidad.

493. En primer término, el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta el hecho de que actualmente no existen suficientes zonas de estacionamiento adecuadas y seguras, en las que los conductores puedan disfrutar de unas condiciones de descanso apropiadas fuera de la cabina. De ello resulta que las empresas de transporte deberán asumir unos riesgos injustificados y desmesurados al dar a los conductores la instrucción de dejar el camión en zonas en las que la seguridad de la carga no está garantizada. Además, en la Evaluación de impacto, la propia Comisión confirmó las dificultades derivadas de la insuficiencia de los alojamientos y las zonas de estacionamiento seguras. El artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 no es una mera codificación de la sentencia Vaditrans, ya que la obligación de disfrutar los períodos de descanso establecidos en un alojamiento apropiado y adaptado para ambos sexos que disponga de instalaciones para dormir y sanitarias adecuadas, es una obligación nueva. En cualquier caso, incluso para codificar una disposición, el legislador debe seguir el procedimiento legislativo ordinario, durante el cual debe apreciar, en particular, la proporcionalidad de la medida propuesta y comprobar si resulta sencillo aplicarla.

494. En segundo término, la República de Lituania se refiere al Estudio de 2019 y a los datos mencionados en el punto 351 de las presentes conclusiones.

495. En tercer término, la República de Lituania afirma que, aunque fue informado de las dificultades de aplicación del Reglamento 2020/1054 por el CESE y por las Comisiones de Empleo y Asuntos Sociales y de Transportes y Turismo del Parlamento, el legislador de la Unión ignoró esta información.

496. En cuarto término, la República de Lituania alega que la prohibición del descanso semanal normal en cabina plantea también otras cuestiones jurídicas importantes, por ejemplo, relativas a las medidas de protección y la cobertura de seguros, dado que, en la mayoría de los casos, el conductor deberá dejar la carga sin vigilancia en un lugar de estacionamiento no protegido.

497. En quinto término, la República de Lituania sostiene que el carácter injustificado del artículo 3 del Reglamento 2020/1054 también se ve demostrado por la ausencia de un documento interpretativo en virtud del cual las empresas de transporte puedan organizar el regreso de los conductores a sus lugares de residencia o al centro de operaciones de la empresa. A falta de estos documentos, la obligación relativa al regreso de los conductores resulta difícil de aplicar, lo que dará lugar a prácticas diferentes entre los Estados miembros y entre las empresas de transporte.

498. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

499. Según la jurisprudencia citada en los puntos 52 y siguientes de las presentes conclusiones, el examen del motivo invocado por la República de Lituania basado en la vulneración del principio de proporcionalidad debe tener por objeto la comprobación de si, al establecer en el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 un plazo de entrada en vigor de este Reglamento de veinte días tras su fecha de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y al no prever un período transitorio específicamente para la entrada en vigor de las disposiciones relativas a la prohibición del descanso semanal normal en cabina y a la obligación relativa al regreso de los conductores, el legislador de la Unión ha sobrepasado manifiestamente la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, al optar por una medida manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasiona unos inconvenientes desmesurados respecto de los fines que se trata de lograr.

500. Por lo que respecta, para empezar, a los objetivos perseguidos por el Reglamento 2020/1054 y, concretamente, por las disposiciones relativas a la prohibición del descanso semanal normal en cabina y a la obligación relativa al regreso de los conductores, me remito a los puntos 196 y siguientes y al punto 373 de las presentes conclusiones.

501. A continuación, en lo tocante, en primer lugar, al plazo de entrada en vigor de la obligación prevista en el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, he señalado en el punto 394 de las presentes conclusiones que, al adoptar esta disposición, el legislador de la Unión no ha introducido en el ordenamiento jurídico de la Unión la prohibición de tomar el período de descanso semanal normal en cabina, sino que se ha limitado a codificar el Derecho existente resultante de la versión anterior del artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 561/2006, según la interpretación que le dio el Tribunal de Justicia en la sentencia Vaditrans.

502. De ello se deduce que la imputación de la República de Lituania equivale, en esencia, a censurar a dicho legislador por no haber previsto un período transitorio para una norma que ya estaba en vigor en el ordenamiento jurídico de la Unión y que, en consecuencia, los operadores interesados ya estaban obligados a respetar.

503. Ahora bien, comparto la postura de la República de Lituania según la cual, incluso cuando codifica el Derecho existente, el legislador no está exento de su obligación de apreciar la proporcionalidad de la medida propuesta. Sin embargo, de las consideraciones que he efectuado en los puntos 398 y siguientes se desprende, por un lado, que todo enfoque diferente, incluso con carácter temporal, del de mantener la prohibición de disfrutar los períodos de descanso semanal normales en cabina habría llevado a permitir por la vía legislativa a los conductores que tomaran estos períodos de descanso en un lugar que, como ha reconocido expresamente el Tribunal de Justicia, (236) no está adaptado para pasar tales períodos largos de descanso. Esto habría supuesto una disminución de la protección social de los conductores y, por tanto, un deterioro de sus condiciones de trabajo, lo que es contrario a los objetivos de la normativa en cuestión, así como a la sentencia Vaditrans.

504. Por otro lado, ya he explicado en el punto 400 de las presentes conclusiones que, a mi juicio, la posible falta actual de infraestructuras adecuadas no puede constituir una justificación para permitir a los conductores, por vía legislativa, que tomen sus períodos de descanso semanal normales en el vehículo, a saber, en un lugar que no está adaptado para pasar períodos largos de tiempo.

505. En lo tocante a las alegaciones relativas a la información aportada por el CESE y por las comisiones del Parlamento durante el procedimiento legislativo en cuanto al estado de las infraestructuras en Europa, me remito a las consideraciones expuestas en los puntos 261 y 410 de las presentes conclusiones. Del mismo modo, en cuanto a las alegaciones relativas a las medidas de protección y a la cobertura de seguros, como he expuesto en el punto 404 de las presentes conclusiones, dado que el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054 se ha limitado a codificar el Derecho ya existente, su adopción no ha podido suponer en modo alguno un incremento de los riesgos y costes para las empresas de transporte.

506. En lo referente, en segundo lugar, al plazo de entrada en vigor de la obligación establecida en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, la República de Lituania se limita a afirmar que el carácter desproporcionado del artículo 3 de este Reglamento se ve demostrado por la ausencia de un documento interpretativo según el cual las empresas de transporte puedan organizar el regreso de los conductores. Pues bien, del análisis efectuado en los puntos 125 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que la disposición del artículo 1, punto 6, letra d), de dicho Reglamento cumple los requisitos de seguridad jurídica, a la vez que deja una cierta flexibilidad a las empresas de transporte para su aplicación. En estas condiciones, en vista de que esta disposición es suficientemente clara para ser aplicada por los operadores interesados, si bien es cierto que los documentos interpretativos que pueden ayudar a los operadores interesados a cumplir la obligación prevista en dicha disposición son útiles, su ausencia no puede suponer en absoluto una vulneración del principio de proporcionalidad en relación con la fecha de entrada en vigor de la misma disposición.

507. De todo lo anterior se deduce que procede desestimar el motivo basado en que el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 se adoptó vulnerando el principio de proporcionalidad.

c)      Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación

1)      Alegaciones de las partes

508. Mediante su segundo motivo, la República de Lituania alega que el artículo 3 del Reglamento 2020/1054 adolece de un defecto de motivación en el sentido del artículo 296 TFUE. Este Estado miembro señala que, durante el examen de la Propuesta de la Comisión, las instituciones de la Unión estaban al corriente, gracias a la Evaluación de impacto y a otras fuentes, por una parte, de que la prohibición del descanso semanal normal en cabina daría lugar a problemas prácticos de aplicación de esta disposición y, por otra parte, de que la obligación relativa al regreso de los conductores limitaría sin justificación la libre circulación de los trabajadores y que no existían reglas claras para la aplicación de esta obligación. Habida cuenta de que esta información era conocida, las instituciones de la Unión deberían haber presentado argumentos en apoyo de la ausencia de un período transitorio o de un aplazamiento de la entrada en vigor de la normativa. Si bien los objetivos indicados en la Propuesta de la Comisión son importantes, no justifican la urgencia de la entrada en vigor de las nuevas normas.

509. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

510. El artículo 296 TFUE, párrafo segundo, dispone que los actos jurídicos de las instituciones de la Unión deberán estar motivados. A este respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha establecido que esa motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual este se adoptó. (237)

511. Como he señalado en el punto 487 de las presentes conclusiones, el plazo de veinte días desde la publicación del acto en el Diario Oficial constituye el plazo previsto «por defecto» en el artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo tercero, para la entrada en vigor de los actos legislativos, sin perjuicio de la posibilidad de que el legislador de la Unión escoja otra fecha, si lo considera oportuno.

512. Pues bien, a mi entender de esta disposición se desprende que ese plazo «por defecto» está destinado, en general y salvo excepciones, según la voluntad de los autores del Tratado FUE, a establecerse para la entrada en vigor de todo acto legislativo.

513. En estas circunstancias, me inclino a considerar que, en principio, solamente cuando eventualmente se decide no adoptar este plazo «por defecto», puede exigirse al legislador de la Unión que explique las razones por las que ha decidido no adoptar este plazo y aplicar uno diferente.

514. A pesar de estas consideraciones, opino que, en todo caso, las alegaciones formuladas por la República de Lituania no permiten demostrar que, en el presente caso, el legislador de la Unión haya incumplido la obligación de motivación.

515. En efecto, por lo que respecta al plazo de entrada en vigor de la obligación prevista en el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, dado que esta disposición se ha limitado a codificar el Derecho existente y que, en consecuencia, la prohibición de disfrutar del período de descanso semanal normal en cabina ya estaba en vigor en el momento de su adopción, (238) dicha disposición no puede «dar lugar» a problemas prácticos para su aplicación, como alega la República de Lituania, que justifiquen una obligación de motivación particular. En efecto, tales problemas prácticos ya habrían existido eventualmente.

516. En cuanto al plazo de entrada en vigor de la obligación prevista en el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054, la alegación basada en que la obligación relativa al regreso de los conductores limita sin justificación la libre circulación de los trabajadores se basa en una lectura errónea de esta disposición, como se desprende de los puntos 125 a 129 de las presentes conclusiones. La alegación basada en que no existían normas claras para la aplicación de esta obligación se ha analizado y rechazado en el punto 506 de las presentes conclusiones.

517. De lo anterior resulta que también procede desestimar el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación en lo referente al artículo 3 del Reglamento 2020/1054.

d)      Sobre la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3

1)      Alegaciones de las partes

518. Mediante su tercer motivo, la República de Lituania censura al Parlamento y al Consejo, en su calidad de colegisladores, por haber vulnerado el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, al adoptar el artículo 3 del Reglamento 2020/1054. En primer término, durante el examen de este Reglamento, las instituciones de la Unión no solo no justificaron en absoluto la necesidad de hacer entrar en vigor sin demora la prohibición de pasar la noche en la cabina durante los períodos de que se trata y la obligación de hacer que los conductores regresen a sus lugares de residencia o al centro de operaciones de la empresa, sino que, además, no examinaron de qué manera era posible crear las condiciones adecuadas, al establecer un período transitorio, para permitir a los Estados miembros y a las empresas de transporte adaptarse a las nuevas obligaciones. En particular, las instituciones de la Unión no examinaron medidas que permitían paliar la situación existente, autorizando a los Estados miembros a adaptarse progresivamente a estas nuevas obligaciones y que garantizaban que las empresas de transporte no fueran sancionadas debido a la insuficiencia de los alojamientos adecuados. En segundo término, no tuvieron en cuenta el hecho de que la aplicación adecuada de la obligación de hacer regresar a los conductores no estaba clara y que, por consiguiente, para garantizar la aplicación coherente de esta obligación, era necesaria la adopción de medidas complementarias. En tercer término, también se incumplió la obligación de asistencia mutua, dado que es evidente que los Estados miembros no pueden garantizar objetivamente una infraestructura suficiente. Asimismo, las instituciones de la Unión en principio están obligadas a dialogar con los Estados miembros y a motivar el rechazo de las objeciones formuladas por estos.

519. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

520. Como observación previa, debe recordarse que, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.

521. En cuanto al alcance de este principio en el marco de la adopción de actos legislativos, de la jurisprudencia se desprende que en los ámbitos en los que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia únicamente verifica si los autores del acto impugnado están en condiciones de probar que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, exponiendo a tal fin de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas controvertidas y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación. El deber de cooperación leal no puede tener un alcance más amplio, en el sentido de que tenga por efecto obligar, en cualquier circunstancia, al legislador de la Unión a aportar, a petición de un Estado miembro, los documentos y la información que supuestamente se hayan omitido o a corregir la información disponible antes de proceder a la adopción de un acto. En efecto, tal interpretación podría impedir a las instituciones ejercer su facultad de apreciación y bloquear el proceso legislativo. Es cierto que el deber de cooperación leal incluye la obligación de asistencia mutua, que implica, en particular, el intercambio de información pertinente entre las instituciones y los Estados miembros en el marco del proceso legislativo. Sin embargo, esta obligación no puede permitir a uno de esos Estados, en caso de desacuerdo sobre la suficiencia, pertinencia y exactitud de los datos disponibles, impugnar por ese mero hecho la legalidad del proceso de toma de decisiones. (239)

522. En estas condiciones, el Tribunal de Justicia aclaró que, según se desprende de una reiterada jurisprudencia, la adopción de un acto legislativo en el respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado FUE, pese a la oposición de una minoría de Estados miembros, no puede constituir un incumplimiento de la obligación de cooperación leal que incumbe al Parlamento y al Consejo. (240)

523. En el caso de autos, no se discute que, en el seno del Consejo, la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo y la Evaluación de impacto – pilar social fueron objeto de debates en diversas reuniones. Tampoco se discute que, durante el proceso legislativo, la República de Lituania tuvo acceso a la totalidad de los documentos en los que se basó el legislador de la Unión para adoptar dicho Reglamento y pudo presentar sus observaciones relativas a los datos contenidos en esos documentos y a las hipótesis adoptadas. De ello se deduce que, en este caso concreto, el intercambio de información referida a las disposiciones que luego se convirtieron en el Reglamento 2020/1054, un intercambio basado en la obligación de asistencia mutua resultante del artículo 4 TUE, apartado 3, se produjo correctamente. Esta constatación no puede verse cuestionada por las alegaciones formuladas por la República de Lituania que, por lo demás, se refieren todas a cuestiones que ya se han rechazado en el marco del análisis en cuanto al fondo de los motivos relativos a las disposiciones de que se trata. La existencia de dicha obligación de asistencia mutua, efectivamente, no implica en modo alguno la obligación de que el legislador esté de acuerdo con todo Estado miembro en todas las cuestiones.

524. A la luz de todas estas consideraciones, opino que el motivo basado en la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, en relación con la adopción del artículo 3 del Reglamento 2020/1054 también debe desestimarse.

525. Habida cuenta de todo lo expuesto anteriormente, considero que la pretensión de anulación del artículo 3, del Reglamento 2020/1054, formulada por la República de Lituania en el marco del asunto C‑541/20 debe rechazarse en su totalidad.

5.      Conclusión sobre los recursos relativos al Reglamento 2020/1054

526. A la vista del análisis precedente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime en su totalidad los recursos de la República de Bulgaria en el asunto C‑543/20, de Rumanía en el asunto C‑546/20 y de la República de Polonia en el asunto C‑553/20, así como que desestime los recursos de la República de Lituania en el asunto C‑541/20 y de Hungría en el asunto C‑551/20, en la medida en que estos dos últimos recursos se refieren al Reglamento 2020/1054.

C.      Sobre el Reglamento 2020/1055 (asuntos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20 C‑552/20 y C‑554/20)

527. Estos siete recursos se concentran esencialmente en dos disposiciones de este Reglamento, a saber, el artículo 1, punto 3, letra a), en la medida en que introduce una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas [artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055] y el artículo 2, punto 4, letra a), que introduce un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado (artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055). Asimismo, la República de Polonia es la única que cuestiona la validez de otras dos disposiciones, a saber, el artículo 1, punto 3, en la medida en que instaura la obligación de disponer de un número de vehículos y conductores proporcionado al volumen de las operaciones de transporte realizadas [artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009 modificado] y el artículo 2, punto 5, letra b), relativo a la posibilidad de someter a las operaciones de transporte combinado a un período de carencia (artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.º 1072/2009 modificado).

528. Examinaré en primer lugar los motivos dirigidos contra las nuevas condiciones relativas al requisito de establecimiento (artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055), es decir, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y la obligación de disponer de un número de vehículos y conductores proporcionado al volumen de las operaciones de transporte realizadas, antes de abordar, en segundo lugar, los motivos relativos al régimen de los transportes de cabotaje dirigidos contra el período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado y después contra la introducción de la posibilidad de someter las operaciones de transporte combinado a un período de carencia.

1.      Sobre la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas [artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009].

529. La República de Lituania, la República de Bulgaria, Rumanía, la República de Chipre, Hungría, la República de Malta y la República de Polonia cuestionan la legalidad del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009.

530. El artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009 está consagrado a las condiciones respecto del requisito de establecimiento. Actualmente establece, tras la entrada en vigor del Reglamento 2020/1055, que «a fin de cumplir el requisito establecido en el artículo 3, apartado 1, letra a), ^[(241)^] en el Estado miembro de establecimiento, la empresa deberá […] organizar la actividad de su flota de vehículos de tal forma que se garantice que los vehículos que están a disposición de la empresa y son utilizados en el transporte internacional regresan a uno de los centros de operaciones en dicho Estado miembro al menos en un plazo de ocho semanas desde que salió de él». Así pues, el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 introdujo en el Reglamento n.º 1071/2009 una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

531. En esencia, los motivos invocados por los Estados miembros demandantes pueden agruparse en seis temáticas principales que son el cumplimiento de los requisitos sustanciales de forma, la política de la Unión en materia de medio ambiente, los principios de igualdad de trato y de no discriminación, el principio de proporcionalidad, las obligaciones específicas del legislador de la Unión en virtud de los artículos 91 TFUE, apartado 1, y 94 TFUE y las libertades económicas fundamentales.

a)      Sobre los motivos basados en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, por falta de consulta al CESE y al CdR

1)      Alegaciones de las partes

532. La República de Bulgaria (242) sostiene que el artículo 91 TFUE, apartado 1, que constituye la base jurídica del Reglamento 2020/1055, exigía al legislador de la Unión que se pronunciara según el procedimiento legislativo ordinario y tras haber consultado al CESE y al CdR. Afirma que, al no haber consultado a estos dos comités sobre las modificaciones introducidas durante el procedimiento legislativo, el Consejo y el Parlamento han infringido el artículo 91 TFUE, apartado 1, y han incurrido en un vicio sustancial de forma. Tal obligación de consulta, a su entender, se deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la función consultiva del Parlamento (243) cuando este aún no era un colegislador, que se aplica mutatis mutandis en lo referente al CES y al CdR, así como de documentos de trabajo referidos al funcionamiento del CdR. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas constituye una modificación sustancial y la falta de consulta a estos dos comités afectó al fondo y a la sustancia de la nueva normativa. En la fase de la réplica, la República de Bulgaria mantuvo que las conclusiones de la sentencia en el asunto C‑65/90 (244) son extrapolables al procedimiento de consulta al CdR y al CESE y que la disposición que entonces fue objeto de interpretación por parte del Tribunal de Justicia tiene un tenor literal idéntico al artículo 91 TFUE, apartado 1. La obligación de consulta a los dos comités mencionados resulta de un requisito procesal sustancial, unívoco y claro. Una modificación sustancial introducida en la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre evaluación de las tecnologías sanitarias y por el que se modifica la Directiva 2011/24/UE (245) llevó al colegislador a decidir consultar de nuevo al CESE. La falta de incidencia significativa de la ausencia de consulta sobre la redacción de la disposición finalmente adoptada, aunque, contrariamente a lo que alega el Parlamento, no acreditada, no puede afectar, en todo caso, al carácter obligatorio de la consulta. El Consejo ha sostenido, erróneamente, que la obligación de consulta a los comités no afectaba a la medida impugnada, dado que el artículo 91 TFUE, apartado 1, no establece una distinción de tal naturaleza.

533. La República de Chipre aduce una argumentación de todo punto similar a la desarrollada por la República de Bulgaria. (246)

534. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo, solicitan la desestimación de estos motivos basados en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, por falta de consulta al CESE y al CdR.

2)      Apreciación

535. Del artículo 91 TFUE, apartado 1, se desprende que el Parlamento y el Consejo, cuando actúan sobre esta base, están obligados a consultar al CESE y al CdR. Los Dictámenes del CESE y del CdR sobre la Propuesta de la Comisión (247) se emitieron el 18 de enero de 2018 (248) y el 1 de febrero de 2018, (249) respectivamente.

536. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen, en esencia, que deberían haberse recabado de nuevo dictámenes de estos dos comités tras las modificaciones sustanciales constituidas por la introducción, durante el procedimiento legislativo, de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y, solamente en lo que atañe a la República de Bulgaria, de un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado.

537. De entrada, debo señalar que tal obligación de consultar de nuevo a estos comités en caso de que se haya realizado una modificación sustancial en una propuesta legislativa no se deriva del artículo 91 TFUE ni de ninguna otra disposición del Derecho primario.

538. Por lo que se refiere, en primer término, a los documentos de trabajo invocados por la República de Bulgaria y la República de Chipre, la Guía Práctica sobre la Vulneración del Principio de Subsidiariedad publicada por el CdR se limita a indicar que normalmente se debería consultar a dicho comité también en caso de modificaciones sustanciales de una propuesta legislativa acerca de la cual ya se haya pronunciado dicho comité, (250) sin ninguna otra precisión referida, en particular, a la base jurídica de tal consulta. El Reglamento Interno del CdR, que también se ha invocado, se limita, por su parte, a establecer las condiciones del seguimiento del dictamen del comité y la posibilidad de que este comité siga el desarrollo de los trabajos legislativos posteriores a su dictamen y adopte, en su caso, un proyecto de dictamen revisado. (251) Debo añadir que este Reglamento también prevé la posibilidad de que, cuando considere que no se le ha consultado en alguno de los casos previstos por el Tratado FUE, el CdR interponga un recurso ante el Tribunal de Justicia. (252) Ahora bien, resulta obligado reconocer que el CdR manifiestamente no ha considerado oportuno adoptar un dictamen revisado tras la introducción de las dos medidas mencionadas anteriormente, como ha señalado el Parlamento, ni interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia dirigido a que se declare la violación de sus derechos durante el procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción del Reglamento 2020/1055.

539. En segundo término, las partes han debatido ampliamente la cuestión de si las enseñanzas derivadas de la sentencia Parlamento/Consejo (253) eran extrapolables a las condiciones de consulta al CESE y al CdR, puesto que el artículo 75 CEE que el Tribunal de Justicia interpretó en dicha sentencia estaba redactado de la misma manera que el artículo 91 TFUE, apartado 1.

540. Al igual que el Parlamento y el Consejo, confieso que no estoy convencido del carácter extrapolable de esta sentencia.

541. En efecto, no puede ignorarse que las condiciones en las que el Consejo debía consultar de nuevo al Parlamento, en una época en que solo se le consultaba, ya se precisaron en otra sentencia Parlamento/Consejo (254) posterior, de la que se desprende que «la consulta en debida forma al Parlamento en los casos previstos por el Tratado constituye un requisito formal esencial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto de que se trate. La participación efectiva del Parlamento en el proceso legislativo de la Comunidad, según los procedimientos previstos en el Tratado, representa, en efecto, un elemento esencial del equilibrio institucional querido por el Tratado. Esta competencia constituye la expresión de un principio democrático fundamental, según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa. Ahora bien, la exigencia de consultar al Parlamento Europeo durante el procedimiento legislativo […] implica la necesidad de consultarle nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento, salvo en los casos en que las enmiendas respondan, en lo fundamental, al deseo expresado por el propio Parlamento». (255)

542. No creo ofender al CESE o al CdR al recordar que no son instituciones de la Unión, (256) en el sentido del artículo 13 TUE, apartado 2, ni encarnan la participación de los pueblos en el ejercicio del poder, como ya sucedía en el caso del Parlamento Europeo en 1995. Por consiguiente, la obligación de consultar de nuevo a estos dos comités no puede basarse en esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

543. Considero que el CESE y el CdR han podido dar su opinión de forma suficiente sobre los proyectos legislativos contemplados.

544. Así pues, como arguye acertadamente el Consejo, en su dictamen de 18 de enero de 2018, el CESE expresó su apoyo al objetivo expuesto y, de forma más general, al Paquete de movilidad en su conjunto. (257) También sostuvo los objetivos de la Propuesta dirigidos a introducir requisitos de establecimiento que impidan recurrir a «empresas buzón» para las operaciones de transporte por carretera (258) y acogió con satisfacción el núcleo principal de las modificaciones propuestas al Reglamento n.º 1072/2009 destinadas a simplificar y aclarar las normas sobre cabotaje. (259) Pudo expresarse y, en su caso, formular reservas, sobre las medidas que contenía la Propuesta de la Comisión, tanto en lo referente a la revisión del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 como en cuanto a la modificación del Reglamento n.º 1072/2009 acerca del cabotaje. En relación con este último, el CESE lamentó en particular que «en la propuesta no se aborde en absoluto la cuestión de cuándo deja de ser temporal una actividad de cabotaje para convertirse en una actividad tan continuada y permanente que deje de originarse el derecho a prestar servicios en un Estado miembro distinto de aquel en que esté establecida la empresa» (260) y manifestó su deseo de ver «una norma clara para determinar qué se considera temporal» (261) que podría consistir en el establecimiento de un «período de carencia entre las series de operaciones de cabotaje», (262) que será precisamente la opción finalmente adoptada por el legislador de la Unión en el texto definitivo del Reglamento 2020/1055.

545. En lo tocante al CdR, este decidió concentrarse, en su Dictamen del 1 de febrero de 2018, en las cuestiones relacionadas con el trabajo en el transporte por carretera, a la vez que destacaba las principales características del mercado del transporte de mercancías por carretera en la Unión (263) y acogía con satisfacción las normas más claras sobre el cabotaje. (264)

546. En todo caso, en mi opinión, del contenido de estos dos dictámenes se desprende claramente que el establecimiento de una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y de un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado sigue la línea de lo que anunciaba la Propuesta de la Comisión sobre la que pudieron expresarse los dos comités y de la que no se aparta de una manera tal que ello hubiera precisado recabar de nuevo las opiniones de los dos comités. Dicho de otro modo, el sistema del proyecto en su conjunto no se vio afectado. (265)

547. En consecuencia, propongo rechazar los motivos basados en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, por falta de consulta al CESE y al CdR.

b)      Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático

1)      Alegaciones de las partes

548. Mediante su primer motivo, la República de Lituania alega que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, establecida por el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055, viola el artículo 3 TUE, apartado 3, los artículos 11 TFUE y 191 TFUE, el artículo 37 de la Carta, así como, de forma más general, la política de la Unión en materia de medio ambiente y de lucha contra el cambio climático. La República de Lituania aduce que la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Unión y que los requisitos relativos a esta protección deben integrarse en la realización de la política común de transportes. Las disposiciones de los Tratados invocadas, así como el Pacto Verde Europeo deben tomarse en consideración dado que, habida cuenta de que la protección del medio ambiente es un requisito imperativo, las medidas adoptadas por el legislador de la Unión, aun cuando persigan otros objetivos, no pueden ser manifiestamente contrarias a esta.

549. El Pacto Verde Europeo, presentado durante el procedimiento de adopción del Reglamento 2020/1055, estableció para la Unión el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en 2050, objetivo que reafirmó el Consejo Europeo. (266) La realización de tal objetivo exige reducir en un 90 % las emisiones del sector del transporte de aquí a dicha fecha. (267) Asimismo, el objetivo de neutralidad climática también se enuncia en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/1119. (268) El apartado 2 de este artículo impone a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias, a escala de la Unión y nacional, respectivamente, para permitir la consecución colectiva de ese objetivo, teniendo en cuenta la importancia de promover tanto la equidad y la solidaridad entre los Estados miembros como la eficiencia en términos de costes a la hora de alcanzar dicho objetivo. Por lo demás, la propia Comisión ha lamentado (269) que el acuerdo político alcanzado entre el Consejo y el Parlamento contenga elementos, incluida la obligación relativa al regreso de los vehículos, que no están en consonancia con las ambiciones del Pacto Verde Europeo y al objetivo de lograr la neutralidad climática de Unión para 2050. Asimismo, la Comisión se ha comprometido, tras la adopción del «Paquete de movilidad», a analizar las repercusiones de dicha obligación en el clima y el medio ambiente, así como a presentar una propuesta legislativa específica antes de que entre en vigor la obligación relativa al regreso de los vehículos. (270) Esta evaluación de impacto confirmó la existencia de importantes repercusiones de esta obligación en el medio ambiente, de manera que las afirmaciones del Parlamento y del Consejo, según las cuales la disposición impugnada solo supone un aumento moderado de las emisiones, son manifiestamente infundadas. (271)

550. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas apunta en una dirección contraria al Pacto Verde Europeo y al objetivo de neutralidad, dado que tal obligación supone un incremento considerable del número de trayectos efectuados, la mayoría de los cuales se realizará en vacío. De ello se deriva un incremento de las cantidades de CO2 emitidas por el sector del transporte, que es un sector en el que dos tercios de la totalidad de las necesidades de mano de obra se concentran en la región geográfica central de la Unión, mientras que la mayoría de los conductores procede de los Estados miembros periféricos de la Unión. (272)

551. En su réplica, la República de Lituania sostiene que el artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE no pueden interpretarse de forma tan estricta como proponen el Consejo y el Parlamento en sus defensas y mantiene que la legalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas debe apreciarse a la luz de estas disposiciones. Además, la posición de estas instituciones respecto del Pacto Verde Europeo es incoherente. La República de Lituania recuerda que, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la protección del medio ambiente constituye un requisito imperativo. Si bien el legislador puede adoptar medidas que se aparten de los objetivos de protección del medio ambiente, estas medidas no pueden ser, como en el presente asunto, manifiestamente incompatibles o contrarias a dichos objetivos. Los efectos sobre el medio ambiente de la obligación controvertida se han subestimado manifiestamente.

552. Por su parte, la República de Bulgaria argumenta, en el marco de su primer motivo dividido en dos partes, que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas infringe, por una parte, las disposiciones del artículo 90 TFUE, en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta y, por otra parte, el artículo 3 TUE, apartado 5, los artículos 208 TFUE, apartado 2, y 216 TFUE, apartado 2, así como el Acuerdo de París «adoptado por la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP. 21) en diciembre de 2015 y firmado el 22 de abril 2016». A pesar de que la política común de transportes tiene una importancia particular desde el punto de vista del medio ambiente, la obligación relativa al regreso de los vehículos cada ocho semanas, al suponer un incremento considerable de las emisiones de CO2 y un aumento de los viajes en vacío, así como del tráfico por carretera, impide la consecución del objetivo del Pacto Verde Europeo, como ha destacado la Comisión. También dificulta que los Estados miembros cumplan las obligaciones resultantes del Reglamento (UE) 2018/842. (273)

553. En lo referente a la primera parte del primer motivo, la República de Bulgaria afirma que las disposiciones invocadas exigen que las instituciones persigan los objetivos fijados por los Tratados en el marco de una política común de transportes. El artículo 11 TFUE constituye una cláusula horizontal, que señala el carácter transversal y fundamental del objetivo de protección del medio ambiente. La integración de las consideraciones relativas al nivel elevado de protección del medio ambiente en las políticas de la Unión se ve confirmada, por lo demás, por el artículo 37 de la Carta, resaltando así el lugar destacado que ocupa esta protección en el ordenamiento jurídico de la Unión. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, debido a los perjuicios medioambientales que ocasiona y al incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero que genera, compromete manifiestamente la consecución de los objetivos perseguidos en materia de medio ambiente por los Tratados y frustra numerosas otras medidas dirigidas a proteger el medio ambiente y a reducir las emisiones contaminantes. En consecuencia, el Consejo y el Parlamento han infringido las disposiciones antes mencionadas al adoptar una disposición que no actúa en modo alguno en favor de un nivel elevado de protección del medio ambiente ni integra los requisitos vinculados a tal protección.

554. En lo referente a la segunda parte, el propio Parlamento y el propio Consejo han reconocido que, para contribuir a los objetivos del Acuerdo de París, se debe acelerar el paso de todo el sector del transporte a un nivel de emisiones cero y se deben reducir de forma rápida y drástica las emisiones de contaminantes atmosféricos procedentes de los transportes, como exigen los artículos 2 y 4 del Acuerdo de París. La obligación controvertida, por tanto, es contraria a los objetivos del Acuerdo de París y, en consecuencia, constituye une infracción del artículo 208 TFUE, apartado 2. De la misma manera, la referida obligación viola el artículo 216 TFUE, apartado 2, ya que la Comisión ha afirmado además que esta obligación no respetaba el objetivo de una Unión neutra para el clima con un horizonte en 2050. (274) Habida cuenta de que, a tenor del artículo 3 TUE, apartado 5, la Unión debe contribuir al respeto y al desarrollo del Derecho internacional, y está obligada a respetar el Derecho internacional en su conjunto cuando adopta un acto, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria a estas disposiciones. La evaluación de impacto realizada en 2021, esto es, tras la adopción del Reglamento 2020/1055, confirmó la tragedia ecológica ocasionada por ese Reglamento. No se critica la mera falta de repercusiones positivas en el medio ambiente de la obligación controvertida, sino el hecho de que esta obligación está claramente en contradicción con los objetivos ecológicos que deben perseguirse.

555. El primer motivo del recurso interpuesto por la República de Chipre se basa en la inobservancia de los objetivos medioambientales y de los compromisos internacionales. La República de Chipre desarrolla una argumentación idéntica a la expuesta por la República de Bulgaria.

556. En el asunto C‑551/20, por lo que respecta al primer motivo basado en un error manifiesto de apreciación y en la vulneración de los principios de proporcionalidad y de cautela, Hungría desarrolla alegaciones relacionadas con la temática de la protección del medio ambiente y de la política medioambiental de la Unión que examinaré en este punto. Aduce en particular que el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 es contrario al principio de cautela, que es un principio general del Derecho de la Unión, derivado del artículo 11 TFUE, del artículo 168 TFUE, apartado 1, del artículo 169 TFUE, apartados 1 y 2, y del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2. De tal principio se desprende que las autoridades afectadas están obligadas a adoptar, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, unas medidas adecuadas para prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, haciendo prevalecer las exigencias relativas a la protección de estos intereses sobre los intereses económicos. Debido al muy importante nivel de las emisiones adicionales de CO2 que conlleva, la obligación relativa al regreso de los vehículos va claramente en contra del compromiso de la Unión en favor de la reducción de los gases de efecto invernadero y, en particular, del Pacto Verde Europeo que, de conformidad con los compromisos internacionales adquiridos por la Unión en el marco del Acuerdo de París, tiene no obstante como objetivo la neutralidad climática de la Unión de aquí a 2050. También procede tener en cuenta el artículo 11 TFUE, que destaca el carácter transversal y fundamental del objetivo de la protección del medio ambiente y que, en consecuencia, debe servir de estándar para controlar la validez de la legislación de la Unión cuando los intereses medioambientales no se hayan tenido manifiestamente en cuenta o cuando hayan sido completamente ignorados. Una medida que tiene en muchos aspectos efectos negativos sobre el medio ambiente debido a la circulación superflua de vehículos pesados que provoca —ya se refiera a la contaminación del aire, al vertido descontrolado de residuos o al desgaste de las infraestructuras— no puede justificarse mediante meros objetivos de control. Los datos que se desprenden de la evaluación de impacto de 2021 dejan constancia de las repercusiones significativas de la obligación de regreso del vehículo cada ocho semanas, que contradicen los efectos desdeñables, en relación con las emisiones totales, alegados por el Consejo y el Parlamento. Las medidas adoptadas, por lo demás, en materia de reducción de los gases de efecto invernadero no modifican esta conclusión, más la obligación de regreso del vehículo cada ocho semanas compromete significativamente la consecución de los objetivos que persiguen esas medidas. Dichas medidas demuestran, al contrario, que la reducción en la cantidad de estos gases en la atmósfera es un objetivo prioritario de la Unión del que solo es posible apartarse en casos particularmente justificados, en razón de un objetivo que sea al menos del mismo rango que el interés medioambiental y a condición de que no pueda contemplarse ninguna otra solución apropiada, lo que no sucede en el caso de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

557. En el marco del asunto C‑552/20, la República de Malta alega que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas infringe el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta. Según este Estado miembro, el artículo 91 TFUE, apartado 2, que es la base jurídica del Reglamento 2020/1055, debe interpretarse en relación con otras disposiciones del Derecho de la Unión que obligan al legislador de la Unión a tomar en consideración otras circunstancias pertinentes, incluidas las relativas a la protección del medio ambiente, que ocupa un puesto crucial entre los objetivos y políticas de la Unión y que también es un requisito imperativo. El artículo 11 TFUE consagra una obligación específica de integrar la protección del medio ambiente en las políticas de la Unión y un deber de las instituciones de velar por que se tenga en cuenta la perspectiva medioambiental en todas las políticas y acciones de la Unión, sea cual sea el sector de que se trate e independientemente de si tienen o no una relación inmediata con el medio ambiente. El artículo 11 TFUE se vio completado y reforzado por el artículo 37 de la Carta. Este artículo 11 supone a la vez una obligación formal de tener en cuenta los aspectos medioambientales antes de tomar cualquier decisión y una obligación material de garantizar que las acciones de la Unión se alinean con la realización de los objetivos medioambientales. El Consejo y el Parlamento no han respetado ninguna de estas obligaciones.

558. La obligación formal derivada del artículo 11 TFUE en relación con el artículo 37 de la Carta exige que se elaboren evaluaciones de impacto para garantizar la calidad y la coherencia de los proyectos de actos legislativos de la Unión con los objetivos medioambientales perseguidos por el Tratado, así como la conformidad de tales proyectos con el principio de proporcionalidad. Pues bien, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no fue objeto de tal evaluación y se adoptó sin ninguna consideración previa de su potencial impacto en el medio ambiente.

559. La obligación material resultante del artículo 11 TFUE implica que todas las decisiones políticas de la Unión que puedan menoscabar los objetivos medioambientales deben ser necesarias, proporcionadas y estar debidamente justificadas. Las decisiones políticas que impiden la realización de los objetivos medioambientales de la Unión cuando existen medidas alternativas o cuando el perjuicio medioambiental resulta desproporcionado son contrarias al artículo 11 TFUE. Los efectos negativos para el medio ambiente de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, ocasionados por el regreso en vacío inútil de los vehículos, ponen en peligro la consecución de los objetivos medioambientales que por lo demás persigue la Unión, ya sea en el propio Acuerdo de París o en el Reglamento 2018/842, que fija unos objetivos anuales vinculantes de reducción de las emisiones en el sector del transporte para cada Estado miembro. La mencionada obligación contraviene también el objetivo de reducir en un 60 % las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas a los transportes, (275) así como los objetivos de mejora de la calidad del aire establecidos por la normativa de la Unión y los objetivos en materia de prevención y reducción de la producción de residuos fijados por la Directiva 2008/98/CE. (276) La falta de toma en consideración de todos estos objetivos en la definición de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y el menoscabo grave que supone tal obligación para estos objetivos infringen el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta.

560. La República de Malta sostiene además, en esencia, que el Parlamento y el Consejo no han demostrado ni explicado cómo se habían integrado las exigencias de la protección del medio ambiente en la definición y la aplicación de la obligación de regreso. A su entender, la evaluación ex post de los efectos de esta obligación por la Comisión prueba que el impacto de la regla del regreso de los vehículos al Estado de establecimiento es muy negativo y muy grave para el cambio climático y la calidad del aire. Tal impacto socava las políticas y normativas de la Unión en materia de cambio climático y de protección del medio ambiente

561. Por último, la República de Polonia invoca, en el asunto C‑554/20, un motivo, común a todas las disposiciones que impugna, basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta en la medida en que no se han tenido en cuenta las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente. De estas dos disposiciones se deduce que las instituciones de la Unión deben abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer la consecución de los objetivos de protección del medio ambiente, y ello más allá de las medidas únicamente relacionadas con los artículos 191 TFUE y 192 TFUE. El principio de integración de las exigencias medioambientales en las demás políticas de la Unión que resulta de estas disposiciones permite conciliar los objetivos y las exigencias de la protección del medio ambiente con los restantes intereses y fines perseguidos por la Unión, así como la persecución de un desarrollo sostenible. Tal principio constituye, en sí mismo, un motivo de anulación de un acto de la Unión cuando los intereses medioambientales no se hayan tenido manifiestamente en cuenta o cuando hayan sido completamente ignorados. Habida cuenta del carácter horizontal amplio del artículo 11 TFUE, cuando se examina si una medida determinada contribuye suficientemente a la protección del medio ambiente, no procede considerarla de forma aislada en relación con las demás medidas de la Unión adoptadas a tal fin y relacionadas con la actividad de que se trata, sino en relación con el conjunto de las medidas adoptadas por la Unión en esta materia, que proporciona el marco adecuado para tal apreciación. El control judicial relativo a la apreciación de la conformidad de la acción del legislador de la Unión con este principio de integración debe ser similar al efectuado por el Tribunal General cuando tuvo que valorar si la acción de la Comisión respetaba el principio de solidaridad energética. (277) En estas condiciones, correspondía a dicho legislador tener en cuenta las exigencias medioambientales antes de la adopción de la obligación de regreso, lo que implicaba, en particular, la realización de un análisis de la incidencia de las normas proyectadas sobre el medio ambiente y la garantía de que estas últimas no fueran perjudiciales para la consecución de los objetivos fijados en los demás actos de Derecho derivado adoptados en materia medioambiental. Esta falta de análisis constituye una violación manifiesta de su obligación de efectuar tal evaluación resultante del artículo 11 TFUE. (278)

562. A continuación, el Parlamento y el Consejo estaban obligados a ponderar los intereses en conflicto y a realizar, en su caso, las modificaciones adecuadas. Una interpretación del artículo 11 TFUE en el sentido de que solo se refiere a materias jurídicas y no a medidas concretas tendría por efecto que se relativizara considerablemente su importancia. Las exigencias de protección del medio ambiente deben tenerse en cuenta, inclusive en la determinación de las distintas medidas que forman parte del ámbito de que se trata del Derecho de la Unión. La alegación de que los demás actos de Derecho derivado en materia de contaminación atmosférica no pueden constituir el marco de la apreciación del Reglamento 2020/1055 debe descartarse, so pena, de nuevo, de poner en entredicho la efectividad del artículo 11 TFUE, ya que las instituciones podrían adoptar entonces un acto que obstaculice o impida la realización de objetivos fijados en los actos adoptados en materia medioambiental, cuando la crisis climática es el principal desafío de la política medioambiental de la Unión y las instituciones deben esforzarse por perseguir de forma consecuente la realización de los objetivos climáticos adoptados por la Unión. Es notorio que la contaminación del aire por las emisiones de los transportes genera numerosos problemas de salud a los que contribuye principalmente el transporte por carretera. Al exigir que los vehículos regresen al Estado miembro de establecimiento cada ocho semanas, la obligación de regreso provoca viajes adicionales que generan un aumento de las emisiones de CO2 y de los contaminantes atmosféricos, unas emisiones susceptibles de tener un impacto notable en la realización de los objetivos medioambientales de la Unión derivados en particular del Pacto Verde Europeo, del objetivo de una Unión climáticamente neutra de aquí a 2050 mediante una reducción del 90 % de las emisiones globales de los transportes respecto de los niveles de 1990 y de los objetivos asignados a los Estados miembros por la legislación de la Unión en la materia. Las emisiones adicionales de óxido de nitrógeno y de partículas generadas a consecuencia de las disposiciones impugnadas pueden poner en entredicho la efectividad de la acción definida por los Estados miembros en los planes de protección del aire, en particular los planes adoptados para las zonas y conurbaciones situadas en las proximidades de las vías de comunicación utilizadas para el transporte internacional. Por lo tanto, la obligación de regreso del vehículo cada ocho semanas vulnera el principio de integración consagrado en el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta. La evaluación de impacto de 2021 basta, a su juicio, para constatar que el legislador de la Unión ha infringido estas dos disposiciones, dado que confirma el impacto negativo en el medio ambiente de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, lo que contradice, en concreto, el Pacto Verde Europeo.

563. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos basados en la inobservancia de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático.

2)      Apreciación

564. Las alegaciones desarrolladas por las demandantes pueden dividirse, en esencia, en tres categorías. (279) En primer lugar, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas contraviene las disposiciones del Derecho primario que consagran la exigencia de protección del medio ambiente. En segundo lugar, esta obligación también es contraria a los compromisos internacionales que vinculan a la Unión y a los Estados miembros en materia de protección del medio ambiente. Por último, la obligación de regreso es contraria a la política de la Unión en materia de medio ambiente por cuanto pone en peligro la consecución de los objetivos perseguidos en materia medioambiental por toda una serie de actos de Derecho derivado.

i)      Sobre la supuesta infracción del artículo 3 TUE, de los artículos 11 TFUE y 191 TFUE y del artículo 37 de la Carta

565. En lo tocante al artículo 37 de la Carta, de las Explicaciones relativas al artículo 37 se desprende que el principio contenido en este artículo se ha basado en los artículos 2 CE, 6 CE y 174 CE, actualmente artículo 3 TUE, apartado 3, y artículos 11 TFUE y 191 TFUE. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que, dado que el artículo 52, apartado 2, de la Carta dispone que los derechos reconocidos por esta que constituyan disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos, el derecho a un nivel elevado de protección del medio ambiente según se consagra en la Carta debe entenderse e interpretarse en las condiciones y dentro de los límites previstos, en su caso, por el artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE. (280) Al igual que ha señalado el Parlamento (281) y ya he recordado, (282) por lo tanto, el artículo 37 de la Carta no constituye una norma jurídica autónoma independiente de las demás disposiciones del Derecho primario.

566. En cuanto al artículo 3 TUE, apartado 3, se trata de una disposición esencialmente programática, que no establece una jerarquía entre los objetivos que atribuye a la Unión. Así pues, incluso si hubiera que preguntarse sobre la conformidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas con el objetivo de un nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, se debería constatar, al mismo tiempo, que tal obligación persigue, además, el objetivo de un crecimiento económico equilibrado en una economía social de mercado. La dimensión programática del artículo 3 TUE, apartado 3, lo excluye, a mi entender, de los parámetros de legalidad para apreciar si la obligación controvertida es plenamente conforme con el Derecho primario de la Unión. La realización del objetivo medioambiental debe ser el resultado de las políticas y de las acciones de la Unión y de los Estados miembros (283) y el artículo 3 TUE, apartado 3, no puede aplicarse de una manera independiente respecto a las disposiciones específicas del Tratado que concretan los objetivos generales que contiene. (284)

567. En lo referente al artículo 11 TFUE, me parece que el análisis del Abogado General Geelhoed, ampliamente citado por las partes, conserva toda su pertinencia y su actualidad, aunque se refiriera a la disposición anterior equivalente de este artículo 11. Así, el Abogado General consideró que «pese a que esta disposición se formula en términos imperativos, no cabe considerar[…] que en ella se establezca el criterio de que, al determinar las políticas comunitarias, la protección medioambiental debe considerarse siempre el interés predominante. Tal interpretación restringiría de manera inaceptable las facultades discrecionales de las instituciones comunitarias y del legislador comunitario. Como máximo, dicha disposición debe entenderse en el sentido de que las instituciones comunitarias están obligadas a tener en cuenta los intereses ecológicos en ámbitos de actuación distintos de la protección medioambiental en sentido estricto. El artículo 6 CE solo puede servir como criterio para [apreciar] la validez de la legislación comunitaria cuando resulte evidente que los intereses ecológicos no han sido tenidos en cuenta o cuando hayan sido completamente soslayados. Además, dado el carácter claramente transversal del artículo 6 CE, a la hora de examinar si una determinada medida contribuye lo bastante a la protección medioambiental, dicha medida no debe analizarse aislándola de otras medidas comunitarias adoptadas al efecto en relación con la actividad de que se trate. Son la totalidad de las medidas adoptadas por la Comisión en este ámbito las que constituyen el marco adecuado para la apreciación». (285)

568. Si bien las partes coinciden sobre esta interpretación, que el Tribunal de Justicia no ha tenido ocasión de confirmar, (286) discrepan sobre las consecuencias que deben extraerse de ella en el marco de los presentes recursos.

569. Quisiera recordar la importancia del objetivo de protección del medio ambiente, como se desprende, por lo demás, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que recuerda su carácter esencial (287) y destaca su carácter transversal y fundamental. (288) No procede cuestionar esta importancia en este punto.

570. Sin embargo, la cuestión de la importancia del objetivo se distingue de la de la intensidad de su justiciabilidad. A este respecto, debo constatar, al igual que el Abogado General Geelhoed, que a pesar de una redacción de apariencia imperativa, el artículo 11 TFUE constituye una disposición transversal cuyo efecto, ciertamente, es influir en las disposiciones más precisas relativas a otras políticas y acciones de la Unión, como ya ha podido constatar el Tribunal de Justicia, por ejemplo, en el marco de la política agrícola común, (289) de la política pesquera común (290) o bien en el sector de la energía nuclear, (291) pero sin precisar, no obstante, las condiciones, las formalidades y la intensidad de dicha influencia. De este modo, el legislador, con independencia de su ámbito de intervención, debe integrar las exigencias relativas a la protección del medio ambiente sin que el artículo 11 TFUE precise más detalladamente las obligaciones que recaen en el legislador. (292) Sin que en esta fase sea necesario pronunciarse sobre la existencia de una evaluación, por parte del legislador de la Unión, del impacto medioambiental de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y en ausencia de precisiones sobre el alcance de la exigencia que figura en el artículo 11 TFUE, procede rechazar ya las imputaciones formuladas por la República de Polonia y por la República de Malta basadas en la infracción del artículo 11 TFUE debido a la ausencia de una evaluación de impacto.

571. Es cierto que, como han podido señalar algunas de las partes demandantes, el artículo 11 TFUE se refiere a las políticas y las acciones de la Unión. Sin embargo, tal referencia no puede interpretarse como una obligación sistemática de que la adopción de toda medida legislativa individual tome en consideración las exigencias relativas a la protección del medio ambiente, o incluso de que las haga prevalecer. En primer lugar, las políticas y acciones contempladas en el artículo 11 TFUE deben entenderse como las previstas en la parte 3 del Tratado FUE, de la que constituyen precisamente el título (293) y el artículo 11 TFUE no puede utilizarse como punto de referencia en función del cual deberá medirse la conformidad de cada disposición aislada de un acto legislativo de la Unión. En segundo lugar, esta disposición tiene un carácter transversal, dado que las exigencias en materia de protección del medio ambiente son multidimensionales. Finalmente, la manera en que la Unión integra en sus políticas estas exigencias es lo que permite determinar si esta actúa de conformidad con lo establecido en el artículo 11 TFUE y si su legislador ha ejercido sus competencias respetando el objetivo que le fija esta disposición.

572. A este respecto, las instituciones demandadas han afirmado que si toda disposición susceptible de tener unos efectos negativos en el medio ambiente debiera declararse contraria al artículo 11 TFUE sin tener en cuenta el contexto normativo más amplio que rodea a la disposición en cuestión, toda medida que autorizara el transporte de mercancías por carretera, debido a su carácter que en la actualidad es eminentemente contaminante, correría el riesgo de ser censurada sobre esta base.

573. Sin duda, la alegación pretende ser un poco provocativa. No por ello deja de revelar, en mi opinión, una verdad: como ha señalado el Abogado General Geelhoed, la intención de los redactores de los Tratados no era guiar de este modo la mano del legislador de la Unión, a riesgo de hacer del objetivo de protección del medio ambiente un supraobjetivo cuando, por lo demás, como ya he recordado, de los Tratados no se desprende tal jerarquía entre los objetivos atribuidos a la Unión.

574. Como ya he señalado, (294) además, forma parte de la propia naturaleza de la acción legislativa la necesidad de arbitrar, en un ámbito determinado, entre intereses divergentes y de ponderar objetivos que pueden ser contradictorios. Es un ejercicio cuya complejidad reconoce la jurisprudencia al otorgar una gran amplitud a la facultad de apreciación del legislador; esto explica que el control del juez de la Unión esté limitado al control de los errores manifiestos de apreciación, de la desviación de poder y a la comprobación de que el legislador no ha sobrepasado los límites de su facultad de apreciación. (295)

575. Así pues, aun cuando la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas al Estado miembro de establecimiento tenga consecuencias para el medio ambiente, (296) esta mera constatación no sería suficiente para declarar la existencia de una infracción del artículo 11 TFUE puesto que, además, el legislador de la Unión ha llevado a cabo diversas acciones para tratar de contener los efectos negativos del transporte por carretera de mercancías. Así pues, la obligación de regreso cada ocho semanas debe volver a situarse en el contexto normativo más amplio en el que se enmarca. En el momento de la adopción del Reglamento 2020/1055, el Reglamento 2018/842 imponía a los Estados miembros la obligación de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2030 en un porcentaje fijado en ese Reglamento. Dicho Reglamento recordaba que el Consejo Europeo había aprobado tal objetivo a escala de la economía. (297) La Directiva 2004/107/CE (298) tiene como objetivo global proteger y mejorar la calidad del aire ambiente al fijar en particular unos valores objetivo para los cuales los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para alcanzarlas sin que esto suponga unos costes desproporcionados. (299) La Directiva 2008/50/CE (300) definió y fijó los objetivos relativos a la calidad del aire ambiente, una calidad que debe ser objeto de evaluación basándose en métodos y criterios comunes y de información al público. (301) La Directiva 2008/98 (302) tiene por objeto organizar la prevención o la reducción de los impactos negativos de la generación y gestión de residuos, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso. (303) Más concretamente, en lo tocante al sector de los transportes, la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (304) fue modificada en 2011 por la Directiva 2011/76/UE (305) para integrar en ella unas consideraciones relativas a la promoción de los transportes sostenibles presentada como el elemento clave de la política común de transportes; el legislador de la Unión consideró que la contribución del sector de los transportes al cambio climático debía reducirse (306) sin que, no obstante, tal objetivo pueda alcanzarse mediante la creación de obstáculos desproporcionados, por cuanto también debe protegerse el funcionamiento del mercado interior. (307) La Directiva 2011/76 introduce, en la Directiva 1999/62 y por lo que respecta al sector del transporte, el principio «quien contamina, paga», (308) ya que el legislador de la Unión estimó entonces que los peajes constituían un instrumento económico justo y eficaz para una política de transportes sostenible en la medida en que permiten tomar en consideración los costes de la contaminación y de la congestión provocada por el uso de los vehículos. (309) Asimismo, las emisiones de CO2 estaban reguladas, en cuanto a los turismos y los vehículos comerciales ligeros nuevos, por el Reglamento 2019/631 (310) y, en lo referente a los vehículos pesados nuevos, por el Reglamento n.º 2019/1242. (311) El legislador de la Unión también había adoptado una Directiva cuyo objeto era obligar a los Estados miembros a tener en cuenta los impactos energético y medioambiental de los vehículos de motor en los procedimientos de contratación pública. (312) El etiquetado de los neumáticos, según se regula en el Reglamento (UE) 2020/740, (313) tiene la ambición de contener el consumo de carburante de los vehículos y, en consecuencia, las emisiones de gases de efecto invernadero y contribuye a la descarbonización del sector del transporte. (314)

576. Así pues, en el momento de la adopción del Reglamento 2020/1055 y por tanto de la adopción de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, a mi juicio el legislador de la Unión podía legítimamente considerar, en pleno ejercicio de su amplia facultad de apreciación, que las posibles consecuencias negativas para el medio ambiente de esta obligación podrían ser contenidas en aplicación de la legislación existente referida más concretamente a los aspectos medioambientales de la actividad en cuestión y que debe acompañar a los transportistas en la transición tecnológica hacia una movilidad menos contaminante.

577. Asimismo, del considerando 8 del Reglamento 2020/1055 se desprende que el legislador de la Unión mencionó la cuestión de la reducción del riesgo de que el vehículo regrese únicamente para cumplir esta nueva exigencia en materia de establecimiento.

578. ¿Debe reprocharse adicionalmente al legislador de la Unión que no haya hecho figurar más explícitamente en el Reglamento 2020/1055 sus inquietudes de carácter medioambiental? En mi opinión, no. El artículo 11 TFUE no impone la forma que debe adoptar la integración de las exigencias de protección del medio ambiente y, en cualquier caso, esta integración debe llevarse a cabo al nivel de la aplicación de las políticas de la Unión, que ya he propuesto que deben entenderse en un sentido amplio. Además, quisiera recordar que la base jurídica del Reglamento 2020/1055 es el artículo 91 TFUE, apartado 1, y que el objetivo perseguido por el establecimiento de la obligación de regreso en este Reglamento no está claramente vinculado de forma directa con las inquietudes expresadas en el artículo 11 TFUE, puesto que tal obligación constituye una aclaración de las disposiciones del Reglamento n.º 1071/2009 relativas a la existencia de un establecimiento efectivo y fijo, (315) siendo así que el efecto buscado es el de reforzar el vínculo entre el transportista y su Estado miembro de establecimiento con el fin de garantizar una «presencia real y continua» (316) en un contexto en el que un empobrecimiento de este vínculo amenaza, según la apreciación del legislador, la competencia leal y la igualdad de condiciones de competencia en el mercado interior. (317) Debe reconocerse que las disposiciones del Tratado que reconocen a la Unión una competencia en materia de medio ambiente dejan intactas, por lo demás, las competencias que posee la Unión en virtud de otras disposiciones. (318)

579. Por consiguiente, debido a la necesidad de ponderar algunos objetivos y principios previstos en los artículos 3 TUE y 11 TFUE, así como a la complejidad de la aplicación de los criterios, (319) no parece que el Consejo y el Parlamento hayan cometido un error manifiesto de apreciación, a la vista de las dos disposiciones antes citadas, al adoptar la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

580. Esta conclusión no queda desvirtuada por la invocación, por las partes demandantes, del Estudio Ricardo de 2021, que tenía por objeto evaluar el impacto de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas ya que, en efecto, si bien este estudio revela un incremento significativo, especialmente, de las emisiones de CO2, no es menos cierto que la validez de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho que existían en el momento de la adopción de dicho acto (320) y que esta validez no puede depender de apreciaciones retrospectivas sobre su grado de eficacia. (321) En todo caso, como ya he indicado, tal incremento debería ponerse en relación, en todos los supuestos, con el conjunto de la normativa relativa al ámbito de que se trata antes de poder declarar la ausencia manifiesta de toma en consideración por el legislador de la Unión de las exigencias relativas a la protección del medio ambiente.

581. También debe descartarse la pertinencia para los presentes recursos de las alegaciones basadas en la infracción de los artículos 191 TFUE y 192 TFUE debido a que la base jurídica del Reglamento 2020/1055 es el artículo 91 TFUE, apartado 1. Este Reglamento no es una medida adoptada en virtud de la política de la Unión en materia de medio ambiente y no se ha afirmado que las instituciones demandadas se hayan equivocado de base jurídica. Dado que el Reglamento 2020/1055 no es una acción emprendida por la Unión en virtud del artículo 191 TFUE, (322) la invocación de una supuesta infracción del artículo 192 TFUE, apartado 2, letra c), carece de pertinencia. (323) Una medida no puede entrar dentro del ámbito del medio ambiente por el solo hecho de que deba tener en cuenta las exigencias de la protección del mismo. (324)

582. Aunque el Tribunal de Justicia desee pronunciarse sobre la cuestión de la vulneración del principio de cautela alegada por Hungría, (325) de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si bien el artículo 191 TFUE, apartado 2, dispone que la política medioambiental se basará, entre otros, en este principio, es cierto que este último también debe aplicarse en el marco de otras políticas de la Unión, en particular de la política de protección de la salud pública, así como cuando las instituciones de la Unión adopten medidas de protección de la salud humana con arreglo a la política agrícola común o a la política del mercado interior. (326) Este principio implica que, mientras subsista incertidumbre sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud humana, podrán adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos. Cuando resulte imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado, a causa del carácter no concluyente del resultado de los estudios realizados, pero persista la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública si llegara a materializarse el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas. (327) Incluso en lo tocante a las condiciones en las que debe aplicarse el principio de cautela, el Tribunal de Justicia ha reconocido que, debido a la necesidad de ponderar varios objetivos y principios y a causa de la complejidad de la aplicación de los criterios pertinentes, el control jurisdiccional debe limitarse necesariamente a dilucidar si el legislador de la Unión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación. (328) Esto es aún más cierto cuando el legislador de la Unión ha de valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar y dichos efectos no pueden preverse con exactitud. (329)

583. Debo confesar que la afirmación de la existencia de una vulneración del principio de cautela debido al establecimiento de una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas me deja perplejo, ya que, en efecto, esto equivaldría a declarar que solo la parte de las supuestas emisiones adicionales resultante de la aplicación de esta obligación constituye un riesgo real para la salud de las personas que necesita de la adopción de medidas restrictivas. En todo caso, si bien el legislador debe tomar en consideración el principio de cautela al adoptar, en el marco del mercado interior, medidas dirigidas a proteger la salud humana, (330) la relación entre las emisiones adicionales eventualmente derivadas de la obligación de regreso y los riesgos acreditados para la salud de la contaminación en general me parece en este caso demasiado tenue para poder ser objeto de censura. Sobre todo, el artículo 1, punto 3, letra a), del Reglamento 2020/1055 no es una medida dirigida a proteger la salud humana, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por todas las razones expuestas, por tanto, la alegación basada en la vulneración del principio de cautela no debe prosperar.

ii)    Sobre la supuesta violación de los compromisos internacionales de la Unión y de los Estados miembros en el ámbito de la protección del medio ambiente

584. Tanto la República de Bulgaria como la República de Chipre han desarrollado una argumentación según la cual la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria al Acuerdo de París y, en cualquier caso, el Consejo y el Parlamento no han tenido en cuenta los objetivos de este Acuerdo al adoptar dicha obligación, lo que a su entender constituye una violación de la política de la Unión en materia de medio ambiente.

585. En lo referente a la imputación basada en el hecho de que el legislador de la Unión no tuvo en cuenta los objetivos fijados en el Acuerdo de París, (331) debo señalar, junto con el Parlamento, que, como se indica en el considerando 7 de la Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo, de 5 de octubre de 2016, relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea, del Acuerdo de París aprobado en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, (332) en las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 23 y 24 de octubre de 2014 se fijó el objetivo vinculante de reducir a nivel interno por lo menos en un 40 % las emisiones de gases de efecto de invernadero de todos los sectores de la economía para 2030 con respecto a los valores de 1990. En consecuencia, el objetivo fijado en el artículo 2 del Acuerdo de París consistente en mantener el aumento de la temperatura media del planeta muy por debajo de 2° C con respecto a los niveles preindustriales y en proseguir los esfuerzos ya realizados para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5° C con respecto a los niveles preindustriales (333) debe apreciarse en relación con la totalidad de las acciones llevadas a cabo por la Unión a tal fin. Por lo tanto, no es posible sostener que la mera introducción de una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, debido a las eventuales emisiones adicionales que generaría, sea, en sí misma, contraria a este objetivo y, por consiguiente, a la política de la Unión en materia de medio ambiente.

586. Por lo que respecta a la imputación basada en la infracción por el legislador de la Unión del Acuerdo de París, del artículo 216, apartado 2, TFUE se desprende que, cuando la Unión celebra acuerdos internacionales, estos vinculan a las instituciones de la Unión y, por consiguiente, gozan de primacía frente a los actos de la Unión. (334) De este modo, la validez de un acto de la Unión puede verse afectada por la incompatibilidad de dicho acto con tales normas de Derecho internacional, sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones. La Unión ha de estar vinculada en primer lugar por dichas normas, lo que, en lo que atañe al Acuerdo de París, no está en duda. (335) En segundo lugar, las disposiciones de un acuerdo internacional del que sea Parte la Unión solo pueden invocarse en apoyo de un recurso de anulación dirigido contra un acto de Derecho derivado de la Unión si, por un lado, la naturaleza y el sistema de dicho acuerdo no se oponen a ello y, por otro lado, si esas disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, (336) lo que sucede cuando la disposición invocada contiene una obligación clara y precisa que, en su ejecución o en sus efectos, no se subordina a la adopción de acto ulterior alguno. (337)

587. Si bien es cierto que el Acuerdo de París sustituye al planteamiento adoptado en el marco del Protocolo de Kioto, (338) no modifica fundamentalmente su lógica. El Acuerdo de París tiene por objeto «reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza». (339) Fija un objetivo cuantitativo (340) a nivel planetario pero también prevé aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia frente a dicho cambio, lo que me parece que es un concepto cuya juridicidad no resulta del todo evidente. También prevé situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero y, de nuevo, resiliente. (341) Su aplicación se realizará de modo que refleje la equidad y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales. (342) El Acuerdo obliga a los Estados a realizar y comunicar esfuerzos ambiciosos (343) y dichos Estados deben lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible y reducirlas rápidamente para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo, siempre teniendo en cuenta la situación de los países en desarrollo. (344) A tal efecto, cada Estado parte deberá preparar, comunicar y mantener las contribuciones determinadas a nivel nacional. (345)

588. Sin que sea necesario, para el abordaje de la presente imputación, continuar con más detalle el análisis del Acuerdo y sin que tampoco sea necesario pronunciarse en este punto sobre el carácter incondicional y suficientemente preciso de estas dos disposiciones del Acuerdo de París específicamente invocadas por la República de Bulgaria y por la República de Chipre, me parece que ya se deduce de los elementos que acabo de señalar que, a la luz de lo que ha declarado el Tribunal de Justicia acerca del Protocolo de Kioto, la naturaleza y el sistema del Acuerdo de París se oponen también a su integración en el conjunto normativo del Derecho de la Unión. (346) Por consiguiente, no puede invocarse el Acuerdo de París para impugnar la legalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

589. De ello resulta que la invocación del artículo 3 TUE, apartado 5, y de los artículos 208 TFUE, apartado 2, y 216 TFUE, apartado 2, carece de pertinencia.

590. Por consiguiente, las imputaciones basadas en la infracción del Acuerdo de París y la falta de toma en consideración de los objetivos fijados para la Unión en dicho Acuerdo deben desestimarse.

iii) Sobre la supuesta inobservancia de la política medioambiental de la Unión debido a que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria al Derecho derivado del medio ambiente, a las conclusiones del Consejo Europeo y al Pacto Verde Europeo

591. Las partes demandantes también han alegado la posibilidad de que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas sea contraria a una serie de objetivos climáticos y medioambientales establecidos por el Derecho derivado, como, en particular, los Reglamentos 2018/842 y 2021/1119 y las Directivas 2004/107, 2008/50 y 2008/98 y que tal contradicción es constitutiva de una violación de la política de la Unión en materia de medio ambiente, dado que las supuestas emisiones adicionales causadas por esta obligación ponen en peligro la realización de los objetivos medioambientales atribuidos por la Unión, individual o colectivamente, a los Estados miembros.

592. Como han argumentado en particular el Consejo y el Parlamento en sus escritos, me limitaré a constatar, como ya he hecho, que la legalidad interna de un acto de Derecho derivado no puede examinarse a la luz de otro acto de la Unión del mismo rango normativo, (347) a menos que haya sido adoptado en aplicación de ese último acto o si está expresamente contemplado, en cualquiera de los dos actos, que uno prevalece sobre el otro. (348) Pues bien, no es este el caso del Reglamento 2020/1055. Además, las posibles tensiones, para los Estados miembros, entre los objetivos que les han atribuido las distintas normativas de la Unión que les son de aplicación solo pueden conducir a la constatación de un incumplimiento por parte de un Estado miembro de sus obligaciones en virtud de una u otra de dichas normativas, sin que una de estas normativas pueda ser declarada contraria a otra del mismo rango normativo. (349)

593. En cuanto a la imputación basada en la inobservancia de las Conclusiones del Consejo Europeo, las partes demandantes afirman que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas contradice los objetivos fijados por el Consejo Europeo en sus Conclusiones de 12 de diciembre de 2019. Sin embargo, toda vez que el artículo 15 TUE, apartado 1, precisa que el Consejo Europeo no ejerce función legislativa alguna y dado que tales Conclusiones tienen un alcance exclusivamente político, no cabe extraer ninguna conclusión útil para la resolución de los presentes recursos de anulación en el supuesto de que se confirmara la supuesta contradicción. (350) Lo mismo sucede en cuanto a la declaración de la Comisaria Vălean invocada por las partes demandantes que, además, se limitó a expresar dudas sobre la conformidad de ciertos elementos del Paquete de movilidad con el objetivo fijado por el Consejo Europeo y con las ambiciones del Pacto Verde Europeo. (351)

594. Tal constatación se impone también acerca de la alegación de que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas contraviene la política de la Unión en materia de medio ambiente debido al hecho de que obstaculiza la realización de los objetivos establecidos en el Pacto Verde Europeo, dado que esta resulta de una Comunicación de la Comisión que no vincula al legislador de la Unión y que, en consecuencia, no forma parte de los parámetros que debían respetar el Parlamento y el Consejo en el momento de la adopción de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

iv)    Conclusión del análisis

595. Habida cuenta del conjunto de las consideraciones antes expuestas, todos los motivos basados en la violación de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático deben desestimarse por infundados.

c)      Sobre los motivos basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1)      Alegaciones de las partes

596. La República de Lituania considera que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria al artículo 26 TFUE y al principio general de no discriminación. Según este Estado miembro, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas constituye una medida proteccionista que supone una fragmentación del mercado, restringe la competencia e instaura un régimen discriminatorio respecto de los transportistas de los Estados miembros situados en los confines geográficos de la Unión. El sector del transporte internacional por carretera se ve discriminado en relación con otros sectores del transporte.

597. Según afirma, la Comisión ha destacado la posición particular que ocupa el sector del transporte para el funcionamiento del mercado interior y el artículo 49 TFUE, también aplicable a las personas jurídicas, ha implementado el principio de no discriminación en el ámbito del derecho de establecimiento. En lugar de una normativa equilibrada y de un compromiso que conduzca al buen funcionamiento del mercado interior, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas constituye una medida restrictiva, desproporcionada y proteccionista que dará lugar a una discriminación indirecta contra los transportistas de los Estados miembros periféricos.

598. En primer término, el Consejo y el Parlamento no han tenido en cuenta las particularidades geográficas de la Unión y de su mercado de transportes, siendo así que la obligación de regreso limita la competitividad de los transportistas de la periferia de la Unión y su derecho a la libre prestación de servicios, concediendo una ventaja injustificada e ilegítima a los transportistas establecidos en la parte central de la Unión. La mayoría de los transportes se realizan en los Estados miembros del oeste y centro de la Unión y la mayor parte de la demanda de transporte de mercancías por carretera se refiere a siete Estados miembros. (352) Por lo tanto, la obligación de regreso afecta menos a los transportistas de esos Estados miembros y los transportistas de los Estados miembros periféricos se encuentran en una situación menos favorable, al deber cubrir distancias significativamente más largas y franquear obstáculos naturales más importantes, especialmente en lo referente a los Estados miembros insulares. La obligación de regreso impone a estos transportistas una carga desproporcionada que puede conducir, habida cuenta de la distancia, de los períodos de descanso y de los imprevistos, hasta la retirada de los vehículos de la circulación durante un período significativo de entre ocho y catorce días. Esta retirada es incompatible con el objetivo fundamental de crear un mercado interior eficaz y competitivo. Aunque se aplica a todos los transportistas, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas afecta a los operadores de forma diferente en función de su lugar de establecimiento. El artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 impone de este modo unos requisitos idénticos a unos operadores que se encuentran en situaciones diferentes y por este motivo resulta discriminatorio. El transporte por carretera también es discriminado, toda vez que los demás tipos de transportes no están sujetos a una obligación similar de regreso de los medios de transporte.

599. En segundo término, la República de Lituania formula la alegación según la cual el supuesto objetivo de lucha contra las «empresas buzón» no justifica la medida escogida cuando la verdadera consecuencia de la obligación de regreso es la discriminación de los transportistas establecidos en los Estados miembros periféricos. La hostilidad de los Estados miembros del oeste y del centro de la Unión frente a los transportistas de los Estados miembros periféricos es notoria. Asimismo, el sector del transporte se caracteriza por un escaso margen de beneficio y la obligación de regreso tiene como efecto restringir el territorio geográfico en el que pueden operar las empresas de transporte de los Estados miembros periféricos y, en consecuencia, una reorganización artificial del mercado del transporte de mercancías por carretera y su fragmentación al disuadir a los operadores de la periferia de operar en los demás Estados miembros.

600. En tercer término, la República de Lituania afirma que la obligación de regreso tendrá consecuencias negativas particularmente graves para las pymes que componen la mayoría del sector, dado que las empresas que solamente tienen unos cuantos empleados no podrán funcionar adecuadamente y ofrecer sus servicios de forma continuada, mientras que en conjunto no afectará a las grandes empresas de transporte, que representan apenas el 1 % de todas las empresas establecidas y operando en la Unión. La competitividad de las empresas establecidas en los Estados miembros de la Unión en comparación con los transportistas de terceros países también se ve reducida.

601. En cuarto término, la República de Lituania alega que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas tiene por efecto cerrar el mercado de facto, lo que es contrario al Tratado relativo a la adhesión de la República de Lituania a la Unión, que prevé que toda restricción de la prestación de servicios por parte de los transportistas lituanos en el ámbito del transporte de mercancías debía abolirse en un plazo de cinco años a partir de la adhesión de la República de Lituania a la Unión. Este cierre del mercado también es incompatible con la Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte. (353)

602. En la fase de la réplica, la República de Lituania añadió que la discriminación de hecho que establece el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 no solo es contraria al artículo 18 TFUE, sino también al principio de igualdad de los Estados miembros consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 2.

603. Por su parte, la República de Bulgaria invoca la infracción del artículo 18 TFUE, de los artículos 20 y 21 de la Carta, del artículo 4 TUE, apartado 2, y, eventualmente, si el Tribunal de Justicia lo estima pertinente, del artículo 95 TFUE, apartado 1, o de la libertad de prestación de servicios. La carga impuesta por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas depende de la situación geográfica del Estado miembro de establecimiento, ya que el regreso implica una distancia y una duración notablemente más largas y unos gastos más significativos para los transportistas establecidos en un Estado miembro periférico o insular, puesto que la mayoría de los transportes internacionales tiene lugar en los Estados miembros centrales y no en los Estados miembros periféricos. La ubicación geográfica carece de pertinencia en lo tocante al objetivo consistente en garantizar un auténtico vínculo entre los transportistas y el Estado miembro de establecimiento o el correcto mantenimiento de los vehículos, pero si la ubicación geográfica se considerara pertinente, entonces la situación de los Estados miembros centrales y la de los Estados miembros periféricos e insulares resultarían fundamentalmente distintas y no podrían ser tratadas de forma idéntica.

604. En la fase de la réplica, la República de Bulgaria puntualizó que incluso las formas disimuladas de discriminación son problemáticas. Está acreditado que la demanda de servicios de transporte se encuentra esencialmente en el centro de la Unión. La exigencia artificial del regreso de los vehículos es una forma disimulada de discriminación basada en la nacionalidad y carece de relación con la cuestión de si los transportistas están establecidos de manera efectiva y estable en su Estado miembro de establecimiento, sino que crea una distinción según el país de establecimiento entre los transportistas que desean prestar servicios de transporte en el mercado único. La diferencia de carga económica se deriva directamente de la diferencia de Estado miembro de establecimiento y constituye un caso de manual de trato desigual.

605. Rumanía alega que la obligación de regreso vulnera el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad enunciado en el artículo 18 TFUE. Aduce que la obligación de regreso, aunque en apariencia no resulta discriminatoria, tiene de facto un impacto diferente según los Estados miembros de que se trata y afecta de manera considerable, desigual y desproporcionada a la actividad económica de los transportistas establecidos en los Estados miembros situados en la periferia de la Unión y contribuye a profundizar adicionalmente las diferencias económicas entre Estados miembros. Rumanía menciona los datos relativos al sector que ilustran el porcentaje más importante de los vehículos matriculados en la UE-13 para las operaciones de transporte internacional. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas hace que resulte difícil y onerosa la realización de transportes internacionales de mercancías destinados a la Europa occidental por empresas establecidas en la periferia de la Unión, como Rumanía. Por su parte, los transportistas de la UE-15 disfrutan de condiciones más favorables para efectuar operaciones de transporte internacional incluso si realizan esencialmente operaciones de transporte nacional. En consecuencia, la actividad de estos transportistas no se ve afectada de la misma manera que la de los transportistas de la UE-15. La obligación de regreso forma parte de una normativa contraria a los objetivos de convergencia de la Unión, proteccionista, restrictiva y que establece barreras a la entrada en los mercados externos para los transportistas no residentes, procedentes esencialmente de los Estados situados en la periferia de la Unión. Los efectos de la obligación de regreso deben contemplarse conjuntamente con los de las restantes disposiciones del Paquete de movilidad, lo que pone si cabe más en evidencia el carácter discriminatorio de esa normativa. Rumanía se pregunta también en este punto sobre si el Paquete de movilidad cumple lo prescrito por los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE.

606. La República de Chipre desarrolla una argumentación idéntica a la de la República de Bulgaria. Añade que, en lo que atañe a una empresa de transporte chipriota, la duración media de un trayecto de ida y vuelta desde Chipre a la Europa central es de un mínimo de ocho días sin los posibles retrasos relacionados con los imprevistos climáticos y que la propuesta de que los transportistas chipriotas no participen en los transportes internacionales o se establezcan en un lugar distinto de Chipre demuestra en sí misma el carácter discriminatorio de la obligación de regreso.

607. Hungría afirma que la obligación de regreso es contraria a los artículos 18 TFUE y 49 TFUE. Recuerda las diferencias geográficas ya mencionadas que caracterizan al mercado del transporte de mercancías por carretera y la distinción entre Estados miembros de la UE-13 y los de la UE-15 y afirma que la obligación de regreso pone en desventaja a las empresas establecidas en los Estados miembros periféricos, habida cuenta de los tiempos de viaje más largos y del incremento de los costes que se derivan de ella. Los Estados miembros de la UE‑13, en los que el transporte internacional de mercancías por carretera representa, respecto del mercado laboral, un porcentaje superior a la media de la Unión, se ven automáticamente afectados de manera más desfavorable que los Estados miembros más centrales. Hungría estima que aproximadamente dos tercios de los trayectos por carretera de más de 1 000 km se realizan en Estados periféricos, generalmente hacia las regiones centrales y occidentales más industrializadas de la Unión. El incremento de los costes vinculado a la obligación de regreso afecta mucho más a estos Estados que a los demás Estados miembros de la Unión. La referida obligación constituye, por tanto, una discriminación indirecta contra dichos Estados miembros que les coloca en una situación mucho más desfavorable. En la fase de la réplica, Hungría rechazó la pertinencia de la sentencia Fedesa y otros (354) invocada por el Consejo y el Parlamento en sus contestaciones a la demanda, que se refería a una diferencia entre las normas de los Estados miembros y no a un criterio objetivo como la distancia de algunos Estados miembros respecto de las regiones centrales. Al crear unas condiciones desiguales de acceso al mercado del transporte de mercancías por carretera, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas frustra la realización del objetivo supuestamente perseguido por el Reglamento 2020/1055 de garantizar una competencia leal. Incidentalmente, Hungría recuerda asimismo las obligaciones, que recaen en el legislador, de tomar en consideración los riesgos de afectación grave del nivel de vida y del empleo de ciertas regiones, según el artículo 91 TFUE, apartado 1, y la situación económica de los transportistas al adoptar toda medida en materia de precios y condiciones de transporte, según el artículo 94 TFUE.

608. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

609. El análisis que se realiza a continuación se guiará por los principios mencionados en los puntos 76 y siguientes de las presentes conclusiones y por los límites del control jurisdiccional según los reconoce el Tribunal de Justicia y se citan en el punto 80 de las presentes conclusiones.

610. Por lo que se refiere a las imputaciones basadas en la infracción de los artículos 26 TFUE y 49 TFUE y, más ampliamente, en la existencia de un obstáculo al buen funcionamiento del mercado interior, desarrolladas por la República de Lituania, la República de Bulgaria, la República de Chipre y Hungría, me remito a la parte de mi análisis consagrada a los motivos basados en la violación de las libertades económicas. (355)

611. En lo referente a las imputaciones alegadas por Hungría en el marco del motivo basado en la vulneración del principio de no discriminación y basadas en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, no constituyen un motivo distinto del basado en la vulneración del principio de no discriminación. Sin embargo, una vez finalizado su análisis relativo a este principio, Hungría solicita, en el apartado 106 de su demanda, la anulación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas por infracción de las «disposiciones antes mencionadas del Tratado FUE», que incluyen los artículos 91 TFUE, apartado 1, y 94 TFUE. Aunque se han planteado de forma sintética, (356) estas alegaciones se analizarán, en su caso, en la parte dedicada a estas dos disposiciones. Lo mismo sucede en cuanto a la invocación por Rumanía de estos dos artículos en el marco de su motivo basado en la vulneración del principio de no discriminación. (357)

612. Por lo que respecta a la imputación basada en la infracción del artículo 95 TFUE, apartado 1, invocada por la República de Bulgaria y la República de Chipre, quisiera señalar, al igual que el Consejo, que no puede prosperar, toda vez que este artículo prohíbe las discriminaciones que consistan en la aplicación por un transportista, para las mismas mercancías y las mismas relaciones de tráfico, de precios y condiciones de transporte diferentes en razón del país de origen o de destino de los productos transportados, que ni la República de Bulgaria ni la República de Chipre han demostrado que este sea el efecto de la implementación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y que, a pesar de todo, el artículo 95 TFUE, apartado 1, no prejuzga la posibilidad reconocida al Parlamento y al Consejo por el segundo apartado de este artículo de adoptar medidas que establezcan excepciones a esta prohibición de discriminación específica, sobre la base del artículo 91 TFUE, apartado 1, que constituye precisamente, debo recordar, la base jurídica del Reglamento 2020/1055.

613. Por lo demás, las partes demandantes sostienen que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es constitutiva de una discriminación entre Estados miembros (Rumanía y Hungría), de una discriminación entre Estados miembros insulares y Estados miembros continentales (República de Chipre), de una discriminación entre Estados miembros grandes y pequeños (República de Lituania), de una discriminación indirecta de los transportistas de los Estados miembros periféricos (República de Lituania, Rumanía), de una discriminación entre medios de transporte (República de Lituania), de una discriminación entre pymes y las demás formas en las que están constituidos los operadores de transporte (República de Lituania) y de una discriminación sobre la base de la nacionalidad (República de Bulgaria, Rumanía, Chipre, Hungría).

614. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, según se formula en el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 precisa la condición, necesaria pero insuficiente, para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera de tener un establecimiento «efectivo y fijo en un Estado miembro» según se desprende del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1071/2009. De este modo, todas las empresas —pequeñas, medianas o grandes—, con independencia de cuál sea su Estado miembro de establecimiento, que ejercen dicha profesión deben tener un establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro, lo que implica, en particular, por elección del legislador de la Unión, el regreso de sus vehículos cada ocho semanas a dicho Estado miembro. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas tiene por objeto, por tanto, garantizar el carácter efectivo y fijo en el Estado miembro de establecimiento de las empresas de transporte comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1071/2009, que, a este respecto, son tratadas de forma idéntica. Debo añadir que este Reglamento adopta una definición particularmente amplia del concepto de «empresa» (358) que puede abarcar todas las formas en las que puede constituirse un transportista. Por consiguiente, el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 impone a estos transportistas una obligación de regreso de manera general e indiferenciada.

615. Queda aún por comprobar que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no tenga por efecto tratar de manera idéntica situaciones diferentes, lo que exige preguntarse sobre el carácter comparable o no de las distintas situaciones invocadas en las condiciones resumidas en el punto 79 de las presentes conclusiones. De esta manera, debe prestarse una atención particular al objeto y al fin perseguido por la obligación controvertida, así como a los principios y objetivos de la política de transportes.

616. Como han recordado el Parlamento y el Consejo en sus escritos, el objetivo perseguido por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas se desprende de los considerandos 6 y 8 del Reglamento 2020/1055. Basándose en «la experiencia adquirida», que también se había puesto de manifiesto en la Evaluación de impacto, según la apreciación del legislador de la Unión eran necesarias una aclaración y un refuerzo de las disposiciones relativas a la existencia de un establecimiento efectivo y fijo para que se garantizara la presencia real de los transportistas en su Estado miembro de establecimiento, lo que debía contribuir a luchar contra el fenómeno de las «empresas buzón», a garantizar una competencia leal y la igualdad de condiciones en el mercado interior. El considerando 8 del Reglamento 2020/1055 añade que la existencia de un vínculo real con el Estado miembro de establecimiento contribuye a reducir el riesgo de cabotaje sistemático y de conductores nómadas organizados desde una empresa a la que no regresan los vehículos. La obligación de regreso también debe contribuir, según la apreciación del legislador, al mantenimiento adecuado de los vehículos y a facilitar los controles. (359)

617. Si bien es probable que el cumplimiento de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas tenga un coste, lo que determinará la intensidad de dicho coste no es tanto la distancia geográfica recorrida como el cumplimiento previo del carácter efectivo del establecimiento. En efecto, la empresa que nunca haga regresar a sus vehículos soportará más cargas derivadas de la obligación de regreso que la que ya hacía regresar regularmente a sus vehículos.

618. Aun cuando el regreso es más costoso cuando la distancia a recorrer en el regreso es más larga, resulta obligado reconocer que la normativa de la Unión no obliga a los transportistas a operar en un mercado alejado de su lugar de establecimiento ni les impide trasladar su establecimiento lo más cerca posible del mercado en el que desean operar. Por tanto, la alegación invocada por la República de Lituania según la cual la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas tiene como consecuencia el cierre de facto del mercado debe desestimarse, (360) del mismo modo que la basada en una supuesta incompatibilidad entre la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y el Libro Blanco de la Comisión invocado, habida cuenta de la ausencia, ya señalada, de carácter normativo de tal documento. (361) Como se ha indicado anteriormente, la elección del lugar de establecimiento corresponde en exclusiva a una decisión comercial de los transportistas. La obligación de regreso, por tanto, afectará más a algunos operadores que, por razones comerciales, han decidido establecerse en la periferia de la Unión a la vez que ejercen de manera permanente o mayoritaria, contrariamente a lo que recomienda la normativa de la Unión en la materia, en el territorio de Estados miembros alejados en los que prestan la mayoría de los servicios de transporte. Pues bien, se trata precisamente del efecto buscado.

619. La alegación basada en una discriminación derivada del medio de transporte debe rechazarse, puesto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que no todos los sectores del transporte se encuentran en situaciones comparables (362) y que, por consiguiente, la situación de las empresas que intervienen en el sector de actividad de los distintos medios de transporte no es comparable entre sí. (363)

620. Las partes demandantes sostienen a continuación que los transportistas de la Europa periférica no pueden ser tratados de la misma manera que los operadores de la Europa «occidental». Tal alegación, si se admitiera, debería llevar a conceder un trato diferenciado, respecto del requisito de tener un establecimiento efectivo y fijo, a los transportistas que han escogido establecerse lejos del mercado en el que desean prestar servicios de transporte y donde desean basar sus vehículos de forma permanente.

621. Pues bien, en primer término, se trataría en este caso de una desvirtuación del objetivo perseguido por el legislador, que no corresponde al Tribunal de Justicia poner en entredicho. En segundo término, los efectos desiguales producidos o la asimetría de las cargas (364) que se derivan para los transportistas de la aplicación indistinta de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no son contrarios, en sí mismos, al principio de igualdad de trato (365) sino que son el resultado de las condiciones de explotación diferentes. En tercer término, los beneficios derivados de una situación de elusión de la normativa de la Unión no están protegidos por este principio. En cuarto término, no puede incumbir al legislador de la Unión garantizar la neutralidad económica de la elección del Estado miembro de establecimiento. En quinto término, los costes alegados por las partes demandantes debido a la obligación de regreso evidentemente no tienen en cuenta el lucro cesante para los Estados miembros en cuyo territorio no están establecidos los operadores a la vez que tienen una presencia casi-permanente en estos, que, no obstante, también corresponde al legislador de la Unión tomar evidentemente en consideración, (366) de manera que este último no pretendía favorecer a ciertos Estados miembros en relación con otros sino que ha efectuado «un ajuste del equilibrio de los factores en los que las empresas establecidas en los diferentes Estados miembros pueden competir entre sí». (367) En sexto término, al exigir un vínculo real con el Estado miembro de establecimiento, que, según el legislador, se manifiesta en particular mediante el regreso regular de los vehículos a ese Estado, la obligación de regreso de los vehículos pretende garantizar, como ha afirmado justificadamente el Parlamento, el carácter temporal de la libre prestación de servicios de los transportistas no residentes en el territorio de otros Estados miembros y lograr un equilibrio con el ejercicio del derecho de establecimiento, que es permanente.

622. En lo tocante a las imputaciones basadas en una discriminación cuyo motivo es geográfico, plantean fundamentalmente un problema de definición, ya que la periferia de la Unión no se limita a su parte este, en concreto. ¿Cómo calificar el centro? ¿Qué es un Estado pequeño si el criterio pasa a no ser en el de la situación geográfica sino el del tamaño? ¿Los Estados insulares pequeños están además en una situación distinta de la de los pequeños Estados continentales o de un gran Estado insular? Resulta imposible exigir al legislador de la Unión un trato diferenciado de los Estados miembros en función de estas supuestas particularidades. La oposición que alega la mayoría de las partes demandantes para apoyar su demostración y que pretende enfrentar a dos Europas «geográficas» se deriva, en mi opinión, de un intento de hacer coincidir artificialmente los datos geográficos con una realidad económica. Lo que caracteriza a los Estados miembros de la «periferia» de la Unión, según la entienden las partes demandantes, no es que sean periféricos, sino más bien que tienen costes de explotación mucho menos elevados en comparación con el «resto» de la Unión. La categorización adoptada en la Evaluación de impacto entre UE-15 y UE-13 debe entenderse de esta forma. (368)

623. Por último, por lo que respecta al Estudio Ricardo de 2021 que se afirma que confirma que los transportistas establecidos en los Estados miembros de la UE-13 soportan en mayor medida las consecuencias negativas relacionadas con la obligación de regreso, resulta obligado reconocer, al igual que ha hecho el Parlamento, que este análisis, por una parte, reconoce que la naturaleza y la importancia de los costes de aplicación dependen ampliamente de la respuesta del mercado (369) y, por otra parte, que la evaluación del impacto de esta medida sugiere que los transportistas «del este» conservarán su ventaja competitiva en cuestión de costes en relación con los transportistas del oeste. (370) Esta categorización no se basa en un criterio geográfico sino en el nivel de los costes operativos soportados por los transportistas. (371) En estas condiciones, procede concluir que no existe una discriminación basada en la nacionalidad.

624. En lo referente a la alegación de una ruptura de la igualdad entre Estados miembros y de la infracción del artículo 4 TUE, apartado 2, (372) ya he constatado que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas se aplica por igual en todos los Estados miembros de la Unión y que los posibles efectos divergentes derivados de la aplicación del Reglamento 2020/1055 no pueden ser constitutivos de una discriminación. (373)

625. Por todas las razones mencionadas anteriormente, los motivos basados en la vulneración, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, de los principios de igualdad de trato y de no discriminación deben desestimarse por infundados.

d)      Sobre los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad

626. Todas las partes demandantes han desarrollado, en sus respectivos recursos, un motivo basado en la vulneración, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, del principio de proporcionalidad. Abordaré primero el reproche que se hace al Parlamento y al Consejo de no haber efectuado una evaluación del impacto de esta obligación, antes, en su caso, de pasar a examinar la proporcionalidad de esta medida.

1)      Sobre el examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas

i)      Alegaciones de las partes

627. La República de Lituania presenta, aunque lo haga en el marco de un motivo distinto del basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, argumentos relativos a una vulneración de este principio debido a la ausencia de una evaluación de impacto (374) que procede examinar en este punto. La República de Lituania aduce que la Propuesta inicial de reglamento de la Comisión no incluía una norma relativa al regreso de los vehículos pesados a un centro de operaciones de la empresa, de manera que esta exigencia no fue examinada por la Comisión en su Evaluación de impacto. (375) El Consejo y el Parlamento introdujeron la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas durante el procedimiento legislativo y deberían hacer realizado una nueva evaluación de impacto, de conformidad con lo que recomienda el Acuerdo Interinstitucional. Tal obligación se desprende igualmente del artículo 11 TUE, de los artículos 2 y 5 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La República de Lituania sostiene que la introducción de esta obligación constituye una modificación sustancial en relación con la Propuesta inicial de Reglamento de la Comisión y que, por tanto, era necesario efectuar una evaluación de impacto. El carácter sustancial de la modificación realizada resulta de la importancia económica y medioambiental de la obligación de regreso. El Consejo y el Parlamento no han mencionado ninguna razón objetiva por la que no hubiera sido útil ni necesario efectuar una evaluación de impacto de esta modificación sustancial. La necesidad de tal evaluación está acreditada tanto por la postura defendida de forma constante por la Comisión en lo tocante a la disposición impugnada como por el Estudio Ricardo de 2021 realizado a iniciativa de la Comisión. El Parlamento y el Consejo no han motivado su decisión de hacer una excepción a la norma según la cual deberían haber efectuado una evaluación de impacto de la obligación de regreso de los vehículos y no han aportado ninguna prueba demostrando la existencia de una situación particular que permitiera omitir esta fase, ni información suficiente sobre la proporcionalidad de la nueva Propuesta. Los Estados miembros y las demás partes interesadas, al contrario, aportaron públicamente información, durante el procedimiento legislativo, al Parlamento y al Consejo que demostraba la necesidad de realizar una evaluación de impacto. De este modo, aunque la frecuencia exacta del regreso obligatorio de los vehículos pesados todavía se estaba debatiendo, la IRU envió una carta abierta (376) a los responsables de las decisiones nacionales y de la Unión solicitándoles que examinaran las consecuencias de la obligación de regreso de los vehículos pesados y aportó los resultados de sus cálculos relativos a los efectos negativos sobre el medio ambiente. El Parlamento y el Consejo no han tenido en cuenta esta información. Los elementos que figuran en sus escritos de contestación a la demanda, como las declaraciones relativas al impacto supuestamente reducido sobre el medio ambiente, la remisión reiterada a la Evaluación de impacto realizada por la Comisión que no contenía una valoración de las disposiciones impugnadas, las suposiciones infundadas relativas a otras medidas propuestas por la Comisión que no se adoptaron en el Reglamento 2020/1055, las especulaciones hipotéticas, o incluso erróneas, referidas al coste de la aplicación de las disposiciones impugnadas, así como la omisión total de tener en cuenta los efectos negativos en la economía de los Estados miembros periféricos confirman, no obstante, un incumplimiento manifiesto de la obligación de efectuar una evaluación de impacto.

628. La República de Bulgaria sostiene que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 4, y en el artículo 1 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Según este Estado, el Parlamento y el Consejo no disponían de análisis económicos ni de otros datos que pudieran confirmar la proporcionalidad de esta obligación, que no formaba parte de la Propuesta inicial de la Comisión. En consecuencia, esta no fue objeto de una evaluación de impacto, a pesar de las solicitudes reiteradas de algunos Estados miembros y de los elementos comunicados al Parlamento y al Consejo sobre el impacto desproporcionado de esta medida. No se realizó ninguna consulta ante el CdR o el CESE. Las partes demandadas, por consiguiente, no están en condiciones de demostrar que han ejercido efectivamente su facultad de apreciación en la adopción de un acto o que tenían la posibilidad de tomar en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que este acto pretendía regular. No aportaron ni expusieron de forma clara e inequívoca los datos de base que debían tenerse en cuenta para fundamentar las medidas controvertidas y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación. El Estudio Ricardo de 2021 confirmó que el legislador de la Unión no disponía de suficiente información para la adopción de la obligación relativa al regreso de los vehículos, como demuestra la considerable diferencia entre sus conclusiones y las cifras invocadas por el Consejo.

629. Rumanía afirma, en el marco de la primera parte del primer motivo del recurso en el asunto C‑547/20, que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas vulnera el principio de proporcionalidad. Tras haber definido este principio y los requisitos derivados de este, Rumanía sostiene que esta obligación no formaba parte de las medidas contempladas en la Propuesta inicial de la Comisión y que no fue objeto de una evaluación de impacto ni en esta Propuesta ni posteriormente, cuando el Consejo y el Parlamento modificaron esa Propuesta con el fin de insertar en ella la obligación de regreso. Pues bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la omisión de una evaluación de impacto es constitutiva de una vulneración del principio de proporcionalidad cuando el legislador no se halla en una situación particular que requiera que aquella no se lleve a cabo o cuando no dispone de suficientes elementos que le permitan apreciar la proporcionalidad de la medida adoptada. El apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional también prevé que estas instituciones recurran a una evaluación de impacto cuando lo consideren oportuno y necesario para el proceso legislativo y siempre que introduzcan modificaciones sustanciales respecto de la Propuesta de la Comisión. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas constituye tal modificación. La evaluación de impacto era aún más necesaria a la vista de la especificidad del ámbito de los transportes y de las consecuencias administrativas y financieras experimentadas por los transportistas como resultado de la adopción del Reglamento 2020/1055. El legislador de la Unión no solo no efectuó una evaluación de impacto, como debería haber hecho, sino que tampoco tomó en consideración los documentos científicos utilizados por los Estados miembros durante el procedimiento para poder ejercer efectivamente su facultad de apreciación. La adopción de la obligación de regreso a pesar de la ausencia de una evaluación de impacto, de datos científicos o de informes en apoyo de la introducción de tal obligación viola el principio de proporcionalidad, toda vez que el legislador de la Unión ha sobrepasado los límites de su facultad de apreciación.

630. La República de Chipre desarrolla una argumentación idéntica a la de la República de Bulgaria.

631. Hungría afirma que, al adoptar la obligación de regreso, el legislador no ejerció correctamente su facultad de apreciación. Este Estado censura al legislador de la Unión por no haber examinado los efectos de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas en los costes soportados por las empresas en la actividad de transporte, en el conjunto del sector, así como en el medio ambiente y el clima. Hungría no tiene conocimiento de ningún estudio elaborado por el Parlamento o el Consejo que les permitiera evaluar todos estos elementos. En consecuencia, el legislador de la Unión no estaba en condiciones de apreciar la proporcionalidad de la obligación de regreso ni de garantizar que esta no fuera manifiestamente desproporcionada. La ausencia de una evaluación de impacto se ve corroborada por la declaración de la Comisión en la que expresó sus reservas sobre esta obligación. (377)

632. Tras haber citado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, así como el artículo 5 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la República de Malta sostiene que, al no haberse realizado ninguna evaluación de impacto, el legislador de la Unión no disponía de elementos suficientes, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que le permitieran apreciar la proporcionalidad de la medida contemplada. El Consejo y el Parlamento no valoraron el impacto económico y medioambiental de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, un impacto que, no obstante, había preocupado a la Comisión. (378)

633. La República de Polonia afirma que el artículo 1, punto 3), letra a), del Reglamento 2020/1055 vulnera el principio de proporcionalidad. Tras haber recordado los criterios de apreciación de la proporcionalidad resultantes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la República de Polonia alega que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no ha sido objeto de una evaluación de impacto de la Comisión. El Acuerdo Interinstitucional exige una evaluación de las repercusiones económicas, sociales y medioambientales de una forma integrada y equilibrada, mediante análisis cualitativos y cuantitativos. Habida cuenta de la influencia significativa del Reglamento 2020/1055 en la actividad del sector del transporte por carretera, deberían haberse analizado los efectos de las obligaciones que contiene, lo que correspondía hacer al Consejo y al Parlamento dado que pretendían apartarse de la Propuesta inicial de la Comisión, como prevé el apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional. Al no haber realizado tal análisis, que es fundamental para la apreciación de la proporcionalidad de la obligación de regreso, el legislador de la Unión violó el principio de proporcionalidad, ya que este legislador no se hallaba en una situación particular que requiriera que aquella no se llevara a cabo o no disponía de suficientes elementos que le permitieran apreciar la proporcionalidad de la medida adoptada. (379) A su entender, contrariamente a lo que afirma el Consejo, las imputaciones no versan sobre la falta de toma en consideración de la situación de un único Estado miembro sino de varios de ellos, a saber, los situados en la periferia de la Unión. Además, si bien debe considerarse que la normativa impugnada pretende evitar la práctica real de los conductores que raramente regresan a sus hogares, los desplazamientos adicionales que resultan de ella, en particular las consecuencias medioambientales, hubieran merecido un análisis en profundidad.

634. El Consejo y el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo, concluyen que no existe ninguna vulneración del principio de proporcionalidad. Las instituciones demandadas sostienen que el concepto de «situación particular», al que hace referencia el apartado 85 de la sentencia República Checa/Parlamento y Consejo, (380) debe entenderse como una referencia a la situación específica que esté siendo examinada en ese caso y que esta sentencia se refería a una situación totalmente diferente de la de los presentes recursos, puesto que entonces no se había efectuado ninguna evaluación de impacto. El Consejo recuerda la jurisprudencia según la cual la evaluación de impacto no vincula al Parlamento y al Consejo, que siguen siendo libres de adoptar medidas distintas de las que han sido objeto de tal evaluación y que el mero hecho de que hayan adoptado una medida diferente y, en su caso, más onerosa que las contempladas por la Comisión en la evaluación de impacto, no puede demostrar que hayan sobrepasado manifiestamente los límites de lo que es necesario para alcanzar el objetivo buscado. El Acuerdo Interinstitucional no contiene ninguna obligación de efectuar una nueva evaluación de impacto, toda vez que se limita a establecer la facultad del legislador de realizar tal evaluación si el Parlamento y el Consejo lo consideran oportuno y necesario para el proceso legislativo y el legislador es libre de tener en cuenta no solo la evaluación de impacto sino también cualquier otra fuente de información. La amplia facultad de apreciación del legislador es de este modo aplicable tanto respecto de la naturaleza y el alcance de las disposiciones a adoptar como respecto de la constatación de los datos de base. Ningún fundamento jurídico puede respaldar la posición de la República de Lituania según la cual el legislador solo puede prescindir de una evaluación de impacto cuando esto esté expresamente justificado. El amplio margen de apreciación del legislador de la Unión debe interpretarse en el sentido de que este no está obligado a basarse únicamente en los datos que se refieren individualmente a la modificación de que se trata ni a extraer las mismas conclusiones que las de los informes y estudios de que dispone. Por lo tanto, el legislador de la Unión podía basarse en la información de la Evaluación de impacto relativa al estado del mercado y decidir adoptar medidas parcialmente diferentes. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que puede basarse en constataciones globales. En caso contrario, si se exigiera una evaluación de impacto siempre que las negociaciones interinstitucionales condujeran a un acuerdo referido a unas medidas que persigan de forma un poco diferente un mismo objetivo respecto de las contempladas por la Comisión, se correría el riesgo de retrasar la adopción de los actos legislativos y de comprometer el equilibrio institucional, dado que habría un fuerte incentivo para adoptar solamente las soluciones analizadas por la Comisión, aun cuando la evaluación de impacto no vincula al Parlamento o al Consejo. Según el Consejo, el objetivo de la evaluación de impacto no es presentar la justificación de la propuesta de la Comisión sino exponer diferentes soluciones y, según el apartado 12 del Acuerdo Interinstitucional, esta evaluación no sustituye a las decisiones políticas durante el proceso democrático de adopción de decisiones. El Parlamento sostiene que el hecho de no efectuar una evaluación de impacto no constituye una violación de los Tratados, a menos que se demuestre que la medida adoptada por el legislador es manifiestamente [inadecuada], y que las disposiciones invocadas no pueden interpretarse en el sentido de que dan lugar a una obligación procesal autónoma que obligue al legislador de la Unión a efectuar evaluaciones de impacto.

635. El carácter oportuno y necesario de la realización de una evaluación de impacto adicional debe apreciarse en el marco del control de proporcionalidad y depende, por tanto, de la información por lo demás disponible. La Evaluación de impacto de la Comisión contiene información sobre los problemas que precisan de un refuerzo de los criterios de establecimiento enunciados en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 y sobre la necesidad de evitar una ventaja competitiva injustificada en relación con los transportistas de los Estados miembros en los que las normas son más estrictas. Esta Evaluación examinó siete criterios de establecimiento distintos, algunos de los cuales ya exigían la presencia de los vehículos en el Estado miembro de establecimiento. A este respecto, la obligación de regreso constituye otro medio de lograr el mismo resultado.

636. La Evaluación de impacto de la Comisión también proporciona una evaluación de los diferentes requisitos nuevos propuestos por la Comisión, incluido aquel, más restrictivo, de tener una actividad significativa de transporte o de explotación en el país de establecimiento o de tener el menos un contrato comercial en el país de establecimiento y los costes asociados, así como su reparto. De ello se desprende que los transportistas cuya presencia en el país de establecimiento actualmente ya es real y constante no deben soportar muchos costes adicionales vinculados a la implementación de las nuevas obligaciones previstas en el Reglamento 2020/1055, o incluso ninguno. (381) El Parlamento alega que una de las conclusiones de la Evaluación de impacto defendía una solución de política pública, abarcando las siete medidas identificadas por la Comisión en dicha Evaluación, que tenía por objeto garantizar una actividad significativa de transporte o de explotación en el Estado miembro que podía suponer para los transportistas de la UE-15, de un 15 % a un 18 % de costes adicionales y para los transportistas de la UE-13, de un 33 % a un 36 % de costes adicionales, esto es, 1 090 millones de euros de costes anuales para el sector durante el período 2020‑2035, es decir, menos del 0,03 % de los gastos de explotación totales. (382)

637. En lo que atañe a la existencia de una base objetiva sólida, el legislador de la Unión disponía de suficientes documentos e información. La Evaluación de impacto — pilar social contiene una evaluación de la longitud de los ciclos de transporte, lo que llevó al legislador de la Unión a pensar en la sincronización de la obligación de regreso de los vehículos con la de los conductores para contener sus efectos negativos. Esta Evaluación de impacto también concluyó que no existía una afectación medioambiental negativa vinculada al regreso más frecuente de los conductores dado que, según el Consejo, los conductores ya regresaban regularmente (más de una vez cada cuatro semanas) y que la estructura del mercado ejercía una presión en favor de la reducción de los desplazamientos en vacío. (383) Aunque reconoce no haber estado en posesión de todos los documentos utilizados por los Estados miembros para valorar el impacto exacto de la obligación de regreso, el Consejo afirma que los documentos que estaban disponibles en el dominio público le permitieron apreciar el impacto de la obligación de regreso. El legislador de la Unión disponía asimismo de diversos estudios e informes y organizó varias consultas, encuentros y audiencias. (384) Los Reglamentos n.^os 1071/2009 y 1072/2009, además, fueron objeto de una evaluación ex post REFIT que exigió una definición más precisa del concepto de «centro de explotación». Los Estados miembros efectuaron sus propias evaluaciones, como otras partes interesadas.

638. La IRU comunicó su evaluación (385) del impacto específico de la obligación de regreso cada cuatro semanas, (386) según la cual tal regreso generaría entre 80 y 135 millones de vehículos-kilómetro anuales (es decir, entre un 45 % y un 75 % de incremento) y hasta 100 000 toneladas de emisiones de CO2 anuales. Estas cifras deben dividirse de nuevo por dos para una evaluación del impacto de la obligación de regreso cada ocho semanas y las instituciones demandadas estiman que el coste adicional generado es del orden de 50 millones de euros. Este resultado no cambia radicalmente el orden de las cosas en relación con el impacto de los siete requisitos examinados por la Comisión. Desde un punto de vista medioambiental, esas 100 000 toneladas representan menos del 0,014 % de la cantidad total de toneladas equivalentes de CO2 emitidas por el transporte por carretera en 2015 y una parte incluso más pequeña de las reducciones con respecto a los niveles de 2005 exigidas por el Reglamento 2018/842.

639. Por consiguiente, no resulta manifiestamente inadecuado que el legislador de la Unión presuma que los efectos económicos serían del mismo orden que el coste de los requisitos conexos examinados por la Comisión y que el reparto de estos costes sería similar. El legislador también disponía de un análisis crítico elaborado por una organización de empresarios polacos (en lo sucesivo, «Informe Klaus»), (387) así como de una reacción positiva de la Federación Europea de los Trabajadores del Transporte (ETF), (388) que es la interlocutora social de la IRU a nivel europeo, poniendo en evidencia la necesidad de buscar una solución de compromiso, lo que hizo el legislador al mantener la obligación de regreso de los vehículos pero reduciendo la frecuencia de este regreso.

640. La evolución de la Propuesta a lo largo del procedimiento legislativo (de una obligación de regreso cada tres o cuatro semanas con obligación de realizar una operación en el Estado miembro de establecimiento a un regreso cada ocho semanas sin obligación subsiguiente) demuestra que el legislador ha tenido efectivamente en cuenta los efectos negativos del refuerzo y los ha ponderado con las consecuencias para los Estados miembros en los que numerosos transportistas de la UE-13 ejercen una actividad permanente y la necesidad de garantizar una competencia leal.

641. Las consecuencias económicas invocadas por los Estados demandantes y extraídas del Estudio Ricardo de 2021 se basan en la hipótesis de una importante reestructuración del mercado, mientras que las consecuencias medioambientales invocadas se basan, por su parte, en el supuesto de una falta de adaptación del mercado. Ahora bien, estos dos supuestos y sus efectos son mutuamente excluyentes. El Consejo y el Parlamento también observan que los Estados miembros de la Europa del Este, al presentir que se verían afectados más gravemente por la reforma en curso, se sintieron más inclinados a participar en este Estudio, que no tuvo en cuenta, por lo demás, las sinergias con la obligación de regreso de los conductores y que se concentra únicamente en ciertos costes de explotación. El Parlamento considera que el debate entre las partes no se refiere realmente a la disponibilidad de los hechos esenciales sino más bien a la cuestión de si las elecciones realizadas por el legislador de la Unión a partir de esos hechos son manifiestamente inadecuadas, pero el mero desacuerdo sobre el contenido final del acto no basta para concluir que la medida era manifiestamente inadecuada.

ii)    Apreciación

642. De la jurisprudencia resumida en los puntos 62 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que, si bien el Acuerdo Interinstitucional recomienda una evaluación de impacto siempre que las consecuencias de la medida prevista, desde el punto de vista económico, medioambiental o social, sean significativas, (389) este Acuerdo no contiene una obligación de que el legislador de la Unión efectúe una evaluación de impacto en todas las circunstancias. (390) Por consiguiente, la omisión de una evaluación de impacto no conduce ipso facto a la invalidez de la legislación de la Unión que se acabe adoptando (391) y, como han destacado las instituciones demandadas, cuando tal evaluación está disponible, no vincula al legislador (392) que conserva toda la libertad necesaria para adoptar una medida diferente, en su caso más restrictiva, que las contempladas en la evaluación de impacto de la Comisión, sin que se pueda concluir automáticamente que el legislador ha rebasado manifiestamente los límites de lo que era necesario para alcanzar el objetivo perseguido, (393) incluso cuando la modificación realizada de este modo resulte ser sustancial respecto de la propuesta inicial, toda vez que el apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional, que carece fuerza obligatoria, tan solo prevé, por otro lado, una mera facultad para que el Parlamento y el Consejo procedan a una actualización de la evaluación de impacto cuando lo consideren oportuno y necesario para el procedimiento legislativo. (394) Por lo tanto, las imputaciones basadas en la violación del Acuerdo Interinstitucional deben rechazarse.

643. La omisión de una evaluación de impacto, no obstante, podrá calificarse de violación del principio de proporcionalidad cuando el legislador de la Unión no disponía de suficientes elementos que le permitieran apreciar la proporcionalidad de una medida adoptada, (395) dicho de otro modo, ejercer efectivamente su facultad de apreciación (396) sobre la base de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el acto adoptado pretendía regular, y no se hallaba en una situación particular que requiriera que aquella no se llevara a cabo. La forma en que se expresan los datos importa poco (397) y no se exige al legislador de la Unión que posea él mismo los documentos que contienen los datos pertinentes. (398)

644. En cuanto a la adopción de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, está acreditado que esta medida no formaba parte de la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento. (399) En esencia, la Comisión proponía modificar el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 reforzando la lista de documentos a conservar en el centro de operaciones de los transportistas [propuesta de artículo 5, letra a)], exigiendo un ejercicio efectivo y permanente de las actividades administrativas y comerciales con el equipamiento administrativo y las instalaciones adecuadas en locales situados en el Estado miembro de establecimiento [propuesta de artículo 5, letra c)], así como la dirección de las operaciones de transporte realizadas con los vehículos y el equipamiento adecuado desde el Estado miembro de establecimiento [propuesta de artículo 5, letra d)] y el mantenimiento de activos, así como el empleo de personal en proporción a la actividad del establecimiento [propuesta de artículo 5, letra e)].

645. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no formaba parte de las medidas cubiertas por la Evaluación de impacto de la Comisión en su Propuesta inicial. (400) Aquí radica una diferencia fundamental respecto de la situación examinada anteriormente en relación con la obligación de regreso de los conductores. (401)

646. Entre las medidas enumeradas en esta Evaluación de impacto, la medida n.º 18, titulada «Review reference points for effective and stable establishment» contemplaba exigir, con el fin de garantizar el carácter efectivo y fijo del establecimiento, que los transportistas tuvieran una actividad significativa de transporte o de explotación en el Estado miembro de establecimiento o que tuvieran al menos un contrato comercial en el Estado miembro de establecimiento. (402) Tales medidas no parecen en modo alguno comparables a la que se adoptaría finalmente al término del proceso legislativo. En mi opinión, de ello resulta que, contrariamente a lo que sostienen el Parlamento y el Consejo, no puede «extrapolarse» ninguna conclusión extraída de la Evaluación del impacto de las medidas analizadas en la Evaluación de impacto (403) al nuevo requisito, una vez que fue introducido por el Parlamento durante el procedimiento legislativo, (404) según una formulación que, además, aún se vería modificada en la versión definitiva.

647. También quisiera señalar que no se dedicó ninguna parte de la Evaluación de impacto al análisis del impacto medioambiental de las medidas previstas.

648. Si bien el legislador de la Unión pudo apoyarse de forma útil en la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento en lo tocante al estado del mercado, la identificación de las dificultades y las disfunciones que se suponía que debía resolver su intervención, es preciso constatar que una modificación del Reglamento 2020/1055 que iba en el sentido de una obligación de desplazamiento transnacional a intervalos regulares que exigía el uso del vehículo de carretera no había sido contemplada por la Comisión ni cubierta de ninguna manera por la Evaluación de impacto.

649. El Consejo y el Parlamento sostienen que el legislador de la Unión podía basarse de forma eficaz en la conclusión contenida en la Evaluación de impacto — pilar social (405) según la cual no se deriva ningún impacto medioambiental de la adopción de la obligación de regreso de los conductores.

650. Aparte del hecho de que tal alegación solo abarca uno de los aspectos del potencial impacto de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, la obligación de regreso de los conductores no obliga, contrariamente a la referida a los vehículos, a utilizar un medio de transporte en particular. Además, a la luz de lo que ya he señalado acerca de esta obligación, (406) la mera afirmación realizada en la Evaluación de impacto — pilar social sobre la falta de impacto medioambiental de la obligación de regreso de los conductores no puede bastar para justificar la apreciación del impacto de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas de conformidad con lo que se espera del legislador de la Unión en cuanto al examen de la proporcionalidad.

651. Creo que la intensidad de los debates ante el Tribunal de Justicia demuestra la existencia de un auténtico interrogante en cuanto a la intensidad del impacto de la obligación de regreso de los vehículos. Todavía quedan preguntas pendientes como, en primer término, la cuestión de la determinación verdaderamente prevista de los kilómetros-vehículo adicionales anuales y de las emisiones correspondientes, toda vez que, como ha observado el Parlamento en el contexto de otros motivos, los vehículos, si no deben responder a la obligación de regreso, no permanecerán inmóviles; en segundo término, la cuestión del impacto en la evaluación de la obligación de regreso de la evolución prevista debido a la aplicación de la normativa europea referida de forma más general al sector de los transportes; en tercer término, la cuestión de la determinación de las consecuencias económicas globales esperadas en el mercado y de las consecuencias más específicas respecto de los objetivos invocados; en cuarto término, la cuestión de los efectos potenciales de la obligación contemplada en la situación económica de los Estados que ofrecen servicios de transporte desde un lugar alejado del centro de la demanda; en quinto término, la cuestión de saber cómo el legislador ha optado finalmente por una frecuencia de regreso al Estado miembro de establecimiento cada ocho semanas.

652. Si bien, como he recordado, el legislador de la Unión dispone de un gran margen de libertad en cuanto a la forma y la naturaleza de los datos en los que basa sus actuaciones, habida cuenta de la importancia de la política de que se trata, del carácter profundamente fragmentado del mercado y de la radical oposición de los intereses en juego, no me parece suficiente que el legislador afirme haber considerado las consecuencias, especialmente las medioambientales, de la medida en cuestión invocando esencialmente una carta de la IRU en la que esta aporta su propia estimación del número de vehículos-kilómetro adicionales por año y de la cantidad adicional anual de CO2 emitida que serían provocados por la aplicación de una obligación de regreso de los vehículos cada tres a cuatro semanas, sin proporcionar ninguna metodología referida a los cálculos obtenidos de este modo y sin que dicha carta pueda realmente constituir un dato objetivo. Se impone la misma conclusión en lo referente a la supuesta reacción positiva de la ETF a la obligación de efectuar una carga o descarga en el Estado miembro de establecimiento cada cuatro semanas. (407) Asimismo, no puede extraerse ningún dato económico objetivo y sustancial de dicha carta y de esta reacción. En cuanto al Informe Klaus, se trata de un documento elaborado a solicitud de un grupo de intereses y como respuesta a la modificación durante el procedimiento legislativo del proyecto de reglamento. No esclarece las razones de la elección del legislador.

653. Aunque me dispongo a declarar la existencia de una vulneración del principio de proporcionalidad resultante de la ausencia de una evaluación de impacto de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, todavía procede responder a la objeción referida al menoscabo que se afirma que sufre de esta manera el equilibrio institucional de la Unión y a la injerencia en la política.

654. Por consiguiente, considero importante precisar que el legislador de la Unión, en su función, evidentemente sigue siendo libre de tomar las decisiones que desee, pero es importante que lo haga de una manera fundamentada y esclarecedora, extremo que debe estar en condiciones de demostrar. Así sucede en cuanto a la capacidad de la medida futura de ser entendida y aceptada por todas las partes interesadas, a fortiori en un ámbito que, como en lo tocante al Reglamento 2020/1055, cristaliza las tensiones entre intereses divergentes.

655. Por todas las razones anteriores, insto al Tribunal de Justicia a declarar que el Parlamento y el Consejo, al no efectuar la evaluación del impacto económico, social y medioambiental de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, han vulnerado el principio de proporcionalidad por cuanto no han demostrado que dispusieran, en el momento de la adopción de dicha obligación, de suficientes elementos que les permitieran apreciar la proporcionalidad de la referida obligación respecto de los objetivos que pretendían perseguir y dado que no han afirmado hallarse en una situación particular que requiriera que aquella no se llevara a cabo.

656. Por consiguiente, procede estimar el cuarto motivo en el asunto C‑542/20, (408) el segundo motivo en el asunto C‑545/20, el primer motivo en el asunto C‑547/20, el segundo motivo en el asunto C‑549/20, el primer motivo dirigido contra el artículo 1, punto 3, letra c), del Reglamento 2020/1055 en el asunto C‑551/20, el segundo motivo en el asunto C‑552/20 y el primer motivo en el asunto C‑554/20 por ser fundados.

2)      Sobre el examen de la proporcionalidad de la medida

657. En vista de que acaba de constatarse la vulneración del principio de proporcionalidad debido a la omisión del examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, no procede efectuar el examen de las imputaciones basadas en el carácter desproporcionado de dicha obligación.

e)      Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

658. La República de Lituania sostiene que en vista de que el Reglamento 2020/1055 se adoptó sobre la base del artículo 91 TFUE, apartado 1, el legislador también debe cumplir los requisitos del segundo apartado de esa disposición y tener en cuenta los supuestos en los que la aplicación de la medida adoptada «pueda afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte». Lo mismo sucede en lo referente al artículo 94 TFUE, del que resulta para el legislador una obligación de tener en cuenta la situación económica de los transportistas en la adopción en el marco de los Tratados de toda medida en materia de precios y condiciones de transporte. La República de Lituania alega que el legislador de la Unión adoptó el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 sin examinar sus efectos en los transportistas situados en la periferia de la Unión, en su situación económica, su viabilidad y, en consecuencia, en el empleo en este sector pese a que dicho sector representa una cuota notablemente mayor de la economía de estos Estados respecto de la que tiene en los Estados de la Europa central y occidental. (409) Así pues, las repercusiones previstas del Reglamento 2020/1055 en las economías de estos Estados miembros periféricos, especialmente en cuanto a los cierres de empresas, a la deslocalización y a la pérdida de empleos son más significativas sin que, no obstante, se hayan tomado en consideración. Estas se vieron confirmadas por el Estudio Ricardo de 2021, según el cual la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas afecta al 29 % de los conductores de Europa oriental y genera unos costes particularmente importantes estimados en 3 000 millones de euros anuales. (410) Dado que el mercado laboral de dichos Estados miembros es mucho más sensible a las evoluciones de la política de transportes, el legislador debería haberlo tenido en cuenta. En consecuencia, el legislador de la Unión incumplió manifiestamente las obligaciones derivadas de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE. En su condición de disposición integrada en el título del Tratado dedicado a los transportes, el legislador de la Unión debería haber respetado el artículo 94 TFUE con ocasión de la adopción del Reglamento 2020/1055 y, en particular, de su artículo 1, punto 3.

659. La República de Bulgaria (411) afirma que el Consejo y el Parlamento deberían haber tomado en consideración las repercusiones graves para la economía de los Estados periféricos generadas por la adopción del Reglamento 2020/1055 y que, al no hacerlo, estas instituciones infringieron el artículo 91 TFUE, apartado 2. Esta disposición permite reconocer y tomar en consideración el carácter sensible de algunas medidas adoptadas en el marco de la política de transportes que tienen un impacto considerable que, hasta la entrada en vigor del Tratado FUE, se adoptaban por unanimidad prestándoles una atención particular. La República de Bulgaria se remite a su argumentación desarrollada en el marco del motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad para demostrar estos efectos perjudiciales en el nivel de vida y el empleo de los transportistas búlgaros y, de forma más general, en la situación económica de los transportistas de los Estados miembros de la Europa periférica. También sostiene que el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 es una «medida en materia de precios y condiciones de transporte» en virtud del artículo 94 TFUE cuya adopción exige tener en cuenta la situación económica de los transportistas. Asimismo, dado que el artículo 90 TFUE se remite a los objetivos contemplados por el artículo 3 TUE, apartado 3, debe prestarse una atención particular a la cohesión económica, social y territorial y a la solidaridad entre Estados miembros en la adopción de medidas comprendidas en la política de transportes, lo que no sucedió en el caso de la adopción del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055. No se llevó a cabo ninguna evaluación de impacto ni una consulta o análisis complementario para comprender hasta qué punto se verían afectados el nivel de vida y el empleo de ciertas regiones por la medida que se estaba adoptando.

660. La República de Chipre desarrolla una argumentación de todo punto similar a la expuesta por la República de Bulgaria, haciendo hincapié, además, en la situación particular de los Estados insulares y las considerables consecuencias para la economía y el empleo chipriotas.

661. Hungría considera que la asimetría de las consecuencias negativas para los transportistas de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión respecto de las experimentadas por los transportistas de la Europa central y occidental demuestra que la obligación de regreso infringe los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, (412) toda vez que el legislador de la Unión no tuvo en cuenta la situación particular de los primeros.

662. La República de Malta afirma que la falta de toma en consideración del impacto en el medio ambiente de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas infringe el artículo 91, apartado 2, en relación con el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta, ya que dicha obligación afecta gravemente al nivel de vida y al empleo, especialmente en un Estado insular como Malta. El hecho de que el impacto de la obligación relativa al regreso de los vehículos no haya recibido la atención que merecía constituye un incumplimiento cuyas implicaciones de fondo (413) también deben apreciarse a la luz del artículo 91 TFUE, apartado 2. Las repercusiones de esta obligación en la explotación del material de transporte se ponen claramente de manifiesto, en particular en un Estado miembro insular cuyos itinerarios de transporte implican tramos marítimos, así como distancias considerables respecto del continente europeo. Debido a la considerable distancia entre Malta y el continente, la totalidad del sistema de transporte maltés se basa en las limitaciones impuestas por la geografía y por el material de transporte marítimo existente y no en decisiones comerciales. Estas operaciones se ven revolucionadas por la obligación relativa al regreso de los vehículos, que obliga a los transportistas malteses a reorganizar radicalmente la logística de los vehículos y a incurrir en unos gastos considerables. Por ello, esta obligación afecta gravemente a la explotación del material de transporte en Malta. Pues bien, a pesar de las preocupaciones que el Gobierno maltés comunicó reiteradamente al Consejo, no se tuvieron en cuenta en absoluto las repercusiones de la referida obligación en la explotación del material de transporte en Malta. Su adopción sin ningún argumento técnico que permita justificar su impacto confirma, a su entender, que el Parlamento y el Consejo no han cumplido su obligación con arreglo al artículo 91 TFUE, apartado 2.

663. La República de Polonia afirma que las limitaciones de prestación de los servicios de cabotaje y de las operaciones entre terceros países resultantes de la aplicación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas modifican de manera sustancial el modelo de prestación de servicios de transporte por carretera, lo que tiene repercusiones negativas en el nivel de vida y el empleo de ciertas regiones, así como en la explotación del material de transporte, unas repercusiones que no se han tenido en cuenta, contrariamente a lo que establece el artículo 91 TFUE, apartado 2. La obligación de regreso fuerza a los operadores a un regreso en vacío en lugar de una operación de cabotaje o de tráfico entre terceros, afectando de este modo a la rentabilidad de la actividad de los transportistas. El legislador de la Unión no tuvo en cuenta el hecho de que las restricciones relativas al cabotaje y al tráfico entre terceros pueden suponer la retirada de los transportistas del mercado y afectan significativamente al empleo en este sector. Tampoco tuvo en cuenta el hecho de que los transportistas de los Estados miembros situados en periferia de la Unión experimentarían de forma particularmente intensa estas consecuencias. El 90 % de las empresas de transporte son pymes que emplean al 55 % de las personas ocupadas en el sector del transporte. Estas empresas están particularmente expuestas a las consecuencias negativas vinculadas a la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas. La reducción del empleo en el sector de los transportes que se producirá como resultado de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas golpeará y debilitará particularmente a estos Estados miembros, extremo que no tuvo en cuenta el legislador de la Unión. Esta obligación implica también desplazamientos adicionales inútiles que son perjudiciales para la explotación del material de transporte existente, cuyo deterioro ligado a estos desplazamientos no se ha evaluado. Lo mismo sucede en cuanto al incremento de los comportamientos de riesgo de los conductores. Por último, la República de Polonia critica al legislador por haber adoptado una medida que dificulta adicionalmente el ejercicio de la actividad de los transportistas cuando la pandemia de COVID-19 ya había precipitado a estos últimos a un período de crisis.

664. Con respecto a la supuesta infracción del artículo 94 TFUE, la República de Polonia reitera que el ámbito de actividad de las empresas de transporte procedentes de las diferentes regiones de la Unión no es homogéneo y que los transportes internacionales ocupan un lugar más importante en la estructura de los transportes por carretera de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión, mientras que los transportistas establecidos en los Estados miembros del centro de la Unión efectúan más operaciones de transporte nacionales o bilaterales. En consecuencia, los transportistas establecidos en los Estados miembros de la periferia de la Unión, principalmente en forma de pymes, deberán soportar esencialmente unos costes elevados para acatar la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, lo que les debilitará particularmente. El legislador de la Unión debería haber tomado en consideración la naturaleza particular del mercado, a fortiori en un período ya marcado por la vulnerabilidad especial de los transportistas debido a la crisis relativa a la COVID-19. Al no tener en cuenta la situación económica de los transportistas, violó el artículo 94 TFUE.

665. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE.

2)      Apreciación

666. Las imputaciones formuladas por las partes demandantes se remiten a menudo a las expuestas en los motivos de los recursos basados en la vulneración, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, del principio de proporcionalidad. Además, se reprocha en varias ocasiones al Parlamento y al Consejo que no efectuaran una evaluación del impacto de esta obligación según los criterios mencionados en los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE.

667. Esto confirma efectivamente la relación de proporcionalidad inherente a las obligaciones derivadas de estos dos artículos según los he interpretado en el punto 292 de las presentes conclusiones. En estas condiciones, toda vez que ya se ha declarado la vulneración, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, del principio de proporcionalidad, (414) no es preciso examinar los motivos basados en la infracción de dichos artículos.

f)      Sobre los motivos basados en la violación de las libertades fundamentales garantizadas en el Tratado FUE

1)      Alegaciones de las partes

668. La República de Lituania considera que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas es contraria al artículo 26 TFUE. Según esta, dicha obligación constituye una medida proteccionista que supone una fragmentación del mercado, restringe la competencia e instaura un régimen discriminatorio respecto de los transportistas de los Estados miembros situados en los confines geográficos de la Unión.

669. La obligación de regreso constituye una restricción injustificada del ejercicio de las libertades del mercado interior. A su entender, esta obligación se adoptó sin examinar si los objetivos perseguidos podían justificar las importantes consecuencias negativas para algunos operadores y sin garantizar que la carga que corresponde a los operadores fuera lo más reducida posible. La Comisión ha destacado la posición particular que ocupa el sector de los transportes para el funcionamiento del mercado interior (415) y el artículo 49 TFUE, también aplicable a las personas jurídicas, ha implementado el principio de no discriminación en el ámbito del derecho de establecimiento. El hecho de que la aspiración a un mercado interior, enunciada en el artículo 26 TFUE, se ejecute mediante otras disposiciones del Tratado no priva a esta disposición de pertinencia y las medidas que violen en cuanto al fondo los objetivos previstos en el artículo 26 TFUE no pueden considerarse compatibles con este artículo. Los efectos deletéreos para la aspiración a un mercado interior se ven confirmados por la Evaluación de impacto  — pilar sobre establecimiento y el Estudio Ricardo de 2021.

670. La República de Bulgaria alega que el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 constituye, en primer término, una violación de la libertad de ejercer una actividad profesional, de la libertad de establecimiento prevista en el artículo 49 TFUE, así como de los artículos 15 y 16 de la Carta (sexto motivo de la demanda en el asunto C‑545/20), en segundo término, una violación de la libre circulación de servicios de transporte sobre la base de las disposiciones combinadas de los artículos 58 TFUE, apartado 1, y 91 TFUE y, con carácter subsidiario, del artículo 56 TFUE (séptimo motivo, primera parte, de la demanda en el asunto C‑545/20) y, en tercer término, de la libre circulación de las mercancías en virtud de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE (séptimo motivo, segunda parte, de la demanda en el asunto C‑545/20).

671. En primer término, al someter a los transportistas a limitaciones adicionales, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas constituye una injerencia en la libertad de empresa y el derecho de establecimiento, según los reconocen el artículo 49 TFUE y los artículos 15, apartado 1, y 16 de la Carta, de los transportistas de los Estados miembros insulares y periféricos, dado que algunos se verán obligados a cesar sus actividades, mientras que otros deberán instalarse en un Estado miembro más central. Al excluir a distintos transportistas situados en Estados miembros periféricos o insulares de la actividad económica, el Reglamento 2020/1055 amenaza la propia existencia de la libertad de ejercer una actividad profesional. Tal injerencia no está justificada porque es desproporcionada. Las medidas que obstaculicen o resten interés al ejercicio de la libertad de establecimiento deben ser consideradas como un impedimento a dicha libertad. Pues bien, la obligación de regreso resta interés al establecimiento en los Estados miembros periféricos o insulares para los transportistas internacionales, a pesar de que el sector de los transportes internacionales está completamente liberalizado.

672. En segundo término, la República de Bulgaria sostiene que la obligación de regreso restringe considerablemente la libre prestación de servicios de transporte, ya que el regreso impide a los transportistas continuar ofreciendo servicios de transporte aun cuando el Derecho primario les garantiza la libre prestación de esos servicios. Las actividades de los proveedores de servicios de transporte perderán mucho de su atractivo y sus ventajas. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas sin tener en cuenta la presencia de carga en un momento determinado pone fundamentalmente en entredicho el modelo económico global de ciertos transportistas. De este modo se menoscaba el artículo 58 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 91 TFUE. La imposición de la obligación de regreso reintroduce una forma de discriminación y constituye un retroceso en el establecimiento de una política común de transportes que garantice la libre prestación de servicios. Si el Tribunal de Justicia declara que el artículo 56 TFUE es aplicable, esta disposición también deberá considerarse infringida. En la fase de la réplica, la República de Bulgaria señaló que el Tribunal de Justicia ya ha analizado el requisito del establecimiento como condición necesaria para la prestación de servicios de transporte en el sentido de que constituye una restricción contraria al derecho de establecimiento.

673. En tercer término, la República de Bulgaria afirma que la obligación de regreso tendrá graves consecuencias que afectarán a la libre circulación de los bienes, así como efectos equivalentes a las restricciones cuantitativas, que están prohibidas en virtud de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE.

674. La República de Chipre desarrolla la misma argumentación que la República de Bulgaria.

675. Rumanía sostiene que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas obstaculiza de manera significativa la constitución de sociedades en Rumanía por nacionales de otros Estados miembros de la Unión, dado que da lugar a unos costes de explotación considerables y a una reducción de los ingresos para una sociedad establecida en un Estado miembro periférico de la Unión, como Rumanía. Tal obligación, por tanto, infringe el artículo 49 TFUE al hacer más difícil y restar interés al ejercicio de la libertad de establecimiento. La rentabilidad y, en consecuencia, el atractivo de la creación de una empresa de transportes en ese Estado miembro se ven afectadas por ello. Más del 45 % de las empresas de transporte establecidas en Rumanía prevén crear una sociedad o una sucursal o deslocalizar la actividad a otros Estados miembros de la Europa occidental con el fin de contener los efectos negativos del Paquete de movilidad. Así pues, aun cuando la obligación de regreso no tiene por efecto prohibir a las personas que no residan en Rumanía que creen empresas de transporte, no es menos cierto que esta medida dificulta y resta interés a la creación de sociedades en Rumanía y constituye una restricción injustificada y desproporcionada a la libertad de establecimiento.

676. En la fase de la réplica, Rumanía destacó la divergencia de puntos de vista entre el Consejo, según el cual el Reglamento n.º 1071/2009 es una medida importante para garantizar la libertad de establecimiento y el Parlamento, según el cual este Reglamento no regula la libertad de establecimiento, puesto que el artículo 5 de dicho Reglamento solo establece una condición para el ejercicio de la libre prestación de servicios. Rumanía cuestiona la afirmación del Parlamento de que únicamente las medidas nacionales pueden constituir restricciones a la libertad de establecimiento, cuando el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la prohibición de las restricciones a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios se aplica no solo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión.

2)      Apreciación

677. Ya he señalado el carácter específico y la posición particular que ocupa el sector de los transportes en los Tratados, (416) un sector que está sujeto a un régimen jurídico especial en el marco del mercado interior. Debo recordar en particular que el estatuto especial de los transportes en la organización normativa del mercado interior se distingue por la combinación de un derecho de establecimiento en cualquier Estado miembro basado en el Tratado y de un derecho de los transportistas a la libre prestación de servicios, garantizado únicamente en la medida en que este derecho se haya reconocido mediante medidas de Derecho derivado adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de la política común de transportes. Así, el transporte internacional está completamente liberalizado. No ocurre lo mismo en el caso de las operaciones de transporte nacional, que aún están sujetas a restricciones cuando las efectúan transportistas no residentes.

678. En lo que atañe al artículo 26 TFUE, los principios generales que enuncia en sus apartados primero y segundo hacen referencia en cada caso a las demás disposiciones pertinentes de los Tratados, de manera que, como alega el Parlamento, un acto de la Unión que regula el sector del transporte, como sucede en el caso del Reglamento 2020/1055, no puede examinarse en función de esta única disposición sin ignorar su alcance exacto y sin ocultar las demás disposiciones pertinentes del Tratado, en particular el artículo 58 TFUE, apartado 1.

679. Los servicios de transporte únicamente están liberalizados en la medida en que el legislador de la Unión se base, para su acción, en el artículo 91 TFUE, que funciona como una lex specialis. El Tratado encomienda al legislador el establecimiento de «normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros». El artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, antes de su modificación por el Reglamento 2020/1055, es una de estas normas comunes, o condiciones, que todo transportista debe acatar para estar autorizado a prestar sus servicios de transporte en la Unión. Debo recordar que el objeto del Reglamento n.º 1071/2009, según se precisa en su artículo 1, apartado 1, es regular «el acceso a la profesión de transportista por carretera y su ejercicio». (417) El hecho de que el ejercicio de la profesión de transportista esté sujeto al cumplimiento de normas y condiciones no supone, de facto, una vulneración de la libre prestación de servicios. Opino que estas normas y condiciones se refieren eventualmente más bien a la cuestión de las modalidades de la liberalización del mercado de los servicios de transporte, respecto de las cuales el legislador dispone de una amplia facultad de apreciación, como alega el Parlamento.

680. Por lo que respecta a la alegación de una infracción del artículo 49 TFUE, debo reafirmar, como argumenta Rumanía, que la prohibición de las restricciones de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado se aplica no solo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión (418) y que la libertad de establecimiento no es una excepción a este respecto. Por lo demás, los puntos 159 y siguientes de las presentes conclusiones guiarán el análisis y puede llevarse a cabo un razonamiento análogo al desarrollado acerca de la obligación de regreso de los conductores. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas se impone de forma indistinta a toda empresa de transporte que desee efectuar transportes por carretera en la Unión. Pretende garantizar el carácter efectivo y fijo del establecimiento de los transportistas por carretera. En sí misma, esta obligación no regula ni limita de ninguna manera la libertad —que permanece intacta— de los operadores económicos de un Estado miembro de establecerse en el Estado miembro de acogida, de acceder en este a las actividades por cuenta propia y de constituir en este empresas en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales. (419) Como recuerda el Consejo, la obligación de regreso no está destinada a ser tomada en consideración durante el proceso de autorización de las empresas de transporte, siendo así que estas empresas deben acatar esta obligación tras haberse establecido y desde que comiencen a prestar sus servicios. Por lo tanto, no existe un efecto restrictivo de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas sobre la libertad de establecimiento.

681. La obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no impide a los transportistas ejercer su libertad de establecimiento, toda vez que no se discute que tienen la libertad de trasladar, si lo desean, la sede de sus actividades. La alegación de que el establecimiento de empresas en los Estados miembros periféricos se ve desincentivado debido al incremento significativo de los costes relacionados con la obligación de regreso debe desestimarse, dado que se basa en la perpetuación de un modelo comercial que es responsabilidad exclusiva de dichos transportistas. En efecto, el incremento de los costes es especialmente significativo cuando un transportista escoge operar en el territorio de un Estado miembro alejado de aquel en el que está establecido. No corresponde al legislador de la Unión compensar las eventuales complicaciones relacionadas con la distancia geográfica entre la sede del operador y el lugar efectivo de sus actividades.

682. En lo referente a la invocación de la Carta, los artículos 15, apartado 1, y 16 protegen respectivamente el derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada y la libertad de empresa, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen, en relación con la alegación de una infracción del artículo 49 TFUE, que la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas pone en peligro la propia existencia de la libertad de ejercer una actividad profesional.

683. En primer término, el ejercicio de toda actividad profesional implica necesariamente la aceptación de las normas y condiciones de ejercicio que la rodean. En segundo término, aun cuando se considere que la obligación de regreso es constitutiva de una restricción a la actividad profesional de los agentes económicos interesados, el artículo 52, apartado 1, de la Carta establece que pueden introducirse limitaciones por ley y respetando el contenido esencial de los derechos y libertades consagrados en la Carta. Procede constatar, en el presente caso, que la obligación de regreso no atenta contra la sustancia del derecho al libre ejercicio de la profesión de transportista por carretera. (420) En tercer término, de esta disposición se desprende que toda limitación introducida debe ser necesaria y responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión. Comoquiera que el legislador, en el marco de la amplia facultad de apreciación que se le reconoce, ha considerado necesario intervenir para garantizar, en particular, una competencia leal y unas condiciones de competencia justas que deben asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior de los transportes, debe concluirse que no existe una infracción de los artículos 15 y 16 de la Carta.

684. En lo tocante a la supuesta vulneración de la libre prestación de servicios, debo recordar que los artículos 58 TFUE, apartado 1, y 91 TFUE prevén que la libre prestación de servicios en el sector del transporte es aplicada por el legislador de la Unión. Por lo tanto, la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no puede ser objeto de un examen separado con arreglo al artículo 56 TFUE, a riesgo de ignorar, de nuevo, la especificidad de los transportes en relación con la libre prestación de servicios. Como ya he señalado, (421) el legislador de la Unión tiene derecho, por tanto, a modificar las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios en el sector del transporte por carretera, especialmente con el fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, dado que el grado de liberalización de dichos servicios es definido por el propio legislador en el marco de la aplicación de la política común de transportes. Debo recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que es legítima una actuación del legislador de la Unión dirigida a garantizar la libre prestación de servicios en condiciones equitativas, esto es, en un marco normativo que permita que la competencia no se base en la aplicación, en un mismo Estado miembro, de condiciones de trabajo y de empleo de un nivel sustancialmente diferente. (422) La imposición de una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas tiene como finalidad garantizar el carácter efectivo y fijo del establecimiento del transportista con el fin de garantizar un auténtico vínculo con el Estado miembro de establecimiento que es el que definirá, en concreto, las normas fiscales y sociales que se aplicarán a dicho transportista. El legislador de la Unión ha indicado claramente en el considerando 8 del Reglamento 2020/1055 que el objetivo era luchar contra las empresas buzón, reducir el riesgo de cabotaje sistemático y de conductores nómadas con el fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior en el ámbito de los transportes. En estas condiciones, las imputaciones basadas en la infracción de los artículos 56 TFUE y 58 TFUE, apartado 1, deben desestimarse por infundadas.

685. Con respecto a la invocación de un menoscabo de la libre circulación de mercancías, considero que la República de Bulgaria y la República de Chipre no han demostrado de forma suficiente los efectos de la obligación de regreso sobre la libre circulación de mercancías, limitándose a hacer afirmaciones generales. En efecto, tal demostración es tanto más difícil cuanto que los supuestos efectos restrictivos de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas resultan claramente demasiado aleatorios e indirectos para que quepa considerar que el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 puede obstaculizar el comercio entre los Estados miembros y, en consecuencia, que constituye una restricción en el sentido de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE. (423)

686. Por consiguiente, los motivos basados en la infracción de los artículos 15 y 16 de la Carta, y de los artículos 26 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE y 58 TFUE, apartado 1, deben desestimarse por infundados.

g)      Conclusión

687. Por las razones expuestas en los puntos 642 y siguientes de las presentes conclusiones, procede estimar los recursos de la República de Lituania (C‑542/20), de la República de Bulgaria (C‑545/20), de Rumanía (C‑547/20), de la República de Chipre (C‑549/20), de Hungría (C‑551/20), de la República de Malta (C‑552/20) y de la República de Polonia (C‑554/20) en la medida en que se dirigen contra el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 por cuanto esta disposición ha modificado el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009 al introducir en este una obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, y anular dicha disposición.

2.      Sobre la obligación de disponer de un número de vehículos y de conductores de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa [artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que ha añadido la letra g), al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009]

688. La República de Polonia es la única que cuestiona la legalidad del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que ha añadido la letra g), al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 y formula dos motivos a este respecto, el primero basado en la vulneración del principio de proporcionalidad y el segundo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica. Asimismo, mediante el motivo común desarrollado de forma transversal contra todas las disposiciones del Reglamento 2020/1055 impugnadas en el marco de su recurso en el asunto C‑554/20, la República de Polonia considera que existe una infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta.

a)      Sobre el primer motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

689. En lo referente al motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, la República de Polonia sostiene que la obligación de disponer regularmente, de forma continuada, en el Estado miembro de establecimiento, de un número de vehículos que cumplan las condiciones exigidas (424) y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro, de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa se basa en criterios arbitrarios, que no es adecuada para alcanzar los objetivos del Reglamento 2020/1055, que por lo demás no se precisan, y que tiene unas consecuencias económicas negativas desmesuradas para los operadores en comparación con sus posibles efectos positivos. La necesidad de recurrir a tal medida no se ha apreciado suficientemente en la Evaluación de impacto, siendo así que las razones subyacentes a su introducción no están claras, al igual que los objetivos perseguidos. El Reglamento 2020/1055 ya establece una obligación de regreso de los vehículos y una obligación de regreso de los conductores, de manera que el nuevo artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009 constituye una medida adicional que limita más aún la movilidad de los vehículos a disposición de las empresas. Se trata de un requisito totalmente arbitrario, que no tiene en cuenta la especificidad de las actividades del transporte internacional por carretera, y de un obstáculo absurdo al ejercicio de tales actividades. La República de Polonia deplora la falta de vínculo objetivo entre el requisito introducido en el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009 y la cuestión del establecimiento efectivo y fijo y aduce que tal requisito en realidad no se refiere a las normas de determinación del lugar de establecimiento, sino que regula las condiciones de la propia organización de la actividad de transporte. Además, la República de Polonia afirma que ese requisito obliga a los transportistas a organizar viajes adicionales en vacío, a la vez que reconoce que resulta difícil evaluar el número de trayectos adicionales debido al carácter impreciso de esa disposición. El cumplimiento de tal requisito expone a las empresas a unos costes, ya estén relacionados con los trayectos en vacío adicionales o con el incremento de su flota de automóviles o del número de conductores. Estos costes adicionales son difíciles de soportar para las pymes, que componen mayoritariamente el sector, y supondrán quiebras y deslocalizaciones. La Evaluación de impacto no ha tenido en cuenta estos elementos. Habida cuenta de que la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en el momento de su adopción, la República de Polonia observa que el nuevo artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, fue adoptado durante un período de debilitamiento de las empresas activas en el sector de los transportes debido a la pandemia de COVID-19. En consecuencia, no era oportuno, cuando el legislador de la Unión disponía de los datos relativos a la incidencia de la pandemia en el sector de los transportes, que sometiera a las empresas a gastos adicionales injustificados.

690. El Consejo y el Parlamento solicitan la desestimación del presente motivo.

2)      Apreciación

691. Debo recordar que el nuevo artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, establece una nueva condición relativa al requisito de establecimiento al prever que, para poder considerarse que tiene un establecimiento efectivo y fijo en el Estado miembro de establecimiento, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1071/2009, una empresa debe disponer regularmente, de forma continuada, de un número de vehículos y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro, en ambos casos de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa.

692. De entrada, debo señalar que el artículo 1, punto 3, letra d), de la Propuesta de modificación del Reglamento n.º 1071/2009 de la Comisión preveía añadir al artículo 5 de este último una obligación de mantener activos y emplear a personal en proporción a la actividad del establecimiento. Tal obligación fue objeto de una evaluación global de su impacto, contemplada con las otras seis medidas enumeradas por la Comisión, en la Evaluación de impacto que acompañaba a la Propuesta inicial de la Comisión. (425) Aunque la formulación finalmente adoptada por el legislador de la Unión se aparta ligeramente de esa Propuesta, (426) es evidente que el legislador de la Unión disponía de datos suficientes para comprender el impacto generado por la adopción de la obligación actualmente prevista en el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055. Como señala el Consejo, esta disposición no forma parte de las disposiciones del Paquete de movilidad sobre las cuales la Comisión expresó reservas. (427)

693. En mi opinión, el nuevo artículo 5, apartado 1, letra g), contribuye claramente a perseguir los objetivos enunciados en el considerando 6 del Reglamento 2020/1055, a saber, la lucha contra el fenómeno de las «empresas buzón» y la garantía de una competencia leal y la igualdad de condiciones en el mercado interior, que exigen asegurarse de que los transportistas tienen una presencia real y permanente en el Estado miembro de establecimiento y llevan a cabo sus actividades desde este último. A tal fin, el legislador de la Unión deseó «clarificar y reforzar las disposiciones relativas a la existencia de un establecimiento efectivo y fijo, evitando la imposición de una carga administrativa desproporcionada». Me parece, al igual que argumentan el Parlamento y el Consejo, que los objetivos perseguidos son fáciles de identificar.

694. Esta aclaración y este refuerzo exigían la adopción de diversas medidas emblemáticas, incluidas la relativa a la obligación de regreso de los vehículos y la referida a la obligación de regreso de los conductores. A este respecto, no resulta correcto afirmar que el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, suponga una duplicación de estas dos obligaciones anteriores. Como han destacado el Consejo y el Parlamento, este artículo plantea un requisito cuantitativo de material y de recursos humanos disponibles, pero no se interesa sobre el grado de movilidad de los vehículos y de los conductores ni sobre la frecuencia de los regresos, que, por su parte, sigue regulada por el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055 en lo que atañe a los vehículos y por el artículo 8, apartado 8 bis, del Reglamento n.º 561/2006, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1054, en cuanto a los conductores. Tampoco se desprende del artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009 modificado de este modo que se exija una presencia permanente en el Estado miembro de establecimiento de los vehículos o de los conductores.

695. Los requisitos relativos a dicha obligación no son desmesurados. En primer lugar, el número de vehículos y de conductores debe ser proporcionado al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa. A primera vista parece difícil declarar el carácter desproporcionado de una disposición que contiene una referencia expresa a la relación proporcionada que establece. En segundo lugar, el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, se limita a exigir la utilización de bienes materiales y humanos sin imponer, por ejemplo, el tipo de relaciones jurídicas que deben vincular a la empresa con sus conductores. El reproche realizado por la República de Polonia sobre las consecuencias económicas injustificadas relacionadas con la compra de vehículos o la contratación de conductores parece infundado, toda vez que cabe razonablemente esperar que las actividades de una gran mayoría de los transportistas ya se basen en unos medios materiales y humanos proporcionalmente suficientes. Por último, la alegación según la cual el artículo 5, apartado 1, letra g), regula arbitrariamente las condiciones de organización de la actividad de transporte se basa en una lectura errónea de este artículo, dado que, como afirma el Consejo, el referido artículo no regula en modo alguno el lugar en el que se efectuará el servicio de transporte, sino que únicamente pretende reforzar, por los motivos expuestos en concreto en los considerandos 6 y 8 del Reglamento 2020/1055, la relación entre la empresa y el Estado miembro de establecimiento desde el cual opera. Resulta en particular del considerando 8 de este Reglamento que el legislador de la Unión ha rechazado expresamente toda modificación que fuera en el sentido de obligar a los transportistas a efectuar un número específico de operaciones en el Estado miembro de establecimiento o de limitar la posibilidad de que esos transportistas presten servicios en todo el mercado interior. De este modo, se deduce claramente que la obligación prevista en el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, según la cual para poder considerarse que tiene un establecimiento efectivo y fijo en el Estado miembro de establecimiento, una empresa debe disponer regularmente, de forma continuada, de un número de vehículos y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro, en ambos casos de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa, es el resultado de la puesta en práctica por el legislador de su amplia facultad de apreciación en un ámbito en el que debe efectuarse una ponderación entre intereses divergentes.

696. Por último, no cabe censurar al legislador de la Unión por haber decidido obligar a los transportistas a realizar gastos adicionales cuando estos ya estaban debilitados por las consecuencias económicas vinculadas a la pandemia de COVID-19. En efecto, por una parte, el Reglamento 2020/1055 preveía su aplicación a partir del 21 de febrero de 2022, esto es, más de dieciocho meses tras su adopción a la finalización de la primera ola vinculada a la pandemia y, por otra parte, la condición prevista en el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, no hace sino explicitar, finalmente, una condición que se espera normalmente de toda empresa que opera en el mercado de los transportes por carretera, que la mayoría ya cumplían.

697. Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad por infundado.

b)      Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica

1)      Alegaciones de las partes

698. Tras haber recordado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la República de Polonia sostiene que el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, debido a su imprecisión, no cumple las exigencias del principio de seguridad. Los términos que contiene son demasiado vagos, de manera que el alcance de la obligación que implica esta disposición se ve afectado por ello. Las empresas se encuentran en una situación de inseguridad jurídica en cuanto a la conformidad de sus acciones con la obligación de disponer regularmente, de forma continuada, de un número de vehículos y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro, en ambos casos de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa. En efecto, la imposibilidad de que las empresas sepan si cumplen una de las condiciones de ejercicio de su actividad las expone a graves consecuencias jurídicas.

699. Por un lado, el criterio relativo a que la base de los conductores y de los vehículos se encuentre normalmente en un centro de operaciones del Estado miembro de establecimiento es muy vago y está sujeto a interpretación. Dado que el regreso de los vehículos y de los conductores ya estaba regulado por otras disposiciones, este criterio constituye un requisito distinto cuyo alcance es imposible de determinar. Por otro lado, el criterio relativo al carácter proporcionado también es muy vago y resulta imposible determinar concretamente el número de vehículos y de conductores al que se refiere la disposición.

700. Por último, existe una diferencia fundamental entre el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, y el artículo 5, letra c), del Reglamento n.º 1071/2009, que establecía que el transportista debía ejercer sus operaciones desde un centro de explotación situado en el Estado miembro de establecimiento, disponiendo de «equipamiento administrativo necesario» y «[d]el equipamiento y las instalaciones técnicas adecuadas», toda vez que estos equipamientos e instalaciones son secundarios, según la República de Polonia, para la actividad de transporte, mientras que la cuestión del número de vehículos y de conductores es crucial desde el punto de vista de la gestión de la empresa. Por lo tanto, resulta particularmente esencial que se formule la obligación de forma precisa.

701. El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestime el presente motivo.

2)      Apreciación

702. De la jurisprudencia citada en los puntos 117 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que el control del cumplimiento del principio de seguridad jurídica obliga a comprobar si la disposición examinada adolece de una ambigüedad tal que impide que sus destinatarios puedan disipar, con una certeza suficiente, las posibles dudas sobre su alcance o su sentido, de manera que no estén en condiciones de determinar, de forma inequívoca, sus derechos y obligaciones.

703. A este respecto, debo recordar que el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, enuncia una de las condiciones de acceso a la profesión de transportista reforzando el requisito de un establecimiento efectivo y fijo en el Estado miembro de establecimiento.

704. Por una parte, las empresas de transporte deben disponer regularmente y de forma continuada de vehículos y de conductores. En esta fase no identifico ninguna dificultad de tal magnitud que estas empresas no puedan comprender que deben disponer —y no poseer— de medios materiales y humanos necesarios para su actividad (esto es, vehículos y conductores). El sentido de la referencia a que la base de los medios humanos se encuentre normalmente en el centro de operaciones puede aclararse, si fuera necesario, de forma útil mediante la lectura de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (428)

705. Por otra parte, estas empresas deben disponer de estos medios materiales y humanos «de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa». Se exige a estas empresas que su flota de automóviles sea proporcionada al nivel de sus operaciones, al igual que su mano de obra, siendo así que, como resalta la República de Polonia, se trata de dos elementos inherentes a la actividad de transportista por carretera. La República de Polonia sostiene que la referencia a la proporcionalidad hace imposible la determinación del número de vehículos y de conductores de los que deben disponer las empresas concretamente. Pienso, al contrario, que, como profesionales, los transportistas por carretera gestionan de forma permanente el flujo de los vehículos respecto de la disponibilidad de los conductores y tienen una idea bastante precisa del número de vehículos y de conductores necesarios para sus operaciones. Si el legislador de la Unión hubiera definido más precisamente la obligación prevista en el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, por ejemplo, fijando un número de vehículos y de conductores de los que las empresas deben disponer en función, por ejemplo, de su volumen de negocios, estas últimas, así como las autoridades encargadas de controlar el cumplimiento de los requisitos del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, no habrían tenido el margen de apreciación necesario y, por tanto, la flexibilidad, para, eventualmente, tener en cuenta otras circunstancias distintas del volumen de negocios. En todo caso, debo recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los requisitos del principio de seguridad jurídica no pueden entenderse en el sentido de que obligan a que una norma mencione siempre las distintas hipótesis concretas en las que puede aplicarse, habida cuenta de que el legislador no puede determinar por adelantado todas estas hipótesis. (429)

706. Así pues, del análisis resulta que el artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, parece suficientemente claro, preciso y de efectos previsibles, para que los interesados puedan orientarse en situaciones y relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento jurídico de la Unión. (430) El motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica debe rechazarse por infundado.

c)      Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1)      Alegaciones de las partes

707. Por lo que respecta al último motivo y en la medida en que se trata de un motivo común a todas las disposiciones impugnadas que ya se ha resumido, (431) me limitaré aquí a indicar, en esencia, que la República de Polonia invoca una infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta debido al hecho de que el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente y afirma que la nueva obligación contribuye al incremento significativo de los trayectos en vacío, que no están justificados desde un punto de vista económico. La República de Polonia sostiene que el legislador de la Unión no ha analizado el impacto de la aplicación de las disposiciones impugnadas y que de este modo no pudo ponderar los objetivos perseguidos por el Reglamento 2020/1055 con los basados en la protección del medio ambiente.

708. El Consejo y el Parlamento solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

709. En lo referente al motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta, me limitaré a constatar que la República de Polonia no ha acreditado en qué sentido, más allá de la mera afirmación de principio, el cumplimiento de la obligación de disponer regularmente en el Estado miembro de establecimiento, de forma continuada, de un número de vehículos que cumplan las condiciones expuestas en la letra e) del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009, y de conductores cuya base se encuentre normalmente en un centro de operaciones de ese Estado miembro de manera proporcionada al volumen de las operaciones de transporte que realice la empresa, iba a precisar desplazamientos adicionales, en su caso en vacío.

710. Además, la postura desarrollada por la República de Polonia parece algo contradictoria en dos aspectos. Por un lado, tras haber afirmado que tal obligación iba a dar lugar a un importante número de trayectos en vacío, lo que tendría un impacto negativo significativo en el medio ambiente, sostiene, al mismo tiempo, que el objetivo de tal obligación es hacer descansar a los vehículos y a sus conductores en su centro de operaciones y constituye un «obstáculo absurdo al ejercicio de la actividad de transporte a la vista de la lógica que subyace a esta última». (432) Por otro lado, parece bastante paradójico sostener una tesis que conlleva que, si esos trayectos en vacío estuvieran justificados económicamente, ya no se cuestionaría la compatibilidad de la disposición de la que se derivan con el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta.

711. Asimismo, en lo referente a la supuesta ausencia de evaluación del impacto del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 al insertar una letra g), en el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 que es constitutiva de una infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta, me remito al punto 570 de las presentes conclusiones. También debo señalar, a mayor abundamiento, que las cifras aportadas por la República de Polonia para acreditar el impacto negativo en el medio ambiente resultante de esta nueva disposición se refieren, de hecho, casi exclusivamente a una estimación de los efectos en el medio ambiente debido a la aplicación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

712. Finalmente, me parece que la argumentación de la República de Polonia se basa, como han resaltado el Consejo y el Parlamento, en una lectura errónea del nuevo artículo 5, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1071/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, ya que esta disposición no regula la frecuencia de la presencia en los centros de explotación, sino únicamente el número de vehículos y de conductores que tienen su base en dichos centros. En estas condiciones, el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta (433) debe desestimarse.

d)      Conclusión

713. Se desestima el recurso de la República de Polonia en el asunto C‑554/20, en la medida en que se dirige contra el artículo 1, punto 3, del Reglamento n.º 2020/1055 por cuanto ha introducido el artículo 5, apartado 1, letra g), en el Reglamento n.º 1071/2009.

3.      Sobre el plazo de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje [artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 que introdujo un apartado 2 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009]

714. La República de Lituania, la República de Bulgaria, Rumanía, (434) la República de Malta y la República de Polonia impugnan la legalidad del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 que, al introducir un apartado 2 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009, establece actualmente la obligación de que los transportistas respeten un plazo de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado.

a)      Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático

1)      Alegaciones de las partes

715. La República de Lituania desarrolla una argumentación similar a la formulada contra la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas. Así pues, considera que la imposición de un plazo de espera de cuatro días viola el artículo 3 TUE, apartado 3, los artículos 11 TFUE y 191 TFUE, el artículo 37 de la Carta, así como, de forma más general, la política de la Unión en materia de medio ambiente y de lucha contra el cambio climático. El artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 se ha adoptado ignorando los principios que rigen la política de la Unión en materia de medio ambiente, sin que se haya efectuado una evaluación de impacto y sin que se hayan analizado las consecuencias negativas para la protección del medio ambiente. Pues bien, la obligación de hacer salir al vehículo del país en el que se ha producido el transporte de cabotaje supone un incremento del número de vehículos pesados que circulan en vacío y, en consecuencia, de las emisiones de CO2, como se ve confirmado por estudios que estiman dichas emisiones adicionales en 4 millones de toneladas. (435)

716. El artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE no pueden interpretarse de una forma tan estricta como proponen el Consejo y el Parlamento en su contestación a la demanda. Si bien el legislador puede adoptar medidas que se aparten de los objetivos de protección del medio ambiente, estas medidas no pueden ser, como en el presente asunto, manifiestamente incompatibles o contrarias a dichos objetivos, cuando la protección del medio ambiente es un requisito imperativo. Los efectos en el medio ambiente de la obligación controvertida se han subestimado manifiestamente, como demuestran a su entender las conclusiones de la evaluación de impacto realizada tras la entrada en vigor del Reglamento 2020/1055 a iniciativa de la Comisión. Al haber omitido evaluar el impacto de la disposición controvertida, el legislador de la Unión no tuvo en cuenta el hecho de que, dado que el requisito de la espera iba a suponer un descenso de la eficacia de la cadena logística, de ello se ha derivado un incremento del número de vehículos pesados que circulan en vacío, del consumo de combustible y de la cantidad de CO2 emitida. La puesta en espera de los vehículos, por tanto, constituye manifiestamente un uso no racional de los recursos y contribuye a las repercusiones negativas del regreso de los vehículos identificadas en la evaluación de impacto realizada por la Comisión. Aunque el Consejo niega todo efecto del período de espera en el medio ambiente, no proporciona ninguna cifra, lo que demuestra que las instituciones demandadas no disponían de los datos suficientes en el momento de la adopción del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055.

717. La República de Bulgaria ha desarrollado una argumentación común a las dos disposiciones que impugna sobre este tema. (436) Sostiene que lo que esta designa como el período de descanso entre transportes de cabotaje aumenta el número de desplazamientos en vacío y limita los transportes de cabotaje que, no obstante, son conocidos por ayudar a disminuir este tipo de desplazamientos, como destacó la Comisión en su Libro Blanco titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» (437) al instar a la supresión de las restricciones al cabotaje. El período de carencia no obra en absoluto en favor de un nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente ni integra las exigencias relativas a su protección. Por consiguiente, el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 es contrario, por una parte, al artículo 90 TFUE en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, y el artículo 11 TFUE, así como al artículo 37 de la Carta y, por otra parte, al artículo 3 TUE, apartado 5, a los artículos 208 TFUE, apartado 2, y 216 TFUE, apartado 2, así como al Acuerdo de París.

718. La República de Polonia ha desarrollado una argumentación común a las cuatro disposiciones que impugna en lo que atañe a la infracción del artículo 11 y del artículo 37 de la Carta. Tras haber recordado la considerable cuota del transporte por carretera en las emisiones de CO2, en la emisión de contaminantes atmosféricos y el contexto preocupante de la crisis climática, la República de Polonia pone de relieve los riegos de la contaminación para la salud humana. Aduce que las instituciones demandadas deberían haber efectuado una evaluación del impacto de la disposición por la que se introdujo un período de carencia tras la finalización del transporte de cabotaje realizado en un Estado miembro y deberían haberse asegurado de que la medida prevista no resultaba perjudicial para la consecución de los objetivos fijados en otros actos de Derecho derivado en materia medioambiental. Desde el momento en que una acción puede suponer consecuencias medioambientales negativas, las instituciones demandadas deberían haber ponderado los intereses en juego y realizar las modificaciones adecuadas o, como mínimo, asegurarse de que esta normativa no perjudicara la realización de los objetivos fijados en los demás actos de Derecho derivado adoptados en el ámbito del medio ambiente. Pues bien, según esta, la restricción adicional impuesta respecto del cabotaje por el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento n.º 2020/1055 supone un aumento de los trayectos en vacío y, en consecuencia, un incremento de las emisiones de CO2, que se deriva lógicamente de la limitación de las ventajas de optimización de las operaciones de transporte que ofrecen las operaciones de cabotaje. Además, la relación entre el transporte de cabotaje y la reducción de los trayectos en vacío es reconocida por el propio legislador.

719. El Consejo, el Parlamento y las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de estos motivos.

2)      Apreciación

720. La alegación según la cual el plazo de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado es contrario a la política medioambiental únicamente porque tal plazo reduce la posibilidad de recurrir al cabotaje, cuando el cabotaje permite optimizar las operaciones de transporte, como reconoció el legislador en el considerando 21 del Reglamento 2020/1055 y, en consecuencia, limitar su impacto en el medio ambiente, no puede aceptarse salvo que se considere que las exigencias basadas en la protección del medio ambiente siempre deben prevalecer sobre los restantes objetivos de la Unión, lo que no se desprende del artículo 3 TUE, apartado 3, ni del artículo 11 TFUE, y salvo que se niegue la posibilidad de que el legislador, en el marco del ejercicio de su amplio margen de apreciación, regule una actividad que este, de forma plenamente consciente, se ha negado a liberalizar totalmente, (438) como demuestra, en efecto, este considerando, según el cual los transportes de cabotaje «deben permitirse siempre y cuando no se lleven a cabo de modo que creen una actividad permanente o continua en el Estado miembro afectado». Debo añadir que la propia definición del cabotaje contiene una referencia a su carácter temporal (439) y que, como ha señalado el Consejo, los incrementos de eficacia medioambiental vinculados al cabotaje según lo previsto en el Reglamento n.º 1072/2009 solo tienen sentido en tanto la actividad de cabotaje no esté plenamente liberalizada y continúe estando relacionada con un transporte internacional, que, a su vez, dé lugar a un regreso: el cabotaje no vinculado al tal transporte —es decir, la posibilidad de que un transportista establecido en un Estado A de venir a prestar libremente transportes nacionales en un Estado B— no participa, por tanto, de la eficacia logística de los transportes ni del esfuerzo de racionalizar los trayectos de retorno.

721. Asimismo, este plazo de carencia, en sí mismo, no puede interpretarse, contrariamente a lo que sostiene la República de Lituania, como una obligación de hacer regresar al vehículo al Estado miembro en el que esté situada su base. Si los transportistas pretenden cumplir su obligación de observar un plazo de carencia de cuatro días haciendo regresar al vehículo al Estado miembro de establecimiento del transportista, tal decisión se basa en consideraciones relativas a la eficacia económica de su actividad, pero no viene dictada, como tal, por el Reglamento 2020/1055. (440)

722. Por último, detecto una cierta paradoja en la argumentación de la República de Polonia, que denuncia los costes de aplicación de la disposición derivados de los trayectos en vacío impuestos a los vehículos pesados, que describe, por lo demás, en el sentido de que, si no estuvieran sujetos a un plazo de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado, realizarían transportes de cabotaje y entre terceros países. (441) Desde un punto de vista estrictamente medioambiental, me cuesta ver cómo tal situación tendría un impacto menor en el medio ambiente. (442)

723. En todo caso, como ya he indicado, en lo tocante a la alegación de una infracción del artículo 11 TFUE, las disposiciones impugnadas del Reglamento 2020/1055 no pueden analizarse de forma aislada, sino que esta debe resultar de un análisis de la totalidad de la política de transportes que se han tenido debidamente en cuenta los intereses medioambientales. Por lo tanto, me remito en este punto a mi argumentación sobre este aspecto que se aplica, mutatis mutandis, al análisis relativo al período de carencia. (443)

724. Por lo demás, en cuanto al alcance del artículo 37 de la Carta, me remito al punto 565 de las presentes conclusiones; en lo que atañe a la imputación basada en la ausencia de una evaluación de impacto, me remito al punto 570 de las presentes conclusiones; por lo que se refiere al carácter carente de pertinencia de la invocación del artículo 191 TFUE, me remito al punto 581 de las presentes conclusiones; en lo referente a la imputación basada en la infracción del Acuerdo de París, así como del artículo 3 TUE, apartado 5, y de los artículos 208 TFUE y 216 TFUE, apartado 2, me remito a los puntos 586 y siguientes de mi análisis; por último, con respecto a la cuestión de la relación con los demás actos de Derecho derivado, me remito al punto 594 de las presentes conclusiones.

725. Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, ha de concluirse que los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente deben rechazarse por infundados.

b)      Sobre los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

726. La República de Lituania afirma que el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055 incumple el principio de proporcionalidad dado que el legislador de la Unión adoptó esa disposición sin disponer de suficientes elementos de información sobre su impacto y sin establecer la medida en que los efectos negativos para los operadores económicos ocasionados por dicha disposición podrían estar justificados.

727. En primer lugar, la República de Lituania presenta, aunque lo haga en el marco de un motivo distinto del basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, argumentos relativos a una vulneración de este principio debido a la ausencia de una evaluación de impacto, (444) que procede examinar en este punto. Afirma que ni la Comisión ni el Consejo ni el Parlamento han efectuado una evaluación de impacto de la modificación introducida por el artículo 2, apartado 4), letra a), del Reglamento 2020/1055. Tal medida no figuraba en la Propuesta inicial de la Comisión, ya que el período de carencia solo se añadió durante el procedimiento legislativo, lo que constituyó una modificación sustancial de la Propuesta de la Comisión que exigía realizar una nueva evaluación de impacto. (445)

728. En cuanto a la proporcionalidad de la propia medida, en primer término, la República de Lituania aduce de nuevo que la disposición es contraria a la política de la Unión en materia de protección del medio ambiente y al Pacto Verde Europeo, habida cuenta del incremento del número de trayectos en vacío que supone la obligación de respetar un plazo de espera de cuatro días. En segundo término, el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, es incompatible con el mercado único y el mercado de los servicios de transporte en la medida en que supone una fragmentación del mercado, discrimina indirectamente a los Estados miembros periféricos y de pequeño tamaño y no ha tenido en cuenta el deterioro significativo de la situación económica de estos últimos. En tercer término, la Comisión había identificado en su Evaluación de impacto una dificultad relativa a la imprecisión y la falta de claridad de las disposiciones en vigor relativas al cabotaje antes de la adopción del Reglamento 2020/1055. Sin embargo, tras haber rechazado la disposición propuesta por la Comisión, el Consejo y el Parlamento no han aportado ningún elemento complementario que pueda justificar la elección de esta medida en lugar de la propuesta por la Comisión. El objetivo de ajustar las normas relativas al cabotaje y de mejorar el control de su aplicación debe realizarse mediante medidas que no den lugar a la creación de obstáculos artificiales a la prestación de servicios de transporte ni a un incremento injustificado de la carga administrativa y financiera que soportan las empresas.

729. Si bien debe reconocerse la existencia de una amplia facultad de apreciación del legislador, la libertad del legislador de la Unión no es absoluta ni ilimitada. Aunque, a tenor del apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional, el legislador puede decidir realizar una evaluación de impacto cuando esto le parezca oportuno y necesario, tal apreciación debe venir motivada por datos que existan objetivamente, garantizando que el legislador no abuse de su facultad de apreciación al adoptar medidas no fundamentadas, extremo que el Consejo y el Parlamento no han logrado acreditar.

730. La República de Bulgaria sostiene que la obligación establecida en el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055 vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 4, y en el artículo 1 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Según esta, el Parlamento y el Consejo no dispusieron de análisis económicos ni de otros datos que hubieran podido confirmar la proporcionalidad de esta obligación, que no formaba parte de la Propuesta inicial de la Comisión. En consecuencia, esta no fue objeto de una evaluación de impacto, a pesar de las solicitudes reiteradas de algunos Estados miembros y de los elementos comunicados al Parlamento y al Consejo sobre el impacto desproporcionado de esta medida. No se realizó ninguna consulta ante el CdR o el CESE. Por lo tanto, las partes demandadas no pueden demostrar que hayan ejercido efectivamente su facultad de apreciación en la adopción de un acto o que estaban en condiciones de tomar en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que debía regular ese acto. La Evaluación de impacto de la Comisión de 2017 (446) invocada por las instituciones demandadas no puede establecer el carácter proporcionado del período de carencia, dado que de esta evaluación se desprende que tal medida no se descartó por razones relativas a su viabilidad técnica, sino porque no se reconoció que contribuyera de manera directa a resolver las disfunciones identificadas en ese momento.

731. Asimismo, según el considerando 20 del Reglamento 2020/1055, se supone que el período de carencia debe mantener el nivel de liberalización alcanzado hasta ahora, lo que no sucede ya que se han impuesto nuevos límites al cabotaje, contrariamente a lo que recomendaba la Comisión. Según el considerando 21 de ese Reglamento, los transportes de cabotaje contribuyen a incrementar el coeficiente de carga de los vehículos y a reducir el número de trayectos en vacío. Sin embargo, el período de carencia introducido en el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, tiene el efecto contrario. Este considerando destaca asimismo el objetivo de garantizar el carácter efectivo del establecimiento, dado que el Reglamento 2020/1055 tiene como objetivo luchar contra las «empresas buzón». No obstante, la organización de un sistema de conductores nómadas desde una empresa a la que no regresen los vehículos puede distinguirse de tales prácticas fraudulentas o abusivas, ya que la realidad económica de los servicios de transporte se caracteriza por un elevado grado de movilidad. La restricción de esta actividad que se produce por la aplicación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas no contribuye en absoluto a un objetivo legítimo, sino que pone en entredicho la propia esencia de la realidad económica y del mercado común de los transportes. Tal obligación fuerza incluso a diversas empresas de transporte establecidas en Estados miembros periféricos o insulares a trasladarse a un Estado miembro más central o en un tercer país. Los requisitos del artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 ya son suficientes, a su entender, para garantizar el carácter efectivo y fijo del establecimiento y la limitación del número de transportes de cabotaje a tres en un período de siete días hubiera permitido evitar una actividad permanente y continua del transportista en el territorio del Estado miembro en que se lleva a cabo el cabotaje. El período de carencia no es pertinente ni necesario a la vista de la naturaleza intrínsecamente transitoria del cabotaje y del objetivo de liberalización. La República de Bulgaria arguye que las restricciones en materia de cabotaje se suprimieron en 1993 en lo tocante al transporte aéreo, lo que implicó un aumento de las retribuciones percibidas por los pilotos. El desarrollo normativo debería ir en el sentido de una mayor liberalización. Según la República de Bulgaria, el período de carencia constituye una medida proteccionista y tiene efectos negativos sobre el mercado. (447) Los conductores que realizan transportes de cabotaje se consideran desplazados, de manera que no debe temerse una mayor liberalización en términos de cohesión social. Los transportes de cabotaje representan, por lo demás, un porcentaje muy pequeño del transporte nacional, de manera que ninguna prueba objetiva anuncia un impacto digno de mención sobre los empleos de los conductores de camión si se aplicaran menos restricciones. (448) Por último, las consecuencias negativas para el medio ambiente resultantes del período de carencia superan a los efectos beneficiosos esperados de la medida.

732. Rumanía sostiene que el artículo 2, apartado 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 (449) no cumple los requisitos del principio de proporcionalidad. En primer lugar, desarrolla respecto de esta disposición una argumentación análoga a la desarrollada acerca de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas en cuanto a la ausencia de una evaluación de impacto. (450)

733. En segundo lugar, Rumanía afirma que la restricción adicional introducida por el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 no es oportuna ni necesaria para la consecución del objetivo perseguido y que no es la medida menos restrictiva que puede escogerse. Su aplicación causa un perjuicio desproporcionado en relación con los objetivos perseguidos.

734. En lo referente al objetivo perseguido, se desprende de los considerandos 20 y 21 del Reglamento 2020/1055. Sin embargo, el artículo 2, punto 4, letra a), de este Reglamento constituye un retroceso en relación con el nivel actual de liberalización del mercado y puede crear desequilibrios importantes en la organización de las cadenas logísticas de las empresas de transporte, incrementar el tiempo de inactividad y el número de trayectos en vacío y reducir la eficacia de la cadena de suministro, como ha constatado el Informe de la Comisión sobre la situación del mercado del transporte por carretera. Los transportes de cabotaje se han reducido un 30 % según un análisis citado por un Informe del Institut Transport & Mobility Leuven. (451) Por lo que respecta al sector de los transportes rumano, se espera una subida del 5 % de los trayectos en vacío debido a la restricción adicional. (452) En estas condiciones, el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 no contribuye al objetivo de incrementar el coeficiente de carga de los vehículos y de reducir los trayectos en vacío.

735. En lo referente al objetivo de garantizar que los transportes de cabotaje no se efectúen de forma que se cree una actividad permanente o continua, de diversos análisis se desprende que el cabotaje ilegal representa el 0,56 % de la actividad global de cabotaje al nivel de la Unión pero continúa afectando más a algunos países, con tasas que van de casi cero al 6,4 %. (453) El cabotaje ilegal no se deriva de la apertura del mercado sino de las divergencias en la aplicación y el control del cumplimiento de la normativa existente por los Estados miembros. Una acción legislativa dirigida a lograr este objetivo podría haber consistido en aclarar y facilitar la aplicación de las normas existentes, eliminando las restricciones o mejorando la eficacia del control. El artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 es manifiestamente inadecuado y la decisión normativa es manifiestamente errónea.

736. Esta disposición tampoco constituye una medida necesaria y no está justificada debido a su impacto negativo, producido en particular respecto de las empresas de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión (454) en razón del incremento de los costes de explotación, el acceso limitado al mercado del transporte, una reducción del número de transportistas y la deslocalización de las empresas hacia los Estados occidentales. Estos efectos se ven amplificados por la coexistencia del artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 con la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas. En lo que atañe más concretamente al sector rumano de los transportes, que representa un tercio de la totalidad de las exportaciones rumanas de servicios, un 46 % del excedente total del comercio exterior de servicios y un 77 % de la totalidad de las exportaciones de servicios de transporte procedente del sector del transporte de mercancías por carretera, Rumanía se refiere a las estimaciones del análisis efectuado por la UNTCR para concluir que se produce un incremento de los costes de explotación y un descenso de los ingresos, una intensificación de la crisis de los conductores profesionales, un riesgo de cese de actividad para un 8 % de las empresas, un riesgo de que el 5 % de las empresas se retiren del mercado del transporte internacional, un aumento de las emisiones de CO2, una reducción del número de empleados y unas cargas administrativas adicionales inútiles. Estas consecuencias son aún más graves dado que el análisis de la UNTCR es anterior a la pandemia de COVID-19. La nueva restricción en materia de transportes de cabotaje afecta indirectamente a un porcentaje bastante más importante de las economías en los Estados miembros de Europa central y del Este en comparación con las economías de los Estados miembros de la Europa occidental y afecta más, en las primeras, a las pymes. Estas consecuencias superan ampliamente los efectos positivos previstos de dicha disposición y son contrarias a los objetivos del Libro Blanco de 2011 «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible». (455) Rumanía considera también que la adopción del artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 es desproporcionada con respecto al número considerable de Estados miembros afectados negativamente por estas medidas y en relación con la intensidad de los efectos negativos en la situación de los ciudadanos y de los transportistas establecidos en esos Estados.

737. Asimismo, el Consejo y el Parlamento no han descrito el cabotaje sistemático en términos similares y no se ha acreditado el carácter ilegal de este comportamiento. El cabotaje sistemático es una consecuencia relacionada con el gran número de operaciones de cabotaje realizadas por los transportistas de la UE-13 debido a la propia estructura del mercado, pero estas operaciones no constituyen un elemento negativo que imponga la adopción de medidas restrictivas. Las operaciones de cabotaje se concibieron inicialmente como tipos de operaciones que contribuyen al desarrollo del sector, al crecimiento económico y a la eficacia de los transportes. Las operaciones de cabotaje que suponen una presencia más prolongada del vehículo en el territorio del Estado miembro de acogida responden a una auténtica demanda. En todo caso, un elevado número de operaciones de cabotaje no puede asimilarse a la pérdida del carácter temporal, siempre que estas operaciones se efectúen respetando las restricciones existentes, que son suficientes (una operación en tres días o tres operaciones en siete días). Sin un análisis del impacto real del cabotaje sistemático y no habiendo acreditado su carácter sistemático, no cabe sostener que el período de carencia responda a la necesidad de una normativa equilibrada al nivel de la Unión cuyas ventajas superen a los inconvenientes generados. El bajo nivel del cabotaje ilegal (0,56 %) no justifica la necesidad de una sobrerregulación ni la adopción de restricciones adicionales. Contrariamente al objetivo de facilitar y aclarar la aplicación de las normas, la medida da lugar a dificultades para los transportistas en cuanto a la adaptación a estas y la prueba.

738. La República de Malta sostiene que el artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 vulnera el principio de proporcionalidad puesto que no se trata de la medida menos restrictiva para alcanzar el objetivo perseguido. Además, esta disposición perjudica gravemente a los transportistas malteses. El período de carencia no es la medida menos restrictiva disponible a la vista del objetivo identificado en el considerando 21 de dicho Reglamento. La República de Malta sugiere que el artículo 2, apartado 5, de la Propuesta de la Comisión no implicaba la grave limitación de la capacidad de los transportistas para organizar su logística y garantizar el correcto funcionamiento de su flota en el continente que supone el artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055. Resalta que los transportistas internacionales malteses operan en el continente siempre que no están obligados a transportar los vehículos por vía marítima hacia Malta. En el continente, hacen uso de su libertad de circulación, sin tener un vínculo permanente o duradero específico con otros Estados miembros, como Italia por ejemplo. La ausencia física de los vehículos de los transportistas malteses de Malta se debe únicamente a la situación insular de este Estado miembro. La alternativa propuesta por la Comisión, según la cual la última descarga en el curso de una operación de cabotaje tendrá lugar en el plazo de cinco días a partir de la última descarga en el Estado miembro de acogida en el curso del transporte internacional entrante, permitiría lograr los mismos objetivos perseguidos por el Reglamento 2020/1055 sin obligar, no obstante, a los transportistas malteses a interrumpir artificial y regularmente todas sus operaciones, sin un objetivo claro y razonable, durante el período de carencia de cuatro días. No se han tenido en cuenta las peculiaridades geográficas de los territorios insulares. La evaluación ex post del Reglamento n.º 1072/2009 no puede sustituir a una evaluación de impacto del período de carencia, tanto más cuanto que algunas de las afirmaciones que contiene se han visto contradichas posteriormente, en particular en lo referente a la limitación de los costes adicionales generados por una aclaración de las disposiciones relativas al cabotaje. En ausencia de una evaluación de impacto, el legislador de la Unión no estableció en qué sentido el período de carencia es más apropiado, cuando es manifiestamente más restrictivo, que la medida inicialmente propuesta por la Comisión y que, según la Evaluación de impacto, hubiera permitido reducir en un 20 % la actividad de cabotaje. La República de Malta ignora todavía la medida en que se ha garantizado el equilibrio entre los diferentes intereses en juego. El período de carencia se introdujo de forma tardía durante el procedimiento legislativo, a pesar de la ausencia de una evaluación de impacto, a pesar del hecho de que los Estados miembros se manifestaron regularmente contra la adopción de tal medida y sin que las instituciones demandadas hayan consultado ni dialogado en ningún momento con la República de Malta.

739. La República de Polonia afirma que el artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 introduce una limitación adicional en materia de prestación de servicios de cabotaje que se basa en criterios arbitrarios, no está justificada por los objetivos perseguidos por este Reglamento y produce unas consecuencias negativas que superan ampliamente los efectos beneficiosos previstos.

740. Según la República de Polonia, ya existía una base jurídica suficiente, constituida por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 antes de su modificación, para evitar que la actividad de transporte de cabotaje se realice de forma permanente y continua, de manera que el artículo 2, punto 4) letra a), del Reglamento 2020/1055 va más allá del objetivo mencionado en el considerando 21 de dicho Reglamento. Del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 ya se desprende que la prestación de cabotaje queda excluida si el vehículo entra en el territorio del Estado miembro de acogida durante una operación de transporte internacional en vacío. Esta disposición permite suficientemente evitar que los transportes de cabotaje se efectúen de manera que se genere una actividad permanente y continua en el Estado miembro afectado. Sin justificación habida cuenta del objetivo de que se trata, el artículo 2, punto 4) letra a), del Reglamento 2020/1055 endurece de manera desproporcionada las condiciones de cabotaje y procede más bien de la voluntad del legislador de la Unión de limitar los transportes de cabotaje en sí mismos y no de su abuso. Esta limitación tampoco está justificada a la vista de las ventajas del cabotaje y su contribución a la mejora de la eficiencia de los transportes citada en el considerando 21 del Reglamento 2020/1055. La restricción al cabotaje tampoco está justificada a la vista de las consecuencias negativas significativas que genera en el empleo, las infraestructuras y el medio ambiente, en particular debido al incremento del número de transportes en vacío al que da lugar. La amplitud real de este incremento no puede precisarse, dado que la Evaluación de impacto no ha tenido en cuenta tal valoración. El legislador de la Unión tampoco ha tomado en consideración la estructura particular del mercado de los transportistas, compuesto esencialmente por pymes situadas en la periferia de la Unión, que sufren de lleno la subida de los costes ocasionados por la limitación de los transportes de cabotaje impuesta por el artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 y de este modo están más expuestas al riesgo de quiebra. El incremento de los costes de funcionamiento también tiene como consecuencia un aumento del precio de las mercancías.

741. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de estos motivos.

2)      Apreciación

i)      Sobre el examen por parte del legislador de la Unión de la proporcionalidad del período de carencia entre dos períodos de cabotaje

742. Como ya se ha recordado, el ejercicio efectivo de la facultad de apreciación del legislador de la Unión supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el acto que ha adoptado pretendía regular. En lo que atañe al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad del plazo de carencia entre dos períodos de cabotaje, es preciso hacer un recordatorio histórico.

743. A tenor del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra b), el legislador de la Unión, al aplicar la política común de transportes, debe establecer las «condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro». Estas condiciones, hasta entonces definidas en el Reglamento (CEE) n.º 3118/93, (456) fueron modificadas por el Reglamento n.º 1072/2009, cuyo considerando 15 define los transportes de cabotaje como «la prestación de servicios por transportistas en un Estado miembro en el que no están establecidos» y los autoriza en principio «en tanto no se realicen de modo que cree una actividad permanente o continua en dicho Estado miembro». (457) A tal fin, la frecuencia de los transportes de cabotaje y el período durante el cual pueden efectuarse se han definido más claramente en el Reglamento n.º 1072/2009, siendo así que el legislador de la Unión ya destacó entonces la dificultad de determinar y garantizar el carácter temporal de la prestación de tales servicios. (458) En efecto, como ha recordado el Consejo, esta dificultad ya había precisado, al amparo del Reglamento n.º 3118/93, de la adopción por la Comisión de una Comunicación interpretativa sobre el carácter temporal del cabotaje en el transporte de mercancías por carretera. (459) El artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 limitó de este modo los transportes de cabotaje a un período de siete días tras el transporte internacional y a tres prestaciones de servicios «nacionales» durante este período.

744. El Reglamento n.º 1072/2009 fue objeto de una evaluación ex post (460) que permitió la identificación del cabotaje sistemático, que consiste en que una empresa extranjera pase la mayoría de su tiempo en otro país de la Unión, siempre y cuando dicho transportista efectúe cada semana un transporte internacional, como una consecuencia inesperada e involuntaria del Reglamento n.º 1072/2009. (461) El análisis señalaba que la definición del cabotaje temporal facilitada por el Reglamento n.º 1072/2009 no permitía excluir el cabotaje sistemático. (462)

745. Como han recordado las instituciones demandadas, de estos elementos bien conocidos por el legislador de la Unión en el momento de la adopción del Reglamento 2020/1055 se desprende que el régimen establecido por el Reglamento n.º 1072/2009 en lo tocante al cabotaje no permitía garantizar de manera suficiente el carácter temporal de los servicios de cabotaje.

746. La Comisión ha tomado debidamente en consideración estos elementos en el marco de su Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, que proporcionaba así un análisis de la evolución de los transportes de cabotaje desde un punto de vista cuantitativo y geográfico. En esta Evaluación, la Comisión estableció, además, una relación entre el incremento de los transportes de cabotaje y el carácter sistemático, incluso ilegal, de estos transportes y los riesgos para la competencia leal entre transportistas residentes y no residentes. (463) Si bien la Comisión optó finalmente, en su Propuesta, por una reducción del período durante el cual estaban autorizados los transportes de cabotaje, tras un transporte internacional, y por la supresión de la indicación del número máximo de transportes de cabotaje que podían efectuarse durante ese período, (464) debo señalar, al igual que han hecho el Consejo y el Parlamento, que la Comisión también contempló la posibilidad de modificar el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009 mediante la introducción de un período de espera entre dos períodos de cabotaje, antes de rechazar tal posibilidad debido a las dudas que albergaba la Comisión sobre su viabilidad política y técnica, (465) unas dudas que el legislador de la Unión podía no compartir. Asimismo, la Comisión indicó que no había identificado problemas particulares que planteara tal medida en términos de proporcionalidad (466) y después reconoció finalmente que el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055 «debería mejorar la aplicabilidad de las normas de cabotaje con respecto a la situación actual». (467)

747. De este modo, de los elementos expuestos anteriormente resulta que el legislador de la Unión disponía, en el momento de la adopción del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento (UE) 2020/1055, de suficientes elementos que le permitían apreciar la proporcionalidad de esta obligación a la vista del objetivo que pretendía perseguir, extremo que el Consejo y el Parlamento han acreditado de forma suficiente ante el Tribunal de Justicia. En consecuencia, las imputaciones basadas en la vulneración del principio de proporcionalidad por la ausencia de una evaluación de impacto o por la insuficiencia de la base documental a disposición del legislador en el momento de ejercer su facultad de apreciación deben desestimarse por infundadas.

ii)    Sobre el carácter proporcionado del período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado

748. El respeto del principio de proporcionalidad exige que el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 sea adecuado para realizar el objetivo perseguido por este Reglamento y no sobrepase los límites de lo necesario para la consecución de dicho objetivo, en el bien entendido de que el legislador de la Unión debe recurrir a la medida apropiada menos onerosa y que los inconvenientes ocasionados no deben ser desmesurados en relación con el fin que se trate de lograr. En virtud de la amplia facultad de apreciación reconocida al legislador de la Unión en los ámbitos en los que debe efectuar apreciaciones y evaluaciones complejas, solamente podrá censurarse el carácter manifiestamente inapropiado de esa disposición.

749. En cuanto al objetivo perseguido, debo recordar que el artículo 2, punto 4, letra c), del Reglamento 2020/1055 vino a precisar las condiciones del régimen de cabotaje preexistente resultante del Reglamento n.º 1072/2009 en razón de sus límites y de las consecuencias inesperadas y no deseadas que se derivaban de este. A tenor del considerando 20 del Reglamento 2020/1055, el legislador de la Unión pretendía aclarar, simplificar y facilitar el cumplimiento de las normas sobre el transporte nacional efectuado con carácter temporal por transportistas no residentes en un Estado miembro de acogida y «mantener a la vez el nivel de liberalización conseguido hasta ahora». El considerando 21 de este Reglamento, por su parte, ha recordado efectivamente que los transportes de cabotaje «deben permitirse siempre y cuando no se lleven a cabo de modo que creen una actividad permanente o continua en el Estado miembro afectado» y que, a fin de garantizar que no suceda así, «los transportistas no deben ser autorizados a realizarlos en el mismo Estado miembro durante un período determinado una vez finalizado un ciclo de operaciones de transporte de cabotaje». Por un lado, los transportes de cabotaje no están plenamente liberalizados. Por otro lado, deben definirse las condiciones precisas para que la prestación de tales transportes siga siendo temporal, extremo que el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 precisamente tenía por objeto garantizar. Al igual que el Consejo y el Parlamento, debo recordar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido la oportunidad de destacar el carácter necesariamente temporal de las actividades de cabotaje. (468)

750. El Parlamento ha ilustrado las razones por las cuales, según el legislador, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, los transportes de cabotaje debían seguir estando sujetos a restricciones. Basándose en la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, esta institución ha indicado en sus escritos que el mercado del cabotaje se caracteriza por un aumento significativo de las operaciones de cabotaje realizadas por transportistas de la UE-13, esencialmente en los Estados miembros de la UE-15. Este aumento está relacionado con el hecho de que los transportistas de los Estados miembros con bajos costes de explotación tienen una ventaja competitiva con respecto a los transportistas nacionales de la UE-15, que están obligados a respetar una legislación más exigente y a soportar unos costes de explotación más elevados. Por lo tanto, el carácter temporal del cabotaje debe mantenerse y garantizarse para proteger a los transportistas de la UE-15 de una competencia desleal. Así pues, el legislador de la Unión ha tomado la decisión política de reforzar las condiciones de un cabotaje temporal, buscando un justo equilibrio entre el acceso al mercado de los transportes nacionales de los transportistas no residentes y la protección de los transportistas nacionales expuestos a unos costes de explotación más elevados.

751. Por lo que respecta al carácter necesario y adecuado del período de carencia entre dos períodos de cabotaje, debe tenerse en cuenta, como han invocado el Consejo y el Parlamento, el hecho de que los datos a disposición del legislador de la Unión indicaban que el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009 había podido finalmente permitir a los transportistas no residentes que organizaran sus operaciones de manera que se garantizara una presencia permanente o continua en el Estado miembro de acogida. (469) Tal aplicación de esa disposición situaba a estos transportes en una «zona gris», como la califica el Parlamento, e iba manifiestamente en contra del objetivo perseguido ya señalado en los considerandos 13 y 15 del Reglamento n.º 1072/2009.

752. A este respecto, el Consejo recalca que, en la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el carácter temporal del cabotaje en el transporte de mercancías, (470) la Comisión indicaba cuatro criterios para garantizar dicho carácter, a saber, la duración, la frecuencia, la periodicidad y la continuidad. El Consejo explica que el Reglamento n.º 1072/2009 regulaba la duración del servicio, ya que el cabotaje era posible durante un período de siete días. La frecuencia de los transportes de cabotaje durante este período también estaba determinada, pero no la frecuencia de estos períodos de siete días. El legislador, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación ha considerado de este modo, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, que permitir a un transportista comenzar un nuevo período de siete días durante el cual se autorizan tres transportes de cabotaje inmediatamente tras el final de un período de este tipo limitaba la eficacia del régimen de cabotaje e iba en contra del carácter temporal de los transportes de cabotaje que deseaba continuar garantizando. La obligación de respetar un período de «cool-off» durante el cual no puede realizarse ninguna actividad de cabotaje es adecuada para la realización del objetivo perseguido, que es garantizar el carácter temporal de los transportes de cabotaje.

753. En cuanto al carácter necesario, el Consejo y el Parlamento han invocado tanto la evaluación ex post del Reglamento n.º 1072/2009 como la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento para destacar las principales características del mercado de los transportes de cabotaje e identificar las problemáticas relativas al cabotaje sistemático, ya que los transportes de cabotaje no han sido objeto de una liberalización total sino que deben organizarse en las condiciones definidas por el legislador de la Unión, como prevé el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra b). Así pues, queda comprendido en la amplia facultad de apreciación del legislador el considerar necesaria su intervención para contener las prácticas abusivas de algunos transportistas, basadas en el carácter impreciso o incompleto de la normativa existente y que amenazan la competencia leal, dado que los transportistas residentes se enfrentan a la presencia ya no temporal sino permanente de los transportistas no residentes en el mercado de los transportes nacionales.

754. La duración del período de carencia actualmente impuesta (cuatro días) no parece excesiva dado que el Consejo explica que debe consagrarse a la organización de transportes internacionales, que son el requisito previo necesario para toda operación de cabotaje, ya que esta última solo está autorizada porque está vinculada a los primeros. En la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, la Comisión estimó que los transportistas aún podían realizar 3,33 períodos de siete días durante los cuales los transportes de cabotaje estaban autorizados, pero limitados, en cada período de treinta días. (471) El Consejo considera que la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días debería reducir esta cifra a tres períodos de siete días en cada período de veintinueve días. (472) Por lo tanto, las actividades de transporte de cabotaje siguen siendo posibles.

755. Asimismo, del tenor literal del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 se desprende claramente que únicamente se prohíben los transportes de cabotaje durante el período de carencia de cuatro días, lo que es coherente con el objetivo perseguido. Los transportistas no están obligados a inmovilizar sus vehículos durante este período ni a paralizar sus actividades. Solo deben dedicar estos cuatro días a otros tipos de transporte distintos de los transportes de cabotaje, de manera que la injerencia del legislador de la Unión en la organización que hacen los transportistas de sus actividades no parece, contrariamente a lo que afirman las partes demandantes, de un alcance tal que el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 resulte desproporcionado.

756. En lo tocante a la existencia de medidas alternativas menos restrictivas, el artículo 5 del Reglamento n.º 1071/2009 sugerido por la República de Bulgaria no puede adoptarse, dado que el objetivo perseguido es el de garantizar el carácter efectivo y fijo del establecimiento. La República de Bulgaria sugiere también una liberalización total de los servicios de transporte de cabotaje a la luz de lo que ya se ha hecho en el sector aéreo. En primer término, las normativas que rigen un sector que hace intervenir a un medio de transporte concreto no son extrapolables, por el mero hecho de que se trate de un sector vinculado a los transportes, a los demás medios de transporte, ya que cada mercado se caracteriza por elementos que le son propios. (473) En segundo término, habida cuenta de la información contenida en particular en la Evaluación de impacto, resulta difícil imaginar de qué manera una liberalización total podría garantizar la toma en consideración de los intereses de los transportistas de la UE-15 a pie de igualdad con los de la UE-13. (474) En tercer término, el grado de liberalización de los transportes de cabotaje es la expresión de una decisión política, que está amparada por la amplia facultad de apreciación del legislador. Por último, en cuarto término, sugerir la liberalización total del sector como medida alternativa al período de carencia entre dos períodos de cabotaje equivale, de hecho, a cuestionar la propia esencia del régimen de cabotaje definido por el Reglamento n.º 1072/2009 y a negar su carácter temporal.

757. Rumanía sugiere mejorar la eficacia de los controles de los límites existentes a la prestación de servicios de cabotaje. Sin embargo, como han señalado el Consejo y el Parlamento, toda vez que el cabotaje sistemático se sitúa en una zona gris surgida de la insuficiente precisión del Reglamento n.º 1072/2009, un refuerzo de los controles no podría alcanzar con la misma eficacia el objetivo de una aclaración, inclusive para las autoridades responsables del control, del carácter temporal del cabotaje.

758. La República de Malta sostiene que se debería haber seguido la Propuesta de la Comisión. No obstante, esta Propuesta consistía en reducir el período durante el cual estaban autorizados los transportes de cabotaje a cinco días y en suprimir la precisión relativa al número de transportes de cabotaje que podían efectuarse durante este período. Tal modificación no hubiera impedido a los transportistas que encadenaran los períodos de cabotaje ni hubiera permitido luchar contra el cabotaje sistemático y, por ello, no era adecuada para perseguir el objetivo buscado.

759. Por último, la alegación de la República de Polonia de que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 es suficiente en las condiciones actuales debe rechazarse ya que no tiene manifiestamente en cuenta las dificultades relativas al cabotaje sistemático identificadas en particular en la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, y que está comprendido en la amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión decidir cuándo es necesaria su intervención.

760. Por consiguiente, las partes demandantes no han demostrado la existencia de medidas alternativas menos restrictivas.

761. En lo tocante a los inconvenientes ocasionados por el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055, debo recordar, al igual que las instituciones demandadas, que el único aspecto del régimen de cabotaje que se examina hoy es el relativo a la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje, de manera que cualquier argumento que trate de ampliar el debate a las restricciones al cabotaje previstas en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009 antes de su modificación por el Reglamento 2020/1055 debe considerarse inadmisible. Por lo tanto, en este punto procede preguntarse únicamente sobre el impacto medioambiental, económico y social del período de carencia en exclusiva.

762. Desde un punto de vista medioambiental, como se ha recordado anteriormente, el artículo 2, apartado 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 obliga a los transportistas a no organizar transportes de cabotaje durante este período pero no regula de ningún otro modo la utilización o falta de uso de los vehículos durante dicho período. No se desprende de la redacción de esta disposición una obligación de regreso al Estado miembro de establecimiento. La obligación de salir del territorio del Estado miembro de acogida antes de que se abra un nuevo período de cabotaje tras un transporte internacional se deriva, por su parte, del régimen existente establecido por el Reglamento n.º 1072/2009.

763. Algunas partes demandantes han afirmado que una limitación adicional impuesta a los transportes de cabotaje limita la eficacia medioambiental de tales transportes según la reconoce el considerando 21 del Reglamento (UE) 2020/1055. La limitación de los servicios de cabotaje supone, según estas partes, un incremento de los trayectos en vacío y, en consecuencia, un aumento no justificado, concretamente, de las emisiones de CO2. Sin embargo, tal eficacia no puede prevalecer sobre cualquier otra consideración, extremo que el considerando 21 refleja efectivamente al indicar este mismo que estos transportes solo deben autorizarse siempre y cuando no den lugar a una actividad permanente o continua en el Estado miembro de que se trata. Además, los transportes de cabotaje contribuyen a incrementar el coeficiente de carga de los vehículos y a reducir los trayectos en vacío siempre y cuando sigan a un transporte internacional. Como ha resaltado el Consejo, los incrementos de eficacia resultantes del cabotaje solo se generan porque estos transportes están asociados a un trayecto de regreso. Por lo tanto, resulta incorrecto afirmar que el régimen establecido por el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 pone en entredicho estos incrementos desde el momento en que mantiene, a la vez que lo precisa, el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 y no impone más que una abstención de prestar transportes de cabotaje durante un período de cuatro días tras el período de siete días durante el cual se autorizan tales transportes. En consecuencia, la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días entre dos períodos durante los cuales están autorizados los transportes de cabotaje no causa manifiestamente unos perjuicios desproporcionados en materia medioambiental.

764. Procede hacer la misma constatación en lo referente al examen de las consecuencias económicas del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055. Estas consecuencias serán evidentemente más importantes para los transportistas que ya no se ajustaban a lo dispuesto por el Reglamento n.º 1072/2009 en materia de cabotaje, como parece ser el caso, por ejemplo, de los transportistas malteses, según ilustran los escritos de la República de Malta. Por lo tanto, no tienen su origen en la nueva obligación establecida por el Reglamento 2020/1055 sino que resultan de las elecciones económicas de los operadores de llevar a cabo operaciones de cabotaje sistemático a pesar de la clara referencia al carácter temporal de estas actividades que ya figuraba en el artículo 2, punto 6, del Reglamento n.º 1072/2009 y de la necesidad, señalada por el Parlamento, de ajustar sus operaciones a la normativa de la Unión. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nadie puede alegar su propia torpeza en su beneficio).

765. Asimismo, toda vez que el período de carencia únicamente obliga a los transportistas a no organizar transportes de cabotaje, estos transportistas podrán prever otros tipos de transportes de manera que no se ponga en suspenso la actividad económica durante los cuatro días que dura este período. Además, la Evaluación de impacto estimaba que cualquier impacto de las medidas contempladas se repercutiría a los usuarios de los servicios de transporte, sin que dicha repercusión impactara en el precio final de las mercancías, del cual el transporte solo constituye, siempre según la Evaluación de impacto, una pequeña parte. (475)

766. Desde un punto de vista social, la Evaluación de impacto consideraba que la reducción a cuatro días del período durante la cual están autorizados los transportes de cabotaje y la supresión de límite máximo de transportes de cabotaje autorizados durante ese período, según proponía la Comisión, que se suponía que debían resultar en un descenso del 20 % de las actividades de cabotaje (476) no tendrían un impacto significativo en el nivel global de la actividad de transportes, dado que esta reducción de las actividades de cabotaje iba a permitir un reajuste en favor de los transportistas nacionales, mientras que los transportistas que hasta entonces se dedicaban al cabotaje sistemático redirigirían sus operaciones bien hacia los transportes nacionales en su Estado miembro de establecimiento, bien hacia los transportes internacionales. (477) De la Evaluación de impacto se desprende que ninguna de las medidas contempladas debía afectar al número de empleos disponibles en el sector del transporte de mercancías por carretera. (478) Tal conclusión puede extrapolarse en lo que atañe al artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055, dado que esta disposición no constituye una medida más restrictiva respecto de la propuesta y evaluada por la Comisión.

767. Por último, suponiendo que la alegación desarrollada por algunas partes demandantes deba interpretarse como un reproche que hacen al legislador de la Unión por no haber tenido en cuenta su situación particular, quisiera formular tres series de observaciones. En primer término, según una reiterada jurisprudencia, el legislador no está obligado a tener en cuenta la situación particular de un Estado miembro cuando el acto de la Unión de que se trata tiene consecuencias en todos los Estados miembros y, a la vista de los objetivos que persigue, exige que se garantice un equilibrio entre los distintos intereses en juego, y la búsqueda de tal equilibrio tomando en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, y no la situación particular de un solo Estado miembro, no puede, por sí misma, considerarse contraria al principio de proporcionalidad. (479) En segundo término, el legislador está todavía menos obligado a tomar en consideración la situación particular de un Estado miembro cuando esta se basa en una infracción flagrante de la normativa de la Unión, como resulta de la descripción que hace la República de Malta de las actividades de la mayoría de sus transportistas. En tercer término, el Reglamento 2020/1055 no ha modificado el requisito según el cual el período de cabotaje autorizado solo se abre si se ha producido previamente un transporte internacional que justifique la presencia del vehículo en el territorio del Estado miembro de acogida y se termine con una salida de dicho territorio, de manera que la cuestión de la toma en consideración de la insularidad de Malta carece de pertinencia en el marco de un recurso dirigido contra una disposición introducida por dicho Reglamento.

768. Del conjunto de las consideraciones precedentes resulta que las partes demandantes no han logrado demostrar el carácter manifiestamente desproporcionado del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055. Por consiguiente, procede desestimar los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad por infundados.

c)      Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

769. La República de Lituania sostiene, en primer término, que las instituciones no han evaluado debidamente la situación del mercado de los transportes en la Unión, así como las particularidades geográficas de los Estados miembros pertinentes en lo referente a este mercado y no han tenido debidamente en cuenta el deterioro de la situación económica de los transportistas que operan desde el centro y la periferia de la Unión. A su juicio está acreditado que la introducción del período de carencia carece de efectos, por ejemplo, para los transportistas franceses dado que su cuota en el transporte de cabotaje en toda la Unión representa menos de un 1 %, al contrario que los transportistas polacos (que efectúan el 40 % de los transportes de cabotaje de toda la Unión), rumanos (8,8 %) o lituanos (9,2 %). La Evaluación de impacto estima el descenso del número de transportes de cabotaje en un 31 % para 2035. (480) Cada día de prohibición del cabotaje tiene un coste estimado, por ejemplo, en 679 euros para un transportista belga, es decir, 96 millones de euros anuales para el conjunto del sector belga. La introducción del período de carencia tiene como efecto la expulsión del mercado en lo tocante a los transportistas de los Estados miembros periféricos y de pequeño tamaño, la fragmentación del mercado de los transportes y su cierre a los transportistas establecidos en estos Estados miembros.

770. En segundo término, la República de Lituania reprocha al Consejo y al Parlamento que no hayan tenido en cuenta el hecho de que el cumplimiento de un período de carencia entre dos períodos de cabotaje iba a afectar al nivel de vida y al empleo, amenazando 35 000 empleos lituanos y ensanchando la distancia entre los Estados miembros menos desarrollados económicamente y los más desarrollados situados en la Europa occidental, dado que los primeros emplean a más personas en el sector de los transportes que los segundos, extremo que no han contradicho el Consejo y el Parlamento. En efecto, estas instituciones han confirmado que el objetivo perseguido era precisamente el de reducir el volumen actual de las operaciones de los transportistas establecidos en el centro o en la periferia de la Unión.

771. La República de Bulgaria invoca un motivo basado en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 90 TFUE en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, y el artículo 94 TFUE común a la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y al período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado. Por consiguiente, me remito aquí al punto 659 de las presentes conclusiones para un resumen de las alegaciones desarrolladas por esta parte demandante.

772. La República de Malta, por su parte, critica al Parlamento y al Consejo por no haber iniciado un debate con ocasión de la introducción del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 que pudiera exponer la realidad de las repercusiones de esta nueva obligación en los Estados insulares como Malta, que dependen en gran medida de las comunicaciones marítimas y de itinerarios de transporte combinado. El cumplimiento de esta obligación, no obstante, tiene un impacto grave en los transportistas malteses puesto que se ven obligados a paralizar arbitrariamente sus actividades. Las graves consecuencias se ven ilustradas por el informe de KPMG: (481) mayor complejidad de las medidas logísticas, aumento de los recursos no empleados y/o de los trayectos en vacío y, por tanto, de los costes, reducción de la eficiencia de las operaciones y refuerzo de la presión económica sobre los operadores malteses. Al amenazar la actividad del sector de los transportes internacionales malteses, el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 incumple los requisitos del artículo 91 TFUE, apartado 2.

773. La República de Polonia considera que al limitar las operaciones de cabotaje sobre la base de elementos arbitrarios, sin tener en cuenta la situación de los transportistas establecidos en los Estados miembros periféricos de la Unión, el legislador de la Unión ha infringido el artículo 91 TFUE, apartado 2. Se remite a las alegaciones formuladas en el marco del motivo basado en la infracción, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, del artículo 91 TFUE, apartado 2. Actúa del mismo modo en cuanto al motivo basado en la infracción del artículo 94 TFUE, al que me remito.

774. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

775. Debo recordar que de los puntos 281 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE exigen al legislador de la Unión que tenga en cuenta unos parámetros y objetivos específicos que este perseguía y suponen una ponderación de estos objetivos y de los intereses en juego al adoptar el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055. Así pues, este debía tener en cuenta los efectos perjudiciales en los parámetros enunciados por estas dos disposiciones (a saber, por una parte, el riego de una afectación grave del nivel de vida y del empleo de ciertas regiones, así como de la explotación del material de transporte y, por otra parte, la situación económica de los transportistas) de la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días entre dos períodos durante los cuales se autorizan los transportes de cabotaje.

776. De los puntos 742 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que el legislador de la Unión tenía a su disposición los datos suficientes para conocer la estructura del mercado de los transportes y de los servicios de cabotaje y para valorar el impacto de la medida prevista. Como alega en particular el Consejo, el carácter profundamente desequilibrado del mercado de los transportes ya se deduce claramente de la lectura de la primera página de la Evaluación de impacto. Esta Evaluación también menciona los efectos asimétricos de las medidas propuestas. (482) Debo recordar igualmente que la presencia permanente de un transportista no residente en el territorio de un Estado miembro de acogida para prestar en este servicios de transporte nacionales nunca ha sido aceptada por el legislador de la Unión que, al menos desde el Reglamento n.º 1072/2009, insistía en el carácter no permanente de tal actividad. La imputación de la República de Lituania relativa a la ausencia de una evaluación adecuada de la situación del mercado y de sus particularidades geográficas, la imputación de la República de Malta relativa a la ausencia de debate y la imputación de la República de Polonia referida al carácter arbitrario de los elementos en los que se basó el legislador de la Unión deben desestimarse por infundadas.

777. Asimismo, precisamente porque la presencia permanente de un transportista no residente en el territorio de un Estado miembro de acogida para prestar en este servicios de transporte nacionales nunca ha sido admitida por el legislador de la Unión, las graves consecuencias económicas alegadas solo afectarán, de hecho, a los transportistas que se dedicaban a una actividad que iba claramente más allá de las finalidades perseguidas por el Reglamento n.º 1072/2009. Además, como observa el Consejo acerca de la alegación formulada por la República de Lituania basada en los costes adicionales que deben soportar los transportistas belgas, la mayoría de las graves consecuencias alegadas se fundamenta en una lectura errónea del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 según la cual no se autoriza ninguna actividad de transporte durante el período de carencia de cuatro días, lo que no es el caso. (483) De la misma manera, la estimación aportada por la Comisión, que también ha invocado la República de Lituania, de una reducción del 31 % en 2035 de las actividades de cabotaje no se refiere a la introducción de un período de carencia en el régimen existente definido por el Reglamento n.º 1072/2009 sino, por el contrario, al supuesto de que el período durante el cual están autorizados los transportes de cabotaje se reduzca a cuatro días (en lugar de siete con arreglo al Reglamento n.º 1072/2009). (484)

778. En lo que atañe a la alegación de una afectación del nivel de vida y del empleo de ciertas regiones, las partes demandantes han alegado a menudo su situación individual, como sucede en concreto en el caso de la República de Malta. Ahora bien, según una jurisprudencia ya ampliamente citada, el legislador de la Unión no está obligado a tener en cuenta la situación particular de un Estado miembro cuando debe buscarse un equilibrio entre los distintos intereses en juego. (485) Las consecuencias negativas asociadas a la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días, por lo demás, carecen de relación con la insularidad de Malta, como recuerda el Parlamento y como ya he constatado. (486)

779. Además, de la información a disposición del Consejo y del Parlamento en el momento de legislar se desprende que estos pudieron considerar, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación como colegisladores, que los costes relativos a la aplicación de la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días, aunque fueran más onerosos para los transportistas situados en la periferia de la Unión, se verían compensados por las ventajas socioeconómicas que se derivarían de ello para toda la Unión. La modificación sustancial del modelo de prestación de los servicios de transporte por carretera invocada por la República de Polonia es precisamente el efecto perseguido por el legislador de la Unión, no para favorecer a los transportistas de la UE-15 sino para corregir una tendencia del mercado a operar sobre la base de estructuras profundamente desequilibradas. La Evaluación de impacto ha puesto de relieve que el efecto previsto de la obligación de modificar el régimen de cabotaje no consistía en una reducción de la demanda de servicios de cabotaje sino en una redistribución de los servicios de transporte. La alegación de la República de Polonia basada en un cierto incentivo a la emigración económica forzosa debe rechazarse con firmeza: la deslocalización no es sino la expresión de una decisión comercial de una empresa y la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días entre dos períodos durante los cuales están autorizados los transportes de cabotaje no constituye de ninguna manera un incentivo a la deslocalización.

780. En lo referente a la imputación de la República de Polonia basada en la falta de toma en consideración del riesgo de que se produzca una afectación grave de la explotación del material de transporte derivada de un incremento de los trayectos en vacío, que deteriora las infraestructuras y contribuye al incremento de los comportamientos de riesgo, resulta obligado reconocer que no se ha demostrado la existencia de tal riesgo. En efecto, el nexo causal entre la obligación de respetar un período de carencia de cuatro días y los elementos invocados por la República de Polonia parece particularmente tenue y más bien hipotético, comoquiera que corresponde a cada transportista organizar sus actividades según desee (excluyendo las actividades de cabotaje) durante este período.

781. Por último, en cuanto al reproche efectuado por la República de Polonia relativo a la falta de toma en consideración por el legislador de la Unión de la pandemia vinculada a la COVID-19, las instituciones demandadas han recordado de forma útil, en primer término, que el acuerdo político sobre el contenido del Reglamento 2020/1055 se estableció el 12 de diciembre de 2019, esto es, antes de que estallara la crisis relacionada con esta pandemia; en segundo término, que el objeto de este Reglamento no era ni, por tanto, podía ser la gestión de esa crisis, que ha sido objeto de intervenciones específicas del legislador de la Unión; (487) y, en tercer término, que el Reglamento 2020/1055 solo preveía su aplicación a partir del 21 de febrero de 2022. (488) En estas condiciones, la imputación basada en la falta de toma en consideración de la situación particular de los transportistas en razón de la pandemia vinculada a la COVID-19 no puede prosperar.

782. Por consiguiente, por todas las razones antes invocadas, los motivos basados en la infracción, por el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055, del artículo 91 TFUE, apartado 2, y/o del artículo 94 TFUE deben desestimarse por infundadas.

d)      Sobre los motivos basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación

1)      Alegaciones de las partes

783. La República de Lituania invoca la infracción del artículo 26 TFUE y del principio general de no discriminación en relación con el período de carencia de cuatro días entre dos períodos durante los cuales se autorizan los transportes de cabotaje, ya que a su juicio obstaculiza el funcionamiento del mercado interior y limita la eficacia de las cadenas logísticas. De ello resulta una reorganización del mercado del transporte por carretera que discrimina indirectamente a los pequeños Estados miembros periféricos de la Unión y concede a los grandes Estados miembros centrales de la Unión una ventaja ilegal e injustificada debido a su mera situación geográfica.

784. En primer término, el período de carencia no contribuye a la consecución del objetivo de prevenir las distorsiones de la competencia y es esencialmente contrario a los principios del libre mercado. La República de Lituania esperaba de su pertenencia a la Unión, según se acordó además en el Tratado relativo a la Adhesión de la República de Lituania a la Unión, una apertura del mercado de transporte de mercancías por carretera a los transportistas establecidos en Lituania. El período de carencia también es incompatible con los objetivos fijados por la Comisión en su «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte» (489) de perseguir la supresión de las restricciones en materia de cabotaje y obstaculiza de manera fundamental el correcto funcionamiento del mercado único y la libertad de prestación de servicios en el sector de los transportes, al mismo tiempo que constituye una discriminación indirecta contra los Estados miembros periféricos y de pequeño tamaño.

785. En segundo término, se han levantado todas las restricciones al cabotaje en el sector aéreo con el fin de estimular el desarrollo del sector comunitario de los transportes aéreos y de mejorar los servicios ofrecidos a los usuarios. En el sector del transporte por carretera, por el contrario, la introducción de un período de carencia contribuye a un retroceso y a un cierre del mercado a los transportistas no residentes.

786. En tercer término, no se han tenido en cuenta los factores naturales, de los que a su entender se deriva una concentración de la demanda de transporte en la parte central y occidental de la Unión. La restricción impuesta por el período de carencia disuade de prestar servicios allí donde se encuentran objetivamente un mayor mercado y una demanda más importante para dichos servicios. La redistribución artificial a que da lugar el período de carencia y la limitación de las oportunidades comerciales de los transportistas en otros Estados miembros generan una discriminación indirecta contra los Estados miembros periféricos y de pequeño tamaño.

787. En la fase de la réplica, la República de Lituania precisó que el período de carencia es contrario, según ella, al artículo 26 TFUE en la medida en que reduce el nivel de liberalización ya alcanzado, aun cuando la Comisión había destacado en la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento que el objetivo perseguido era el de una mera mejora de la aplicación de las normas y había rechazado la posibilidad de introducir un período de carencia debido al hecho de que tal período era inadecuado para resolver los problemas existentes. Asimismo, es contrario al artículo 4 TUE, apartado 2.

788. Rumanía ha desarrollado una argumentación común a la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y al período de carencia de cuatro días en lo referente a la alegación de una vulneración del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad establecido en el artículo 18 TFUE. Por lo tanto, para un resumen de estas alegaciones, me remito a los puntos 605 y siguientes de las presentes conclusiones.

789. La República de Malta invoca la violación de los artículos 20 y 21 de la Carta y del principio de no discriminación en la medida en que el período de carencia trata de manera idéntica situaciones diferentes debido a la insularidad de Malta y a su localización geográfica. Los transportistas malteses no tienen ninguna necesidad de hacer regresar a sus vehículos a Malta tras haber efectuado tres operaciones de cabotaje y el período de carencia les obliga a dirigirse a otro Estado miembro o a suspender sus actividades. El período de carencia impone a estos transportistas una suspensión de facto de sus actividades económicas. Se han ignorado las particularidades de Malta. La República de Malta también alega que el período de carencia no puede considerarse como una medida técnica sujeta a pruebas científicas complejas y a decisiones políticas controvertidas que justifican que se reconozca una amplia facultad de apreciación, sino que constituye una norma general aplicable a todos los Estados miembros que ignora las particularidades geográficas específicas de un Estado miembro determinado y de su sector de transportes, al imponer unas restricciones injustificadas a la prestación de un servicio esencial y que genera una injusticia, dado que se impone a un Estado miembro del que es notorio, por razones objetivas, que no puede cumplirla. De este modo, el Parlamento y el Consejo han tratado a la República de Malta, sin motivo ni proporción, de forma discriminatoria. Al hacer caso omiso de los efectos potencialmente discriminatorios del período de carencia, el Parlamento y el Consejo violaron los artículos 20 y 21 de la Carta y el principio de no discriminación. En la fase de réplica, la República de Malta añadió que es manifiestamente erróneo aplicar a los transportistas establecidos en un Estado miembro insular un trato idéntico al reservado a los transportistas que no dependen de un tramo marítimo para llevar a cabo sus operaciones, dado que la situación de los transportistas insulares no es comparable con la de los transportistas continentales.

790. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

791. En lo tocante a las alegaciones basadas en la infracción del artículo 26 TFUE invocadas por la República de Lituania, me remito a los puntos 678 y siguientes de las presentes conclusiones.

792. Con respecto a la argumentación desarrollada por la República de Rumanía, dado que es común a la desarrollada por esta parte demandante en el marco del motivo basado en la vulneración, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, de los principios de igualdad y no discriminación, me remito a los puntos 609 y siguientes de las presentes conclusiones.

793. Por lo que respecta a las alegaciones de la República de Lituania basadas, por una parte, en el cierre del mercado, que es contrario a lo dispuesto en el Acuerdo de Adhesión y, por otra parte, en la incompatibilidad del período de carencia con lo establecido en el Libro Blanco de la Comisión invocado por esta parte demandante, (490) me remito al punto 618 de las presentes conclusiones. En cuanto a la alegación basada en el trato diferenciado respecto del concedido al sector del transporte aéreo y en el artículo 4 TUE, apartado 2, me remito a los puntos 619 y 624 de las presentes conclusiones.

794. En cuanto al nivel de control jurisdiccional aplicable, ya que la República de Malta niega el reconocimiento de una amplia facultad de apreciación al legislador de la Unión en la materia, tal argumento debe rechazarse haciendo referencia a la jurisprudencia ya recordada en el punto 80 de las presentes conclusiones.

795. Por lo demás, debo recordar que el establecimiento de un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado persigue el objetivo de reforzar el carácter temporal del cabotaje al tratar de hallar un justo equilibrio entre el acceso al mercado de los transportes nacionales de los transportistas no residentes, que sigue estando condicionado en virtud del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra b), y la protección de los transportistas nacionales expuestos a costes de explotación más elevados. Se trata de una medida que afecta indistintamente a todos los transportistas de la Unión. Por ello, todavía debe comprobarse que el legislador de la Unión no haya tratado de manera idéntica situaciones diferentes.

796. La República de Malta afirma que el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta su situación particular de Estado insular. Sin embargo, debe recordarse que este último no estaba obligado a ello, desde el momento en que lo que debe tenerse en cuenta es la situación de todos los Estados miembros que componen la Unión. (491) Esta parte demandante sostiene asimismo que el período de carencia afectará más gravemente a los Estados insulares y que los transportistas establecidos en el territorio de dichos Estados, dado que dependen de un tramo marítimo para llevar a cabo sus operaciones, no pueden ser tratados de la misma manera que los transportistas establecidos en el territorio de un Estado miembro de la Unión «continental». A este respecto, toda vez que el período de carencia se limita a reforzar el carácter temporal de las operaciones de cabotaje por los transportistas no residentes al obligarles a suspender únicamente su actividad de cabotaje durante cuatro días, resulta difícil comprender cómo la insularidad de un Estado miembro juega necesariamente en contra de los transportistas establecidos en su territorio. Por las razones expuestas en el punto 618 de las presentes conclusiones, no cabe criticar al legislador de la Unión por no haber tenido en cuenta las particularidades geográficas específicas de algunos Estados miembros, ya que los transportistas que se verán más afectados serán, de hecho, los que ya eludían la obligación de respetar el carácter temporal de las operaciones de cabotaje. Además, una parte de la argumentación de la República de Malta se basa en una lectura errónea del artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055, puesto que este no implica una obligación de regreso del vehículo a Malta.

797. La alegación de la República de Lituania basada en la falta de toma en consideración de los factores naturales del mercado y del reparto de la oferta y la demanda en este último debe rechazarse por razones similares. Desde el momento en que los transportes nacionales no están completamente liberalizados, cuesta entender por qué motivo los transportistas establecidos en un Estado miembro «alejado» del mercado nacional en el que desean operar no deberían estar sujetos, ellos también, a una condición cuyo objetivo es garantizar el carácter temporal de las operaciones de cabotaje. De la misma manera, la alegación basada en una supuesta redistribución artificial del mercado y en una limitación de las oportunidades comerciales formulada por los transportistas establecidos en un Estado miembro «periférico» o «pequeño» no resulta convincente. Por una parte, plantea de nuevo la cuestión de la definición de tales Estados. (492) Por otra parte, el carácter temporal de las operaciones de cabotaje ya se derivaba del Reglamento n.º 1072/2009, lo que manifiestamente no ha impedido a estos Estados acceder al mercado «central». Por último, para evitar el trato diferenciado respecto de los transportistas no residentes, que es conforme con el Derecho primario, los transportistas siempre tienen la posibilidad de hacer pleno uso de su libertad de establecimiento para instalarse de forma efectiva y fija en el territorio de otro Estado miembro.

798. Por todas las razones expuestas anteriormente, procede desestimar los motivos basados en la vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación por infundados.

e)      Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 26 TFUE, 34 TFUE a 36 TFUE y 58 TFUE, apartado 1

1)      Alegaciones de las partes

799. La República de Lituania invoca la infracción del artículo 26 TFUE en relación con el período de carencia de cuatro días entre dos períodos durante los cuales se autorizan los transportes de cabotaje, ya que pone trabas al funcionamiento del mercado interior y limita la eficiencia de las cadenas logísticas. El período de carencia es esencialmente contrario a los principios del libre mercado y obstaculiza de forma fundamental el correcto funcionamiento del mercado único y la libre prestación de servicios en el sector de los transportes.

800. La República de Bulgaria sostiene que el período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado restringe considerablemente la libertad de los transportistas de prestar servicios de transporte que les garantiza la política común de transportes, lo que genera inquietud, habida cuenta de la naturaleza intrínsecamente transitoria de las restricciones impuestas al transporte de cabotaje. Este infringe el artículo 58 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 91 TFUE. El Consejo y el Parlamento han incumplido su obligación de garantizar la aplicación de los principios de libertad de prestación de servicios mediante la política común de transportes. Si el Tribunal de Justicia lo considera pertinente, la República de Bulgaria considera igualmente que existe una infracción del artículo 56 TFUE. La restricción de la libre prestación de servicios de transporte que constituye el período de carencia de cuatro días no puede justificarse. Comoquiera que el Parlamento ha admitido que el transporte internacional estaba completamente liberalizado, la postura de esta institución consistente en afirmar que los reglamentos que rigen las condiciones de liberalización de este sector no pueden violar la libre prestación de servicios debe rechazarse.

801. Asimismo, la República de Bulgaria aduce que la introducción de un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado tiene graves consecuencias que afectan a la libre circulación de bienes y, por tanto, unos efectos equivalentes a las restricciones cuantitativas prohibidas en virtud de los artículos 34 TFUE a 36 TFUE.

802. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de estos motivos.

2)      Apreciación

803. En lo tocante a la imputación basada en una infracción del artículo 26 TFUE, debo recordar que el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 no puede examinarse únicamente en función de esta disposición. (493) La República de Lituania alega que la instauración de un período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado trata de forma menos favorable a los pequeños Estados miembros de la periferia de la Unión. Me remito aquí a mi análisis de estas alegaciones en el marco de la parte dedicada a los principios de igualdad de trato y de no discriminación. (494) En cuanto a la alegación de esta parte demandante de que el período de carencia constituye un obstáculo al mercado interior y es contrario a estos principios e impide el correcto funcionamiento del mercado único y la libre prestación de servicios de transporte, ignora manifiestamente el alcance del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra b).

804. Por lo que respecta a los transportes de cabotaje, es decir, al acceso al mercado de los transportes nacionales, el propio Tratado admite un trato diferenciado entre transportistas residentes y no residentes. Pues bien, el artículo 2, punto 4), letra a), del Reglamento 2020/1055 tiene precisamente por objeto someter a los transportistas no residentes a un nuevo requisito con el fin de garantizar el carácter temporal de las actividades de cabotaje, (495) de conformidad con la definición que se da de tales actividades en el artículo 2, punto 6), del Reglamento n.º 1072/2009 que el Reglamento 2020/1055 no ha modificado.

805. La restricción de la libertad de los transportistas de prestar servicios de transporte que critica la República de Bulgaria resulta, de hecho, del Reglamento n.º 1072/2009 e, incluso remontándonos aún más, del Derecho primario que autoriza al legislador de la Unión a establecer un régimen diferenciado.

806. Debo señalar que la alegación de la República de Bulgaria basada en la postura del Parlamento ignora la diferencia fundamental entre los transportes internacionales y los nacionales. Así pues, aun cuando el Parlamento considera que los transportes internacionales están completamente liberalizados, tal constatación manifiestamente no se aplica a los transportes nacionales, que son los que ocupan un lugar central en las actividades de cabotaje.

807. En lo tocante a la imputación basada en la infracción de los artículos 34 TFUE a 36 TFUE, de nuevo, (496) la República de Bulgaria se limita a realizar afirmaciones generales y poco precisas. En todo caso, los supuestos efectos restrictivos del período de carencia de cuatro días entre dos períodos de cabotaje autorizado parecen claramente demasiado aleatorios e indirectos (497) para poder concluir que existe una infracción de estas disposiciones.

808. Por todas las razones expuestas anteriormente, los motivos basados en la infracción de los artículos 26 TFUE, 34 TFUE a 36 TFUE y 58 TFUE, apartado 1, deben desestimarse por infundados.

f)      Conclusión

809. Procede desestimar los recursos de la República de Lituania (C‑542/20), de la República de Bulgaria (C‑545/20), de Rumanía (C‑547/20), (498) de la República de Malta (C‑552/20) y de la República de Polonia (C‑554/20), en la medida en que se dirigen contra el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento n.º 2020/1055.

4.      Sobre la posibilidad de someter las operaciones de transporte combinado a un período de carencia [artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055 en la medida en que añade un apartado 7 al artículo 10 del Reglamento n.º 1072/2009 o la «cláusula de salvaguardia»]

810. La República de Polonia es la única que impugna la legalidad del artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055, que añade un apartado 7 al artículo 10 del Reglamento n.º 1072/2009. A este respecto, formula tres motivos, el primero, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad; el segundo, basado en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 2, y el tercero, basado en la infracción del artículo 94 TFUE. Además, mediante el motivo común desarrollado de manera transversal contra todas las disposiciones del Reglamento 2020/1055 impugnadas en el marco de su recurso en el asunto C‑554/20, la República de Polonia considera que se han infringido el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta.

811. El artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento n.º 2020/1055 prevé que, no obstante lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/106, (499) cuando sea necesario para evitar el uso indebido de esta disposición mediante la prestación de servicios ilimitados y continuos consistentes en trayectos por carretera iniciales o finales dentro de un Estado miembro de acogida que formen parte de operaciones de transporte combinado entre Estados miembros, estos podrán disponer que el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055 se aplique a los transportistas cuando lleven a cabo dichos trayectos por carretera iniciales y/o finales en ese Estado miembro, en el bien entendido de que los Estados miembros podrán establecer un período durante el cual se autoriza el cabotaje mayor que el plazo de siete días fijado en esa disposición y un período de carencia menor que el de cuatro días fijado en el citado artículo 8.

a)      Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad

1)      Alegaciones de las partes

812. Por lo que respecta al primer motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, la República de Polonia afirma que la limitación de las operaciones de cabotaje en el transporte combinado es constitutiva de una reversión de los logros de la liberalización en materia de prestación de servicios que, hasta entonces, permitía efectuar sin límite, siempre que se respetaran los requisitos de acceso a la profesión y al mercado, trayectos por carretera iniciales y finales que formen parte integrante del transporte combinado en virtud del artículo 4 de la Directiva 92/106. Tal limitación se basa, a su entender, en criterios arbitrarios, no está justificada por los objetivos presuntamente perseguidos por el Reglamento 2020/1055 y tiene unas consecuencias negativas desmesuradas respecto de los posibles efectos beneficiosos esperados.

813. El considerando 22 del Reglamento 2020/1055 hace referencia al dumping social, pero no existe ningún elemento objetivo que pueda justificar asimilar las diferencias de desarrollo económico entre los Estados miembros y las diferencias salariales que resultan de ello con el dumping social, es decir, una actividad realizada por debajo de coste. El considerable margen de maniobra concedido a los Estados miembros permite a los Estados miembros en los que la demanda de servicios de transporte está más concentrada que generalicen el recurso a la cláusula de salvaguardia y, de este modo, endurezcan las condiciones de cabotaje previstas en el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, que ya tiene un carácter desproporcionado según la República de Polonia, exponiendo así a los transportistas de los Estados miembros que tienen un menor nivel de desarrollo económico, constituidos en su mayoría en forma de pymes, a consecuencias negativas fundamentales, resultantes de la limitación de las operaciones de cabotaje, como la quiebra. La Evaluación de impacto no ha tenido en cuenta la disposición que establecía la cláusula de salvaguardia y la Comisión expresó dudas al respecto. (500) El objetivo de la Directiva 92/106 consiste, según su [considerando] 3, en luchar contra la congestión de las carreteras y la contaminación. La introducción de una excepción como la cláusula de salvaguardia es perjudicial para las infraestructuras viales y el medio ambiente, dado que es obvio que el cabotaje contribuye a la reducción del número de trayectos en vacío y optimiza la explotación de la flota de vehículos de los transportistas. El legislador no ha tenido en cuenta estos efectos negativos y la lucha contra el dumping social no puede justificar tal limitación de la libre prestación de servicios de cabotaje. El legislador no ha tomado en consideración la situación de los transportistas establecidos en la periferia de la Unión. La Comisión elaboró un estudio de las repercusiones de la restricción del cabotaje en el transporte combinado (501) del que se desprende que un 8 % de las operaciones ferrocarril/carretera pueden transferirse a la carretera y que puede esperarse un descenso del 5 % del empleo en este sector. Por último, la República de Polonia considera que el uso del cabotaje ya estaba limitado en la legislación preexistente y precisa que no se opone a la lucha contra los posibles abusos, sino a la imposición de nuevas restricciones al ejercicio de operaciones legales de cabotaje, incluido en los transportes combinados.

814. El Parlamento y el Consejo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

815. Debo señalar que esta medida no ha sido objeto, como tal, de la Evaluación de impacto dedicada a la Propuesta de modificación del Reglamento n.º 1072/2009 contenida en el Reglamento 2020/1055 y no formaba parte de las medidas que figuraban en la Propuesta de Reglamento de la Comisión. Sin embargo, como alega el Consejo, la Comisión había propuesto en 2017 una modificación de la Directiva 92/106, (502) esto es, algunos meses antes de haber presentado su propuesta de modificación de los Reglamentos n.^os 1071/2009 y 1072/2009. Aunque el considerando 16 del Reglamento n.º 1072/2009 precisa que «los viajes nacionales por carretera dentro de un Estado miembro de acogida que no formen parte de una operación de transporte combinado tal como se establece en la Directiva [92/106] entran en la definición de transportes de cabotaje y, en consecuencia, deben estar sujetos a los requisitos del [Reglamento n.º 1072/2009»], la Comisión consideró que la definición de los transportes combinados de mercancías adolecía de «ambigüedad [y] falta de claridad» (503) y propuso una aclaración. La Comisión también indicó que tenía en cuenta el hecho de que algunas partes interesadas consideraban que la Directiva 92/106 abría la puerta a la posible elusión de las normas del cabotaje a causa de las dificultades para probar el aspecto de «transporte combinado internacional» de la operación. Ya se habían mencionado dificultades relativas a la transposición del artículo 4 de la Directiva 92/106 y a la falta de aplicación de las normas sobre el cabotaje a las operaciones de transporte combinado con ocasión de la evaluación ex post REFIT de la Directiva 92/106. (504) Entonces veintidós Estados miembros eximían totalmente a estas operaciones del cumplimiento de las normas sobre el cabotaje, mientras que cinco Estados miembros aplicaban las restricciones relativas al cabotaje a las operaciones de transporte combinado. (505)

816. De estos elementos se deduce que, en el momento en que se adoptó la cláusula de salvaguardia constituida por el artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.º 1072/2009, ya se había atraído la atención del legislador de la Unión hacia las dificultades de articulación entre las normas previstas por este Reglamento y el artículo 4 de la Directiva 92/106, como demuestra también el considerando 22 del Reglamento 2020/1055. Este último expresa claramente la preocupación del legislador de la Unión por que no se utilice la mayor liberalización prevista en el artículo 4 de la Directiva 92/106 de forma abusiva cuando, en algunas partes de la Unión, esta disposición se ha utilizado para «eludir el carácter temporal del cabotaje y como base para la presencia continua de vehículos en un Estado miembro distinto del Estado de establecimiento de la empresa». De la lectura de este considerando se desprende que la lucha contra el dumping social no es el objetivo perseguido, dado que dicho considerando no califica la competencia resultante de esta utilización abusiva del artículo 4 de la Directiva 92/106 como dumping social, sino que se limita a mencionar el riesgo de abocar a tal dumping. Así pues, contrariamente a lo que sostiene la República de Polonia, el legislador de la Unión no consideró que las diferencias de desarrollo económico entre los Estados miembros de la Unión y las diferencias salariales derivadas de estas sean constitutivos de dumping social. Por contra, el legislador de la Unión ha constatado la existencia de prácticas desleales que, además, tienen como efecto la elusión de la normativa en materia de cabotaje y consideró que era necesaria una acción para aclarar este punto y hacer que dicha normativa fuera coherente.

817. El artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, persigue un objetivo legítimo. Queda por verificar que esta disposición sea adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. A este respecto, resulta obligado reconocer que este artículo 10, apartado 7, establece la facultad de que los Estados miembros recurran a una cláusula de salvaguardia en unas condiciones claramente determinadas. Esta facultad solo se ejercerá en presencia de un riesgo identificado de uso abusivo del artículo 4 de la Directiva 92/106. La medida de salvaguardia consistirá en la sujeción de los transportes combinados al régimen previsto en el artículo 8, apartado 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, en el bien entendido de que el legislador ofrece la posibilidad a los Estados miembros de establecer un régimen más favorable: el período durante el cual se autoriza el cabotaje puede ser mayor y el período de carencia durante el cual ya no es posible el cabotaje puede ser menor que el previsto en el mencionado artículo 8, apartado 2 bis. Por consiguiente, cada Estado miembro puede adaptar su respuesta ante la intensidad del problema al que se enfrenta, en unas condiciones, en su caso, como máximo tan restrictivas como lo que está previsto para los transportes no combinados.

818. En la vista, las instituciones demandadas informaron al Tribunal de Justicia de que tres Estados miembros habían comunicado a la Comisión su intención de aplicar la cláusula de salvaguardia prevista en el artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055. Al tratarse de una medida facultativa, sus efectos reales son por ello particularmente difíciles de estimar (506) pero, aunque todos los Estados miembros desearan recurrir a ella, la aplicación de tal cláusula exige el cumplimiento de un cierto número de condiciones que actúan como tantas protecciones frente a la posible tentación proteccionista de uno u otro Estado miembro. Por consiguiente, la cláusula de salvaguardia según está formulada en dicho artículo 10, apartado 7, es adecuada para realizar el objetivo perseguido sin ir más allá de lo necesario para alcanzarlo.

819. Por tanto, y por todas las razones mencionadas anteriormente, el motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad debe rechazarse por infundado.

b)      Sobre los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

820. En lo referente al segundo motivo, basado en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 2, y el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 94 TFUE, que deben examinarse de forma conjunta, la República de Polonia reitera su argumentación desarrollada en el marco de los motivos basados en la infracción, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, en particular en lo que atañe a los efectos negativos de la cláusula de salvaguardia en la explotación del material de transporte. En relación con la supuesta infracción del artículo 94 TFUE, la República de Polonia argumenta que la expresión «dumping social» que subyace a la disposición impugnada refleja también la falta de toma en consideración de la situación de los transportistas situados en los Estados miembros en la periferia de la Unión y aduce que la voluntad de garantizar una igualdad absoluta entre las condiciones de competencia resulta lógicamente contraria al propio concepto de competencia. Los esfuerzos del legislador de la Unión por limitar la participación de las empresas establecidas en los Estados miembros menos desarrollados en la prestación de servicios de cabotaje demuestran la falta de toma en consideración, en relación con el Derecho de la competencia, de la situación económica de las empresas.

821. El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestimen estos motivos.

2)      Apreciación

822. Al limitarse a reiterar su argumentación desarrollada en el marco de los motivos basados en la infracción, por la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, la República de Polonia no ha demostrado de qué manera, contemplada de forma aislada, la mera posibilidad concedida a los Estados miembros de someter a los transportes combinados a la obligación de respetar un período de carencia puede afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte (artículo 91 TFUE, apartado 2) o constituye una «medida en materia de precios y condiciones de transporte» cuya adopción precisaba que se tuviera en cuenta la situación de los transportistas (artículo 94 TFUE).

823. Por lo que se refiere a la afectación grave del nivel de vida y del empleo y de la explotación del material de transporte, tales imputaciones deben rechazarse, toda vez que ya se ha demostrado que el artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055 solo ha establecido una mera facultad de los Estados miembros cuyo ejercicio está sujeto a condiciones claras y precisas. A la fecha de la vista, según las declaraciones de las instituciones demandadas, solo tres Estados miembros habían manifestado su intención de ejercer esta facultad. El incremento del número de los trayectos en vacío, la sobrecarga de las infraestructuras viarias y su deterioro, invocados por la República de Polonia, son solamente especulaciones sin fundamento cuando se considera el alcance real de esta disposición.

824. En lo tocante a la toma en consideración de la situación de los transportistas, suponiendo que el artículo 2, apartado 5, letra b), del Reglamento 2020/1055 haya consagrado una medida relativa a las condiciones de transporte, procede constatar que de los puntos 815 y 816 de las presentes conclusiones se desprende que el legislador de la Unión estaba suficientemente informado sobre los pormenores de una aclaración de las normas aplicables a los transportes combinados con el fin de garantizar que estos últimos no fueran utilizados para eludir el carácter temporal impuesto a las operaciones de cabotaje por el Reglamento n.º 1072/009 y que precisamente, en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación que le corresponde, tuvo en cuenta la situación de todos los transportistas.

825. Por último, con respecto a la alegación basada en la referencia al dumping social que figura en el considerando 22 del Reglamento 2020/1055, me remito al punto 816 de las presentes conclusiones. En cuanto a la alegación de que el legislador de la Unión despliega sus esfuerzos con el fin de limitar la participación de las empresas establecidas en los Estados miembros menos desarrollados en la prestación de servicios de cabotaje, debe recordarse, de nuevo, que las únicas empresas a las que se dirige el artículo 2, apartado 5, letra b), del Reglamento 2020/1055 son aquellas que, recurriendo a los transportes combinados, los aprovechaban para eludir la prohibición del cabotaje sistemático y que la única intención del legislador de la Unión es proporcionar al mercado los instrumentos necesarios para corregir sus posibles disfunciones.

826. Los motivos basados en la infracción de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE deben desestimarse por infundados.

c)      Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1)      Alegaciones de las partes

827. Mediante el motivo común desarrollado de manera transversal respecto de todas las disposiciones impugnadas del Reglamento 2020/1055 en el marco de su recurso en el asunto C‑554/20, la República de Polonia sostiene que el artículo 2, punto 5, letra b), de dicho Reglamento viola el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta y contradice el Pacto Verde Europeo. Sostiene que del Estudio Ricardo de 2021 y del informe relativo a la disposición por la que se introdujo una restricción a la prestación de servicios de cabotaje en el marco de las operaciones de transporte combinado (507) resulta una confirmación, a la vez, del hecho de que el impacto en el medio ambiente de esta última disposición no se había analizado en el momento de su adopción y del carácter negativo de dicho impacto.

828. El Consejo y el Parlamento, por su parte, solicitan la desestimación de la totalidad de estos motivos por infundados.

2)      Apreciación

829. Debo recordar que el nuevo apartado 7 insertado por el Reglamento 2020/1055 en el artículo 10 del Reglamento n.º 1072/2009 prevé la posibilidad de que los Estados miembros, cuando sea necesario para evitar un uso indebido del artículo 4 de la Directiva 92/106 mediante la prestación de servicios ilimitados y continuos consistentes en trayectos por carretera iniciales o finales dentro de un Estado miembro de acogida que formen parte de operaciones de transporte combinado entre Estados miembros, dispongan que el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009, que define los principios generales del cabotaje, se aplique igualmente a las operaciones de transporte combinado, en el bien entendido de que los Estados miembros pueden establecer un período mayor que el plazo de siete días durante el cual se autoriza el cabotaje tras un transporte internacional y un período menor que el plazo de carencia de cuatro días durante el cual se prohíben las operaciones de cabotaje. (508) Los Estados miembros que decidan aplicar respecto de los transportes combinados el procedimiento de salvaguardia previsto en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055, deben enviar previamente una notificación al respecto a la Comisión y están obligados a revisar las medidas adoptadas a tal fin al menos cada cinco años. También tienen una obligación de poner a disposición del público estas medidas.

830. El nuevo apartado 7 del artículo 10 del Reglamento n.º 1072/2009, por tanto, tiene como efecto inmediato permitir a los Estados miembros, según su apreciación pero con el fin de alcanzar una finalidad claramente determinada, que amplíen la aplicación del plazo de carencia durante el cual los transportistas deben abstenerse de las operaciones de transporte internas en el Estado miembro a cuyo territorio han llegado. (509) En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, las instituciones demandadas indicaron que, hasta la fecha de dicha vista, solo tres Estados miembros habían comunicado a la Comisión su intención de hacer uso de esta posibilidad. El hecho de que dicho apartado 7 otorgue tal facultad, que no se puede saber de antemano en qué medida será utilizada, y conceda a los Estados miembros una cierta latitud en cuanto a la definición de las condiciones de esta limitación del cabotaje, hace que el examen en función del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta resulte más bien imprevisible. (510) No obstante, esta nueva disposición ilustra, a la vista de los problemas identificados y de la solución legislativa propuesta, el ejercicio de la ponderación de los intereses divergentes por el legislador de la Unión que permite darle una respuesta diferenciada a un problema que no se plantea con la misma intensidad en toda la Unión.

831. En todo caso, me remito a los siguientes puntos de las presentes conclusiones: sobre la cuestión del alcance del artículo 37 de la Carta, al punto 565; sobre el alcance del examen en virtud del artículo 11 TFUE, a los puntos 567 y siguientes; sobre la imputación basada en la ausencia de una evaluación de impacto, al punto 570; sobre la imputación basada en una contradicción con los objetivos perseguidos por el Pacto Verde Europeo, al punto 594 y sobre la imputación basada en el carácter probatorio de los estudios realizados tras la adopción del artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055, al punto 580.

832. Por consiguiente, el motivo basado en la infracción, por el artículo 2, punto 5) letra b), del Reglamento 2020/1055, del artículo 11 TFUE, del artículo 37 de la Carta y en la contradicción con los objetivos del Pacto Verde Europeo debe desestimarse por infundado.

d)      Conclusión

833. Se desestima el recurso de la República de Polonia en el asunto C‑554/20, por cuanto se dirige contra el artículo 2, punto 5, letra b), del Reglamento 2020/1055.

5.      Conclusión sobre los recursos relativos al Reglamento 2020/1055

834. A la vista del análisis precedente, propongo que el Tribunal de Justicia estime, en la medida en que solicitan la anulación del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 por cuanto modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009, el recurso de la República de Lituania en el asunto C‑542/20, el recurso de la República de Bulgaria en el asunto C‑545/20, el recurso de la República de Rumanía en el asunto C‑547/20, el recurso de la República de Hungría en el asunto C‑551/20, el recurso de la República de Malta en el asunto C‑552/20 y el recurso de la República de Polonia en el asunto C‑554/20. Procede estimar íntegramente el recurso de la República de Chipre en el asunto C‑549/20.

D.      Sobre la Directiva 2020/1057

1.      Observaciones preliminares

835. Los recursos de seis Estados miembros, a saber, la República de Lituania (asunto C‑541/20), la República de Bulgaria (asunto C‑544/20), Rumanía (asunto C‑548/20), la República de Chipre (asunto C‑550/20), Hungría (asunto C‑551/20) y la República de Polonia (asunto C‑553/20) se refieren a la Directiva 2020/1057. Estos Estados miembros solicitan al Tribunal de Justicia que anule dicha Directiva en su totalidad (con carácter principal o subsidiariamente) o bien algunas de sus disposiciones.

836. Así pues, en primer término, mediante sus recursos, la República de Bulgaria y la República de Chipre solicitan al Tribunal de Justicia que anule la Directiva 2020/1057 en su totalidad.

837. En segundo término, los recursos de la República de Lituania, de Rumanía, de Hungría y de la República de Polonia solicitan la anulación del artículo 1 de la Directiva 2020/1057, relativo a las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores. Más concretamente, Hungría solicita con carácter principal la anulación de la totalidad de este artículo; la República de Lituania, Rumanía y la República de Polonia, así como Hungría con carácter subsidiario, solicitan —como se especificará más detalladamente en el punto 869 de las presentes conclusiones— la anulación de algunos apartados de este artículo. Con carácter subsidiario, la República de Lituania, Rumanía y la República de Polonia solicitan la anulación de la totalidad de la Directiva 2020/1057.

838. Por último, en tercer término, la República de Polonia solicita la anulación del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057, relativo al plazo de transposición de esta Directiva.

839. Antes de analizar los distintos motivos invocados por los mencionados seis Estados miembros en apoyo de sus recursos, procede presentar en primer lugar, como observación previa, las disposiciones de la Directiva 2020/1057 y, en particular, las relativas a las normas específicas referidas al desplazamiento de los conductores, enunciadas en su artículo 1. En segundo lugar, también será preciso, siempre con carácter preliminar, aclarar el alcance de los recursos de la República de Bulgaria y de la República de Chipre, respectivamente, en los asuntos C‑544/20 y C‑550/20.

a)      Sobre la Directiva 2020/1057 y sobre la normativa prevista en esta relativa al desplazamiento de los conductores

840. Según se desprende de su título, la Directiva 2020/1057 tiene por objeto, en esencia, regular dos materias principales: en primer término, establece unas normas específicas en lo referente a la Directiva 96/71/CE (511) y a la Directiva 2014/67/UE (512) para el desplazamiento de conductores en el sector del transporte por carretera; en segundo término, modifica, por lo que respecta a los requisitos de control del cumplimiento, la Directiva 2006/22/CE (513) que establece las condiciones mínimas a cumplir en materia de legislación social relativa a las actividades de transporte por carretera, así como el Reglamento (UE) 1024/2012 (514) relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior. Dado que los recursos de que se trata de los seis Estados miembros no se refieren a la segunda materia contemplada por la Directiva 2020/1057, procede concentrar el análisis en la primera.

841. Según se desprende de su apartado 1, el artículo 1 de la Directiva 2020/1057 establece normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera y determinados aspectos relativos a los requisitos administrativos y las medidas de control para el desplazamiento de esos conductores.

842. El considerando 1 de dicha Directiva expone que el establecimiento de tales normas específicas pretende «garantizar, por un lado, unas condiciones adecuadas de trabajo y de protección social para los conductores y, por otro, unas condiciones apropiadas para las empresas y para una competencia leal entre los transportistas por carretera», con el fin de «crear un sector del transporte por carretera seguro, eficiente y socialmente responsable». Estas normas sectoriales, por tanto, tienen por objeto «garantizar un equilibrio entre la libertad de los transportistas para prestar servicios transfronterizos, la libre circulación de mercancías, unas condiciones laborales adecuadas y protección social para los conductores», dado «el alto grado de movilidad de los trabajadores en el sector del transporte por carretera».

843. Como he señalado en los puntos 38 a 51 de las presentes conclusiones, el sector del transporte se caracteriza por ciertas peculiaridades, una de los cuales, entre las más importantes, es la extrema movilidad de la mano de obra. Así pues, en este sector, contrariamente a lo que sucede a veces en otros sectores, los trabajadores, a saber, los conductores, no están generalmente desplazados en otro Estado miembro en el marco de contratos de servicio durante largos períodos, (515) sino que ejercen una profesión caracterizada por una movilidad casi continua.

844. En estas circunstancias, como se expone en el considerando 8 de la Directiva 2020/1057, a la vista de las particularidades del sector del transporte por carretera, las normas sectoriales establecidas por esta Directiva 2020/1057 tienen por objeto aclarar las circunstancias en las que no se aplican a los conductores las normas generales sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, establecidas en la Directiva 96/71, que en principio son de aplicación en todos los sectores económicos. (516)

845. Del considerando 9 de la Directiva 2020/1057 se desprende que el legislador de la Unión ha decidido basar estas normas sectoriales en materia de desplazamiento en el criterio de la existencia de un «vínculo suficiente» entre el conductor y el servicio prestado y el territorio de un Estado miembro de acogida. A tal fin, «para facilitar el control del cumplimiento de dichas normas» sectoriales, el legislador ha distinguido entre los «diferentes tipos de operaciones de transporte en función del grado de vinculación con el territorio del Estado miembro de acogida».

846. Es así como el artículo 1 de la Directiva 2020/1057, en sus apartados 3 a 7, entendidos a la luz de los considerandos 7 a 13 de esta Directiva, establece una diferenciación, a los efectos de la determinación de un desplazamiento de conductores, entre cinco tipos de operaciones de transporte internacional por carretera y, concretamente, entre: las operaciones de transporte bilateral, el tránsito, el transporte combinado, el cabotaje y las operaciones de transporte internacional no bilateral (también denominadas «tráfico entre terceros»).

847. Por lo que se refiere, en primer lugar, a las operaciones de «transporte bilateral», se trata de operaciones de transporte desde el Estado miembro en que está establecida la empresa de transporte hasta el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país o, a la inversa, de operaciones de transporte desde un Estado miembro o un tercer país hasta el Estado miembro de establecimiento de la empresa de transporte. (517)

848. A tenor del artículo 1, apartados [3], párrafo primero, y [4], párrafo primero, de la Directiva 2020/1057, cuando realice operaciones de transporte bilateral de mercancías o de pasajeros, respectivamente, un conductor no se considerará desplazado a los efectos de la Directiva 96/71.

849. El considerando 10 de la Directiva 2020/1057 explica, en efecto, que «cuando un conductor efectúa operaciones de transporte bilateral […] la naturaleza del servicio está estrechamente vinculada al Estado miembro de establecimiento. Es posible que un conductor efectúe varias operaciones de transporte bilateral durante un solo viaje. Constituiría una restricción desproporcionada a la libertad de prestación de servicios de transporte por carretera transfronterizos si se aplicaran a dichas operaciones bilaterales las normas sobre el desplazamiento y, por consiguiente, las condiciones de trabajo y empleo garantizadas en el Estado miembro de acogida».

850. En los párrafos posteriores de dichos apartados [3] y [4] de su artículo 1, la Directiva 2020/1057, establece a continuación unas exenciones para actividades adicionales, tanto para las operaciones de transporte bilateral de mercancías como para las operaciones de transporte bilateral de pasajeros. (518)

851. Por lo que respecta, en segundo lugar, al tránsito, se trata de operaciones de transporte en las que el conductor pasa por un Estado miembro sin cargar o descargar mercancías y sin recoger o dejar pasajeros. (519) Debido a la ausencia de un vínculo significativo entre las actividades del conductor y el Estado miembro por el que transita, (520) el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 2020/1057 dispone que cuando transite a través del territorio de un Estado miembro sin cargar o descargar mercancía y sin recoger ni dejar pasajeros un conductor no se considerará desplazado a efectos de la Directiva 96/71.

852. En tercer lugar, en cuanto al transporte combinado, este tipo de transporte se define en el artículo 1, párrafo segundo, de la Directiva 92/106/CEE, (521) a la que se refiere expresamente la Directiva 2020/1057. Se trata, en esencia, de operaciones de transporte de mercancías entre Estados miembros en las que el camión o el otro medio de transporte de la mercancía unido al camión, utilice la carretera para la parte inicial o final del trayecto y el ferrocarril o la vía navegable o un recorrido marítimo para la otra parte. (522)

853. Para este tipo de operación de transporte, como se desprende del considerando 11 de la Directiva 2020/1057, el legislador ha considerado que «cuando el conductor efectúe una operación de transporte combinado, la naturaleza del servicio prestado durante las partes inicial o final del recorrido por carretera está estrechamente vinculada al Estado miembro de establecimiento si el recorrido en sí mismo constituye una operación de transporte bilateral. Por el contrario, cuando la operación de transporte durante el recorrido por carretera se realiza dentro del Estado miembro de acogida o como una operación de transporte internacional no bilateral, existe un vínculo suficiente con el territorio de un Estado miembro de acogida y por consiguiente se deben aplicar las normas en materia de desplazamiento».

854. Así pues, el apartado 6, del artículo 1 de la Directiva 2020/1057 dispone que un conductor no se considerará desplazado cuando esté realizando el trayecto inicial o final de una operación de transporte combinado, si dicho trayecto consiste en operaciones de transporte bilateral.

855. En cuarto lugar, con respecto al cabotaje, según resulta de los puntos 742 y siguientes de las presentes conclusiones, el Reglamento n.º 1072/2009 define, en su considerando 15, los transportes de cabotaje como «la prestación de servicios por transportistas en un Estado miembro en el que no están establecidos» (523) y los autoriza en principio «en tanto no se realicen de modo que cree una actividad permanente o continua en dicho Estado miembro». (524) A tal efecto, la frecuencia de los transportes de cabotaje y el plazo durante el cual pueden efectuarse se definieron más claramente en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 antes de su modificación, en las condiciones examinadas más arriba, (525) por el Reglamento 2020/1055.

856. Del considerando 13 de la Directiva 2020/1057 se desprende que el legislador consideró que cuando un conductor realiza transportes de cabotaje, se da un vínculo suficiente con el territorio del Estado miembro de acogida, ya que toda la operación de transporte se realiza en dicho Estado miembro y el servicio está por tanto estrechamente vinculado al territorio de ese Estado miembro.

857. De este modo, el apartado 7, del artículo 1, de la Directiva 2020/1057, prevé que el conductor que efectúe transportes de cabotaje se considerará desplazado en virtud de la Directiva 96/71.

858. En quinto lugar, en lo que atañe a las operaciones de transporte internacional «no bilateral» (también denominadas «tráfico entre terceros»), del considerando 13 de la Directiva 2020/1057 se desprende que se caracterizan por el hecho de que el conductor efectúa un transporte internacional fuera del Estado miembro de establecimiento de la empresa que realiza el desplazamiento. Por ello, se trata de operaciones de transporte desde un Estado miembro diferente del Estado miembro de establecimiento de la empresa de transporte o desde un tercer país, hasta el territorio de otro Estado miembro que también es diferente de dicho Estado miembro de establecimiento o hasta el territorio de un tercer país.

859. En dicho considerando 13, el legislador explicó que cuando un conductor realiza operaciones de transporte internacional no bilaterales, dado que este tipo de operaciones se caracteriza por el hecho de que el conductor efectúa un transporte internacional fuera del Estado miembro de establecimiento de la empresa que realiza el desplazamiento, los servicios realizados están más vinculados con los Estados miembros de acogida de que se trate que con el Estado miembro de establecimiento. De este modo, el legislador ha considerado que en estos casos, solo se requieren normas sectoriales específicas por lo que respecta a los requisitos administrativos y las medidas de control. Por consiguiente, contrariamente a lo que sucede en el caso de los demás tipos de operaciones de transporte antes mencionados, en cuanto al tráfico entre terceros, la Directiva 2020/1057 no establece en su artículo 1 ningún apartado que regule normativamente el desplazamiento de los conductores para este tipo de operación de transporte.

b)      Sobre al alcance de los recursos de la República de Bulgaria y de la República de Chipre, respectivamente, en los asuntos C‑544/20 y C‑550/20

860. Como observación previa, también procede aclarar el alcance de los recursos en los asuntos C‑544/20 y C‑550/20 —recursos que son prácticamente idénticos— presentados por la República de Bulgaria y por la República de Chipre. En estos recursos, estos dos Estados miembros solicitan al Tribunal de Justicia que anule la Directiva 2020/1057 en su totalidad.

861. El Parlamento y el Consejo afirman, no obstante, que los recursos de estos dos Estados miembros plantean alegaciones que se refieren únicamente al artículo 1 de la mencionada Directiva y no afectan al resto de esta.

862. A este respecto, debe recordarse que de la jurisprudencia se desprende que no debe decidirse una anulación total de un acto impugnado cuando es del todo evidente que un motivo, que se refiere únicamente a un aspecto específico del referido acto, solo puede sustentar una anulación parcial. En efecto, el mero hecho de que considere que un motivo invocado por la recurrente en apoyo de su recurso de anulación sea fundado no permite al juez de la Unión anular automáticamente el acto impugnado en su totalidad. (526)

863. No obstante, la anulación parcial de un acto del Derecho de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. No se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial de un acto modifica la esencia de este, lo que debe apreciarse con fundamento en un criterio objetivo y no un criterio subjetivo, ligado a la voluntad política de la autoridad que ha adoptado el acto controvertido. (527)

864. Pues bien, en el presente caso, en sus dos recursos en los asuntos C‑544/20 y C‑550/20, la República de Bulgaria y la República de Chipre impugnan lo que denominan el «modelo híbrido» que consideran que ha establecido la Directiva 2020/1057. Como se desprende de sus recursos, este modelo híbrido consiste «en el hecho de aplicar al tráfico entre terceros, sin límite temporal, las normas sobre el desplazamiento, a la vez que se exime de dichas normas al transporte bilateral». (528)

865. En apoyo de sus recursos estos dos Estados miembros formulan cinco motivos basados, en primer término, en la vulneración del principio de proporcionalidad, en segundo término, en la vulneración del principio de igualdad de trato, en tercer término, en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, en cuarto término, en la infracción del artículo 91, apartado 2, del artículo 90 TFUE en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, y del artículo 94 TFUE y, en quinto término, en la infracción de las disposiciones de los Tratados en materia de libre circulación de bienes y de servicios y de la política común de transportes.

866. Como se ha expuesto en el punto 840 de las presentes conclusiones, la Directiva 2020/1057 tiene por objeto, en esencia, regular dos cuestiones principales. En particular, en el marco de la primera de estas materias, como se ha señalado en los puntos 845 y siguientes de las presentes conclusiones, la Directiva 2020/1057, específicamente en su artículo 1, apartados 3 a 7, leídos a la luz de los considerandos 10 a 13, tiene por objeto establecer normas específicas en cuanto al desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, distinguiendo entre diferentes tipos de operaciones de transporte en función del grado de vinculación con el territorio del Estado miembro de acogida.

867. En este contexto, resulta obligado reconocer que el recurso de la República de Bulgaria y de la República de Chipre se refieren exclusivamente a la primera materia regulada por la Directiva 2020/1057 y solamente a dos de los cinco tipos de operación de transporte contemplados en su artículo 1. De ello se deduce que, incluso si el Tribunal de Justicia estima uno o todos los motivos invocados en sus recursos por estos dos Estados miembros, esto tendrá como consecuencia, a lo sumo, la anulación de la Directiva 2020/1057 en la medida en que regula el desplazamiento para los dos tipos de transporte a los que se refiere la argumentación formulada por los dos Estados miembros mencionados, a saber, el transporte bilateral y el tráfico entre terceros. En virtud de la jurisprudencia mencionada en los puntos 862 y 863 de las presentes conclusiones, tal anulación no puede extenderse a la normativa prevista en la Directiva referida a los demás tipos de transportes, ni aún menos a las restantes disposiciones de la Directiva 2020/1057. (529) De ello se desprende que, en cuanto a estos últimos aspectos, procede desestimar los recursos de la República de Bulgaria y de la República de Chipre.

2.      Sobre los motivos referidos a las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores

a)      Observaciones preliminares

868. Los seis Estados miembros que han recurrido la Directiva 2020/1057 impugnan sus disposiciones sobre las normas específicas, contenidas en particular en su artículo 1, sobre el desplazamiento de los conductores.

869. Más concretamente, en el asunto C‑541/20, la República de Lituania solicita la anulación del artículo 1, apartados 3 y 7, de la Directiva 2020/1057, referidos respectivamente a las operaciones de transporte bilateral de mercancías y al cabotaje. En el asunto C‑548/20, Rumanía solicita la anulación del artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057, referidos respectivamente a las operaciones de transporte bilateral de mercancías y de pasajeros, al tránsito y al transporte combinado. En el asunto C‑551/20, Hungría solicita con carácter principal la anulación de la totalidad de este artículo y, con carácter subsidiario, la anulación del artículo 1 apartado 6, de la Directiva 2020/1057 referido al transporte combinado. En el asunto C‑555/20, la República de Polonia solicita la anulación del artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7, de la Directiva 2020/1057, referidos respectivamente a las operaciones de transporte bilateral de mercancías y de pasajeros, al transporte combinado y al cabotaje. Por lo que respecta a los recursos de la República de Bulgaria y la República de Chipre, respectivamente en los asuntos C‑544/20 y C‑550/20, como se ha aclarado en los puntos 860 a 867 de las presentes conclusiones, se refieren a la normativa de la Directiva 2020/1057 relativa a las operaciones de transporte bilateral y al tráfico entre terceros.

870. Para poder analizar los distintos motivos formulados por dichos Estados miembros contra estas normas específicas procede presentar el marco jurisprudencial en el que se inscriben dichas normas.

b)      Sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de desplazamiento de conductores en el sector del transporte por carretera

871. Como he señalado en el punto 845 de las presentes conclusiones, en el marco de la Directiva 2020/1057, el legislador de la Unión ha basado las normas sectoriales en materia de desplazamiento de conductores en el sector del transporte por carretera en el criterio de la existencia de un «vínculo suficiente» entre el conductor y el servicio prestado y el territorio de un Estado miembro de acogida.

872. Al actuar así, dicho legislador ha aplicado el criterio desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia sobre la aplicabilidad de la Directiva 96/71. En efecto, en la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Dobersberger [C‑16/18, EU:C:2019:1110] el Tribunal de Justicia afirmó que a la luz de la Directiva 96/71, solo cabe considerar a un trabajador como desplazado al territorio de un Estado miembro si la ejecución de su trabajo presenta un «vínculo suficiente» con ese territorio. (530) En cambio, no puede considerarse «desplazado», a efectos de la Directiva 96/71, un trabajador que ejerce prestaciones de carácter muy limitado en el territorio del Estado miembro al que es enviado. (531)

873. A continuación el Tribunal de Justicia ha proporcionado indicaciones en cuanto al análisis dirigido a determinar la existencia de dicho «vínculo suficiente». De este modo, este análisis supone valorar globalmente todos los elementos que caracterizan la actividad del trabajador en cuestión. Además, la existencia de tal vínculo con el territorio de que se trate puede manifestarse, en particular, a través de las características de la prestación de servicios a la que se destina al trabajador en cuestión. Constituye también un elemento pertinente para determinar si existe tal vínculo la naturaleza de las actividades que realiza el trabajador en el territorio del Estado miembro de que se trate. (532)

874. En la sentencia posterior, de 1 de diciembre de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging —pronunciada tras la adopción de la Directiva 2020/1057 y durante el desarrollo de la fase escrita del procedimiento en los asuntos objeto de las presentes conclusiones— el Tribunal de Justicia proporcionó, asimismo, toda una serie de aclaraciones importantes referidas al régimen jurídico relativo al desplazamiento de los trabajadores móviles como los conductores que se dedican al transporte internacional por carretera con arreglo a la Directiva 96/71.

875. Así pues, en esta sentencia el Tribunal de Justicia, en primer lugar, aclaró que la Directiva 96/71 es aplicable a las prestaciones de servicios transnacionales en el sector del transporte por carretera. Con excepción de las prestaciones de servicios que impliquen al personal navegante de la marina mercante —expresamente excluido por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/71—, la citada Directiva se aplica, en principio, a toda prestación de servicios transnacional que implique un desplazamiento de trabajadores, cualquiera que sea el sector económico con el que se vincule esa prestación, incluido, por tanto, el sector del transporte por carretera. (533)

876. En segundo lugar, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia proporcionó aclaraciones en cuanto a los criterios para determinar la existencia de un «vínculo suficiente» con el territorio de un Estado miembro para los trabajadores móviles, como los conductores que se dedican al transporte internacional por carretera. (534) De este modo, por lo que se refiere a estos trabajadores, el Tribunal de Justicia consideró que la intensidad del vínculo de las actividades que realiza un trabajador de ese tipo, en el marco de la prestación del servicio de transporte al que ha sido destinado, con el territorio de cada uno de los Estados miembros de que se trate reviste cierta pertinencia a los efectos de la existencia de un «vínculo suficiente» con el territorio. Seguidamente consideró que lo mismo sucede con la parte de estas actividades en el conjunto de la prestación de servicios de que se trata y que, a este respecto, las operaciones de carga o de descarga de mercancías, de mantenimiento o de limpieza de los vehículos de transporte son pertinentes, siempre que las realice efectivamente el conductor en cuestión y no terceros.

877. En tercer lugar, en dicha sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, el Tribunal de Justicia elaboró también unos criterios precisos sobre la existencia de un «vínculo suficiente» para algunos tipos específicos de operaciones de transporte internacional por carretera. Así pues, en primer término, el Tribunal de Justicia consideró que no puede considerarse «desplazado», en el sentido de la Directiva 96/71, un conductor que, en el marco de un transporte de mercancías por carretera, se limite a transitar por el territorio de un Estado miembro, dado que ejerce prestaciones de carácter muy limitado en el territorio del Estado miembro al que es enviado. (535) En consecuencia, el Tribunal de Justicia excluyó la existencia de un «vínculo suficiente» con el territorio del Estado miembro de acogida para el tránsito, según lo mencionado en el punto 851 de las presentes conclusiones.

878. En segundo término, el Tribunal de Justicia consideró que lo mismo sucede con un conductor que únicamente efectúe un transporte transfronterizo desde el Estado miembro de establecimiento de la empresa de transportes hasta el territorio de otro Estado miembro o viceversa. (536) El Tribunal de Justicia, por tanto, declaró que no puede considerarse «desplazado», a efectos de la Directiva 96/71, a un conductor que efectúe operaciones de «transporte bilateral», según se mencionan en el punto 847 de las presentes conclusiones.

879. En tercer término, el Tribunal de Justicia dictaminó también que el hecho de que los transportes de cabotaje se desarrollen íntegramente en el territorio del Estado miembro de acogida permite considerar que la ejecución del trabajo por el conductor en el marco de tales operaciones mantiene un vínculo suficiente con dicho territorio. (537) Por ello, el Tribunal de Justicia declaró que, en principio, procede considerar desplazado al territorio del Estado miembro de acogida, en el sentido de la Directiva 96/71, al conductor que realiza operaciones de cabotaje, según se mencionan en el punto 855 de las presentes conclusiones.

880. En este mismo contexto, el Tribunal de Justicia también declaró que la duración de los transportes de cabotaje en sí misma no puede impedir que exista un vínculo suficiente entre la ejecución del trabajo del conductor que los realiza y el territorio del Estado miembro de acogida. (538)

881. Por lo tanto, este es el contexto jurisprudencial en el que procede analizar los motivos dirigidos a impugnar las normas específicas de la Directiva 2020/1057 sobre el desplazamiento de los conductores.

c)      Sobre el motivo relativo a la no aplicabilidad de la Directiva 96/71 a los conductores en el sector del transporte por carretera

1)      Alegaciones de las partes

882. En el marco de sus pretensiones con carácter principal en el asunto C‑551/20, por las que solicita la anulación del artículo 1 de la Directiva 2020/1057 en su totalidad, Hungría, apoyada por la República de Estonia, la República de Letonia y Rumanía, argumenta que las «normas específicas» a las que se refiere este artículo son ilegales, por cuanto los conductores que efectúan transportes internacionales por carretera no están generalmente comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71 sobre el desplazamiento de trabajadores, habida cuenta de las características particulares de la actividad que ejercen.

883. En primer lugar, en virtud del artículo 1, apartado 3, letra a), de la Directiva 96/71 —al que hace referencia la Directiva 2020/1057 en su artículo 1, apartado 2— la aplicabilidad del régimen del desplazamiento a los conductores que ejercen una actividad de transporte internacional por carretera solo es concebible en el supuesto de que exista una relación contractual entre la empresa de transporte que les emplee y el destinatario del envío. Ahora bien, tal relación contractual es inhabitual en el marco de los contratos de transporte. Con arreglo a la Directiva 2020/1057, no es en absoluto necesario que se celebre un contrato entre la empresa expedidora y la empresa destinataria para que exista un desplazamiento. En efecto, basta que el conductor cruce una frontera nacional. De ello se deduce que las normas en materia de desplazamiento se basan en una lógica que es totalmente ajena a la de las actividades de transporte internacional, de manera que, según el Gobierno húngaro, no son aplicables a estas últimas.

884. En segundo lugar, el desplazamiento, en el sentido de la Directiva 96/71, está estrechamente vinculado a una prestación de servicios efectuada por el empresario en el Estado miembro de acogida. Sin embargo, en el marco de la actividad de transporte, no se hace hincapié en el servicio prestado por el conductor, sino en la circulación de mercancías entre los Estados miembros. Por consiguiente, no se trata de una actividad que pueda justificar la aplicación de las normas en materia de desplazamiento previstas en la Directiva 96/71. Esta argumentación se ve respaldada por la respuesta de la Unión Europea a la crisis provocada por la pandemia de COVID-19. Tras la introducción de restricciones a los desplazamientos por distintos Estados miembros, la Comisión intervino casi inmediatamente para garantizar el funcionamiento lo más fluido posible del transporte de mercancías.

885. En tercer lugar, debido a la considerable movilidad de los trabajadores de los transportes internacionales de mercancías por carretera, Hungría, haciendo referencia a la sentencia Dobersberger antes mencionada, considera que no puede considerarse que estos conductores lleven a cabo su trabajo temporalmente en otro Estado miembro, sino más bien que se encuentran en un desplazamiento constante entre diversos Estados miembros. Una estancia de corta duración —incluso de pocas horas— en otro Estado miembro no puede crear un vínculo suficiente con el territorio de ese Estado miembro.

886. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

887. En su motivo único invocado en apoyo de sus pretensiones con carácter principal por las que solicita la anulación del artículo 1 de la Directiva 2020/1057, Hungría alega, en esencia que, puesto que el régimen de desplazamiento establecido por la Directiva 96/71 no puede aplicarse al sector del transporte por carretera, las disposiciones establecidas en el artículo 1 de la Directiva 2020/1057, que se refieren expresamente para la definición de su ámbito de aplicación a la Directiva 96/71, son ilegales.

888. A este respecto, no obstante, he señalado en el punto 875 de las presentes conclusiones, que en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, (539) pronunciada tras la presentación del recurso por Hungría en el asunto C‑551/20, (540) el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 96/71 es aplicable a las prestaciones de servicios transnacionales en el sector del transporte por carretera. De esta constatación se desprende que falla la propia premisa del motivo formulado por Hungría, comoquiera que este motivo se basa en la supuesta inaplicabilidad de la Directiva 96/71 al sector del transporte por carretera. En estas condiciones, considero que procede desestimar este motivo.

889. Asimismo, en su escrito de réplica, que se presentó tras el pronunciamiento de dicha sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, (541) la propia Hungría señaló que en esta sentencia el Tribunal de Justicia había declarado que la Directiva 96/71 es aplicable al sector del transporte por carretera. Pues bien, las alegaciones, ya formuladas en la demanda y posteriormente desarrolladas en el mencionado escrito, según las cuales, debido al carácter inhabitual de la celebración de un contrato entre la empresa de transporte que emplea a los conductores internacionales y el destinatario del envío, en muchos casos los servicios de transporte no reúnen los requisitos de una situación de desplazamiento comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71, de manera que generalmente no puede considerarse que los conductores que efectúan transportes internacionales son personas que aplican una de las medidas transnacionales contempladas en la Directiva 96/71, son en mi opinión inoperantes.

890. En efecto, incluso si se considera que las circunstancias alegadas están acreditadas, estas no pueden, en todo caso, demostrar la ilegalidad de la disposición en cuestión. La eventual circunstancia de que una normativa tenga un ámbito de aplicación limitado, (542) de manera que diversos supuestos no estén cubiertos por esta, no puede demostrar de ninguna manera la ilegalidad de esa normativa.

891. De todo lo anteriormente expuesto se desprende que, a mi entender, el motivo único invocado en apoyo de las pretensiones formuladas con carácter principal por Hungría en el asunto C‑551/20 solicitando la anulación del artículo 1 de la Directiva 2020/1057, debe desestimarse.

d)      Infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1

1)      Alegaciones de las partes

892. La República de Bulgaria y la República de Chipre afirman que el artículo 91 TFUE, apartado 1, que constituye la base jurídica de la Directiva 2020/1057, exigía al legislador de la Unión que se pronunciara según el procedimiento ordinario y tras haber consultado al CESE y al CdR. Estas dos partes demandantes sostienen que al no consultar a estos dos comités cuando se introdujo el modelo híbrido (543) durante el procedimiento legislativo y dado que no formaba parte de la Propuesta inicial de la Comisión, el Consejo y el Parlamento infringieron el artículo 91 TFUE, apartado 1. Tal obligación de consulta tras una modificación sustancial del proyecto inicial resulta, a su entender, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la función consultiva del Parlamento Europeo (544) cuando este aún no era un colegislador, que se aplica mutatis mutandis en lo referente al CESE y al CdR, así como de los documentos de trabajo relativos al funcionamiento del CdR. Las conclusiones de la sentencia en el asunto C‑65/90 (545) son extrapolables al procedimiento de consulta al CdR y al CESE, y la disposición que entonces fue objeto de interpretación por parte del Tribunal de Justicia tiene un tenor literal idéntico al artículo 91 TFUE, apartado 1. El modelo híbrido afecta a la propia esencia de la Directiva. La plena aplicación de las normas sobre el desplazamiento de los trabajadores, independientemente del tiempo que se pase en un Estado miembro, al tráfico entre terceros impone a los transportistas afectados una obligación sustancialmente modificada. El tráfico entre terceros ya no está a pie de igualdad con los transportes bilaterales, lo que falsea la competencia y genera unas diferencias injustificadas entre los conductores. El modelo híbrido introducido durante el procedimiento legislativo menoscaba de este modo la estructura de la Propuesta inicial. La ausencia de una consulta a los Comités puede influir en el fondo y la esencia de la medida y ha dado lugar a una falta de diligencia en la elaboración de la medida. Pues bien, la obligación de consultar a estos dos comités resulta de un requisito procesal sustancial, unívoco y claro que también mencionan los documentos de trabajo del CdR. Una modificación sustancial introducida en la Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo sobre evaluación de las tecnologías sanitarias y por el que se modifica la Directiva 2011/24/UE (546) llevó al colegislador a decidir consultar de nuevo al CESE. La falta de incidencia significativa de la omisión de la consulta sobre el contenido de las medidas finalmente adoptadas, a pesar de que, contrariamente a lo que alega el Parlamento, no está acreditada, no puede, en todo caso, afectar al carácter obligatorio de la consulta. El Consejo reconoció el papel esencial de la Directiva 2020/1057 en su propio comunicado de prensa. (547)

893. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo, solicitan la desestimación del motivo basado en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, y del artículo 94 TFUE por no haber consultado al CESE y al CdR.

2)      Apreciación

894. Como ya se ha recordado en el punto 535 de las presentes conclusiones, del artículo 91 TFUE, apartado 1, se desprende que el Parlamento y el Consejo, cuando actúan sobre esta base, están obligados a consultar al CESE y al CdR. Los Dictámenes del CESE y del CdR sobre la Propuesta de Directiva de la Comisión se recabaron el 18 de enero de 2018 (548) y el 1 de febrero de 2018, (549) respectivamente.

895. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen, en esencia, una argumentación similar a la formulada en el contexto del artículo 1, punto 3, letra a), del Reglamento 2020/1055. (550) Seguidamente estas dos partes demandantes reprochan al Consejo y al Parlamento que no hubieran recabado de nuevo la opinión del CESE y del CdR tras las modificaciones introducidas durante el procedimiento legislativo en la Propuesta de Directiva sobre la que se habían manifestado estos. Sostienen que, aunque la Propuesta de la Comisión se basaba en el criterio del tiempo que se permanecía en el territorio de un Estado miembro para dar lugar a la aplicación de las normas sobre desplazamiento, el Consejo y el Parlamento eligieron otro criterio y, en consecuencia, no se consultó al CESE ni al CdR sobre la modificación sustancial que constituía el modelo híbrido.

896. Ya he indicado anteriormente que la obligación de consultar de nuevo a estos comités ante la existencia de una modificación sustancial efectuada en el texto durante el procedimiento legislativo no resulta del artículo 91 TFUE ni de ninguna otra disposición del Derecho primario. (551) También he rechazado la alegación de que los principios derivados de la sentencia Parlamento/Consejo sean aplicables a los supuestos de consulta al CESE y al CdR. (552) Por lo que respecta al contenido de los documentos de trabajo del CdR mencionados por la República de Bulgaria y la República de Chipre, me remito al punto 538 de las presentes conclusiones.

897. Esto me lleva a concluir que, en mi opinión, el CESE y el CdR han podido dar su opinión de forma suficiente sobre el proyecto legislativo contemplado.

898. En particular, debo señalar que el CdR ya expresó sus reservas «con respecto a la amplia inclusión de los servicios de transporte internacional en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores». (553) Además, observo que el modelo híbrido, según lo han definido las propias demandantes, consiste en la exención del transporte bilateral de la aplicación de las normas sobre desplazamiento (554) y, en consecuencia, puede considerarse que responde, al menos en parte, a las inquietudes planteadas por el CdR.

899. En lo tocante al CESE, tuvo ocasión de expresar su opinión según la cual la modificación propuesta a la legislación sobre el desplazamiento de los conductores no abordaba de manera eficaz los problemas detectados, ya que no simplificaba ni aclaraba las normas, ni facilitaba su aplicación. (555) Sin embargo, el CESE se felicitaba de la aplicación en toda la Unión de las normas sobre desplazamiento de los trabajadores en el sector del transporte por carretera, (556) que le parecía de vital importancia para mantener la igualdad de condiciones tanto para los trabajadores como para las empresas (557) y pudo manifestar su opinión sobre la cuestión de la aplicación de estas normas dependiendo del tipo de operaciones contempladas. (558) El CESE afirmó que «coincid[ía] plenamente en que, en el caso del cabotaje, la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores debería seguir siendo aplicable desde el primer día». (559)

900. Por lo tanto, me parece que, sobre el principio de la sujeción de las operaciones de transporte a las normas sobre el desplazamiento, la Directiva 2020/1057 se enmarca en la continuidad de la Propuesta de la Comisión. Tanto el CESE como el CdR pudieron expresar de forma útil sus puntos de vista a este respecto. La cuestión de la determinación del elemento desencadenante de la aplicación de estas normas, esto es, la calificación considerada pertinente por el legislador de la Unión del «vínculo suficiente» con el Estado miembro de establecimiento (una estancia de una duración superior a tres días según la Propuesta de Directiva de la Comisión o la toma en consideración del tipo de operaciones) está comprendida, por lo demás, en la amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión, sin que pueda considerarse que se requiriera de nuevo el dictamen del CESE y del CdR después de que el Consejo y el Parlamento modificaran esta Propuesta.

901. En cuanto a la alegación del valor de precedente de lo sucedido durante el procedimiento legislativo que culminó en la adopción del Reglamento 2021/2282, me remito a la nota 265 de las presentes conclusiones y reitero que el hecho de añadir una base jurídica al acto en proceso de adopción, de lo que se trató entonces, que, en su caso, en sí misma conlleva la obligación de consultar a un comité, no es comparable con el establecimiento de las condiciones de aplicación de las normas relativas al desplazamiento de los trabajadores en el sector del transporte, que es sobre lo que versa el presente caso.

902. En consecuencia, propongo rechazar los motivos basados en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 1, por falta de consulta al CESE y al CdR.

e)      Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad

903. En sus recursos los seis Estados miembros que han impugnado la Directiva 2020/1057, apoyados por la República de Letonia y por la República de Estonia, alegan que las disposiciones de este acto referidas a las normas específicas, contenidas en particular en su artículo 1, sobre el desplazamiento de los conductores no cumplen los requisitos derivados del principio de proporcionalidad definidos en el artículo 5 TUE, apartado 4.

904. Por una parte, cinco de estos Estados miembros niegan la proporcionalidad en sí misma de estas normas. Argumentan, en concreto, que las disposiciones impugnadas de dicha Directiva no son adecuadas para lograr los objetivos declarados, que van más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos y que sus efectos negativos son desproporcionados respecto de las ventajas esperadas.

905. Por otra parte, los seis Estados miembros impugnan también el examen efectuado por el legislador de la Unión de la proporcionalidad y, en particular, la ausencia de una evaluación de impacto sobre la versión definitiva de la disposición tal como se ha adoptado finalmente.

906. Procede analizar separadamente estos dos aspectos.

1)      Sobre los motivos relativos a la vulneración del principio de proporcionalidad

i)      Alegaciones de las partes

907. En sus motivos, cinco de los seis Estados miembros demandantes alegan que las diferentes disposiciones referidas a las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores que impugnan (560) incumplen los requisitos derivados del principio de proporcionalidad, por un lado, debido al carácter inadecuado de dichas normas y, por otro lado, debido a los efectos negativos desproporcionados que genera la aplicación de esas normas.

–       Sobre el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte

908. Varios de los Estados miembros demandantes sostienen, apoyados a este respecto por la República de Letonia y la República de Estonia, que el criterio escogido por el legislador basado en el tipo de operaciones de transporte es inadecuado para la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los conductores en el transporte internacional por carretera.

909. En primer lugar, el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte resulta del hecho de que el legislador de la Unión no ha tenido en cuenta, al decidir utilizar dicho criterio, la existencia de un vínculo real entre el conductor y el territorio del Estado miembro de que se trata en relación con las especificidades de los servicios de transporte.

910. Así pues, la República de Lituania sostiene que aplicar las normas sobre el desplazamiento en función de la naturaleza de las operaciones de transporte constituye una medida inadecuada que no refleja el concepto de desplazamiento. En particular, los apartados 3 y 7 del artículo 1, de la Directiva 2020/1057 —que este Estado miembro impugna— se adoptaron sin un examen apropiado de la naturaleza de las operaciones de transporte internacionales. En principio, las normas sobre el desplazamiento están destinadas a compensar los gastos adicionales que soporta el trabajador debido a que cumple sus obligaciones laborales en otro Estado distinto del de su residencia habitual. No obstante, la particularidad del trabajo de los conductores de camiones es diferente: en los casos de cabotaje de corta duración y de transporte transfronterizo, habitualmente los conductores no tienen ningún vínculo con el Estado miembro de acogida, por lo general solo pasan un tiempo muy breve en dicho Estado y, en consecuencia, únicamente soportan unos gastos mínimos.

911. Según Rumanía, se deben establecer los criterios de aplicación del régimen de desplazamiento en el ámbito de los transportes con un cuidado particular, con el fin de garantizar un justo equilibrio entre la mejora de las condiciones sociales y laborales de los conductores y la protección de la libre prestación de servicios de transporte por carretera. De este modo, es necesario identificar los elementos que revelan la existencia de un vínculo suficiente entre el conductor y el Estado miembro de acogida. El vínculo suficiente, como elemento central que permite establecer los supuestos de aplicación del régimen de desplazamiento, debe basarse en criterios objetivos, invariables y fácilmente aplicables, que estén adaptados a las especificidades del ámbito de los transportes por carretera. Así pues, en el ámbito de los transportes, que se caracteriza por una gran movilidad, el vínculo suficiente con el territorio del Estado miembro de acogida no puede determinarse con precisión a través de la operación de transporte, definida ella misma por el mismo grado de movilidad. La Evaluación de impacto y varios otros documentos (561) no pusieron de manifiesto la aportación del criterio de la operación de transporte en la determinación del vínculo suficiente.

912. La República de Polonia afirma que el criterio basado en el tipo de operaciones de transporte es inadecuado para la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los conductores en cuanto a las operaciones bilaterales, al cabotaje y al tráfico entre terceros, dado que no tiene suficientemente en cuenta el carácter específico de los servicios de transporte, ni el vínculo real entre el conductor y el Estado miembro de acogida.

913. Así pues, en primer término, en general, en el marco del transporte internacional, los conductores efectúan operaciones de varios tipos, combinando las operaciones bilaterales, el tráfico entre terceros, las operaciones de tránsito y el cabotaje. A menudo, los nuevos encargos se aceptan cuando el transporte ya está en marcha, de forma que se pueda explotar al máximo el espacio de carga de los medios de transportes utilizados, permitiendo a las empresas de transporte optimizar los recursos disponibles, lo que incrementa la eficiencia global del transporte. La decisión sobre las condiciones de trabajo y empleo aplicables, por tanto, debe tener en cuenta tanto el vínculo entre el conductor y el Estado cuyo territorio atraviesa, como las dificultades prácticas y las cargas administrativas y financieras relacionadas con la aplicación de un número considerable de normativas y requisitos formales variados durante un breve período de tiempo. El legislador de la Unión ha ignorado estos elementos.

914. En segundo término, según la República de Polonia el criterio basado en el tipo de operaciones de transporte es inadecuado ya que no tiene suficientemente en cuenta el vínculo real entre el conductor y el territorio del Estado de que se trata. Por una parte, en cuanto al «vínculo estrecho» con el Estado de establecimiento, —en el que se basa el considerando 10 de la Directiva 2020/1057 para la inaplicación de las normas sobre el desplazamiento a las operaciones de transporte bilateral— la República de Polonia señala que no se ha definido y que tampoco se ha tenido en cuenta en el caso del transporte de cabotaje y del tráfico entre terceros, respecto de los cuales el legislador de la Unión se ha centrado en el vínculo con el Estado de acogida (considerandos 9 y 13). Por otra parte, en lo tocante al otro elemento contemplado por este considerando, —a saber, el hecho de un conductor puede efectuar diversas operaciones de transporte bilateral durante un único viaje— la República de Polonia señala que también pueden efectuarse diversas operaciones durante un único viaje en el marco del transporte de cabotaje y del tráfico entre terceros.

915. Asimismo, los considerandos de la Directiva 2020/1057 no justifican las exenciones para las operaciones aisladas de tráfico entre terceros, previstas en el artículo 1, apartados 3 y 4, de la Directiva 2020/1057, cuya introducción constituye una brecha en la lógica así definida subyacente a la aplicación de las normas sobre desplazamiento.

916. En sus escritos de formalización de la intervención, la República de Letonia y la República de Estonia reiteran, en esencia, estas mismas alegaciones. En particular, la República de Letonia censura a las instituciones de la Unión por no haber tenido en cuenta, al adoptar las disposiciones en cuestión, las especificidades de las operaciones de transporte internacional ni la movilidad excepcionalmente grande de los trabajadores en el sector del transporte internacional. La República de Estonia considera que una clasificación basada en el criterio de la operación de transporte no permite ningún margen de maniobra cuando se trata de apreciar la existencia de un vínculo real entre el conductor y el territorio del Estado miembro de acogida en el marco de una operación de transporte internacional. Salvo respecto del tránsito y del cabotaje, para todos los demás tipos de operaciones de transporte conviene efectuar bien una evaluación caso por caso de la existencia de un vínculo de conexión, bien examinar conjuntamente la condición de la duración del servicio prestado y los indicadores cuantitativos, como la naturaleza y el número de las operaciones de transporte, que están manifiestamente relacionados con el trabajo realizado en el Estado miembro de acogida.

917. En segundo lugar, varios Estados miembros sostienen que existen otros criterios o parámetros más adecuados que el basado en el tipo de operaciones de transporte para determinar las normas sobre el desplazamiento de los conductores. En particular, uno de tales criterios es el basado en la duración de la estancia de los conductores en el Estado de acogida, un criterio que la Comisión adoptó inicialmente en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores.

918. Así pues, la República de Lituania afirma que el criterio de la duración de la estancia del conductor en el Estado de acogida constituye un ejemplo de criterios objetivos que establecen un vínculo fáctico con el Estado en el que se lleva a cabo efectivamente el trabajo, aun cuando podrían aplicarse otros criterios si están objetivamente justificados, garantizan un vínculo suficiente con el Estado miembro en el que se realiza el trabajo y son conformes con el principio de proporcionalidad. Este Estado miembro destaca que cuando el Tribunal de Justicia valoró el criterio temporal en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, solo se pronunció sobre las operaciones de cabotaje, pero no valoró las operaciones de transporte bilateral y de tráfico entre terceros a la luz de este criterio.

919. Según la República de Bulgaria y la República de Chipre, una medida adecuada y menos restrictiva que la utilización del criterio basado en el tipo de operación de transporte consiste en eximir totalmente al transporte internacional. Tal exención está justificada habida cuenta de la situación particular del transporte internacional y de su naturaleza extremadamente móvil, que hace que no exista un vínculo suficiente con el territorio de los Estados miembros distintos del Estado miembro de establecimiento. Una exención total realizaría todos los objetivos perseguidos. La aplicación al conjunto del sector del transporte internacional de las normas sobre el desplazamiento, acompañadas de un límite temporal, es más adecuada que el modelo híbrido, pero plantea graves problemas, dado que su impacto siempre resulta desproporcionado en cuanto al coste, a la carga administrativa impuesta a las pymes, así como a las dificultades relacionadas con la interpretación y la aplicación de las normas. Otra alternativa que aportaría claridad y garantizaría un vínculo suficiente es la realización, en el marco de operaciones de tráfico entre terceros, de un mínimo de tareas determinadas y enumeradas, en un Estado miembro específico y durante un mes concreto, por ejemplo trabajos de carga o de descarga de mercancías, de mantenimiento o de limpieza de los vehículos de transporte.

920. Rumanía sostiene que la pertinencia de la aplicación del elemento temporal (la duración mínima de la actividad) a los efectos de la identificación del vínculo suficiente con el territorio del Estado miembro de acogida resulta tanto del marco jurídico general aplicable al desplazamiento como de la Evaluación de impacto.

921. De este modo, por un lado, el hecho de regular el desplazamiento en el ámbito de los transportes sin tomar en consideración el criterio temporal produce, en primer término, efectos contrarios al objetivo perseguido de alcanzar un equilibrio entre la mejora de las condiciones sociales y de trabajo de los conductores y el hecho de facilitar el ejercicio de la libre prestación de servicios de transporte por carretera basado en una competencia leal y, en segundo término, constituye una infracción del artículo 5 del Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, (562) según el cual toda carga debe ser lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea alcanzar.

922. Por otro lado, la Evaluación de impacto — pilar social menciona específicamente los costes excesivos para los transportistas en relación con las ventajas para los conductores, cuando el régimen de desplazamiento se aplica a operaciones de transporte que no se efectúan de manera frecuente o cuando el trabajo no es sustancial o significativo. La Evaluación de impacto — pilar social concluye que únicamente puede alcanzarse un justo equilibrio entre los costes administrativos y la mejora de las condiciones sociales y de trabajo para los conductores cuando un conductor trabaje en el Estado miembro de acogida durante un período más prolongado.

923. Rumanía hace referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, en lo sucesivo, «sentencia Koelzsch») en la que el Tribunal de Justicia estableció los criterios que permiten identificar «con qué Estado tiene el trabajo un vínculo significativo», cuando se llevan a cabo actividades de transporte en diversos Estados miembros, a los efectos de la aplicación del Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, abierto a la firma en Roma el 19 de junio de 1980. (563) El Tribunal de Justicia señaló que en relación con la naturaleza del trabajo en el sector del transporte internacional, procede tener en cuenta, cuando se trata de determinar con qué Estado tiene el trabajo un vínculo significativo, el conjunto de las circunstancias que caracterizan la actividad del trabajador y en particular el lugar a partir del cual el trabajador lleva a cabo sus misiones de transporte, recibe las instrucciones sobre sus misiones y organiza su trabajo, así como el lugar en que se encuentran las herramientas de trabajo. Asimismo, se debe comprobar cuáles son los lugares en que se efectúa principalmente el transporte, los lugares de descarga de la mercancía y el lugar al que el trabajador regresa una vez finalizadas sus misiones.

924. La República de Polonia alega que el legislador de la Unión ha omitido los demás elementos que acreditan el vínculo entre el conductor y el Estado de acogida, especialmente la duración de la estancia del conductor en el territorio del Estado de acogida. Según este Estado miembro, el criterio temporal debe tenerse en cuenta para garantizar el carácter proporcionado de las medidas relativas a la aplicación de las normas sobre el desplazamiento de los trabajadores. La Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores se basaba precisamente en este criterio temporal y la Evaluación de impacto elaborada por la Comisión afirmaba que este es el criterio que mejor corresponde al carácter móvil de los servicios de transporte, teniendo en cuenta a la vez la situación de los conductores y la de los transportistas, así como las medidas jurídicas existentes y propuestas.

925. La República de Polonia pone de relieve que la duración de la estancia en el Estado de acogida también puede ser comparable en el marco de todas las operaciones de transporte que considera, a saber, las operaciones de transporte bilateral, tráfico entre terceros y transportes de cabotaje. Así pues, la duración de la estancia del conductor en el Estado de acogida puede ser muy breve tanto en lo referente al tráfico entre terceros como al transporte de cabotaje. Al realizar estas operaciones, el conductor efectivamente puede pasar menos tiempo en el Estado de acogida del que pasa en el marco de las operaciones de transporte bilateral o de tránsito. Por lo tanto, resulta difícil hablar de un vínculo suficiente que pueda justificar la aplicación de las normas sobre el desplazamiento. La sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging no es vinculante para el legislador de la Unión, en la medida en que esta sentencia no se opone a una excepción más amplia respecto del cabotaje, ni a la adopción de un criterio temporal como el criterio que determina el ámbito de aplicación de las normas sobre el desplazamiento a las operaciones de transporte internacional.

926. En este contexto, la República de Polonia se refiere a la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2001, Mazzoleni e ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, en lo sucesivo, «sentencia Mazzoleni»). Habida cuenta del hecho de que la obligación de garantizar a los conductores una remuneración correspondiente al salario del Estado de acogida será una de las consecuencias más importantes de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los conductores, esta sentencia es pertinente a los efectos de la apreciación de la proporcionalidad de las disposiciones impugnadas de la Directiva 2020/1057. En esta sentencia el Tribunal de Justicia declaró que las autoridades competentes del Estado miembro de acogida, para determinar si la aplicación de la normativa propia que establece un salario mínimo resultaba necesaria y proporcionada, debían evaluar todos los elementos pertinentes. Esta evaluación requiere, por un lado, que las autoridades tengan en cuenta, entre otros extremos, la duración de las prestaciones de servicios y la previsibilidad de las mismas, así como el hecho de que los empleados sean efectivamente desplazados al Estado miembro de acogida o sigan estando vinculados al centro de operaciones de su empresario en el Estado miembro de establecimiento de este. Por otro lado, procede comprobar si la protección de que disfrutan los empleados en el Estado miembro de establecimiento es equivalente a la del Estado miembro de acogida.

927. La República de Polonia afirma que el artículo 3, apartados 2 a 5, de la Directiva 96/71 tuvo en cuenta parcialmente estos criterios, al establecer posibles exenciones a la aplicación de las condiciones de trabajo y empleo del Estado de acogida debido a la breve duración del desplazamiento, a la naturaleza de los servicios prestados o al carácter del trabajo efectuado. No obstante, ninguna de estas exenciones es aplicable a los conductores. Sin embargo, el tenor literal de las disposiciones examinadas que se ha adoptado ignora a la vez el criterio temporal y los demás elementos de conexión del conductor con el Estado de establecimiento, como los criterios indicados en la sentencia Koelzsch antes mencionada.

928. Además, el vínculo entre la operación y la carga y/o la descarga en el territorio del Estado de establecimiento del transportista también es decisivo para determinar la aplicabilidad de las normas sobre el desplazamiento. En efecto, la carga y/o la descarga en el Estado de acogida tiene lugar en el marco de todas las operaciones de transporte mencionadas. Por último, el viaje del conductor debe entenderse de forma global. En efecto, aun cuando todo el transporte de cabotaje se efectúa en el territorio del Estado de acogida, solo es posible tras un transporte internacional por carretera.

929. En tercer lugar, el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte resulta de las incertidumbres y las dificultades referidas a la aplicación de este criterio.

930. Así pues, la República de Lituania arguye que de la Evaluación de impacto se desprende que, debido a la elevada movilidad en el sector del transporte por carretera internacional, la aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores plantea unas dificultades jurídicas particulares.

931. Rumanía sostiene que la aplicación del criterio de la tipología de la operación de transporte genera incertidumbres en cuanto a la identificación del Estado miembro de acogida y, por consiguiente, de la legislación aplicable. Estas incertidumbres son la consecuencia directa de la regulación de un criterio que no permite establecer un vínculo suficiente con el Estado miembro de acogida. De este modo, la aplicación del criterio de la tipología de la operación de transporte y de las variables relativas a la carga/descarga de mercancías y a la recogida/depósito de pasajeros en primer término resulta difícil. El transportista del Estado miembro de establecimiento debe poder calificar la situación de su empleado antes del inicio de cualquier operación de transporte. En efecto, el artículo 1, apartado 11, letra a), de la Directiva 2020/1057 obliga a dicho transportista a enviar una declaración de desplazamiento a las autoridades nacionales competentes del Estado miembro en el que el conductor esté desplazado a más tardar al inicio del desplazamiento. Así pues, la seguridad jurídica y la claridad en la identificación de los supuestos de desplazamiento y de la legislación social aplicable constituye una condición previa del cumplimiento, por los transportistas, de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.

932. Sin embargo, la aplicación del criterio de la tipología de la operación de transporte no ofrece una solución clara en cuanto a la identificación del Estado miembro de acogida y de la legislación aplicable. De esta manera, no está claramente establecido si la aplicación del criterio de la operación de transporte supone la identificación de un único Estado miembro de acogida con el que el conductor tiene un vínculo suficiente en el contexto general de la operación de transporte de que se trata, o bien si las disposiciones legales en vigor en todos los Estados miembros en los que se efectúa la carga/descarga son aplicables de forma cumulativa, en tanto no estén comprendidas en las excepciones previstas en el artículo 1, apartados 3 y 4, de la Directiva 2020/1057. La aplicación únicamente del criterio de la operación de transporte no permite resolver la cuestión de la identificación de la legislación aplicable, en la medida en que las condiciones del vínculo suficiente que conecta al conductor con un Estado miembro o a todos los Estados miembros implicados en las operaciones de transporte no están establecidas en la normativa.

933. Asimismo, según Rumanía, la utilización en la Directiva 2020/1057 del elemento de carga/descarga, con el fin de determinar el vínculo suficiente que relaciona al conductor con el territorio de un Estado miembro de acogida, no es óptima. Los conductores no tienen competencia en materia de carga/descarga de mercancías y, en la mayoría de los casos no se les pide que realicen tales actividades. Los conductores solo realizan operaciones de carga/descarga de mercancías de forma ocasional. Según Rumanía, la aplicación del criterio de la operación de transporte puede afectar a la flexibilidad y la celeridad específicas de este ámbito, lo que, como se desprende de la Evaluación de impacto — pilar social, da lugar a situaciones de incumplimiento de la legislación. De este modo, en caso de modificación, durante la actividad de transporte, del número de actividades adicionales asociadas a una operación de transporte bilateral de mercancías o de personas, que pueda hacer que el régimen de desplazamiento resulte aplicable, el transportista parece verse en la imposibilidad de enviar una declaración de desplazamiento a las autoridades nacionales competentes del Estado miembro en el que el conductor está desplazado a más tardar al inicio del desplazamiento, como exige el artículo 1, apartado 11, letra a) de la Directiva 2020/1057.

934. La República de Polonia sostiene que las exenciones previstas en el artículo 1, apartados 3 y 4, de la Directiva 2020/1057 suscitan dudas sobre su interpretación, que indican que estas se basan en criterios construidos de forma inadecuada. En lo referente al artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2020/1057, habida cuenta del hecho de que la carga/descarga en principio solo puede producirse en el Estado que atraviesa el conductor, parece que solo se trata de los Estados situados en el trayecto de la operación de transporte bilateral. Además, en caso de exención, no está claro en qué momento debe comenzar la aplicación de las normas del Estado de acogida cuando el conductor efectúe una actividad adicional de carga/descarga que no esté comprendida en la exención. Existen dudas similares sobre la interpretación del artículo 1, apartado 4, de la Directiva 2020/1057, en lo tocante a la recogida de pasajeros. Por añadidura, resulta difícil comprender las razones por las cuales se han autorizado dos exenciones en cuanto al transporte de mercancías, cuando solo existe una referida al transporte de personas. Tampoco existe una justificación objetiva a este respecto.

935. En cuarto lugar, Rumanía alega que la regulación del desplazamiento en el ámbito de los transportes en función del criterio de la operación de transporte tiene consecuencias directas en el mercado. Se desincentivan tanto las operaciones de transporte no bilaterales (realizadas de forma principal o como actividades adicionales) como las operaciones de transporte combinado. En este contexto, Rumanía atrae la atención sobre las particularidades del mercado de los transportes de la Unión, que está constituido principalmente por pymes.

–       Sobre el carácter inadecuado e innecesario del «modelo híbrido» para contribuir a los objetivos perseguidos

936. La República de Bulgaria y la República de Chipre alegan que al haber elegido el «modelo híbrido», mencionado en el punto 864 de las presentes conclusiones, las medidas previstas en la Directiva 2020/1057 no son adecuadas en la medida en que no logran mantener un equilibrio entre los objetivos que persiguen y no permiten la realización de ninguno de ellos.

937. Así pues, por lo que se refiere, en primer término, al objetivo de lograr unas condiciones adecuadas de trabajo y de protección social para los conductores, la mayor remuneración de que pueden disfrutar los conductores no se refiere, frecuentemente, más que a breves períodos que pasan en el país de carga o de descarga, de manera que las condiciones de trabajo y la protección social de los conductores solo se ven mejoradas muy ligeramente.

938. En segundo término, con respecto al objetivo de crear unas condiciones adecuadas para las empresas y la competencia leal para los transportistas por carretera para los transportistas que realizan tráfico entre terceros, el modelo híbrido es sinónimo de competencia desleal. La ventaja comparativa de los transportistas establecidos en los Estados miembros periféricos reside en sus menores costes, que se derivan en concreto de un menor coste de la vida y, por tanto, de salarios más bajos. Debido a la aplicación del modelo híbrido, los transportistas implicados en el tráfico entre terceros se ven situados en una posición menos competitiva que los transportistas que realizan transportes bilaterales. Esto falsea la competencia entre el centro de la Unión, donde los transportistas practican sobre todo el transporte bilateral, y los Estados miembros, como Bulgaria, donde los transportistas realizan sobre todo operaciones de tráfico entre terceros. En tercer término, en lo que atañe al objetivo de facilitar la libertad de prestar servicios transfronterizos, el modelo híbrido restringe esta libertad por cuanto supone un incremento de los costes.

939. De este modo, el modelo híbrido no es adecuado ni necesario. No existe un vínculo de conexión suficientemente fuerte con ninguno de los países que atraviesa el conductor. Haciendo abstracción del Estado miembro de partida o de destino, los trabajadores que efectúan un transporte bilateral realizan el mismo trabajo que los trabajadores que efectúan un tráfico entre terceros. El Estado miembro de partida o de destino no influye en absoluto en el vínculo entre el conductor y el Estado de acogida. En cambio, existe una vinculación evidente a un territorio en el marco de las operaciones de cabotaje.

940. No existe ninguna razón válida para que el trabajador afectado a una operación de tráfico entre terceros disfrute de mejores condiciones de trabajo y de una mejor protección social, mientras que el afectado a una operación de transporte bilateral no goce de estas. El país de partida o de destino de la carga no es un criterio pertinente para aplicar a los conductores unos niveles diferentes de protección social.

–       Sobre los efectos negativos desproporcionados

941. Varios de los Estados miembros demandantes afirman que las disposiciones en materia de desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057 son contrarias al principio de proporcionalidad en la medida en que dan lugar a efectos negativos desproporcionados respecto de las ventajas que presentan.

942. Así, la República de Lituania argumenta que las normas sobre el desplazamiento imponen a los transportistas una carga administrativa especialmente pesada e injustificada, que desincentiva la prestación de servicios en otros Estados miembros. En efecto, cuando efectúa operaciones de cabotaje o de tráfico entre terceros de corta duración, el prestador de servicios debe adaptarse a las exigencias del Estado miembro del lugar de la prestación. Aplicar las normas sobre el desplazamiento en cada ocasión, por el mero hecho de la naturaleza de la operación, genera una discriminación indirecta para las empresas de transporte establecidas en los Estados periféricos, desincentiva la prestación de servicios a corto plazo y, en esencia, restringe la competencia. Esto afecta sobre todo a las pymes, que representan el 99 % de todo el mercado del transporte de la Unión. Además, es probable que las pymes dejen de realizar operaciones de cabotaje y de transporte transfronterizo o que decidan trasladar su actividad a los Estados miembros situados en el centro de la Unión o alrededor de este. Hasta la adopción de la Directiva 2020/1057, no existía una carga administrativa en la materia. Así pues, no cabe considerar que la Directiva 96/71 conllevara una carga administrativa, dado que no existía unanimidad sobre si los conductores entraban en su ámbito de aplicación.

943. La República de Bulgaria y la República de Chipre alegan que la aplicación al tráfico entre terceros de las normas sobre el desplazamiento tendrá un impacto significativo y unos efectos nefastos en los transportistas de que se trata. En efecto, las normas sobre el desplazamiento darán lugar a costes de mano de obra adicionales y sobre todo a costes administrativos muy significativos relativos al menos a dos aspectos. En primer término, incluyen los costes de adaptación a los requisitos administrativos y las medidas de control de los diversos Estados miembros (y que son más elevados que los costes de un desplazamiento tradicional). En segundo término, incluyen los costes relativos a la documentación de cada desplazamiento y a la aplicación de las normas del Estado de acogida. Habida cuenta de la multitud de países y de operaciones de transporte, así como de las divergencias entre las legislaciones nacionales, será muy complicado para el transportista apreciar cuándo existe un desplazamiento y cuándo no.

944. Esta apreciación resulta aún más complicada ya que la Directiva 2020/1057 no es clara respecto de qué normas sobre el desplazamiento deben aplicarse al tráfico entre terceros. El cálculo para determinar qué días y durante qué plazo ha estado desplazado un conductor, que los transportistas deberán realizar distinguiendo entre tráfico entre terceros y transporte bilateral y comprendiendo y a continuación aplicando las diversas normas nacionales de cada Estado miembro, constituye una pesada carga para estos transportistas, la mayoría de los cuales son pymes. Dicha falta de claridad, además, da lugar a interpretaciones divergentes entre Estados miembros, lo que incrementará adicionalmente las cargas administrativas y los costes. El Comité Europeo de las Regiones, (564) así como ciertos estudios han advertido sobre el hecho de que las normas sobre el desplazamiento conllevarán un aumento de los costes administrativos de los transportistas. (565)

945. La carga impuesta a los transportistas del tráfico entre terceros es tan difícil de soportar que podría suponer una reorientación hacia otros tipos de actividades, una deslocalización a terceros países, una reducción del volumen de negocios o incluso la quiebra. Asimismo, es probable que esta carga dé lugar a ineficiencias y agrave el impacto medioambiental. Además, corre el riesgo de falsear la competencia, habida cuenta de que la Directiva impugnada no impone obligación alguna y que no se aplica a los transportistas de Estados no miembros de la Unión.

946. Rumanía alega también que, habida cuenta de los problemas mencionados en los puntos 931 a 933 de las presentes conclusiones relativos al respeto del principio de seguridad jurídica (las dificultades en materia de identificación del Estado miembro de acogida, de celeridad y de flexibilidad), la normativa en cuestión puede perturbar la prestación de servicios de transporte por las pymes e imponerles unas obligaciones desproporcionadas en relación con las ventajas para los conductores.

947. La República de Polonia sostiene que, a resultas de la aplicación de las disposiciones en materia de desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057, los transportistas deberán soportar costes elevados. Estos costes se derivan, en primer lugar, de la necesidad de ajustar la remuneración de los conductores a las tarifas en vigor en los Estados que se atraviesen y, en segundo lugar, de las cargas administrativas.

948. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la remuneración de los conductores, según la información que figura en la Evaluación de impacto — pilar social, existen diferencias fundamentales entre los Estados miembros en cuanto a los niveles salariales de los conductores. Habida cuenta del hecho de que los costes relativos a los salarios representan aproximadamente el 30 % de los costes de funcionamiento de los transportistas, una modificación tan significativa de los salarios constituye una carga inmensa para las empresas y es determinante para su competitividad. En efecto, como ha indicado la Comisión, en este sector, la competencia se basa principalmente en los precios. También debe señalarse que el mercado de los servicios de transporte está dominado por las pymes, que tienen un capital limitado. Unos gastos tan importantes, por tanto, pueden superar las capacidades financieras de estas empresas, lo que conducirá, por consiguiente, a su quiebra y al incremento de las prácticas ilegales y del falso trabajo por cuenta propia.

949. Relacionando estos costes con las ventajas de los conductores, la República de Polonia indica que, como afirma que ha señalado la Comisión, en lo referente a la lucha contra el empleo ilegal y la infravaloración de los salarios, solo los conductores que pasan más tiempo en el Estado que atraviesan verán mejorada su situación. En efecto, la corta duración de la estancia de los demás conductores impedirá un control efectivo. Por lo tanto, la aplicación de la normativa del Estado de tránsito respecto de estos debe considerarse como una exigencia excesiva.

950. En segundo lugar, con respecto a las cargas administrativas, estas darán lugar a costes adicionales. A pesar de una aplicación limitada a los conductores de los requisitos fijados en la Directiva 2014/67/UE, será preciso generar y traducir documentos adicionales para cada conductor comprendido en el ámbito de aplicación de las normas sobre el desplazamiento. Un hecho más importante es que los transportistas se verán obligados a analizar permanentemente las operaciones de transporte efectuadas para determinar la normativa aplicable. Si la normativa aplicable es la del Estado de tránsito, habrá que traducirla y modificar las condiciones de empleo y de trabajo. De los cálculos presentados por el sector se desprende que los costes administrativos vinculados a la aplicación de la normativa del Estado de acogida relativa al salario de los conductores pueden alcanzar hasta los 14 000 euros anuales para un único transportista. Estos costes no comprenden siquiera los gastos relativos a los controles y las posibles multas.

951. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

ii)    Apreciación

–       Observaciones preliminares

952. De la jurisprudencia mencionada en los puntos 52 y siguientes de las presentes conclusiones se desprende que, en el presente caso, para poder responder a los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad el Tribunal de Justicia debe comprobar si el legislador de la Unión, al establecer, en el artículo 1, apartados 3 a 7, de la Directiva 2020/1057, entendido a la luz de los considerandos 7 a 13 de esta Directiva, las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera internacional, ha sobrepasado manifiestamente la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, (566) al optar por medidas que son manifiestamente inadecuadas en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasionan unos inconvenientes desmesurados en relación con los fines contemplados.

953. A este respecto, debo señalar que el Tribunal de Justicia también ha reconocido que la regulación, a escala de la Unión, del desplazamiento de trabajadores que tiene lugar en el marco de una prestación de servicios está comprendida en una materia en la que el legislador de la Unión ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones y evaluaciones complejas y que, de este modo, en tal materia dicho legislador dispone de una amplia facultad de apreciación. (567)

954. Antes de efectuar el análisis de la proporcionalidad, debo observar asimismo, siempre con carácter preliminar, que, según se desprende del considerando 8 de la Directiva 2020/1057, mencionado en el punto 844 de las presentes conclusiones, las disposiciones de esta Directiva relativas a las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores completan las normas generales sobre el desplazamiento de trabajadores, previstas en la Directiva 96/71. Al excluir la existencia de un desplazamiento en el caso de ciertos tipos de operaciones de transporte y al reconocer la aplicabilidad de esa Directiva en algunos otros casos, las normas de la Directiva 2020/1057, por un lado, limitan y, por otro lado, precisan el ámbito en el que se aplica la Directiva 96/71. En relación con las normas contenidas en esta última Directiva, por tanto, las normas de la Directiva 2020/1057 constituyen una lex specialis. En estas condiciones, dichas normas deben analizarse en el contexto jurídico y jurisprudencial relativo a la Directiva 96/71 en el que se enmarcan.

955. En este marco, procede señalar, en primer lugar, que, según se ha expuesto en los puntos 874 y siguientes de las presentes conclusiones, en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbewegingel Tribunal de Justicia confirmó implícitamente, en esencia, un enfoque en materia de desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera basado en la diferenciación según el tipo de operación de transporte, en la medida en que este mismo Tribunal consideró en dicha sentencia que la normativa del desplazamiento resultante de la Directiva 96/71 se aplicaba de manera diferente a los distintos tipos de operaciones de transporte en aplicación del criterio del «vínculo suficiente», desarrollado en su jurisprudencia anterior y, en particular, en la sentencia Dobersberger mencionada más arriba.

956. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia, en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, ya elaboró unos criterios específicos en relación con la existencia de un «vínculo suficiente», en virtud de la jurisprudencia, para ciertos tipos de operación de transporte. Así pues, como he señalado en los puntos de 877 a 880 de las presentes conclusiones este Tribunal declaró, por una parte, que no podía considerarse «desplazado», a efectos de la Directiva 96/71, un conductor que, en el marco de un transporte de mercancías por carretera, transite por el territorio de un Estado miembro o únicamente efectúe una operación de transporte bilateral y, por otra parte, que un conductor que lleve a cabo operaciones de cabotaje, debe considerarse, en principio, desplazado al territorio del Estado miembro de acogida en el sentido de la Directiva 96/71.

957. En cambio, el Tribunal de Justicia no ha elaborado criterios específicos respecto de la existencia de un «vínculo suficiente» para los otros dos tipos de operaciones de transporte que son objeto de la normativa prevista en la Directiva 2020/1057, a saber, el transporte combinado y el tráfico entre terceros.

958. Pues bien, aunque la sentencia Federatie Nederlandse Vakbewegingse pronunció posteriormente a la adopción de la Directiva 2020/1057, resulta del efecto ex tunc de las sentencias del Tribunal de Justicia (568) que la normativa sobre el desplazamiento de los conductores internacionales en el caso del tránsito, de las operaciones de transporte bilateral y del cabotaje a los efectos de la Directiva 96/71 según la interpreta esta sentencia constituye la normativa que estaba en vigor antes de la adopción de la Directiva 2020/1057.

959. De lo anterior resulta, por un lado, que salvo algunos aspectos —como las exenciones previstas en el artículo 1, apartados 3, párrafos tercero y cuarto, y 4, párrafo tercero, de la Directiva 2020/1057— respecto de estos tres tipos de transporte, la Directiva 2020/1057 no modificó la normativa sobre el desplazamiento de los conductores en relación con la situación existente con arreglo a la Directiva 96/71.

960. Por otro lado, y por consiguiente, la anulación de las disposiciones de la Directiva 2020/1057 referidas a estos tres tipos de transporte no implicaría, en esencia, —salvo algunos aspectos— ningún cambio en cuanto a la normativa del desplazamiento de los conductores.

961. Pues bien, debido a la anterioridad de la adopción de la Directiva 2020/1057 respecto del pronunciamiento de la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, no resulta posible considerar, en el presente caso —como sucede con el artículo 1, punto 6, letra c), del Reglamento 2020/1054, como he señalado en el punto 394 de las presentes conclusiones— que, al adoptar dicha Directiva el legislador de la Unión haya verdaderamente «codificado» el Derecho existente en cuanto a estos tres tipos de operaciones de transporte internacional. (569) No obstante, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta en su análisis de la proporcionalidad de las medidas en cuestión que la normativa anterior y la posterior a la adopción de la Directiva examinada son, al menos para estos tres tipos de operación de transporte internacional, las mismas.

962. En estas condiciones, de conformidad con la jurisprudencia citada en los puntos 52 y siguientes y en línea con el punto 952 de las presentes conclusiones, en el presente caso, el examen de los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad en relación con el artículo 1, apartados 3, 4, 5 y 7 de la Directiva 2020/1057, deberá dirigirse a verificar si, al adoptar una medida normativa que no modifica, respecto del Derecho existente, la normativa sobre el desplazamiento de los conductores en lo referente a las operaciones de transporte bilateral, el tránsito y el cabotaje, el legislador de la Unión se ha extralimitado manifiestamente en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, al optar por una medida manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos que pretendía perseguir o que ocasiona unos inconvenientes desmesurados respecto de los fines que se trata de lograr.

963. Por lo tanto, se han de examinar desde esta perspectiva los distintos motivos formulados por los Estados miembros demandantes dirigidos a cuestionar la proporcionalidad del artículo 1, apartados 3 a 7, de la Directiva 2020/1057.

–       Sobre los objetivos de las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores, establecidas en la Directiva 2020/1057

964. Para poder proceder con el análisis de los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad, es preciso determinar, en primer lugar, los objetivos perseguidos por la normativa en cuestión, unos objetivos cuya legitimidad no cuestionan los Estados miembros demandantes.

965. Según se desprende de los puntos 841 a 844 de las presentes conclusiones y de los considerandos de la Directiva 2020/1057 mencionados en estos, el objetivo general de las normas en materia de desplazamiento de transportistas es facilitar la libre prestación de servicios determinando de forma coordinada cuál es el Estado miembro cuyas condiciones de trabajo y empleo deben aplicarse a un trabajador que se encuentre en una situación transfronteriza. El objetivo específico de la Directiva 2020/1057 es tener en cuenta las particularidades del sector del transporte por carretera al eximir a ciertas categorías de operaciones de las normas en materia de desplazamiento, a la vez que se mantiene una protección apropiada para los trabajadores. Estos objetivos deben apreciarse a la luz de las peculiaridades del sector del transporte descritos anteriormente.

966. También se deduce de dichos considerandos que el marco jurídico del desplazamiento se basa en un equilibrio entre dos intereses, a saber, por una parte, garantizar a las empresas la posibilidad de realizar prestaciones de servicios en el mercado interior desplazando a trabajadores del Estado miembro en el que están establecidas hacia el Estado miembro en el que prestan dichos servicios y, por otra parte, proteger los derechos de los trabajadores desplazados. Al adoptar la Directiva 2020/1057, el legislador de la Unión ha tratado así de garantizar la libertad de prestación de servicios sobre una base justa, a saber, en un marco normativo que garantice una competencia que no esté basada en la aplicación, en un mismo Estado miembro, de condiciones de trabajo y empleo de un nivel sustancialmente diferente según si el empresario está establecido en dicho Estado miembro o no.

–       Sobre el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte

967. Por lo que respecta, en primer lugar, a las alegaciones formuladas por los Estados miembros demandantes basadas en el carácter inadecuado del criterio basado en el tipo de operaciones de transporte, debo señalar que la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión tanto en materia de política común de transportes (570) como en materia de regulación, a escala de la Unión, del desplazamiento de trabajadores que tiene lugar en el marco de una prestación de servicios, (571) abarca indudablemente también la elección del criterio mediante el cual se determina la existencia de un «vínculo suficiente» con el territorio de un Estado miembro, respetando los criterios indicados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia.

968. Pues bien, cada tipología de transporte tomada en consideración en el artículo 1, apartados 3 a 7 de la Directiva 2020/1057 presenta un vínculo diferente bien con el territorio del Estado miembro de establecimiento del transportista, bien con el territorio de uno o varios Estados miembros de acogida. Así pues, por ejemplo, en el caso del cabotaje, dado que la operación de transporte se desarrolla exclusivamente en el territorio de un Estado miembro de acogida diferente del Estado miembro de establecimiento, cabe considerar que la ejecución del trabajo por el conductor en el marco de tales operaciones mantiene un vínculo suficiente con dicho territorio. (572) En el caso de una operación de transporte bilateral, la operación de transporte tiene como punto de partida o de llegada el Estado miembro de establecimiento, mientras que, en el caso del tránsito, la operación de transporte se desarrolla en el Estado miembro de acogida, sin que, no obstante, el punto de partida o de llegada del transporte se sitúe en dicho Estado, lo que permite considerar que el conductor ejerce prestaciones de carácter limitado en el territorio del Estado miembro al que se le envía. (573) En el caso de las operaciones de transporte no bilaterales (tráfico entre terceros), en cambio, la operación de transporte se desarrolla entre dos Estados de acogida, lo que permite considerar que la prestación del conductor no guarda relación alguna con el territorio del Estado miembro de establecimiento del transportista.

969. Estas consideraciones demuestran, en mi opinión, que, dado que cada una de las distintas tipologías de operación de transporte presenta un vínculo diferente con el territorio del Estado miembro de establecimiento o de los Estados miembros de acogida, un criterio que se basa en la tipología de transporte para determinar la existencia de un «vínculo suficiente» entre la prestación de ese servicio y el territorio del Estado miembro no parece ser manifiestamente inadecuado. Además, contrariamente a lo que sostienen algunos de los Estados miembros demandantes, tal criterio, al diferenciar la normativa según el vínculo entre la prestación y el territorio del Estado miembro de que se trata, tiene efectivamente en cuenta las particularidades de cada uno de los tipos de servicios de transporte. En lugar de centrarse únicamente en el territorio en el que está presente el trabajador, el legislador de la Unión ha comparado el vínculo que conecta el tipo de servicio prestado con el Estado miembro de acogida y el vínculo que lo relaciona con el Estado miembro de establecimiento, con el fin de facilitar la prestación de estos servicios por las empresas sin comprometer gravemente la protección de los derechos de los trabajadores de los que disfrutan los conductores.

970. A mi entender, de ello se deduce que, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone en este ámbito, el legislador de la Unión efectivamente podía escoger tal criterio.

971. Asimismo, como ya he observado en el punto 955 de las presentes conclusiones, en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbewegingel Tribunal de Justicia confirmó implícitamente, en esencia, un enfoque en materia de desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera basado en la diferenciación según el tipo de operación de transporte. En efecto, en esta sentencia el propio Tribunal interpretó la normativa del desplazamiento resultante de la Directiva 96/71 en el sentido de que se aplicaba de manera diferente a los distintos tipos de operaciones de transporte en virtud del criterio del «vínculo suficiente».

972. Además, como he señalado en el punto 956 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia, en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging ya elaboró unos criterios específicos en relación con la existencia de un «vínculo suficiente» para las operaciones de transporte bilateral, para el tránsito y para el cabotaje. En estas condiciones, los Estados miembros demandantes no pueden alegar que para estos tipos de operaciones de transporte el criterio basado en el tipo de operaciones de transporte sea inadecuado dado que no toma suficientemente en consideración el vínculo real entre el conductor y el territorio del Estado de que se trata.

973. En lo tocante al transporte combinado, aun cuando el Tribunal de Justicia no ha proporcionado indicaciones específicas sobre esta tipología de operación de transporte, en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging antes mencionada el Tribunal de Justicia indicó claramente que un transporte transfronterizo desde el Estado miembro de establecimiento de la empresa de transportes hasta el territorio de otro Estado miembro o viceversa no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores. (574) Pues bien, este razonamiento abarca y por tanto se aplica efectivamente, a mi juicio, a las operaciones mencionadas en el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 que excluye actualmente de forma total la existencia de un desplazamiento para los trayectos por carretera iniciales o finales de una operación de transporte combinado que consista, en sí misma, en operaciones de transporte bilateral.

974. En lo referente a las operaciones de transporte no bilateral, he señalado en los puntos 858 y 859 de las presentes conclusiones que, contrariamente a lo que sucede respecto de los demás tipos de operaciones de transporte antes mencionados, la Directiva 2020/1057 no establece en su artículo 1 ningún apartado que regule normativamente el desplazamiento de los conductores para este tipo de operación de transporte. Se limita a enunciar en su considerando 13 que, dado que este tipo de operaciones se caracteriza por el hecho de que el conductor efectúa un transporte internacional fuera del Estado miembro de establecimiento de la empresa que realiza el desplazamiento, los servicios realizados están más vinculados con los Estados miembros de acogida de que se trate que con el Estado miembro de establecimiento.

975. Por consiguiente, la Directiva 2020/1057 aclara únicamente que en los casos de las operaciones de tráfico entre terceros siempre existe un desplazamiento del conductor, en la medida en que, dado que el servicio se presta fuera del Estado miembro de establecimiento, no existe un vínculo suficiente con ese Estado. Sin embargo, no aclara de manera precisa cuál será la normativa aplicable al desplazamiento, o más concretamente con cuál de los Estados miembros de acogida afectados tendrá la prestación un vínculo suficiente.

976. A este respecto, quisiera recordar que según la jurisprudencia, un considerando no constituye, en sí mismo, una norma jurídica y, por tanto, no tiene valor jurídico propio, pero permite aclarar la interpretación que ha de darse a una norma o a un concepto jurídico previsto en el acto que contiene dicho considerando. (575) De ello se deduce que el Estado miembro de acogida con el que existe un vínculo suficiente entre la prestación y su territorio y, por tanto, cuya legislación será aplicable, debe determinarse aplicando los criterios indicados por la jurisprudencia, según se han expuesto en el punto 876 de las presentes conclusiones. (576)

977. En lo tocante al tráfico entre terceros, no obstante, también procede señalar que el legislador ha decidido facilitar la realización de operaciones de transporte eficaces por las empresas excluyendo algunas operaciones de tráfico entre terceros, relacionadas con operaciones de transporte bilateral, del ámbito de aplicación del régimen de desplazamiento, según lo previsto por las exenciones en el sentido del artículo 1, apartados 3, párrafos tercero y cuarto, y 4, párrafo tercero de la Directiva 2020/1057. Para todas estas operaciones de tráfico entre terceros no existe desplazamiento y en consecuencia se aplican las normas del Estado miembro de establecimiento del transportista.

978. De todas las consideraciones anteriores se desprende que, al adoptar normas sectoriales sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera basadas en la existencia de un vínculo suficiente que conecta al conductor y al servicio prestado con el territorio de un Estado miembro que se fundamentan en un criterio que distingue entre los distintos tipos de operaciones de transporte en función del grado de vinculación al territorio de dicho Estado miembro, el legislador de la Unión, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone en esta materia, no ha aplicado un criterio manifiestamente inadecuado en relación con los objetivos que pretendía perseguir mediante la normativa en cuestión.

979. Esta apreciación no puede verse desvirtuada por las alegaciones formuladas por los Estados miembros demandantes.

980. En primer lugar, los Estados miembros demandantes alegan la existencia de otros criterios o parámetros más adecuados que el basado en el tipo de operaciones de transporte para determinar las normas sobre el desplazamiento de los conductores.

981. A este respecto, en primer término, en cuanto a la alegación de la República de Bulgaria y de la República de Chipre de que una medida adecuada y menos restrictiva que la utilización del criterio basado en el tipo de operación de transporte consiste en eximir íntegramente al transporte internacional de las normas en materia de desplazamiento y de las condiciones de trabajo y empleo en el Estado miembro de acogida no permite alcanzar un equilibrio entre los distintos intereses en juego, en la medida en que tal solución manifiestamente no responde al objetivo primario de la Directiva 2020/1057 de la protección social de los trabajadores y tampoco contribuye a hacer que la competencia sea más leal ni a garantizar la libre prestación de servicios sobre una base equitativa, a saber, en un marco normativo que garantice la competencia. Por lo demás, la Comisión ya consideró y descartó tal solución durante el procedimiento legislativo. (577)

982. Por lo que respecta, en segundo término, a la utilización de un criterio basado en la duración de la estancia de los conductores en el Estado de acogida, podría haber sido, en abstracto, un criterio que el legislador de la Unión habría podido considerar para establecer las normas sobre el desplazamiento de los conductores. De hecho, como se analizará más detalladamente en los puntos 1024 y siguientes de las presentes conclusiones, la Comisión adoptó este criterio en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores.

983. Sin embargo, como se desprende de los puntos 53 y 56 de las presentes conclusiones y de la jurisprudencia mencionada en estos, no corresponde al Tribunal de Justicia sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya propia en el ejercicio de una competencia que implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas. En efecto, incumbe al Tribunal de Justicia verificar si el legislador de la Unión ha sobrepasado manifiestamente la amplia facultad de apreciación de que dispone respecto de las apreciaciones y evaluaciones complejas que tenía que efectuar, optando por medidas claramente inapropiadas en relación con el objetivo perseguido. En consecuencia, no se trata de determinar si una medida adoptada en un ámbito de este tipo era la única o la mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de esta en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida.

984. Pues bien, del análisis que he desarrollado en los puntos 967 a 978 de las presentes conclusiones se desprende que el criterio basado en la tipología de operación de transporte empleado por el legislador de la Unión en la Directiva 2020/1057 no es manifiestamente inadecuado respecto de los objetivos que este legislador pretendía perseguir mediante la normativa en cuestión.

985. Además, como se ha reseñado en el análisis de los restantes actos del Paquete de movilidad, (578) corresponde al legislador, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone en materia de política común de transportes, ponderar los distintos objetivos e intereses en juego, escogiendo la medida concreta dirigida a mejorar las condiciones de trabajo de los conductores que estime oportuna, siempre y cuando dicha medida sea adecuada para alcanzar los objetivos que el mencionado legislador pretende perseguir. La búsqueda de este equilibrio constituye esencialmente una decisión política, a cuyos efectos el legislador debe disponer, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, de una amplia facultad de apreciación. (579)

986. En estas condiciones, aun cuando hubieran podido contemplarse otras medidas para establecer las normas sobre el desplazamiento de los conductores, como unas medidas que aplicaran un criterio basado en la duración de la estancia de los conductores en el Estado de acogida, esto no supone una vulneración del principio de proporcionalidad por el legislador de la Unión, habida cuenta de que la medida escogida por el legislador no es manifiestamente inadecuada.

987. De estas consideraciones resulta que todas las restantes alegaciones esgrimidas por los Estados miembros, incluidas las basadas en precedentes en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (580) dirigidas a demostrar que el criterio basado en la duración es más apropiado que el criterio finalmente adoptado en la Directiva 2020/1057 son inoperantes y, en consecuencia, deben rechazarse.

988. En segundo lugar, algunos Estados miembros afirman que el criterio basado en el tipo de operación de transporte es inadecuado en la medida en que genera incertidumbre sobre la identificación del Estado miembro de acogida y, por tanto, de la legislación aplicable.

989. A este respecto, no obstante, debo observar, con carácter general, que, según se desprende expresamente del considerando 7, el enfoque seguido por el legislador tenía por objeto facilitar la aplicación de las normas sectoriales sobre el desplazamiento de los conductores. Desde este punto de vista, en aplicación de dicho criterio basado en el tipo de operación de transporte, la Directiva 2020/1057 exime a ciertas operaciones de transporte de la aplicación de la Directiva 96/71 y a contrario, las operaciones que no están exentas siguen sujetas a esta Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores.

990. Así pues, en lo tocante a las operaciones de transporte bilateral, al tránsito y a las partes de las operaciones de transporte combinado según se determinan con arreglo a su artículo 1, apartado 6, la Directiva 2020/1057 establece de manera clara que no existe un desplazamiento del conductor y que, por tanto, se aplica la ley del Estado miembro de establecimiento de la empresa de transporte. En cuanto al cabotaje, en cambio, la Directiva establece de forma clara que se produce un desplazamiento al Estado miembro de acogida en cuyo territorio tiene lugar el transporte. Por consiguiente, se aplica la legislación de este Estado miembro al desplazamiento. Por último, en lo que atañe a las operaciones de transporte no bilateral (tráfico entre terceros), como he señalado en los puntos 858, 859 y 974 de las presentes conclusiones, la Directiva 2020/1057 aclara que existe un desplazamiento, pero no especifica en qué Estado miembro de acogida tiene lugar el desplazamiento. Este Estado debe determinarse caso por caso sobre la base de un análisis basado en los criterios desarrollados en la jurisprudencia, lo que corresponde hacer a la empresa.

991. En este contexto, no detecto ninguna incertidumbre que genere la Directiva 2020/1057 sobre la identificación del Estado miembro de que se trata y, por lo tanto, de la legislación aplicable en lo tocante a las operaciones de transporte mencionadas en el punto anterior. Al contrario, la Directiva 2020/1057 ha eliminado la incertidumbre debida a la diferente aplicación en los distintos Estados miembros de las disposiciones de la Directiva 96/71 antes de la adopción de la nueva normativa.

992. Rumanía y, sobre todo, la República de Polonia se refieren, no obstante, a las exenciones establecidas en los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 y el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 2020/1057.

993. A este respecto, en lo tocante a la cuestión de a partir de qué momento se aplican las normas de desplazamiento, comparto la opinión del Consejo de que resulta claramente del propio texto del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2020/1057 que, cuando se realiza más de una operación adicional durante un trayecto de ida de una operación bilateral concreta, la exención para las operaciones bilaterales no puede en modo alguno ser aplicada por el Estado miembro afectado. Por lo que se refiere a las dudas relativas al artículo 1 apartado 4, de la Directiva 2020/1057, resulta obligado reconocer que la República de Polonia no explica qué dudas alberga. En cuanto a la razón por la cual solo se autoriza una operación adicional y no más, se trata de una decisión política del legislador para lograr un justo equilibrio entre los intereses en juego, en cuyo marco dicho legislador tiene una amplia facultad de apreciación como se ha indicado, inter alia, en el punto 985 de las presentes conclusiones. Por último, en lo que atañe a la razón por la que se autoriza una operación adicional en el marco de un trayecto bilateral con salida desde el Estado miembro de establecimiento, pero se autorizan dos operaciones en el trayecto de regreso si no se ha llevado a cabo ninguna operación adicional en el trayecto que partía desde el Estado miembro de establecimiento, el Consejo ha explicado que está relacionada con la posibilidad de aplicar las normas contempladas en el considerando 9. Cuando el conductor abandona el Estado miembro de establecimiento, resulta imposible para las autoridades de control saber cuántas operaciones adicionales efectuará posteriormente el conductor en el trayecto de regreso. Sin embargo, durante el trayecto de regreso, las autoridades de control pueden saber lo que ha hecho el conductor previamente.

994. En tercer lugar, Rumanía alega que la Directiva 2020/1057 tiene consecuencias directas en el mercado y puede desincentivar ciertas actividades de transporte.

995. A este respecto, como he señalado en los puntos 841 a 844 y 964 a 966 de las presentes conclusiones, el objetivo declarado de la Directiva 2020/1057 es alcanzar un justo equilibrio con el fin de garantizar, por un lado, unas condiciones adecuadas de trabajo y de protección social para los conductores y, por otro, unas condiciones apropiadas para las empresas y de competencia leal entre los transportistas por carretera. De ello resulta que al garantizar una mayor protección de los trabajadores desplazados, la Directiva 2020/1057 tiene por objeto garantizar la realización de la libre prestación de servicios en la Unión en el marco de una competencia que no dependa de diferencias excesivas en las condiciones de trabajo y empleo aplicadas, en un mismo Estado miembro, a las empresas de distintos Estados miembros.

996. En tal contexto, la validez de dicha Directiva 2020/1057 no puede cuestionarse basándose en que el legislador de la Unión no ha favorecido ciertas actividades en el mercado en detrimento de la reducción de la protección social de los trabajadores. En efecto, como acabo de señalar en el punto 985 de las presentes conclusiones, tal ponderación está íntegramente comprendida en la facultad discrecional de que dispone el legislador de la Unión en el presente caso.

–       Sobre el carácter inadecuado e innecesario del «modelo híbrido» para contribuir a los objetivos perseguidos

997. Por lo que respecta a los motivos y las alegaciones invocados por la República de Bulgaria y la República de Chipre en relación con el carácter inadecuado y no necesario del «modelo híbrido» para contribuir a los objetivos perseguidos por la Directiva, me refiero en primer lugar a las consideraciones expuestas, inter alia, en el punto 985 de las presentes conclusiones, de las que se desprende, por un lado, que corresponde al legislador de la Unión ponderar los distintos objetivos e intereses en juego, escogiendo la medida concreta adecuada para lograr un justo equilibrio entre dichos objetivos e intereses y, por otro lado, que la búsqueda de ese equilibrio constituye una decisión política sobre la cual el legislador dispone de una amplia facultad de apreciación.

998. A este respecto, ya he observado en el punto 60 de las presentes conclusiones que el legislador debe hallar un equilibrio entre los distintos intereses basándose en la situación que prevalece en el conjunto de la Unión y no en la situación particular de un único Estado miembro. Por añadidura, también he señalado en los puntos 219 y 220 de las presentes conclusiones que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no cabe privar al legislador de la Unión de la posibilidad de adaptar un acto legislativo, en particular en el sector de la política común de transportes, a cualquier modificación de las circunstancias o a cualquier evolución de los conocimientos, habida cuenta de que le incumbe la tarea de velar por la protección de los intereses generales reconocidos por el Tratado FUE y de tomar en consideración los objetivos transversales de la Unión recogidos en el artículo 9 TFUE, entre los que figuran las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado y con la garantía de una protección social adecuada. (581)

999. En particular, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido a este respecto que, habida cuenta de los cambios importantes que ha experimentado el mercado interior, dentro de los cuales cabe destacar las sucesivas ampliaciones de la Unión, el legislador de la Unión tenía derecho a adaptar un acto legislativo, con el fin de llevar a cabo un ajuste del equilibrio de los intereses en juego con el objetivo de incrementar la protección social de los conductores mediante la modificación de las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios. (582)

1000. Desde esta perspectiva, en cuanto a la alegación de que los transportistas por carretera de los Estados miembros situados en la periferia de la Unión se ven más afectados por las normas en materia de desplazamiento de los conductores adoptadas en la Directiva 2020/1057, el régimen de desplazamiento se aplicará con más frecuencia a las empresas que desplazan más a menudo a trabajadores para prestar servicios que carecen de vínculo de conexión con el territorio del Estado miembro de establecimiento. Las medidas de la Unión tienen inevitablemente unos efectos desiguales en los distintos Estados miembros y en los diferentes operadores económicos, en función de las elecciones realizadas por estos últimos sobre la orientación de sus actividades comerciales y su lugar de establecimiento. No obstante, las normas en cuestión se aplican por igual en todos los Estados miembros.

–       Sobre los efectos negativos desproporcionados

1001. Varios de los Estados miembros demandantes afirman que las disposiciones en materia de desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057 son contrarias al principio de proporcionalidad en la medida en que dan lugar a efectos negativos desproporcionados respecto de las ventajas que presentan. Estos Estados miembros consideran, por una parte, los costes derivados de la adaptación a la nueva legislación (como la necesidad de ajustar la remuneración de los conductores a las tarifas en vigor en los Estados que se atraviesan) y, por otra parte, los costes relativos a las cargas administrativas.

1002. A este respecto, debo señalar, no obstante, que, en lo tocante a las operaciones de transporte bilateral, el tránsito y el cabotaje, la Directiva 2020/1057 no puede calificarse de fuente de un marco normativo de nueva creación y más gravoso. En efecto, según se desprende del punto 959 de las presentes conclusiones, la regulación del desplazamiento se corresponde con la que ya estaba en vigor antes de la adopción de la Directiva 2020/1057. En estas condiciones, para estos tipos de transporte no cabe alegar que las cargas que recaen en los transportistas hayan aumentado de ninguna manera ya que, a lo sumo, estas resultaban ya de la propia Directiva 96/71, mucho antes de la adopción de la Directiva 2020/1057.

1003. En segundo lugar, en lo que atañe a la normativa establecida en el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057, respecto del transporte combinado, se trata de una exención de la aplicación de las normas de la Directiva 96/71, para los trayectos mencionados en dicha disposición, que normalmente estarían comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71. De ello se desprende que tampoco esta disposición puede generar costes adicionales en relación con el desplazamiento de los conductores respecto de la disciplina anterior.

1004. Por lo que se refiere a las operaciones de transporte no bilateral, debo señalar que, si bien es cierto que, según se desprende del punto 975 de las presentes conclusiones, la Directiva 2020/1057 aclara que en principio existe un desplazamiento del conductor, esta Directiva prevé exenciones, en los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 y el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 1, para toda una serie de operaciones de tráfico entre terceros relacionadas con una operación de transporte bilateral.

1005. Además, debe señalarse que la eliminación de la incertidumbre debida a la diferente aplicación en los distintos Estados miembros puede reducir en general los costes de las empresas. Asimismo, el legislador también ha adoptado normas administrativas especiales, menos gravosas, para todos los tipos de operaciones de transporte, que contribuyen a reducir las cargas que soportan los transportistas por carretera que desplazan a conductores en comparación con el marco jurídico aplicable antes de la adopción de la Directiva 2020/1057.

1006. En cualquier caso, los Estados miembros en cuestión no han demostrado que, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el punto 59 de las presentes conclusiones, los inconvenientes para las empresas de transporte, derivados de la normativa prevista en la Directiva 2020/1057 para el tráfico entre terceros, sean desmesurados en comparación con las ventajas que por lo demás presenta.

1007. En conclusión, a la vista de todas las consideraciones precedentes, considero que procede desestimar todos los motivos basados en que al adoptar el artículo 1, apartados 3 a 7, de la Directiva 2020/1057, entendido a la luz de los considerandos 7 a 13 de esta Directiva, que establece las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera internacional, el legislador de la Unión ha sobrepasado manifiestamente su amplia facultad de apreciación.

2)      Sobre los motivos relativos al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad

i)      Alegaciones de las partes

1008. Los seis Estados miembros que han impugnado la Directiva 2020/1057 impugnan el examen efectuado por el legislador de la Unión de la proporcionalidad y, en particular, la ausencia de una evaluación de impacto referida a la versión definitiva de las disposiciones que establecen de las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera contenidas en el artículo 1, apartados 3 a 7 de dicha Directiva.

1009. La República de Lituania sostiene que la adopción del artículo 1, apartados 3 y 7, de la Directiva 2020/1057 adolece de un vicio sustancial de forma en la medida en que no se han evaluado debidamente los efectos de estas disposiciones. A este respecto, este Estado miembro se refiere al artículo 11 TUE, apartado 3, a los artículos 2 y 5 del Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como al Acuerdo Interinstitucional.

1010. En su Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, la Comisión sugirió, entre los criterios más pertinentes relativos al desplazamiento de trabajadores, la duración de la estancia en otro Estado miembro. Sin embargo, el Parlamento y el Consejo dieron prioridad a la naturaleza de la operación de transporte, proponiendo de este modo unos criterios sustancialmente nuevos y, en consecuencia, modificando sustancialmente la propia esencia de las disposiciones afectadas. Por consiguiente, dichas instituciones deberían haber efectuado una evaluación de impacto y haber expuesto las razones por las cuales los nuevos criterios propuestos constituían una medida más adecuada que la que figuraba en la Propuesta de Directiva.

1011. En el presente caso, no existían razones objetivas para no realizar una evaluación de impacto y las instituciones de la Unión no motivaron su decisión de no llevar a cabo tal evaluación. A este respecto, la República de Lituania destaca que no impugna las disposiciones en cuestión porque el legislador de la Unión no haya efectuado una evaluación de impacto adicional, sino porque no se ha analizado en absoluto el impacto de estas disposiciones.

1012. Según la República de Lituania, el carácter adecuado y necesario de las evaluaciones de impacto no puede interpretarse en el sentido de que responde a una apreciación absolutamente subjetiva, que depende exclusivamente de la voluntad del legislador de la Unión. Al contrario, esta apreciación debe basarse en datos objetivos existentes, dado que es el único medio de garantizar que el legislador de la Unión no abuse de su facultad de apreciación.

1013. La República de Bulgaria y la República de Chipre afirman que al adoptar el modelo híbrido en ausencia de una evaluación de impacto, el Parlamento y el Consejo vulneraron el principio de proporcionalidad. En efecto, las dos instituciones mencionadas no disponían de ninguna evaluación de impacto, a pesar de que esta había sido reiteradamente solicitada por los Estados miembros, ni de ninguna otra información que hubiera podido confirmar que la medida era proporcionada. La Propuesta inicial de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión establecía un enfoque fundamentalmente diferente en materia de desplazamiento de los trabajadores.

1014. Rumanía sostiene que, en el presente caso, la solución consistente en referirse al criterio de la tipología de la operación de transporte para identificar los supuestos de aplicación del régimen de desplazamiento en el ámbito de los transportes por carretera no fue objeto de la Evaluación de impacto efectuada por la Comisión y no se basó en un informe, un análisis o en datos científicos. No se invocó, comunicó o debatió ningún informe ni análisis de este tipo durante las negociaciones.

1015. Según Rumanía, para respetar el principio de proporcionalidad, el legislador de la Unión debería haber fundamentado su decisión legislativa en análisis, informes y evaluaciones referidos específicamente a la determinación de las condiciones en las que puede aplicarse el régimen de desplazamiento a los conductores, en el ámbito de los transportes por carretera, incluido el criterio de la operación de transporte que se escogió, habida cuenta de que tales documentos que analizan exclusivamente la necesidad de una intervención legislativa en materia de desplazamiento eran insuficientes. En efecto, la identificación de las soluciones necesarias y adecuadas para luchar contra las deficiencias constatadas no puede basarse únicamente en una evaluación de la situación preexistente del mercado de los transportes. También se ha de realizar una evaluación real y exhaustiva de las consecuencias esperadas de las medidas contempladas.

1016. En este contexto, las evaluaciones y los datos científicos son especialmente importantes, habida cuenta de las particularidades de la materia y de las dificultades en cuanto al establecimiento de un vínculo suficiente con el Estado miembro de acogida. Por añadidura, con arreglo al punto 15 del Acuerdo Interinstitucional, los colegisladores podían haber efectuado evaluaciones de impacto de las modificaciones sustanciales que incorporaron a la Propuesta de la Comisión, en particular el nuevo criterio de identificación de los supuestos de desplazamiento en el ámbito de los transportes. En este sentido, el mero hecho de que el enfoque del legislador garantizaba, según la Comisión, el mismo objetivo que su Propuesta no suple la ausencia de la evaluación de impacto que debería haberse realizado. El objetivo perseguido por un acto legislativo de la Unión es una cuestión distinta de la búsqueda de medidas adecuadas para garantizar la realización de dicho objetivo, así como de la apreciación de los efectos que pueden producir tales medidas.

1017. Hungría arguye que la ausencia de una evaluación de impacto en cuanto al desplazamiento en el marco de las operaciones de transporte combinado regulado por el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 es constitutiva de un error manifiesto de apreciación del legislador de la Unión y de una vulneración del principio de proporcionalidad. La Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión no se refería a las operaciones de transporte combinado y las normas relativas a estas operaciones se introdujeron tras el acuerdo del Consejo y del Parlamento, sin que estas instituciones hubieran examinado sus efectos sobre el transporte de mercancías intermodal. Además, la Comisión consideró, en una Comunicación de 15 de abril de 2020, (583) que las restricciones aplicables a las operaciones de transporte combinado planteaban problemas, en particular debido a que estas restricciones podían reducir la eficacia del apoyo a las operaciones de transporte multimodal de mercancías.

1018. La República de Polonia observa asimismo que, en lo que atañe a los efectos de las disposiciones contenidas en el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7 de la Directiva 2020/1057 que impugna, la Evaluación de impacto — pilar social se refería a medidas basadas en un criterio temporal. En cambio, no se evaluaron los efectos de las medidas que se han adoptado finalmente. Por consiguiente, según este Estado miembro, no puede afirmarse que las decisiones del legislador de la Unión se basaran datos objetivos y que este último estuviera en condiciones de analizar sus consecuencias de manera racional.

1019. Según la República de Polonia, en el presente caso, el legislador de la Unión no se encontraba en una situación particular que requiriera que no se llevara a cabo la evaluación de impacto complementaria y no disponía de suficientes elementos que le permitieran apreciar la proporcionalidad de las medidas finalmente adoptadas. Nada indica que el Consejo y el Parlamento dispusieran de los datos necesarios que permitieran valorar los efectos que tendrían las disposiciones impugnadas en el medio ambiente, en la situación económica de los distintos transportistas y en el sector del transporte por carretera en su conjunto.

1020. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

ii)    Apreciación

–       Observaciones preliminares

1021. Como observación previa, debo señalar que, según he recordado en el punto 61 de las presentes conclusiones, de la jurisprudencia se desprende que la cuestión de si el legislador ha tomado en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el acto pretendía regular y si debía efectuar o completar una evaluación de impacto está comprendida en el principio de proporcionalidad. De ello se deduce que el motivo invocado por la República de Lituania basado en la existencia de un vicio sustancial de forma en realidad tiene por objeto alegar una vulneración del principio de proporcionalidad y, por tanto, debe examinarse en el marco del análisis de los motivos relativos a la vulneración de este principio.

1022. A continuación, procede señalar que, en los presentes asuntos, no se discute que el legislador de la Unión disponía efectivamente de una evaluación de impacto cuando adoptó la Directiva 2020/1057 y que dicha evaluación de impacto cubría la introducción de disposiciones por las que se establecen normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera. (584) De este modo, la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores adoptada por la Comisión contenía en su artículo 2 unas disposiciones que establecían normas especiales para el desplazamiento de los conductores en este sector.

1023. Sin embargo, en la versión definitiva de estas disposiciones —en concreto en los apartados 3 a 7, del artículo 1, de la Directiva 2020/1057 que son objeto de los presentes recursos— el legislador de la Unión adoptó unas normas que eran diferentes de las contenidas en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión. A este respecto, también está acreditado que la versión definitiva de estas disposiciones no ha sido objeto de ninguna evaluación de impacto complementaria específica.

1024. Más concretamente, en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores y específicamente en su artículo 2, apartado 2, (585) la Comisión había propuesto un sistema en cuyo marco, partiendo de la premisa de que la Directiva 96/71 era aplicable al sector del transporte por carretera, dos de los nueve elementos de las condiciones de trabajo y empleo del Estado miembro de acogida enumerados en el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva 96/71 (586) —a saber, la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas y la remuneración— no se aplicarían a los desplazamientos de menos de tres días cada mes cuando los conductores efectuaran operaciones de transporte internacional en el sentido de los Reglamentos 1072/2009 y 1073/2009.

1025. Según dicha Propuesta, no obstante, los períodos inferiores a tres días hubieran continuado constituyendo un desplazamiento al que se aplicarían los otros siete elementos enumerados en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71 y, en particular, los requisitos administrativos, especialmente la presentación de una declaración de desplazamiento antes del desplazamiento.

1026. En vista de que las operaciones de cabotaje están excluidas del concepto de «operaciones de transporte internacional», ya que toda la operación de transporte se realiza en un Estado miembro de acogida, estas operaciones deberían haber estado íntegramente cubiertas, según la Propuesta de la Comisión, por las normas de desplazamiento previstas en la Directiva 96/71. En consecuencia, según dicha Propuesta, deberían haberse aplicado al cabotaje el salario mínimo y la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas en vigor en el Estado miembro de acogida, con independencia de la frecuencia y la duración de los transportes efectuados por un conductor.

1027. Del análisis de la normativa específica sobre el desplazamiento de los conductores contenida en la Propuesta de la Comisión se desprende, en primer término, que esta Propuesta proponía un criterio diferente en relación con la Directiva 2020/1057 para determinar la aplicabilidad de las normas en materia de desplazamiento a los conductores en el sector del transporte por carretera. En efecto, mientras que la Propuesta de Directiva utilizaba un criterio temporal basado en la duración del desplazamiento, la Directiva 2020/1057 no se refiere a la duración sino que aplica un criterio exclusivamente basado en el tipo de operaciones de transporte.

1028. En segundo término, mientras que la Directiva 2020/1057, como se desprende de los puntos 846 a 859 de las presentes conclusiones, excluye la propia existencia de un desplazamiento y, de esta manera, la aplicación de las normas en materia de desplazamiento para ciertos tipos de operaciones de transporte (a saber, las operaciones de transporte bilateral, las operaciones de tránsito y ciertas operaciones de tráfico entre terceros vinculadas a una operación de transporte bilateral, así como el trayecto por carretera en el marco de una operación de transporte combinado con arreglo al artículo 1, apartado 6, de dicha Directiva), según la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión, toda operación de transporte internacional habría dado lugar a un desplazamiento. En virtud del criterio temporal antes mencionado, únicamente la normativa del Estado miembro de acogida en materia de la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas y de remuneración —los dos de los nueve elementos antes mencionados enumerados en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71— no se aplicaría si el período de desplazamiento era menor o igual a tres días. (587) Los restantes siete elementos enumerados en dicho apartado serían aplicables a toda operación de transporte internacional.

1029. En tercer término, en lo referente al transporte de cabotaje, tanto la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión como la versión definitiva de la Directiva 2020/1057 prevén la plena aplicabilidad de la normativa en materia de desplazamiento prevista en la Directiva 96/71. Por lo tanto, para este tipo de operación de transporte, con respecto al desplazamiento, no existen diferencias entre la normativa contenida en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores y la adoptada en la versión definitiva de la Directiva 2020/1057.

–       Sobre la ausencia de una evaluación de impacto complementaria respecto de la versión definitiva de las disposiciones relativas al desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057

1030. Procede verificar en el contexto expuesto en los puntos anteriores, a la luz de las imputaciones formuladas en los motivos esgrimidos por los Estados miembros demandantes, así como de la jurisprudencia mencionada en los puntos 71 a 74 de las presentes conclusiones, si en el presente caso el legislador de la Unión ha vulnerado el principio de proporcionalidad debido a la ausencia de una evaluación de impacto complementaria sobre la versión definitiva de las disposiciones por las que se establecen las normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, finalmente adoptada en la Directiva 2020/1057.

1031. A este respecto, en primer lugar, considero que deben desestimarse las imputaciones invocadas por la República de Lituania y la República de Polonia, —que son los únicos Estados miembros que impugnan el artículo 1, apartado 7, de la Directiva 2020/1057— basadas en que, en cuanto al transporte de cabotaje, el legislador de la Unión no ha realizado una evaluación de impacto y no disponía de los datos necesarios para apreciar los efectos de dicha disposición. En efecto, como he mencionado en el punto 1029 de las presentes conclusiones, no existe ninguna diferencia respecto de este tipo de transporte entre la normativa del desplazamiento de los conductores contenida en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión, que se basaba en la Evaluación de impacto — pilar social, y la finalmente adoptada en la Directiva 2020/1057. En estas condiciones, los dos Estados miembros mencionados no pueden alegar la omisión de una evaluación de impacto complementaria en cuanto al cabotaje.

1032. En segundo lugar, se plantea la cuestión de comprobar si el legislador de la Unión estaba obligado a realizar una evaluación de impacto complementaria debido al hecho de que, como he señalado en el punto 1027 de las presentes conclusiones, la versión definitiva de la Directiva 2020/1057 finalmente adoptó un criterio diferente respecto de la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores para determinar la aplicabilidad de las normas en materia de desplazamiento a los conductores en el sector del transporte por carretera. En este caso, al haber adoptado dicha Directiva en ausencia de tal evaluación de impacto complementaria, se afirma que dicho legislador vulneró el principio de proporcionalidad.

1033. A este respecto, debo señalar, con carácter preliminar, que, como he recordado en los puntos 66 y 70 de las presentes conclusiones, de la jurisprudencia se desprende que la evaluación de impacto efectuada por la Comisión no es vinculante para el Parlamento ni para el Consejo. Asimismo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Parlamento y el Consejo, en su condición de colegisladores, son libres, con arreglo al artículo 294 TFUE y dentro de los límites impuestos por el respeto al derecho de iniciativa de la Comisión, de realizar una apreciación diferente de la situación de la adoptada por esta última institución y, por tanto, de adoptar una posición política diferente en el marco del proceso de adopción de un acto legislativo de la Unión. De ello se deduce que incluso cuando el Parlamento y el Consejo, apartándose de la propuesta de la Comisión y de la evaluación de impacto que subyace a esta, modifiquen elementos sustanciales de dicha propuesta, el hecho de que no hayan llevado a cabo una actualización de la evaluación de impacto no implica automática y necesariamente la invalidez del acto legislativo de la Unión adoptado. Esto se ve confirmado, además, por el apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional, del que se desprende, como he señalado en el punto 66 de las presentes conclusiones, que los propios Parlamento y Consejo pueden, cuando lo consideren oportuno y necesario, realizar evaluaciones de impacto en relación con sus modificaciones sustanciales de una Propuesta de la Comisión. (588)

1034. No obstante, como he recordado en el punto 71 de las presentes conclusiones, un ejercicio efectivo de la facultad de apreciación por parte del legislador de la Unión supone tomar en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión.

1035. Pues bien, los Estados miembros demandantes alegan, en esencia, que el legislador debería haber efectuado una evaluación de impacto complementaria, por una parte, para evaluar el carácter adecuado del nuevo criterio, finalmente adoptado, basado en el tipo de operación de transporte y, por otra parte, para evaluar los efectos previstos de las medidas contempladas en virtud de este nuevo criterio.

1036. En lo tocante, en primer término, a la eventual necesidad de una evaluación de impacto complementaria para evaluar el carácter adecuado del nuevo criterio, no creo que, en el presente caso, el legislador de la Unión estuviera obligado a realizar tal evaluación complementaria a este respecto.

1037. En efecto, por un lado, como se desprende de los puntos 42 y 953 de las presentes conclusiones, para la adopción de normas específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, el legislador de la Unión disponía de una amplia facultad de apreciación para tomar la decisión política que permitiera ponderar los distintos objetivos e intereses en juego, especialmente con el fin de establecer un equilibrio entre la protección social de los conductores y la libre prestación de servicios de transporte transfronterizo para las empresas de transporte. En este marco, también disponía de este modo de una amplia facultad de apreciación en la elección del criterio que consideraba más adecuado a tal fin y sobre cuya base, con arreglo a la jurisprudencia mencionada en los puntos 872 y siguientes de las presentes conclusiones, sería posible determinar la existencia de un «vínculo suficiente» con el territorio del Estado miembro afectado para establecer la existencia de un desplazamiento de un conductor.

1038. Pues bien, de los puntos 967 a 996 de las presentes conclusiones se desprende que el criterio basado en el tipo de operación de transporte no es manifiestamente inadecuado para determinar la existencia de un tal «vínculo suficiente» y para alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva 2020/1057.

1039. Asimismo, quisiera señalar que, al excluir expresamente el cabotaje de la aplicación de las normas sectoriales específicas sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, la propia Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión establecía una diferenciación entre tipos de operaciones de transporte a los efectos de la aplicabilidad de estas normas. De este modo, el criterio basado en el tipo de operación de transporte adoptado en la Directiva 2020/1057 no parece tan nuevo con respecto a la Propuesta de Directiva como afirman los Estados miembros demandantes.

1040. En lo tocante, en segundo término, a la eventual necesidad de una evaluación de impacto complementaria para valorar los efectos previstos de las medidas contempladas en virtud de este criterio nuevo, debe señalarse para empezar que la Evaluación de impacto — pilar social contenía un análisis que, contrariamente a lo que sostienen algunos Estados miembros, no se limitaba a explicar por qué era necesaria la iniciativa legislativa de la Comisión. Esta también contenía, en cambio, los cálculos y estimaciones del impacto cuantitativo en cuanto a costes de la Propuesta de la Comisión basada en el criterio temporal y, específicamente sobre la duración de tres días del desplazamiento mencionada en los puntos 1024, 1025 y 1027 anteriores. (589) En particular, la mencionada Evaluación de impacto establecía una diferenciación entre «costes administrativos», como los costes relativos a las notificaciones de desplazamiento y «costes de adaptación», como los costes derivados de la necesidad de pagar la remuneración aplicable en el Estado miembro de acogida. (590)

1041. Pues bien, estos cálculos y estimaciones que figuran en la Evaluación de impacto se basaban en un escenario económico de referencia en el que, en virtud de la normativa según lo previsto en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, todas las operaciones de transporte transfronterizo (incluidas las operaciones de transporte bilateral, el tránsito y todas las operaciones de tráfico entre terceros) serían tratadas de la misma manera desde el punto de vista jurídico y estarían comprendidas en la Directiva 96/71. En consecuencia, como se ha observado en el punto 1028 de las presentes conclusiones, la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores proponía un sistema en el que toda operación de transporte internacional habría dado lugar a un desplazamiento.

1042. En relación con este escenario de referencia tomado en consideración en la Evaluación de impacto, por un lado, la reducción de los costes administrativos parece estar vinculada fundamentalmente a las medidas que, como excepción a la Directiva 2014/67, reducen los requisitos administrativos en lo tocante al desplazamiento de los conductores y facilitan las notificaciones de desplazamiento. (591) Pues bien, estas medidas figuraban en la Propuesta de Directiva (592) y se mantuvieron, en esencia, en la Directiva 2020/1057. (593) Además, como alega el Consejo, la utilización del Sistema de Información del Mercado Interior, previsto en dicha Directiva permite incluso reducir aún más los costes administrativos en el marco respecto al sistema previsto en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión. (594)

1043. Por otro lado, como he señalado en el punto 1028 de las presentes conclusiones, en el sistema previsto en la Directiva 2020/1057 el legislador de la Unión, en virtud del criterio basado en el tipo de transporte, excluyó completamente varias operaciones de transporte internacional de la aplicación del régimen de desplazamiento previsto en la Directiva 96/71 y de los requisitos administrativos establecidos por la Directiva 2014/67. Estas exclusiones suponen que ya no se generan los costes, tanto administrativos como de adaptación, derivados de la aplicación del régimen de desplazamiento respecto de estos tipos de operaciones de transporte internacional. En particular, ni se precisa ya en absoluto una notificación de desplazamiento para estos tipos de operaciones de transporte internacional ni se generan otros costes de adaptación, dado que en ningún caso se aplica la legislación del Estado de acogida respecto de estas operaciones de transporte internacional.

1044. Así pues, en lo que atañe a estos tipos de operaciones de transporte (mencionados en el punto 1028 de las presentes conclusiones) la Directiva 2020/1057 da lugar sin la menor sombra de duda a una reducción integral de los costes de desplazamiento en comparación con la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión, que preveía que toda operación de transporte internacional, y, por tanto, todas estas operaciones de transporte actualmente excluidas en el marco de la Directiva 2020/1057, habría dado lugar a un desplazamiento y que eximía a las operaciones de transporte de una duración inferior a un cierto umbral solamente de algunos elementos de las normas aplicables a los trabajadores desplazados.

1045. Es cierto que, en lo referente a las operaciones de tráfico entre terceros que no están vinculadas a una operación bilateral, el hecho de que la Directiva 2020/1057 ya no establezca, como hacía la Propuesta de Directiva de la Comisión en caso de una duración del desplazamiento menor o igual a tres días, una exención de la aplicación de la normativa del Estado miembro de acogida en materia de la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas y de remuneración, dará lugar en algunos supuestos a un incremento de los costes, en particular de los de adaptación, en comparación con el sistema previsto en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión. (595)

1046. Sin embargo, los Estados miembros demandantes no han aportado ningún elemento —ni, a decir verdad, ningún argumento— que permita demostrar de qué manera un eventual aumento de los costes para este tipo de operaciones de transporte habría podido contrarrestar o compensar las reducciones de costes, mencionadas en el punto 1044 de las presentes conclusiones, derivadas de la aplicación de la Directiva 2020/1057 a los demás tipos de transportes y que, de este modo, habría existido un riesgo de que los inconvenientes resultantes de la decisión normativa realizada por el legislador de la Unión fueran desproporcionados respecto de sus ventajas, (596) de forma que fuera precisa una evaluación de impacto complementaria a este respecto.

1047. Asimismo, las instituciones de la Unión hacen referencia a toda una serie de documentos e información en el dominio público, como datos por Estado miembro publicados por Eurostat que, complementando la Evaluación de impacto, permitían estimar los efectos y los costes derivados de la aplicación de la normativa prevista en la Directiva 2020/1057, como estimaciones de la proporción de las mercancías que son objeto de operaciones bilaterales o de operaciones de tráfico entre terceros o que permiten estimar las diferencias salariales entre distintos Estados miembros. (597)

1048. Por lo que respecta concretamente a la supuesta ausencia de una evaluación de impacto en relación con las normas de desplazamiento en las operaciones de transporte combinado contenidas en el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 y contra las que se dirige el recurso de Hungría y también los de Rumanía y la República de Polonia, para empezar procede señalar que la normativa contenida en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión no incluía normas específicas sobre el transporte combinado.

1049. Sin embargo, del sumario se desprende que, en el marco del proceso legislativo, a raíz de unas preguntas planteadas por unas delegaciones en el seno del Consejo, la Comisión precisó que «el trayecto por carretera inicial o final que forma parte integrante de una operación de transporte combinado puede considerarse como una operación de transporte internacional en el sentido del artículo 2, apartado 2, de la Propuesta [de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores]. Sin embargo, con el fin de garantizar una claridad jurídica suficiente, se ha de precisar adicionalmente la manera en que debe tratarse el trayecto por carretera de una operación de transporte combinado en el contexto de la lex specialis sobre el desplazamiento en el sector del transporte por carretera.». (598)

1050. De esta aclaración de la Comisión resulta, por una parte, que estos trayectos están sujetos a las normas de desplazamiento previstas en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. Por otra parte, de ello se deduce que, en el sistema de la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, dichos trayectos por carretera iniciales o finales de una operación de transporte combinado que consiste, en sí misma, en operaciones de transporte bilateral, se habrían considerado, por tanto, como todas las demás operaciones de transporte, que, según se desprende de los puntos 1024, 1025 y 1028 de las presentes conclusiones, habrían dado lugar a un desplazamiento, en cuyo marco únicamente no se aplicaría la normativa del Estado miembro de acogida en materia de la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas y de remuneración en caso de desplazamientos de duración menor o igual a tres días por mes.

1051. Pues bien, comoquiera que el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 excluye actualmente por completo la existencia de un desplazamiento para los trayectos por carretera iniciales o finales de una operación de transporte combinado que consista, en sí misma, en operaciones de transporte bilateral, al igual que para los demás tipos de operaciones de transporte (mencionados en el punto 1028 de las presentes conclusiones), la Directiva 2020/1057 también da lugar a una reducción integral de los costes de desplazamiento en comparación con la normativa contenida en la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores de la Comisión. Habida cuenta de que ya no existe un desplazamiento respecto de estas operaciones de transporte, tampoco habrá costes relativos al desplazamiento. Desde este punto de vista, no cabe afirmar que el legislador de la Unión haya vulnerado el principio de proporcionalidad al no llevar a cabo una evaluación de impacto complementaria específica para dicho tipo de operación de transporte.

1052. Asimismo, el Parlamento y el Consejo alegan que disponían de una importante cantidad de información sobre el transporte combinado procedente de los trabajos preparatorios relativos a las modificaciones propuestas de la Directiva 92/106/CEE, incluyendo en particular la evaluación de impacto referida a la revisión de dicha Directiva, (599) así como otros documentos pertinentes. (600)

1053. De todas las consideraciones anteriores se desprende que al no efectuar una evaluación de impacto complementaria para la versión definitiva de las disposiciones relativas al desplazamiento de conductores de la Directiva 2020/1057, el Parlamento y el Consejo no vulneraron el principio de proporcionalidad, ya que el legislador disponía de información suficiente tanto para evaluar las modificaciones realizadas en la Directiva impugnada en relación con la Evaluación de impacto inicial de la Comisión como para apreciar el impacto probable de las medidas.

1054. También se deduce de ello que, en mi opinión, los motivos relativo al examen por el legislador de la Unión de la proporcionalidad y, por consiguiente, todos los motivos relativos a la vulneración del principio de proporcionalidad deben desestimarse.

f)      Sobre la infracción del artículo 90 TFUE (en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3), de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

1055. La República de Bulgaria, Rumanía, la República de Chipre y la República de Polonia formulan diversos motivos en los que alegan la infracción del artículo 90 TFUE (en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3) y de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE.

1056. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen que la Directiva impugnada viola el artículo 91 TFUE, apartado 2, el artículo 90 TFUE en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, y el artículo 94 TFUE, debido a los efectos perjudiciales derivados de esta Directiva en el nivel de vida y el empleo en Bulgaria y en Chipre, y en general, en los Estados miembros de la periferia de la Unión, así como en la situación económica de los transportistas. En particular, la aplicación de las normas sobre el desplazamiento hace que el tráfico entre terceros resulte imposible. También se produce un impacto negativo en el medio ambiente, así como un incremento de los embotellamientos. Sin embargo, no se ha realizado ninguna evaluación de impacto respecto del modelo híbrido y no se ha llevado a cabo ninguna consulta al respecto, ni ante el Comité Europeo de las Regiones ni ante el Comité Económico y Social.

1057. Rumanía expresa asimismo sus dudas sobre la compatibilidad del Paquete de movilidad I con el artículo 94 TFUE y con los objetivos fijados en el artículo 91 TFUE, apartado 2, por cuanto la competitividad de los transportistas situados en la periferia de la Unión se ve afectada por estas medidas. Rumanía considera que no puede existir una verdadera protección social si estos operadores resultan expulsados del mercado. La protección social debe venir acompañada de medidas adecuadas para apoyar la libre prestación de servicios.

1058. La República de Polonia afirma, en primer lugar, que, al adoptar un criterio arbitrario para la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a las operaciones de transporte, el legislador de la Unión ha infringido el artículo 91 TFUE, apartado 2, dado que no ha tenido en cuenta el hecho de que este criterio puede afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte. Aunque el legislador de la Unión disfruta de una amplia facultad de apreciación, esto no supone que la obligación de tener en cuenta ciertos efectos se limite a tener conocimiento de ellos. Según su interpretación, el legislador de la Unión tiene derecho adoptar absolutamente cualquier normativa, lo que es contrario a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En particular, en la adopción de las disposiciones impugnadas no se tuvo en cuenta el efecto de aumento del número de trayectos en vacío de los vehículos que de otro modo participarían en el transporte de cabotaje y el tráfico entre terceros. La justificación económica de la utilización de los vehículos en el tráfico entre terceros reside, por lo demás, en el hecho de que los transportistas pueden responder de manera flexible, teniendo en cuenta la perspectiva geográfica, a los cambios en las necesidades en materia de transporte, minimizando el número de trayectos en vacío y evitando la espera ineficaz de la orden de transporte de las mercancías de nuevo hacia el Estado de establecimiento. El transporte de cabotaje presenta cualidades similares en materia de eficiencia de las operaciones de transporte.

1059. Las restricciones relativas al ejercicio del cabotaje y del tráfico entre terceros, generadas por estas disposiciones de la Directiva 2020/1057 impugnadas por la República de Polonia, pueden significar la retirada de los transportistas del mercado, que no están en condiciones de ejercer una actividad rentable en el marco de un modelo de los servicios de transporte que supone unas operaciones de transporte menos eficientes. Los transportistas de los Estados miembros situados en periferia, cuyas actividades se basan principalmente en el transporte de cabotaje y el tráfico entre terceros, notarán especialmente estas consecuencias.

1060. La Evaluación de impacto se limita a una evaluación superficial sobre las repercusiones de las disposiciones impugnadas en el nivel de empleo de ciertas regiones y se refiere, en todo caso, a la aplicación de un criterio temporal a los efectos de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento, diferente del criterio finalmente adoptado en la Directiva impugnada, que no implica los mismos efectos en los mercados de los Estados periféricos. El incremento del tráfico por carretera también tiene consecuencias negativas en el nivel de vida de las zonas situadas en las proximidades de los principales nodos de transporte. En este contexto, resulta útil destacar, en particular, el riesgo que presentan las modificaciones introducidas para la seguridad vial.

1061. En segundo lugar, la República de Polonia argumenta que al adoptar las disposiciones impugnadas, el legislador de la Unión no tuvo en cuenta la situación económica de los transportistas, violando de este modo el artículo 94 TFUE. En el presente caso, contrariamente a lo que prevé esta disposición, la Evaluación de impacto no tuvo en cuenta la situación económica de los transportistas procedentes de los Estados miembros situados en la periferia que tienen un menor nivel de desarrollo económico, cuya actividad en materia de transporte internacional por carretera se concentra en mayor medida en el cabotaje y el tráfico entre terceros. Los costes adicionales de los transportistas procedentes de los Estados miembros situados en la periferia, derivados de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento, sitúan a estos transportistas en una posición menos ventajosa que la de las empresas competidoras situadas en el centro geográfico de la Unión.

1062. La adopción de las disposiciones impugnadas durante un período de graves perturbaciones económicas debidas a la pandemia de COVID-19 demuestra asimismo que no se ha tenido en cuenta la situación económica de los transportistas. Los efectos económicos de la pandemia se han hecho sentir especialmente en el sector del transporte, que está particularmente expuesto no solo al descenso de la demanda en el comercio internacional, sino también a las restricciones para el cruce de las fronteras interiores, que fueron instauradas por los distintos Estados miembros. Estos efectos ya estaban presentes durante los trabajos sobre la Directiva 2020/1057.

1063. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de todos estos motivos.

2)      Apreciación

1064. En lo referente al alcance de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE, me remito a las consideraciones efectuadas en los puntos 281 a 293 de las presentes conclusiones, de las que se desprende que las dos disposiciones establecen meras obligaciones de «tener en cuenta» y, por tanto, carecen de un valor absoluto.

1065. Considero que las alegaciones planteadas en estos motivos por la República de Bulgaria y la República de Chipre, Rumanía y la República de Polonia están cubiertas por las consideraciones que he desarrollado en el marco del análisis de los motivos basados en la vulneración del principio de proporcionalidad, incluidas las consideraciones relativas a la supuesta omisión de una evaluación de impacto complementaria, así como por las consideraciones efectuadas en el marco del abordaje de los motivos basados en la infracción de las disposiciones de la Unión en materia de medio ambiente.

1066. Por último, en cuanto a las alegaciones formuladas por la República de Polonia en relación con la pandemia de COVID-19, me remito a las consideraciones expuestas en el punto 306 de las presentes conclusiones.

1067. En este contexto, considero que los motivos basados en la infracción del artículo 90 TFUE (en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3) y de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE deben desestimarse.

g)      Sobre la vulneración del principio de igualdad de trato

1)      Alegaciones de las partes

1068. La República de Lituania afirma que el artículo 1, apartados 3 y 7, de la Directiva 2020/1057 vulnera el principio de igualdad de trato según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del artículo 20 de la Carta, toda vez que estas disposiciones establecen para los trabajadores unas normas y garantías sociales diferentes, determinadas sobre la única base de la naturaleza de la operación de transporte internacional (bilateral o no bilateral), cuando el trabajo en sí mismo es de la misma naturaleza. La distinción entre estas operaciones de transporte da lugar a normas de remuneración diferentes para los trabajadores empleados por una misma empresa y que llevan a cabo un mismo trabajo. Así pues, unas situaciones iguales se tratan de forma diferente sin justificación objetiva.

1069. Según la República de Lituania, si un conductor transporta mercancías de Vilna a París, pasando por Varsovia y Berlín, las normas relativas al desplazamiento de trabajadores no son aplicables. Pero otro conductor (de camino al mismo destino, a saber, París, pero que efectúe operaciones de transporte distintas, entregando primero mercancías en Varsovia, después entregando mercancías en Berlín y a continuación continuando su ruta hasta París) ya será considerado un trabajador desplazado respecto de la parte del trayecto que va desde Varsovia a Berlín y respecto de la que transcurre de Berlín a París.

1070. La República de Lituania considera irracional la postura del Consejo y del Parlamento según la cual las operaciones de transporte bilateral y «cross-border» no son similares y dan lugar a un vínculo diferente entre el trabajador, por un lado, y el territorio del Estado miembro en el que se efectúa el transporte, por otro. La República de Lituania considera que, aun cuando los criterios en los que se basa el artículo 1, apartado 3, y 7, de la Directiva 2020/1057 están fundamentados, a primera vista, en justificaciones objetivas, se concibieron de manera totalmente artificial, ya que estos criterios carecen de relación con la realidad de las operaciones de transporte y, por tanto, son injustificados. En la práctica, los conductores realizarán un trabajo idéntico pero serán tratados de una forma sustancialmente diferente. Los criterios de distinción adoptados por el legislador de la Unión, en particular, en el artículo 1, apartados 3 y 7, de la Directiva 2020/1057 crean unas condiciones artificiales para los conductores sujetos a remuneraciones diferentes aunque las operaciones de transporte en las que participan son parecidas por su propia naturaleza. También se ha vulnerado con ello el principio de igualdad de trato.

1071. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen que el modelo híbrido que resulta de la Directiva 2020/1057 es contrario al artículo 18 TFUE, a los artículos 20 y 21 de la Carta, al artículo 4 TUE, apartado 2, y, si el Tribunal de Justicia lo considera pertinente, al artículo 95 TFUE, apartado 1. Este modelo conduce a un tratamiento diferente de situaciones que, no obstante, son similares. En primer término, distingue a los conductores que realizan operaciones de transporte internacional dependiendo de si se trata de tráfico entre terceros o bilateral y ofrece una mejor protección social en función de la nacionalidad de su empresario y del lugar en el que se desarrollan las operaciones o incluso genera una discriminación entre conductores empleados por un mismo transportista. En segundo término, el modelo híbrido establece una distinción entre el tráfico entre terceros y el transporte bilateral y entre los transportistas que llevan a cabo cada una de estas actividades. Los transportistas que realizan tráfico entre terceros se encuentran en una situación menos favorable respecto de los que efectúan operaciones de transporte bilateral, cuando estas dos actividades son dos de los componentes de la actividad de transporte internacional y son dos actividades extremadamente móviles, de manera que el vínculo con el Estado miembro de acogida es, en ambos casos, totalmente comparable. En tercer término, el modelo híbrido tiene como efecto afectar negativamente de manera más significativa a ciertos Estados miembros y, en consecuencia, a los transportistas que están establecidos en ellos, dado que los transportistas de la UE-13 realizan casi exclusivamente tráfico entre terceros, mientras que los transportistas de la UE-15 operan principalmente en el transporte bilateral. La Evaluación de impacto ya confirmó que la aplicación de las normas sobre el desplazamiento tiene repercusiones económicas mucho más pronunciadas para los Estados miembros como Bulgaria. Tal conclusión se ve reforzada en el caso del modelo híbrido puesto que este modelo, contrariamente al analizado en la Evaluación de impacto, se aplica sin ningún límite temporal. Por último, al someter a los transportistas a costes salariales y administrativos diferentes en función del país de carga o descarga, el modelo híbrido es contrario al artículo 95 TFUE, apartado 1, dado que incita a los transportistas a facturar tarifas diferentes para las mismas mercancías en las mismas relaciones de tráfico en razón del país de origen o de destino de los productos transportados.

1072. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen además que la Directiva 2020/1057 establece una distinción artificial entre las operaciones de tráfico entre terceros sin un vínculo suficiente con el territorio del Estado miembro de acogida y las operaciones bilaterales de transporte. Refutan las justificaciones invocadas en particular por el Parlamento en su escrito de contestación a la demanda tras haber admitido que podía producirse una diferencia de trato entre algunos casos comparables y mantienen que la diferencia de las cargas financieras que soportan los transportistas resulta directamente de la diferencia del Estado miembro de establecimiento, lo que constituye claramente una discriminación prohibida. El impacto desigual del modelo híbrido también se ve ilustrado por el hecho de que los transportistas que efectúan principalmente transportes bilaterales pueden realizar ciertas operaciones de tráfico entre terceros sin respetar las normas sobre el desplazamiento.

1073. Rumanía concluye que existe una infracción del artículo 18 TFUE por el artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057 afirmando que, habida cuenta de la estructura del mercado de los transportes, los transportistas establecidos en la periferia de la Unión se ven más afectados por los costes administrativos y financieros resultantes de las obligaciones previstas en las disposiciones antes citadas y, en consecuencia, se ven disuadidos de realizar operaciones regidas por el artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057. Su competitividad se ve reducida a la nada. Por lo demás, estos efectos deben contemplarse de forma global, es decir, acumulándolos a los producidos por las restantes medidas del Paquete de movilidad, en particular las relativas al cabotaje, al regreso del vehículo cada ocho semanas, al regreso del conductor cada cuatro semanas y a la prohibición de disfrutar los períodos de descanso semanal normales en cabina. Rumanía recuerda que ya ha indicado en sus recursos dirigidos contra los Reglamentos 2020/1054 y 2020/1055 que estas medidas crean barreras comerciales y perjudican especialmente a los transportistas establecidos en la periferia de la Unión y, de rebote, a la mano de obra que trabaja para dichos transportistas. Rumanía afirma que la situación de los transportistas situados en la periferia de la Unión no es asimilable a «la situación particular de un solo Estado miembro» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que, por consiguiente, el legislador de la Unión debería haber tenido efectivamente en cuenta la situación de estos transportistas al adoptar el Paquete de movilidad. La normativa de la Unión debe tener en cuenta las diferencias en cuanto a la geografía, al grado de desarrollo de las economías, de los mercados y de las infraestructuras y esforzarse por reducir los desfases y perseguir un reparto más homogéneo de los beneficios y los costes de la pertenencia a la Unión.

1074. Rumanía expresa asimismo sus dudas sobre la compatibilidad del Paquete de movilidad I con el artículo 94 TFUE y con los objetivos fijados en el artículo 91 TFUE, apartado 2, dado que la competitividad de los transportistas situados en la periferia de la Unión se ve afectada por estas medidas. Rumanía considera que no puede existir una verdadera protección social si estos transportistas resultan expulsados del mercado. La protección social debe venir acompañada de medidas adecuadas para apoyar la libre prestación de servicios.

1075. Por lo que se refiere, en particular, al artículo 1 de la Directiva 2020/1057, a su entender el Consejo admitió que facilitaba las operaciones bilaterales pero no las de tráfico entre terceros, esto es, las que llevan a cabo las empresas de la Europa del Este, ya que se sitúan fuera de la zona en la que se concentra el transporte internacional por carretera de la Unión. El impacto desproporcionado producido respecto de los transportistas de solamente una parte de los Estados miembros va más allá del mero efecto inherente a la diferencia de trato entre residentes y no residentes.

1076. Hungría sostiene que el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 contraviene el principio de igualdad de trato. Hungría considera que, en lo tocante al transporte combinado, existen dos tipos de operaciones de transporte: las operaciones acompañadas (el conductor acompaña al vehículo durante todo el período del transporte) y las operaciones no acompañadas (el conductor acompaña al vehículo solamente en cuanto al segmento por carretera del transporte).

1077. En lo que atañe a las operaciones acompañadas, Hungría alega que, toda vez que el conductor está presente durante toda la operación y durante todo el período del transporte, la operación de transporte combinado es completamente comparable a una operación de transporte bilateral. La comparabilidad de estas situaciones debe obligar, en virtud del principio de igualdad de trato, a que la exención prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2020/1057 cubra toda la operación, es decir, los dos trayectos por carretera. Para Hungría, el cambio de medio de transporte no justifica una diferencia de trato y no debe afectar a la aplicabilidad de las normas en materia de desplazamiento. El hecho de que el legislador de la Unión no haya previsto ampliar en favor de las operaciones de transporte combinado acompañadas la exención prevista para las operaciones de transporte bilateral de mercancías es constitutivo de una vulneración del principio de igualdad de trato. Hungría considera que el legislador de la Unión ha escindido artificialmente las operaciones de transporte combinado en dos trayectos por carretera (el trayecto inicial y el trayecto final), uno de los cuales no cumple la condición relativa a las operaciones de transporte bilateral. Si la operación combinada comienza en el país de establecimiento, el trayecto por carretera no es una operación de transporte bilateral y, si se trata de un regreso, el trayecto inicial no lo es. Además, el legislador de la Unión no ha efectuado una evaluación del impacto del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057.

1078. Hungría añade que el alcance del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 es más amplio que el estrictamente necesario para lograr el objetivo invocado por el Consejo, dado que este artículo hace entrar en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento a los conductores que efectúen una operación bilateral al acompañar a los vehículos en el trayecto que no se realiza por carretera. El artículo 1 de la Directiva 92/106 puede interpretarse en el sentido de que las dos partes de la alternativa que enuncia no son necesariamente mutuamente excluyentes y que el concepto de operación combinada puede incluir la situación en la que el conductor efectúe el trayecto inicial y final por carretera. Si no fuera así, Hungría afirma que habría sido necesario que el legislador previera una excepción en la Directiva para tales supuestos y el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 sería ilegal en la medida en que tendría un alcance demasiado limitado que vulneraría el principio de igualdad de trato.

1079. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo, solicitan la desestimación de los motivos basados en la vulneración del principio de igualdad de trato y del principio de no discriminación debido a su carácter infundado.

2)      Apreciación

1080. El análisis que se realizará a continuación vendrá guiado por los principios señalados en los puntos 75 y siguientes de las presentes conclusiones y por los límites del control jurisdiccional según los reconoce el Tribunal de Justicia y se citan en el punto 80 de las presentes conclusiones.

i)      Observaciones preliminares

1081. En lo que atañe a las alegaciones de Rumanía relativas al artículo 91, apartado 2, y al artículo 94 TFUE, dado que se refieren, al menos en parte, a las restantes medidas del Paquete de movilidad, deben ser declaradas inoperantes, ya que el recurso de Rumanía en el asunto C‑542/20 tiene por objeto la anulación del artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057. Por lo demás, me remito a la parte del análisis de la Directiva 2020/1057 dedicada al examen de los artículos 91 TFUE, apartado 2, y 94 TFUE. (601)

1082. En lo tocante a la imputación basada en la infracción del artículo 95 TFUE, apartado 1, invocada por la República de Bulgaria y la República de Chipre, debo señalar ya, al igual que el Consejo, que no puede prosperar, toda vez que este artículo prohíbe las discriminaciones que consistan en la aplicación por un transportista, para las mismas mercancías y las mismas relaciones de tráfico, de precios y condiciones de transporte diferentes en razón del país de origen o de destino de los productos transportados, que ni la República de Bulgaria ni la República de Chipre han demostrado que este sea el efecto de la implementación de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas y que, a pesar de todo, el artículo 95 TFUE, apartado 1, no prejuzga la posibilidad reconocida al Parlamento y al Consejo por el segundo apartado de este artículo de adoptar medidas que establezcan excepciones a esta prohibición de discriminación específica, sobre la base del artículo 91 TFUE, apartado 1, que constituye precisamente, debo recordar, la base jurídica de la Directiva 2020/1057.

ii)    Sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad de trato entre las operaciones de transporte bilateral y las operaciones de tráfico entre terceros (República de Lituania, República de Bulgaria, Rumanía y República de Chipre) (602)

1083. En lo referente a la alegación de una vulneración del principio de igualdad de trato entre operaciones de transporte bilateral y operaciones de tráfico entre terceros, en particular el motivo esgrimido por la República de Lituania, (603) por la República de Bulgaria y por la República de Chipre, resulta útil recordar, al igual que el Consejo, que las normas sobre el desplazamiento tiene como objetivo general facilitar la libre prestación de servicios al determinar de manera coordinada la legislación nacional que regula las condiciones de trabajo y empleo que deben aplicarse a un trabajador que se encuentra en una situación transfronteriza. El objetivo específico de la Directiva 2020/1057 es establecer unas normas específicas para tener en cuenta las particularidades del sector del transporte. El criterio escogido por el legislador de la Unión es el del tipo de operaciones.

1084. La alegación según la cual la aplicación de normas distintas a situaciones en las que la naturaleza del trabajo es la misma es constitutiva de una vulneración del principio de no discriminación, como la formulada por la República de Lituania, no tiene en cuenta la realidad de la situación de un desplazamiento que, por definición, da lugar al ejercicio de un mismo trabajo pero en el territorio de otro Estado miembro. Resulta evidente que, en sí mismo y en principio, lo que hace el conductor durante un transporte bilateral no es realmente diferente de lo que hace en el marco de un tráfico entre terceros. Así pues, como alega el Consejo, el criterio útil para decidir sobre la comparabilidad de las situaciones naturalmente no puede ser, por tanto, el de la propia naturaleza del trabajo, a riesgo de borrar, mediante una generalización excesiva, las diferencias intrínsecas objetivas entre los distintos tipos de operaciones de transporte.

1085. De este modo, la diferencia de trato entre las operaciones de transporte bilateral y las operaciones de tráfico entre terceros se basa en el hecho de que, en este último caso, el trabajador realiza operaciones desde un Estado miembro a otro y que ninguno de estos Estados es el Estado miembro de establecimiento. En relación con el criterio del vínculo entre el Estado miembro de establecimiento y los servicios, (604) por tanto, estas dos situaciones no son comparables. Tal diferencia ya fue confirmada por el Tribunal de Justicia en el contexto de la Directiva 96/71. (605) La premisa en la que se han basado la República de Bulgaria y la República de Chipre, por consiguiente, es fundamentalmente errónea, toda vez que el criterio escogido por el legislador de la Unión, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, procede de una comparación entre el vínculo que conecta el tipo de servicios prestados con el Estado miembro de acogida y el vínculo que conecta con el Estado miembro de establecimiento y que las operaciones de transporte bilateral y las operaciones de tráfico entre terceros no son comparables a la vista del objetivo perseguido por dicho legislador y recordado en los puntos 952 y siguientes de las presentes conclusiones.

1086. De ello resulta naturalmente que, contrariamente a lo que pretenden la República de Bulgaria y la República de Chipre, los propios conductores no se encuentran en una situación comparable dependiendo de si están vinculados a una operación de transporte bilateral o de tráfico entre terceros. La República de Bulgaria y la República de Chipre tampoco pueden sostener que la situación de los transportistas que llevan a cabo tráfico entre terceros es menos favorable que la de los transportistas que realizan transportes bilaterales cuando se trata de dos subcategorías del transporte internacional, dado que la comparabilidad de las situaciones, como acabo de recordar y habida cuenta del objetivo perseguido por la Directiva 2020/1057, debe contemplarse desde el punto de vista del tipo de operaciones en función del vínculo que resulta de estas con el Estado miembro de establecimiento.

1087. En respuesta a las alegaciones basadas en una ruptura de la igualdad de trato de los Estados miembros, debe considerarse que estos últimos parecen ser tratados de una manera totalmente igual.

1088. A este respecto, al igual que el Parlamento, debo señalar de entrada que la Directiva impugnada no establece ninguna distinción formal entre los Estados miembros o los transportistas por razón de su nacionalidad.

1089. Rumanía afirma, no obstante, que, dado que el centro de este mercado se encuentra en la parte occidental de la Unión, el porcentaje de las operaciones de tráfico entre terceros en la actividad de las empresas de la periferia de la Unión es necesariamente mucho más significativo. Pues bien, estas operaciones son más costosas para estos transportistas debido al régimen resultante de la Directiva 2020/1057 con respecto al desplazamiento de los trabajadores. La República de Bulgaria y la República de Chipre sostiene una argumentación similar.

1090. En primer término, a la luz de lo que ha ilustrado el Consejo, (606) me parece que sigue resultando difícil calificar con precisión lo que está en el centro de la Unión y lo que constituye su periferia. (607) Sin embargo, para demostrar la comparabilidad de las situaciones, debe establecerse un criterio preciso.

1091. En segundo término, en el momento de la adopción de la Directiva 2020/1057, el objetivo del legislador, como han recordado el Consejo y el Parlamento, era coordinar las normativas que podían obstaculizar la libre prestación de servicios. La iniciativa legislativa se ha guiado por la constante inquietud de lograr un equilibrio entre la mejora de las condiciones sociales y de trabajo de los conductores y la facilitación de la libertad de prestación de servicios basada en una competencia leal. Así pues, la Directiva tiene por objeto la consecución de la libre prestación de servicios en el marco de una competencia que no se ejerza a costa de diferencias excesivas en cuanto a las condiciones de trabajo y empleo. El objetivo buscado es el de un mercado interior verdaderamente integrado y competitivo que también pretende ser el instrumento de una auténtica convergencia social. Me parece importante recordar, como ha hecho el Parlamento, que la eliminación de la competencia mediante los costes no es el objetivo de la Directiva 2020/1057. La Directiva 2020/1057 tampoco genera una distorsión de la competencia. (608) Asimismo, la búsqueda del equilibrio, mencionado más arriba, exige tomar en consideración no la situación particular de un solo Estado miembro, sino la de todos los Estados miembros de la Unión. (609)

1092. También debe recordarse, como ya he señalado en diversas ocasiones a lo largo de las presentes conclusiones, el hecho de que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el legislador de la Unión tiene derecho a adaptar un acto legislativo, con el fin de efectuar un ajuste del equilibrio de los intereses en juego con el objetivo de incrementar la protección social de los conductores mediante la modificación de las condiciones en la que se ejerce la libre prestación de servicios. Asimismo, una medida de armonización de la Unión tiene inevitablemente efectos diferentes en los diversos Estados miembros. (610) El legislador no tiene la obligación de compensar las diferencias de costes entre los operadores económicos, derivadas de sus decisiones sobre el modelo económico y de las distintas condiciones en las que se encuentran (611) en función de dicha decisión. La decisión de establecerse o seguir establecido lejos del supuesto centro del mercado para disfrutar de costes menores, inclusive los sociales, a la vez que se envía a los conductores, en ocasiones durante largos períodos, a los Estados miembros en los que los costes son elevados es una decisión comercial que no se puede pretender que el legislador de la Unión favorezca, como tampoco puede esperarse respecto de ninguna otra decisión comercial, por lo demás.

1093. En particular, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido a este respecto que, habida cuenta de los cambios importantes que ha experimentado el mercado interior, dentro de los cuales cabe destacar las sucesivas ampliaciones de la Unión, el legislador de la Unión tenía derecho a adaptar un acto legislativo, con el fin de llevar a cabo un ajuste del equilibrio de los intereses en juego con el objetivo de incrementar la protección social de los conductores mediante la modificación de las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios. En efecto, cuando un acto legislativo ya ha coordinado las legislaciones de los Estados miembros en un concreto ámbito de acción de la Unión, no cabe privar al legislador de la Unión de la posibilidad de adaptar ese acto a cualquier modificación de las circunstancias, habida cuenta de que le incumbe la tarea de velar por la protección de los intereses generales reconocidos por el Tratado FUE y de tomar en consideración los objetivos transversales de la Unión recogidos en el artículo 9 de ese Tratado, entre los que figuran las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado y con la garantía de una protección social adecuada. (612)

1094. Rumanía no fundamenta las consecuencias sociales de la aplicación de la Directiva 2020/1057 pero, en todo caso, estas deberían ponderarse con los avances sociales que la Directiva 2020/1057 realiza para los conductores. Asimismo, parece evidentemente inevitable que las normas fijadas por la Directiva 2020/1057 afectarán con más frecuencia a las empresas que desplazan a trabajadores más a menudo. Estos efectos desiguales resultan inevitables sin que, no obstante, pueda cuestionarse la aplicación igual de dichas normas. (613)

1095. Por último, al igual que el Parlamento, constato que el ejemplo utilizado por la República de Lituania para ilustrar la diferencia de trato que resulta de la aplicación de las normas de la Directiva 2020/1057 a operaciones de la misma naturaleza (614) no resulta convincente. Según lo entiendo, el primer componente de la hipótesis podría enmarcarse en una situación de tránsito, regulada por el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 2020/1057, a la que no se refiere el recurso de la República de Lituania. Además, por las razones expuestas por el Consejo, a las que me remito, (615) las diferencias de remuneración invocadas por la República de Lituania no constituyen un elemento probatorio para afirmar la existencia de una discriminación.

iii) Sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad de trato entre las operaciones de transporte combinado y las operaciones bilaterales (Hungría)

1096. Acerca de los transportes combinados, del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 se desprende que, no obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/71, un conductor no se considerará desplazado a efectos de esta última cuando esté realizando «el trayecto inicial o final» de una operación de transporte combinado tal como se define en la Directiva 92/106, si dicho trayecto por carretera consiste en operaciones de transporte bilateral tal como se definen en el apartado 3 de dicho artículo 1.

1097. Hungría afirma, en esencia, que el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 vulnera el principio de igualdad de trato dado que algunas operaciones de transporte combinado son comparables con operaciones de transporte bilateral y sin embargo están sujetas a un régimen jurídico diferente, habida cuenta de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento y, en consecuencia, son tratadas de forma diferente sin justificación objetiva.

1098. En lo referente a las imputaciones formuladas por Hungría basadas, por una parte, en la ausencia de una evaluación de impacto y, por otra parte, en el alcance más amplio del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 de lo que considera que exige el objetivo perseguido, no guardan manifiestamente relación con el respeto del principio de igualdad de trato y, por tanto, no se examinarán en este punto.

1099. Hungría concentra su argumentación, en esencia, en el hecho de que la operación de transporte combinado acompañada es asimilable a una operación de transporte bilateral, de manera que la exención prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2020/1057 en realidad debería aplicarse a toda la operación, es decir, a los dos trayectos por carretera. Hungría parte así de la premisa de que la situación del conductor, en estos dos casos, es comparable, una premisa que ahora procede comprobar.

1100. Se deduce de mi análisis de la proporcionalidad de las disposiciones de la Directiva 2020/1057 impugnadas que el criterio basado en el tipo de operaciones para la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los conductores en el transporte internacional es adecuado y que cada una de las distintas tipologías de operaciones de transporte presenta un vínculo diferente con el territorio del Estado miembro de establecimiento o con el del Estado de acogida. No creo que sea diferente en el caso de los transportes combinados. También me parece importante recordar que los transportes regulados por la Directiva 2020/1057 conllevan un cruce de fronteras.

1101. Tomemos el supuesto de un transporte combinado con salida desde el Estado A. El primer tramo se desarrolla por carretera, hasta una estación de tren de ese Estado A. El camión está cargado, el conductor lo acompaña. Se descarga en el Estado B, donde el conductor retoma su recorrido hasta el destino en el Estado B. El primer tramo por carretera no es una operación bilateral, como tampoco lo es el tramo final. Si se tienen únicamente en cuenta los puntos de partida y de llegada de la operación (movimiento de mercancías del Estado A al Estado B), la operación en su conjunto parece comparable a una operación bilateral. Sin embargo, al tratarse de una prestación de servicios en principio transfronteriza, desde el punto de vista del servicio, la situación ya no resulta comparable.

1102. En efecto, en el caso de una operación bilateral monomodal, el conductor realiza toda la prestación, inclusive en su dimensión de transporte internacional. Si se retoma la hipótesis de trabajo que acabo de mencionar, el tiempo pasado por el conductor y el chófer no es necesariamente un tiempo que debe atribuirse al transportista: el camión y el chófer son «pasivos», el servicio de transporte es prestado (generalmente) por otro participante en la cadena modal (transportista ferroviario, marítimo, etc.). Y además, el propio tiempo no es el criterio adoptado por el legislador en la Directiva 2020/1057. Por lo tanto, la situación de un conductor que efectúa una operación de transporte combinado en su totalidad no me parece comparable con la de un conductor que realice una operación de transporte bilateral. En consecuencia, no puedo suscribir la afirmación de Hungría según la cual las operaciones de transporte combinado acompañadas son «continuas». Contrariamente a lo que sostiene Hungría, el trato diferenciado no resulta del cambio de medio de transporte sino de las diferencias objetivas entre los tipos de transporte en lo tocante a las modalidades de la propia prestación de servicios. Por consiguiente, me inclino a considerar, junto con el Parlamento, que la elección del legislador se explica por la necesidad de tener en cuenta las particularidades de una operación de transporte de este tipo, así como la naturaleza concreta del problema que se le plantea al adoptar la Directiva 2020/1057.

1103. Habida cuenta del carácter profundamente multifacético de las operaciones de transporte combinado, no me parece en absoluto evitable que la aplicación del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 solo pueda hacerse esencialmente caso por caso en función de los criterios que se enuncian en esta. Asimismo, según la jurisprudencia citada en el punto 80 de las presentes conclusiones, inclusive en lo referente al principio de igualdad de trato, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya propia.

1104. Por último, debo añadir que, al igual que el Parlamento, constato que Hungría no niega que sea legítimo escindir las operaciones de transporte combinado en trayectos por carretera iniciales o finales cuando la operación de transporte combinado no esté acompañada. El legislador de la Unión no ha creado esta distinción entre trayectos por carretera iniciales o finales ex nihilo con ocasión de la adopción de la Directiva 2020/1057, sino que cita los términos de la definición (que Hungría no puede tratar de cuestionar, en la parte de su recurso dirigida contra la Directiva 2020/1057) proporcionada por la Directiva 92/106 en su artículo 1, al que el artículo 1, apartado 6, hace expresamente referencia.

1105. Por consiguiente, el motivo de la República de Hungría no puede prosperar.

iv)    Conclusión

1106. Procede desestimar la totalidad de los motivos basados en la vulneración de la igualdad de trato y del principio de no discriminación por el artículo 1, apartados 1, 3, 4, 5, 6 y 7, de la Directiva 2020/1057.

h)      Sobre la violación de la libre circulación de mercancías y de la libre prestación de servicios

1)      Alegaciones de las partes

1107. En primer término, con respecto a libre circulación de bienes, la República de Bulgaria y la República de Chipre, en una argumentación idéntica, afirman que la aplicación del modelo híbrido tiene graves consecuencias económicas que afectan a la libre circulación de bienes. Tal modelo constituye una medida con efectos equivalentes a las restricciones cuantitativas prohibidas por los artículos 34 TFUE y 35 TFUE y que no pueden justificarse sobre la base del artículo 36 TFUE. A su juicio, la Comisión ha reconocido que la aplicación de la legislación nacional a todas las operaciones de transporte internacional que incluyen una carga y/o una descarga efectuada en el territorio nacional, sin consideración por el vínculo suficiente con el Estado miembro de que se trata, constituye una restricción desproporcionada de la libre prestación de servicios y de la libre circulación de mercancías y no está justificada, dado que genera restricciones administrativas desproporcionadas que impiden el correcto funcionamiento del mercado interior. (616)

1108. En segundo término, en lo tocante a la libertad de prestación de servicios y la política común de transportes, la República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen que el modelo híbrido restringe la libertad de prestación de servicios de transporte, violando el artículo 58 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 91 TFUE. Resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la aplicación del principio de libertad de prestación de servicios debe realizarse mediante la aplicación de la política común de transportes. El modelo híbrido reintroduce una forma de discriminación por razón de la nacionalidad del prestador de servicios o del lugar de su establecimiento y constituye una regresión en el establecimiento de una política común de transportes que garantice la libertad de prestación de servicios. Comoquiera que también se desprende de la jurisprudencia que el legislador de la Unión no dispone, en la materia, de la facultad discrecional que puede invocar en otros ámbitos de la política común de transportes, el Parlamento y el Consejo han incumplido su obligación de garantizar la aplicación de los principios de libertad de prestación de servicios a través de la política común de transportes.

1109. En caso de que el Tribunal de Justicia lo considere pertinente, la República de Bulgaria y la República de Chipre afirman que, por estas mismas razones, se ha infringido el artículo 56 TFUE. Recuerdan, por último, que refutan la idea de que la Directiva 2020/1057 introduzca excepciones al régimen jurídico más estricto de la Directiva 96/71.

1110. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de estos motivos.

2)      Apreciación

1111. En lo referente a la primera parte de este motivo, la República de Bulgaria y la República de Chipre sostienen que el «modelo híbrido» es una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas prohibidas en virtud de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE que no puede justificarse sobre la base del artículo 36 TFUE.

1112. Estos demandantes, a mi entender, no han demostrado suficientemente que este sea el efecto de la aplicación del modelo híbrido al nivel de toda la Unión y se han limitado a realizar afirmaciones generales y no fundamentadas. Tal demostración es tanto más difícil cuanto que los supuestos efectos restrictivos en la libre circulación de mercancías de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a las operaciones de transporte internacional por carretera en las condiciones previstas por la Directiva 2020/1057 resultan claramente demasiado aleatorios e indirectos para que quepa considerar que el «modelo híbrido» puede obstaculizar el comercio entre los Estados miembros y, en consecuencia, que constituye una restricción en el sentido de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE. (617)

1113. La cita del comunicado de prensa de la Comisión de 27 de abril de 2017 (618) no permite a las demandantes consolidar su posición. En efecto, por un lado, la Comisión no se expresaba sobre la Directiva 2020/1057 sino sobre el supuesto de la aplicación de una legislación nacional a operaciones de transporte internacional en las condiciones unilateralmente decididas por el Estado miembro de que se trate. Por otro lado, si bien la Comisión lamentaba entonces que el elemento desencadenante de la aplicación de la legislación nacional fuera el mero hecho de que la operación de transporte internacional en cuestión incluyera una descarga o una carga en el territorio nacional, resulta obligado reconocer que este no es precisamente el criterio adoptado por el legislador de la Unión en la Directiva 2020/1057 para determinar si se trata de una situación de desplazamiento o no. Asimismo, la Comisión declaró en este mismo comunicado que consideraba injustificado aplicar la legislación nacional a operaciones de transporte internacional que no tuvieran una relación suficiente con el Estado miembro en cuestión.

1114. Por lo tanto, procede desestimar la primera parte del presente motivo por infundada.

1115. En lo referente a la segunda parte del presente motivo, ya he recordado el carácter específico y la posición particular que ocupa el sector de los transportes en los Tratados, (619) un sector que está sujeto a un régimen jurídico especial en el marco del mercado interior. Debo recordar en particular que el estatuto especial de los transportes en la organización normativa del mercado interior se distingue por la combinación de un derecho de establecimiento en cualquier Estado miembro basado en el Tratado y de un derecho de los transportistas a la libre prestación de servicios garantizado únicamente en la medida en que este derecho se haya reconocido mediante medidas de Derecho derivado adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de la política común de transportes.

1116. En cuanto a la supuesta violación de la libre prestación de servicios, de entrada, debo señalar que ni la República de Bulgaria ni la República de Chipre han fundamentado de manera alguna su afirmación de que el «modelo híbrido» restringe la libre prestación de servicios de transporte.

1117. Si el Tribunal de Justicia procede, no obstante, con el examen de esta parte del presente motivo, debo recordar que los artículos 58 TFUE, apartado 1, y 91 TFUE disponen que la libre prestación de servicios en el sector del transporte es aplicada por el legislador de la Unión.

1118. Como ya he indicado, el legislador de la Unión tiene perfecto derecho, al adaptar un acto legislativo con el fin de incrementar la protección social de los trabajadores afectados, a modificar las condiciones en las que se ejerce la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte por carretera, dado que el grado de liberalización, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, no es determinado directamente por el artículo 56 TFUE sino por el propio legislador de la Unión en el marco de la aplicación de la política común de transportes.

1119. En estas condiciones, la segunda parte del presente motivo debe desestimarse, en cualquier caso, por infundada.

i)      Sobre la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta

1)      Alegaciones de las partes

1120. Según la República de Polonia, las disposiciones contenidas en el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7 de la Directiva 2020/1057 han infringido el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta, toda vez que no se han tenido en cuenta suficientemente las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente.

1121. De estas dos disposiciones se deduce que las instituciones de la Unión deben abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer la consecución de los objetivos de protección del medio ambiente, y ello más allá de las medidas únicamente relacionadas con los artículos 191 TFUE y 192 TFUE. El principio de integración de las exigencias medioambientales en las demás políticas de la Unión que resulta de estas disposiciones permite conciliar los objetivos y las exigencias de la protección del medio ambiente con los restantes intereses y fines perseguidos por la Unión, así como la persecución de un desarrollo sostenible. Tal principio constituye, per se, un motivo de anulación de un acto de la Unión cuando resulte evidente que los intereses medioambientales no han sido tenidos en cuenta o cuando hayan sido completamente soslayados, como se desprende de la interpretación del artículo 6 CE realizada por el Abogado General Geelhoed. (620)

1122. Habida cuenta del carácter horizontal amplio del artículo 11 TFUE, cuando se examina si una medida determinada contribuye suficientemente a la protección del medio ambiente, no procede considerarla de forma aislada en relación con las demás medidas de la Unión adoptadas a tal fin y relacionadas con la actividad de que se trata, sino que el marco adecuado para tal apreciación es el conjunto de las medidas adoptadas por la Unión en esta materia. El control judicial relativo a la apreciación de la conformidad de la acción del legislador de la Unión con este principio de integración debe ser similar al efectuado por el Tribunal General cuando tuvo que valorar si la acción de la Comisión respetaba el principio de solidaridad energética. (621) En estas condiciones, correspondía a dicho legislador tener en cuenta las exigencias medioambientales antes de la adopción de las medidas impugnadas, lo que implicaba, en particular, la realización de un análisis de la incidencia de las normas proyectadas sobre el medio ambiente y la garantía de que estas últimas no fueran perjudiciales para la consecución de los objetivos fijados en los demás actos de Derecho derivado adoptados en materia medioambiental.

1123. El Parlamento y el Consejo están obligados a ponderar los intereses en conflicto y a realizar, en su caso, las modificaciones adecuadas. Una interpretación del artículo 11 TFUE en el sentido de que solo se refiere a materias jurídicas y no a medidas concretas tendría por efecto que se relativizara considerablemente su importancia. Las exigencias de protección del medio ambiente deben tenerse en cuenta, inclusive en la determinación de las distintas medidas que forman parte del ámbito de que se trata del Derecho de la Unión. La alegación según la cual no pueden tomarse en consideración los demás actos de Derecho derivado en materia de contaminación atmosférica debe rechazarse, so pena, de nuevo, de poner en entredicho la efectividad del artículo 11 TFUE, ya que las instituciones podrían adoptar entonces un acto que obstaculice o impida la realización de objetivos fijados en los actos adoptados en materia medioambiental, cuando la crisis climática es el principal desafío de la política medioambiental de la Unión y las instituciones deben esforzarse por perseguir de forma consecuente la realización de los objetivos climáticos adoptados por la Unión. Es notorio que la contaminación del aire por las emisiones de los transportes genera numerosos problemas de salud a los que contribuye principalmente el transporte por carretera. Al aplicar las normas sobre el desplazamiento a los conductores que llevan a cabo operaciones de cabotaje y entre terceros países, la aplicación de la Directiva 2020/1057 da lugar, según la República de Polonia, a trayectos adicionales, en particular en vacío, y, por tanto, a un incremento de las emisiones de CO2 y de contaminantes atmosféricos, a pesar de que las instituciones están obligadas, al contrario, a abstenerse de acciones que pongan en tela de juicio de la efectividad de las normas ya adoptadas para reducir las emisiones de contaminantes y de C02 y la realización de los objetivos medioambientales de la Unión resultantes en particular del Pacto Verde Europeo, del objetivo de una Unión climáticamente neutra en 2050 mediante una reducción del 90 % de las emisiones globales de los transportes respecto a los niveles de 1990 en 2050 y de los objetivos asignados a los Estados miembros por la legislación de la Unión en la materia.

1124. Asimismo, los efectos de la Directiva 2020/1057 en el medio ambiente deben apreciarse también a la luz del hecho de que se añaden a los imputables a los restantes actos que constituyen el Paquete de movilidad, a saber, los Reglamentos 2020/1054 y 2020/1055. Pues bien, los efectos negativos en el medio ambiente de la obligación de regreso de los vehículos están acreditados por diversos análisis.

1125. Además, el conflicto potencial entre las medidas impugnadas y los objetivos climáticos de la Unión ha alimentado los temores expresados por la Comisaria Vălean de que el Paquete de movilidad, en particular el regreso obligatorio del vehículo cada ocho semanas y las restricciones aplicables a las operaciones de transporte combinado, no esté en consonancia con las ambiciones del Pacto Verde Europeo ni con el objetivo fijado por el Consejo Europeo de una Unión climáticamente neutra en 2050. (622) La República de Polonia destaca igualmente que la Comisión elevó el nivel de ambición climática de la Unión en 2020 (623) y que las emisiones de CO2 procedentes de los trayectos adicionales impuestos por las medidas impugnadas pueden obstaculizar adicionalmente la realización de este objetivo incrementado.

1126. Los efectos negativos para el medio ambiente causados por las medidas impugnadas ponen en peligro la consecución por los Estados miembros de los objetivos de reducción en materia de emisiones de gases de efecto invernadero fijados por el Reglamento 2018/842, (624) de los objetivos en cuanto a emisiones de determinados contaminantes atmosféricos establecidos en la Directiva (UE) 2016/2284 (625) y de los objetivos sobre la calidad del aire fijados por la Directiva 2008/50. (626) Las emisiones adicionales de óxido de nitrógeno y de partículas generadas en aplicación de las disposiciones impugnadas pueden poner en entredicho la efectividad de la acción definida por los Estados miembros en los planes de protección del aire, especialmente de los planes adoptados para las zonas y conurbaciones situadas en las proximidades de las vías de comunicación utilizadas por el transporte internacional.

1127. A pesar de todos estos efectos negativos, las instituciones demandadas han incumplido su obligación de efectuar una evaluación adecuada del impacto de estas medidas en la realización de los objetivos medioambientales de la Unión y el respeto de las obligaciones de los Estados miembros en virtud de los actos en materia medioambiental. Ninguno de los actos que componen el Paquete de movilidad aborda en sus exposiciones de motivos las cuestiones medioambientales y estas cuestiones tampoco se examinaron en la Evaluación de impacto elaborada antes de la adopción del Paquete de movilidad, siendo así que la Comisión se limitó a afirmar que no había identificado ninguna repercusión en el medio ambiente de las opciones contempladas. (627)

1128. Por consiguiente, las instituciones demandadas no han analizado el impacto de la aplicación de las disposiciones impugnadas en las exigencias medioambientales, cuando sus efectos son contrarios a los objetivos establecidos en los actos adoptados en materia medioambiental. Dichas instituciones no han ponderado estos objetivos con los intereses perseguidos por el Paquete de movilidad. Resulta evidente que no se han tenido en cuenta las exigencias de protección del medio ambiente y el objetivo de garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de mejora de su calidad. En cuanto a la Directiva 2020/1057, esto se deduce en particular del hecho de que la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los tramos iniciales o finales de los transportes combinados, por una parte, dificulta su realización en Europa central para los transportistas de los Estados periféricos y, por otra parte, hace menos atractivo recurrir a estos. Los trayectos bilaterales exclusivamente realizados por carretera se priorizan finalmente, contrariamente al objetivo perseguido y aunque «no [son] ecológicos». A su juicio, el análisis elaborado para la Comisión relativo a las repercusiones de las restricciones al cabotaje sobre el transporte combinado confirmó que las restricciones a la prestación de servicios de cabotaje en el marco de las operaciones de transporte combinado perjudican el medio ambiente y son contrarias a los planteamientos relativos al Pacto Verde Europeo. (628)

1129. Por lo tanto, el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7 de la Directiva 2020/1057 viola el principio de integración recogido en el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta.

1130. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de este motivo.

2)      Apreciación

1131. La mayoría de las alegaciones presentadas en el marco del presente motivo por la República de Polonia son una reiteración de las expuestas en el marco de los motivos basados en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta invocadas por esta misma parte demandante en sus recursos dirigidos contra el Reglamento 2020/1054 y contra el Reglamento 2020/1055. De este modo, respecto de las alegaciones referidas a la interpretación del artículo 11 TFUE y a su alcance, así como a los del artículo 37 de la Carta, al alcance del principio de integración de las inquietudes medioambientales expresadas en el artículo 11 TFUE y de su control jurisdiccional, a la necesaria toma en consideración de las demás acciones del legislador de la Unión en materia de política medioambiental que afectan también a la política de transportes, a la cuestión de si la supuesta ausencia de una evaluación de impacto constituye una infracción del artículo 11 TFUE y a la de las relaciones entre la Directiva y el Pacto Verde Europeo, me remito a los puntos 565 y siguientes, así como a los puntos 591 y siguientes de las presentes conclusiones.

1132. Así pues, en línea con la conclusión que he extraído del análisis de los motivos basados en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y de cambio climático en el marco de los recursos dirigidos contra el Reglamento 2020/1055, debe constatarse que, en el momento de la adopción de la Directiva 2020/1057, el legislador de la Unión podía legítimamente considerar, en pleno ejercicio de su amplia facultad de apreciación, que las posibles consecuencias negativas para el medio ambiente derivadas de la aplicación de las obligaciones resultantes de la Directiva 2020/1057 podrían ser contenidas en aplicación de la legislación existente referida más concretamente a los aspectos medioambientales de la actividad en cuestión y que debe acompañar a los transportistas en la transición tecnológica hacia una movilidad menos contaminante.

1133. Debo añadir que, en mi opinión, esto es especialmente cierto en lo referente a la Directiva 2020/1057 puesto que, como argumenta el Parlamento, la cuestión de si es verdaderamente el origen de emisiones contaminantes adicionales está sujeta a debate, por diversas razones.

1134. En primer término, debo recordar que el propio objeto de la Directiva 2020/1057 es establecer «normas sectoriales específicas a fin de garantizar un equilibrio entre la libertad de los transportistas para prestar servicios transfronterizos, la libre circulación de mercancías, unas condiciones laborales adecuadas y protección social para los conductores» (629) y que el artículo 1 de esta Directiva enumera un cierto número de normas cuya aplicación permitirá a los transportistas determinar qué legislación, en particular social, deberá aplicarse a los conductores en función de las características consideradas pertinentes a los efectos de esta determinación por el legislador de la Unión. Así pues, la influencia de la determinación del Derecho social aplicable a un trabajador en las temáticas relacionadas con la política de la Unión en materia medioambiental no resulta inmediatamente evidente. Podrían aparecer más fácilmente como la consecuencia de la mera voluntad de los transportistas de reorganizar sus operaciones para eludir la aplicación de obligaciones que les resultan más costosas en virtud de la aplicación de la Directiva 2020/1057.

1135. En segundo término, en todo caso, dado que el Tribunal de Justicia ha declarado, en su sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, (630) que la Directiva 96/71 era aplicable a las prestaciones de servicios transnacionales que implicaban un desplazamiento de trabajadores, incluido el sector del transporte por carretera (631) y comoquiera que la interpretación así proporcionada por el Tribunal de Justicia es la que debe darse a la Directiva 96/71 desde su entrada en vigor, las normas sobre el desplazamiento que esta consagra eran aplicables, por tanto, en el sector del transporte por carretera. Pues bien, una de las pocas alegaciones de la República de Polonia precisamente dirigidas contra la Directiva 2020/1057 consiste en afirmar que la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a las operaciones de transporte combinado (632) en las condiciones previstas en el artículo 1, apartado 6, de esta Directiva desincentiva el uso de tales operaciones, cuyos efectos favorables para el medio ambiente, por lo demás, considera que son conocidos y reconocidos. Los transportistas renuncian así al «multi-modal» para dedicarse únicamente a los transportes por carretera, eliminando de este modo los beneficios medioambientales del recurso al transporte combinado.

1136. Sin embargo, dado que las normas sobre el desplazamiento ya se aplicaban con arreglo a la Directiva 96/71 y según los criterios resumidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, la aplicación de las normas sobre el desplazamiento de los trabajadores a tales operaciones no puede revolucionar, como destaca el Parlamento, el régimen jurídico preexistente. Debo añadir que el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2020/1057 precisa las condiciones en las que se aplican estas normas y «un conductor no se considerará desplazado […] cuando esté realizando el trayecto inicial o final de una operación de transporte combinado […] si dicho trayecto consiste en operaciones de transporte bilateral tal como se definen en el apartado 3» del artículo 1 de dicha Directiva. Por lo tanto, en todo caso solo las normas sobre el desplazamiento previstas en la Directiva 2020/1057 se aplicarán en los supuestos de transporte combinado.

1137. En lo que atañe a la alegación de un incremento de las emisiones debido a la sujeción de las operaciones de cabotaje a las normas sobre el desplazamiento de los trabajadores, como ha invocado la República de Polonia, debo recordar que el considerando 17 del Reglamento n.º 1072/2009 ya preveía que «las disposiciones de la Directiva [96/71] se aplican a las empresas de transporte que efectúan transportes de cabotaje». En consecuencia, como arguye el Parlamento, los posibles efectos sobre el medio ambiente descritos por la República de Polonia, suponiendo que existan, no pueden atribuirse a la Directiva 2020/1057.

1138. Por último, por lo que respecta a la alegación según la cual los supuestos efectos de la Directiva 2020/1057 en el medio ambiente deben apreciarse teniendo en cuenta el hecho de que se acumulan a los supuestamente derivados de los demás componentes del Paquete de movilidad, no puede prosperar, puesto que estos últimos, en todo caso, no son atribuibles a la propia Directiva.

1139. Por todas las razones precedentes, el motivo basado en la infracción del artículo 11 TFUE y del artículo 37 de la Carta debe desestimarse por infundado.

3.      Sobre los motivos relativos al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057

1140. La República de Polonia es la única que impugna la legalidad del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057 mediante el cual el legislador de la Unión decidió hacer que las medidas contenidas en esta Directiva fueran aplicables a partir del 2 de febrero de 2022. Invoca tres motivos a tal fin: la vulneración del principio de seguridad jurídica, la vulneración del principio de proporcionalidad y la infracción del artículo 94 TFUE. Estos dos últimos motivos se examinarán conjuntamente.

a)      Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

1)      Alegaciones de las partes

1141. Dado que las disposiciones de la Directiva 2020/1057 cuya anulación pretende la República de Polonia son imprecisas y plantean problemas de interpretación, así como dificultades prácticas para determinar el Derecho aplicable a las condiciones de trabajo y empleo de los conductores que efectúan operaciones de transporte por carretera, la aplicación de estas disposiciones a nivel nacional requerirá la adopción de actos de rango superior, lo que implica, por ejemplo en Polonia, largos trabajos legislativos. Los dieciocho meses fijados por la Directiva no son suficientes para garantizar el desarrollo de las disposiciones nacionales y después el conocimiento de estas disposiciones por los transportistas para poder ajustarse a ellas. También será necesario, para los transportistas, tener en cuenta los convenios colectivos que regulan el sector y las diferentes normativas nacionales. Aparte de que la Directiva 2020/1057 ya implica, en sí misma, un cierto número de obligaciones nuevas y que hizo que la Directiva 96/71 fuera aplicable en el sector del transporte, su entrada en vigor supondrá también la aplicación de la Directiva (UE) 2018/957 (633) en el sector del transporte por carretera, (634) lo que, también en este caso, necesitará un cierto tiempo de adaptación para los transportistas. En estas condiciones, la fijación de la fecha del 2 de febrero de 2022, esto es, apenas dieciocho meses después de la adopción de la Directiva 2020/1057, menoscaba el principio de seguridad jurídica, que exige, según una reiterada jurisprudencia, que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles para que los interesados puedan orientarse en situaciones y relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento jurídico de la Unión y cuyo respeto se impone particularmente al tratarse de una normativa que puede suponer cargas financieras. La falta de obligación del legislador de la Unión de fijar un período de transposición específico no puede asimilarse a una facultad discrecional plena de dicho legislador a este respecto. Si bien la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging (635) precisó el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71, no se dictó hasta 2020 y dejó en suspenso un cierto número de cuestiones, de manera que, contrariamente a lo que pretenden las instituciones demandadas, la Directiva 2020/1057 no constituye una ligera modificación de la situación jurídica preexistente de los transportistas. Dar más tiempo a los transportistas para asimilar el nuevo marco normativo les permite adaptarse mejor a dicho marco.

1142. El Parlamento y el Consejo, así como las partes que intervienen en su apoyo concluyen que este motivo es infundado.

2)      Apreciación

1143. En lo referente al marco de análisis relativo al principio de seguridad jurídica, me remito a los puntos 117 y siguientes de las presentes conclusiones y me limitaré a recordar que el control jurisdiccional consiste, en esencia, en examinar si una disposición adolece de una ambigüedad tal que impide que sus destinatarios puedan disipar con suficiente certeza posibles dudas sobre su alcance o su sentido, de manera que no puedan determinar de forma inequívoca sus derechos y obligaciones derivados de esa disposición.

1144. A este respecto, considero que resulta suficiente constatar que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057 obliga a los Estados miembros a adoptar y publicar las disposiciones necesarias para ajustarse a esta Directiva a más tardar el 2 de febrero de 2022, fecha a partir de la cual aplicarán estas medidas. La fecha del 2 de febrero de 2022 ha sido claramente establecida por el legislador de la Unión desde el mismo momento de la publicación de la Directiva. Por lo tanto, no había ninguna duda sobre la fecha en la que los destinatarios de la Directiva —los Estados miembros— debían preparar sus ordenamientos jurídicos nacionales respectivos para acatar las obligaciones establecidas por la Directiva 2020/1057. En consecuencia, los Estados miembros y los transportistas han tenido dieciocho meses para prepararse para la transposición de la Directiva 2020/1057.

1145. La República de Polonia trata de convencer de que el artículo 9 de la Directiva 2020/1057 resulta afectado, por alguna carambola, por el carácter impreciso e incierto de las disposiciones supuestamente dictadas de forma novedosa por la Directiva 2020/1057. El motivo que se examina aquí se presenta, por tanto, como una nueva tentativa de debatir argumentos ya analizados. (636) Debo añadir que, como alega el Consejo, la argumentación desarrollada por la República de Polonia en relación con el artículo 9 de la Directiva 2020/1057 se fundamenta también en la premisa errónea de que la Directiva 96/71 no era aplicable al sector del transporte y de que la Directiva 2020/1057 tenía por efecto sujetar a todo un nuevo sector, que no estaba preparado, a las normas nuevas y complejas sobre el desplazamiento de los trabajadores. Ahora bien, ya he tenido la oportunidad de recordar que no era así, como resulta en concreto de la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica por infundado.

b)      Sobre la violación del principio de proporcionalidad y del artículo 94 TFUE

1)      Alegaciones de las partes

1147. La República de Polonia sostiene que el legislador de la Unión ha incumplido los requisitos derivados del principio de proporcionalidad toda vez que no ha presentado motivos objetivos que justifiquen la fijación de un plazo de transposición de dieciocho meses, cuando el plazo adoptado para actos de la misma naturaleza es generalmente de dos años, como fue el caso de las Directivas 2014/67 y 2018/957, mientras que, por su parte, se estableció un plazo incluso más largo para la Directiva 96/71. Las particularidades del sector del transporte por carretera exigían que se otorgara un plazo suficiente a las empresas para adaptarse a la nueva normativa y al menos igual al concedido para los demás sectores de servicios. El legislador de la Unión igualmente debió tener en cuenta el hecho de que los transportistas también debían prepararse, al mismo tiempo, para aplicar los requisitos derivados de los Reglamentos 2020/1054 y 2020/1055 que obligarán a los transportistas a modificar sustancialmente las condiciones de prestación de los servicios. El legislador de la Unión tampoco ha tomado en consideración el hecho de que el mercado de los transportes está dominado por pequeñas y medianas empresas que necesitan más tiempo para familiarizarse y adaptarse a la nueva normativa, en particular habida cuenta de los costes que esto supone para ellas. La situación de los transportistas se vuelve aún más difícil debido a las medidas adoptadas en virtud de la pandemia de COVID-19. Asimismo, la República de Polonia argumenta que algunos Estados miembros han previsto sanciones particularmente severas en caso de incumplimiento de las condiciones de trabajo y empleo y de los requisitos formales relativos a estas. Estas sanciones serán efectivas a la expiración del plazo establecido por el legislador, lo que no deja tiempo a los transportistas para adaptarse a las nuevas normas. El establecimiento de un plazo de dieciocho meses, por tanto, no responde a las exigencias del principio de proporcionalidad.

1148. Tal establecimiento también es contrario al artículo 94 TFUE puesto que no tiene en cuenta la situación económica de los transportistas. La República de Polonia se remite a sus observaciones desarrolladas en el marco del motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad. También se remite a sus alegaciones desarrolladas en el marco del motivo basado en la infracción por el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7 de la Directiva 2020/1057 del artículo 94 TFUE de las que se desprende, en esencia, que las modificaciones resultantes de la aplicación de las normas sobre el desplazamiento a los conductores implicarán unos costes considerables para las empresas de transporte que pueden suponer la quiebra de una parte de estas y que la vulnerabilidad de estas empresas se incremente adicionalmente, dado que la Directiva 2020/1057 se ha adoptado en un período de crisis económica marcada por la pandemia de COVID-19. La omisión de la toma en consideración de estos elementos acredita la infracción del artículo 94 TFUE en relación con los efectos negativos previstos del artículo 1 de la Directiva 2020/1057 en las empresas de transporte.

1149. El Consejo, el Parlamento, así como las partes que intervienen en su apoyo solicitan la desestimación de estos dos motivos por infundados.

2)      Apreciación

1150. Por lo que se refiere al motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, me limitaré a recordar, al igual que el Consejo, que de la jurisprudencia se desprende que, dado que los Gobiernos de los Estados miembros participan en los trabajos preparatorios de las directivas, deben, por tanto, poder estar en condiciones de elaborar las disposiciones legislativas necesarias para su ejecución en el plazo fijado. (637) El legislador de la Unión posee una amplia facultad de apreciación para fijar el plazo de transposición de las directivas y no está obligado a presentar razones específicas para justificar la fijación de un plazo de dieciocho meses.

1151. Por lo que respecta a la supuesta infracción del artículo 94 TFUE, la argumentación de la República de Polonia debe entenderse en el sentido de que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057 infringe esta disposición no tanto en sí mismo como porque tiene como efecto que las obligaciones establecidas por esta Directiva resulten vinculantes especialmente respecto de los transportistas, que quedan sujetos a estas a partir de la fecha que establece. Pues bien, la parte demandante opina que estas obligaciones contravienen el artículo 94 TFUE.

1152. De entrada, debo señalar que la República de Polonia no ha demostrado que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057 constituya una «medida en materia de precios y condiciones de transporte», en el sentido del artículo 94 TFUE, de lo que por lo demás cabe dudar legítimamente, toda vez que este artículo 9, contemplado de forma aislada, se limita a fijar una fecha para la adopción y la publicación de las disposiciones nacionales necesarias para la transposición de la Directiva 2020/1057. Si el Tribunal de Justicia comparte mis dudas, el presente motivo ya podría desestimarse.

1153. Por lo demás, la argumentación de la República de Polonia merece el mismo reproche que el formulado en el marco del análisis del motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica por el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057. Como ha señalado el Consejo, las alegaciones relativas a la cuota de las pequeñas y medianas empresas en el sector del transporte por carretera, a los costes derivados de la sujeción de este sector a las normas sobre el desplazamiento de los trabajadores, a la falta de justificación de las medidas establecidas por la Directiva 2020/1057 y a los efectos de la pandemia de COVID‑19 ya se han esgrimido en el marco del examen del motivo basado en la infracción del artículo 94 TFUE por el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7, de la Directiva 2020/1057, siendo así que la República de Polonia pretende manifiestamente debatir de nuevo en este punto cuestiones ya debatidas y dirimidas. Pues bien, dado que ya se ha constatado que el artículo 1, apartados 3, 4, 6 y 7, de la Directiva 2020/1057 no infringe el artículo 94 TFUE, (638) esta misma conclusión debe imponerse en cuanto al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057.

1154. Por todas las razones anteriores, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime los motivos basados en la violación por el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2020/1057, por una parte, del principio de proporcionalidad y, por otra parte, del artículo 94 TFUE por infundados.

4.      Conclusión sobre los recursos relativos a la Directiva 2020/1057

1155. Se desestiman los recursos en los asuntos C‑541/20 y 551/20, en la medida en que se refieren a la Directiva 2020/1057, y los recursos en los asuntos C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20, y C‑555/20.

V.      Sobre las costas

1156. Del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia se desprende que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

1157. El artículo 138, apartado 3, de este Reglamento establece que cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.

1158. A la vista de estas consideraciones y habida cuenta de la particular configuración de los recursos en los asuntos acumulados C‑541/20 a C‑555/20, propongo al Tribunal de Justicia que decida sobre las costas como sigue.

1159. Se condena en costas a la República de Lituania en el asunto C‑541/20.

1160. Se condena en costas a la República de Bulgaria en los asuntos C‑543/20 y C‑544/20.

1161. Se condena en costas a Rumanía en los asuntos C‑546/20 y C‑548/20.

1162. Se condena en costas al Parlamento y al Consejo en el asunto C‑549/20.

1163. Se condena en costas a la República de Chipre en el asunto C‑550/20.

1164. Se condena en costas a la República de Polonia en los asuntos C‑553/20 y C‑555/20.

1165. En los asuntos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 y C‑554/20, cada parte soportará sus propias costas.

1166. Asimismo, con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la República de Lituania y Rumanía cuando hayan participado en los presentes recursos acumulados en calidad de partes coadyuvantes, la República de Estonia, la República de Letonia, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

VI.    Conclusión

1167. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente forma en los asuntos acumulados C‑541/20 a C‑555/20:

1)      Estimar el recurso de la República de Chipre en el asunto C‑549/20.

2)      Estimar los recursos de la República de Lituania en el asunto C‑542/20, de la República de Bulgaria en el asunto C‑545/20, de Rumanía en el asunto C‑547/20, de Hungría en el asunto C‑551/20, de la República de Malta en el asunto C‑552/20 y de la República de Polonia en el asunto C‑554/20, en la medida en que se dirigen contra el artículo 1, punto 3, del Reglamento (UE) 2020/1055 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1071/2009, (CE) n.º 1072/2009 y (UE) n.º 1024/2012 con el fin de adaptarlos a la evolución del sector del transporte por carretera.

3)      En consecuencia, anular el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 en la medida en que modifica el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009.

4)      Desestimar los recursos mencionados en el apartado 2 en todo lo demás.

5)      Desestimar los recursos de la República de Lituania en el asunto C‑541/20, de Bulgaria en los asuntos C‑543/20 y C‑544/20, de Rumanía en los asuntos C‑546/20 y C‑548/20, de la República de Chipre en el asunto C‑550/20 y de la República de Polonia en los asuntos C‑553/20 y 555/20.

6)      Condenar en costas a la República de Lituania en el asunto C‑541/20.

7)      Condenar en costas a la República de Bulgaria en los asuntos C‑543/20 y C‑544/20.

8)      Condenar en costas a Rumanía en los asuntos C‑546/20 y C‑548/20.

9)      Condenar en costas al Parlamento y al Consejo en el asunto C‑549/20.

10)      Condenar en costas a la República de Chipre en el asunto C‑550/20.

11)      Condenar en costas a la República de Polonia en los asuntos C‑553/20 y C‑555/20.

12)      En los asuntos C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 y C‑554/20, cada parte soportará sus propias costas.

13)      La República de Lituania y Rumanía, cuando hayan participado en los presentes recursos acumulados en calidad de partes coadyuvantes, la República de Estonia, la República de Letonia, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

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1      Lengua original: francés.

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2      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 561/2006 en lo que respecta a los requisitos mínimos sobre los tiempos de conducción máximos diarios y semanales, las pausas mínimas y los períodos de descanso diarios y semanales y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 en lo que respecta al posicionamiento mediante tacógrafos (DO 2020, L 249, p. 1).

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3      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1071/2009, (CE) n.º 1072/2009 y (UE) n.º 1024/2012 con el fin de adaptarlos a la evolución del sector del transporte por carretera (DO 2020, L 249, p. 17).

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4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y por la que se modifican la Directiva 2006/22/CE en lo que respecta a los requisitos de control del cumplimiento y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 (DO 2020, L 249, p. 49).

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5      DO 1992, L 368, p. 38.

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6      Evaluación de impacto que acompañaba a la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo y la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores (en lo sucesivo, «Evaluación de impacto — pilar social»), y Evaluación de impacto que acompañaba a la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento (en lo sucesivo, «Evaluación de impacto — pilar sobre el establecimiento»).

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7      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2021.

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8      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2021.

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9      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de abril de 2021.

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10      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2021.

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11      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 3 de mayo de 2021.

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12      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2021.

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13      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de abril de 2021.

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14      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de abril de 2021.

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15      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 2021.

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16      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2021.

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17      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2021.

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18      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de abril de 2021.

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19      A pesar de que la pretensión está formulada en este sentido, las imputaciones del recurso de dirigen contra el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 (véase el apartado VIII de la demanda en el asunto C‑552/20).

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20      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2021.

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21      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2021.

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22      Intervención admitida mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 2021.

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23      Véanse las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505), punto 29. Véase también la sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 48.

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24      Véase el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio UE-Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 61 y jurisprudencia citada.

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25      Entre las peculiaridades de este sector se mencionan tradicionalmente, en particular, la necesaria conexión de los servicios de transporte con una infraestructura específica, el carácter extremadamente móvil de los medios de producción y el alto grado de sustituibilidad entre los servicios de transporte comercial y la autoproducción (a saber, el transporte motorizado individualizado). En la doctrina se mencionan asimismo varios otros aspectos.

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26      Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo (13/83, EU:C:1985:220), apartados 49 y 50.

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27      Sentencia de 9 de septiembre de 2004, España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:497), apartado 56 y jurisprudencia citada.

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28      Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171), apartado 36. Véase asimismo la sentencia de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia (167/73, EU:C:1974:35), apartado 27.

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29      Sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 159. Véase, también, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814), apartado 29 y jurisprudencia citada.

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30      Sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814), apartado 30 y jurisprudencia citada.

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31      Véanse, en este sentido, por ejemplo, las sentencias de 5 de octubre de 1994, Comisión/Francia (C‑381/93, EU:C:1994:370), apartado 13 y de 6 de febrero de 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72), apartado 24.

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32      Véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 160, y de 20 de diciembre de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), apartado 48.

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33      Sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814), apartado 33. Véanse también las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997), punto 4.

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34      Véase el capítulo III del Reglamento n.º 1072/2009. Véase también la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, página 2.

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35      Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 4.

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36      Sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), apartado 340 y jurisprudencia citada.

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37      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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38      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 112 y jurisprudencia citada. En este sentido, véase también la sentencia de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑157/21, EU:C:2022:98), apartado 354 y jurisprudencia citada.

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39      Sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 114 y jurisprudencia citada, de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 78 y jurisprudencia citada, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 151.

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40      Sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 115, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 79 y jurisprudencia citada.

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41      Sentencias de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 170 y jurisprudencia citada, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 118.

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42      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartados 118 y 119. Véase, también, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑176/09, EU:C:2011:290), apartado 62 y, en este sentido, la jurisprudencia mencionada en el apartado 66.

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43      Sentencias de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 170 y jurisprudencia citada, y de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), apartado 35 y jurisprudencia citada.

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44      Sentencias de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 116, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 81 y jurisprudencia citada.

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45      Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 177 y jurisprudencia citada.

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46      Véanse las sentencias de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 167, y de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 106.

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47      Véase la nota 6 de las presentes conclusiones.

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48      Véase, en este sentido, la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartados 76 a 81, así como 84 y 85.

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49      DO 2016, L 123, p. 1.

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50      Véanse el apartado 13 del Acuerdo Interinstitucional, así como la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 83.

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51      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:10359, apartado 84.

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52      Véase el punto 96 de las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), expresamente mencionado en el apartado 82 de la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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53      Véase el punto 96 de las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), expresamente mencionado en el apartado 82 de la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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54      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 82.

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55      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 85.

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56      Véanse el apartado 14 del Acuerdo Interinstitucional y la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 83.

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57      Sentencias de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2020:1001), apartado 159 y de 8 de julio de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), apartado 57.

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58      Véanse el apartado 15 del Acuerdo Interinstitucional, así como las sentencias de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 83, y de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 43.

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59      Véase el punto 97 de las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), expresamente mencionado en el apartado 82 de la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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60      Véase el punto 98 de las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:321).

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61      Sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), apartados 64 y 65.

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62      Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 43.

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63      Sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 31 y jurisprudencia citada.

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64      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 86 y jurisprudencia citada. Véase también, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartados 160 a 163.

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65      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), apartado 39.

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66      Sentencias de 22 de febrero de 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd y otros (C‑160/20, EU:C:2022:101), apartado 67, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 80 y jurisprudencia citada.

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67      Sentencia de 3 de febrero de 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89), apartado 95 y jurisprudencia citada.

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68      Véase, en particular, la sentencia de 14 de julio de 2022, Comisión/VW y otros (C‑116/21 P a C‑118/21 P, C‑138/21 P y C‑139/21 P, EU:C:2022:557), apartado 140 y jurisprudencia citada.

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69      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 110 y jurisprudencia citada.

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70      Sentencia de 24 de febrero de 2022, Glavna direktsia «Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto» (C‑262/20, EU:C:2022:117), apartado 58 y jurisprudencia citada.

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71      Sentencia de 3 de febrero de 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89), apartado 99. Véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑176/09, EU:C:2011:2909), apartado 32.

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72      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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73      Véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑176/09, EU:C:2011:290), apartados 34 y 35.

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74      Sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2005:542), apartado 41 y jurisprudencia citada, de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684), apartado 72, de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 91, de 16 de julio de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458), apartado 29, así como de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartado 120.

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75      Véanse en particular las sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2005:542), apartado 42, de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684), apartado 73 y jurisprudencia citada, y de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartado 121.

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76      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 128 y jurisprudencia citada.

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77      Véanse las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Austria/Parlamento y Consejo (C‑161/04, EU:C:2006:66), puntos 59 y 60.

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78      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartados 130 y 131 y jurisprudencia citada.

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79      Véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, EU:C:1971:32), apartado 40 y de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), apartado 17. Véanse también las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Comisión/BEI (C‑15/00, EU:C:2002:557), punto 82.

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80      Sentencia de 31 de marzo de 2022, Comisión/Polonia (Imposición de los productos energéticos) (C‑139/20, EU:C:2022:240), apartados 55 y 56 y jurisprudencia citada.

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81      Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), apartados 17 y 18.

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82      La República de Lituania formula sus alegaciones en el marco de su motivo planteado en el asunto C‑541/20 y basado en la vulneración del principio de proporcionalidad por el artículo 1, punto 6, letra d), del Reglamento 2020/1054. Sin embargo, a la vista de su contenido, procede examinar estas alegaciones en el marco de la apreciación de los motivos relativos a la vulneración del principio de seguridad jurídica.

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83      En la vista la República de Lituania también hizo referencia a sanciones impuestas a nivel nacional sobre la base de una interpretación de la disposición examinada diferente de la indicada por las instituciones de la Unión.

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84      Sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), apartado 223 y jurisprudencia citada, y de 16 de febrero de 2022 Polonia/Parlamento y Consejo (C‑157/21, EU:C:2022:98), apartado 319 y jurisprudencia citada.

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85      Sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 100 y jurisprudencia citada.

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86      Sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), apartado 224 y jurisprudencia citada, y de 16 de febrero de 2022 (Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98), apartado 320 y jurisprudencia citada.

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87      Sentencia de 30 de enero de 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76), apartado 32 y jurisprudencia citada.

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88      Sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), apartado 225 y jurisprudencia citada, y de 16 de febrero de 2022 (Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98), apartado 321 y jurisprudencia citada.

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89      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, EU:C:2005:223), apartado 31.

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90      El subrayado es mío.

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91      A este respecto, debo señalar que no cabe la menor duda de que el tiempo de conducción hacia el lugar de regreso constituye tiempo de trabajo. Véase el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 561/2006, en su versión modificada por el artículo 1, punto 8, letra b), del Reglamento 2020/1054. Véase también, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578), apartado 50.

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92      Véanse las sentencias de 11 de noviembre de 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705), apartado 37, y de 25 de febrero de 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96), apartado 29 y jurisprudencia citada.

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93      Véase la sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251), apartados 28 y 31 y jurisprudencia citada. Véase, igualmente, el artículo 291 TFUE, apartado 1.

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94      Véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 30 de enero de 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76), apartado 33 y jurisprudencia citada.

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95      Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Comisión/Consejo (C‑196/12, EU:C:2013:549), punto 85.

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96      Véase la sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251), apartado 47.

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97      Véase el apartado 25 de este escrito.

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98      Véanse, en lo tocante a las restricciones a la libre circulación de los trabajadores, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Alemania (Transposición de las Directivas 2009/72 y 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662), apartado 60 y, en lo referente a las restricciones a la libre prestación de servicios, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 104 y jurisprudencia citada.

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99      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de junio de 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448), apartado 61 y jurisprudencia citada.

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100      Sentencia de 8 de junio de 2023, Fastweb y otros (Periodicidad de facturación) (C‑468/20, EU:C:2023:447), apartado 82 y jurisprudencia citada. Véanse también las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997), punto 50 y jurisprudencia citada en la nota 19 de dichas conclusiones.

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101      Véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), apartado 14.

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102      Véanse, en este sentido, en situaciones en las que estaban en juego tanto la libertad de establecimiento como la libertad de prestación de servicios, las sentencias de 29 de marzo de 2011, Comisión/Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188), apartado 51 y jurisprudencia citada, y de 7 de marzo de 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146), apartados 35 y 36.

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103      Véanse las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997), punto 50 y jurisprudencia citada en la nota 20.

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104      Véase, entre otras, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678), apartado 32 y jurisprudencia citada.

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105      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de junio de 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448), apartado 64 y jurisprudencia citada.

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106      Véanse los artículos 2 y 3 del Reglamento n.º 561/2006. El concepto de «empresa de transporte» se define en el artículo 4, letra p), de ese Reglamento.

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107      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 105.

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108      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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109      Esta evolución se describe concretamente en la Evaluación de impacto — pilar social, en particular en la parte 1/2, pp. 1 a 11, 26 y 49, así como en la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, en particular en la parte 1/2, pp. 7 a 22.

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110      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, apartados 2.1.1 y 2.2.2.

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111      Evaluación de impacto — pilar social, p. 39.

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112      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 20. En particular, la Comisión constató que el riesgo de deterioro de las condiciones de trabajo, incluidas las condiciones inadecuadas de descanso, las limitaciones de tiempo y el estrés de los conductores, no se había tratado eficazmente debido a las violaciones y las lagunas de las normas anteriores, a la rigidez de su aplicación y a las presiones del mercado.

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113      Véase el considerando 2 del Reglamento 2020/1054. Según la Evaluación de impacto — pilar social (véase la parte 1/2, pp. 5 y 6), entre las principales causas de la ineficacia de la legislación social figuraban las normas poco claras e inadecuadas, así como las divergencias de interpretación y aplicación por parte de las autoridades nacionales.

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114      Véase el considerando 1 del Reglamento 2020/1054.

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115      Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 19.

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116      Véanse los considerandos 3, 6 y 36 del Reglamento 2020/1054.

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117      Por la misma razón, en mi opinión, procede desestimar igualmente la imputación planteada por la República de Polonia según la cual la obligación relativa al regreso de los conductores infringe el artículo 4, letra f), del Reglamento n.º 561/2006.

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118      El artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 561/2006, antes de la entrada en vigor del Reglamento 2020/1054, disponía, efectivamente, que «cualquier tiempo utilizado en viajar a un lugar para hacerse cargo de un vehículo comprendido en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, o en volver de ese lugar, cuando el vehículo no se encuentre ni en el domicilio del conductor ni en el centro de operaciones del empleador en que esté basado normalmente el conductor, no se considerará como descanso o pausa excepto cuando el conductor se encuentre en un ferry o tren y tenga acceso a una litera.» El apartado 3 del este artículo también hacía referencia al «domicilio del conductor [y a]l centro de operaciones del empleador en que esté basado normalmente el conductor».

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119      Véase la sentencia de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238), apartado 27. Desde un punto de vista lingüístico, el concepto de «centro de operaciones» se corresponde con el de «centro de explotación» empleado en esta sentencia, así como en la sentencia de 18 de enero de 2001, Skills Motor Coaches y otros (C‑297/99, EU:C:2001:37) y, asimismo, en la versión original del artículo 5, letra c) del Reglamento n.º 1071/2009.

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120      Véase la sentencia de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238), apartado 31.

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121      El término «UE-13» designa a los Estados que se han convertido en miembros de la Unión Europea tras 2004 y que se añadieron a los 15 Estados que ya eran miembros («la UE‑15»).

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122      La Evaluación de impacto cita, a este respecto, una encuesta realizada entre conductores polacos por la asociación patronal polaca de la que se desprende que un 23 % de ellos pasan quince días en la carretera; un 15 % pasan más de treinta días lejos de su lugar de residencia/su base y un 7 % menos de cinco días lejos de su lugar de residencia/su base. Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 20.

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123      Véase, específicamente, el punto 203 de las presentes conclusiones.

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124      Sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 41 y 42, así como jurisprudencia citada.

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125      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 41, 42, 61, 62, 64 y 128.

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126      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 51.

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127      Véase la nota 122 de las presentes conclusiones.

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128      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 20.

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129      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, capítulo 6.2.1 p. 63.

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130      Véanse el artículo 16 del Reglamento n.º 561/2006 y el artículo 33 del Reglamento n.º 165/2014.

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131      Véase el punto 132 de las presentes conclusiones.

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132      Véase el punto 47 de las presentes conclusiones.

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133      Véanse los puntos 219 y 220 de las presentes conclusiones.

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134      Véase la jurisprudencia mencionada en el punto 56 de las presentes conclusiones.

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135      Véase el punto 179 de las presentes conclusiones.

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136      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 49. Aunque las medidas examinadas en este contexto estaban relacionadas con la posible prohibición de disfrutar del descanso programado a bordo del vehículo, presenta el mismo tipo de dificultades a la hora de demostrar si la empresa de transporte ha dado al conductor la posibilidad de regresar a su lugar de residencia o al centro de explotación, pero este ha decidido no hacerlo, o si ha sufrido presiones dirigidas a disuadirle de regresar.

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137      Dictamen CESE 2017/02852, apartado [1.8].

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138      El artículo 1, punto 5, letra c), de la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo preveía introducir en el artículo 8 del Reglamento n.º 561/2006 un apartado 8 ter con la siguiente redacción: «Las empresas de transporte organizarán el trabajo de los conductores de tal manera que estos puedan disfrutar al menos de un período de descanso semanal normal o un descanso semanal de más de 45 horas que tomen como compensación por un descanso semanal reducido en el domicilio dentro de cada período de tres semanas consecutivas.»

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139      El legislador ha adoptado el calendario de tres semanas aplicable al regreso únicamente para los conductores que hayan tomado dos períodos consecutivos de descanso semanal reducido (artículo 8, apartado 8 bis, párrafo segundo) y que, por tanto, tras la tercera semana de trabajo, tomarán un período de descanso normal como compensación de los dos períodos de descanso semanal reducido.

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140      La República de Polonia se refiere también a los efectos perjudiciales relativos a las infraestructuras viarias. Estas alegaciones se abordan en la parte relativa a los motivos referidos a la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 2, en los puntos 281 y ss. de las presentes conclusiones.

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141      Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 48.

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142      Véanse la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 20 y los puntos 217, 229, 236 y 260 de las presentes conclusiones.

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143      Esta cifra resulta de una comparación entre, por una parte, la apreciación contenida en la carta abierta de 26 de octubre de 2018 de la Union internationale des transports routiers (Unión Internacional de Transportes por Carretera, IRU) en la que se estimaba que la adopción de una obligación de que los vehículos regresaran cada tres a cuatro semanas podía hacer aumentar el kilometraje de los camiones de 80 a 135 millones de vehículos-kilómetro por año y, por otra parte, los datos de Eurostat de los que se desprendía que, en 2016, el tráfico de vehículos de mercancías había sido en total de 135 725 millones de vehículos-kilómetro. El Consejo observó que la obligación de regreso de los conductores no atañe a los vehículos, sino a los conductores que no regresan necesariamente siempre con el vehículo y que, como se desprende de la Evaluación de impacto (véase la nota 122 de las presentes conclusiones), ya regresan en la mayoría de los casos cada tres o cuatro semanas.

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144      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, capítulo 2.3.1.1.

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145      Elaborada por el organismo de normalización estadounidense AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), que demuestra el impacto de los vehículos en las infraestructuras viarias.

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146      Véanse, por lo que respecta al artículo 74 CE, las conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas en los asuntos acumulados España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:194), punto 162.

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147      Reglamento (CEE) n.º 4058/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a la formación de precios para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros (DO 1989, L 390, p. 1).

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148      Véanse, por lo que respecta al artículo 74 CE, las conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas en los asuntos acumulados España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:194), punto 163.

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149      Véanse las conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas en los asuntos acumulados España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:194), punto 164.

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150      Véase, en lo referente al artículo 9 TFUE, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 46.

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151      Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas en los asuntos acumulados España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:194), punto 164.

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152      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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153      Véase, por analogía con el artículo 191 TFUE, apartado 3, la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 135 y jurisprudencia citada.

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154      Véase la nota 143 de las presentes conclusiones.

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155      Véase el punto 284 de las presentes conclusiones.

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156      A este respecto, véase también el punto 222  de las presentes conclusiones.

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157      Véanse los puntos 291 y 292 de las presentes conclusiones.

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158      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, en particular pp. 60 y 61.

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159      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, en particular p. 63 y ss.

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160      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 11 de diciembre de 2019, «El Pacto Verde Europeo», COM(2019) 640 final (en lo sucesivo, «Pacto Verde Europeo»).

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161      Pacto Verde Europeo, apartado 2.1.5.

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162      Conclusiones del Consejo Europeo de 12 de diciembre de 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.

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163      Declaración de la Comisaria Vălean sobre la adopción definitiva del paquete de movilidad I por el Parlamento Europeo, Bruselas, 9 de julio de 2020, https://ec.europa.eu/Comisión/presscorner/detail/fr/statement_20_1319.

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164      Véase el apartado 45 del escrito de réplica en el asunto C‑553/20.

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165      Véanse los puntos 564 y ss. de las presentes conclusiones.

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166      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartados 129 a 131. Una disposición que sea declarada conforme con el artículo 191 TFUE será necesariamente declarada conforme con el artículo 37 de la Carta: véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978), apartados 61 a 64.

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167      Véase, por analogía, la sentencia de 11 de marzo de 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest y otros (C‑78/90 a C‑83/90, EU:C:1992:118), apartado 18.

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168      Esta imputación solo puede entenderse, en mi opinión, en el sentido de que se refiere únicamente a la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas, ya que la obligación de regreso de los conductores cada tres semanas ya estaba presente en la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento, que ha sido objeto de una evaluación de impacto: véanse el artículo 1, punto 5, letra c), de la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo y la Evaluación de impacto — pilar social que acompaña a esta Propuesta.

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169      Debo precisar que, en este punto del análisis, no entraré en el debate relativo a las cifras vinculadas a las emisiones adicionales potenciales o reales que genera la obligación de regreso de los conductores, habida cuenta de que, en primer término, esto no es necesario para la análisis de las alegaciones basadas en el incumplimiento de la política de la Unión en materia de medio ambiente y, en segundo término, este debate deberá dirimirse cuando se aborden las alegaciones relativas a la vulneración del principio de proporcionalidad.

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170      Véanse los puntos 575 y ss. de las presentes conclusiones.

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171      El legislador solamente ha contemplado el supuesto en el que el regreso del conductor podría organizarse, en su caso, al mismo tiempo que el regreso del vehículo al Estado miembro de establecimiento: véase el considerando 8 del Reglamento 2020/1055.

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172      En este sentido, véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos acumulados Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:362), punto 88, y la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 48.

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173      Véase la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 44.

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174      Véase la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 119.

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175      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705), apartado 40.

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176      Véase la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 86.

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177      Véase el punto 47 de las presentes conclusiones.

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178      Véase el punto 197 de las presentes conclusiones.

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179      Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartados 19 y 20, y de 17 de julio de 1997, SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, EU:C:1997:377), apartados 52, 52, 63 y 64.

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180      Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie y otros/Alta Autoridad (13/57, EU:C:1958:10), p. 292.

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181      A este respecto, véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 1973, Werhahn Hansamühle y otros/Consejo y Comisión (63/72 a 69/72, EU:C:1973:121), apartado 17.

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182      Véase el punto 80 de las presentes conclusiones.

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183      Véanse los puntos 148 a 150 de las presentes conclusiones.

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184      Sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartado 20.

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185      Véase el punto 90 de las presentes conclusiones.

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186      Véase la p. 18 de esta Evaluación de impacto.

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187      Informe final del Estudio sobre las zonas de estacionamiento seguras y protegidas para los camiones (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), pp. 8 y 18 a 20.

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188      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, y por el que se deroga la Decisión n.º 661/2010/UE (DO 2013, L 348, p. 1, en lo sucesivo, «Reglamento RTE-T»).

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189      A tenor del apartado 3 de esta disposición, «todas las zonas de estacionamiento que hayan sido certificadas podrán indicar que están certificadas de conformidad con las normas y procedimientos de la Unión. De conformidad con el artículo 39, apartado 2, letra c), del Reglamento [RTE-T], los Estados miembros deberán fomentar la creación de zonas de estacionamiento para los usuarios comerciales de la carretera». A tenor del apartado 4 de esa disposición, «a más tardar el 31 de diciembre de 2024, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la disponibilidad de instalaciones de descanso adecuadas para los conductores y de instalaciones de estacionamiento protegidas, así como sobre el acondicionamiento de zonas de estacionamiento seguras y protegidas que estén certificadas con arreglo a los actos delegados a que se refiere el apartado 2. Dicho informe podrá enumerar las medidas destinadas a aumentar el número y la calidad de las zonas de estacionamiento seguras y protegidas».

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190      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 64.

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191      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 70.

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192      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 18.

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193      Sentencia de 20 de diciembre de 2017 (C‑102/16, en lo sucesivo, «sentencia Vaditrans», EU:C:2017:1012).

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194      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 46.

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195      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 18.

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196      A tenor del artículo 4, letra g) del Reglamento n.º 561/2006, a los efectos de este Reglamento, se entenderá por «“período de descanso diario”: el período diario durante el cual un conductor puede disponer libremente de su tiempo, ya sea un “período de descanso diario normal” o un “período de descanso diario reducido”»: Según el primer guion de esta disposición, se entenderá por “período de descanso diario normal”: cualquier período de descanso de al menos 11 horas. Alternativamente, el período de descanso diario normal se podrá tomar en dos períodos, el primero de ellos de al menos tres horas ininterrumpidas y el segundo de al menos 9 horas ininterrumpidas». Con arreglo al segundo guion de la referida disposición, se entenderá por «“período de descanso diario reducido”: cualquier período de descanso de al menos 9 horas, pero inferior a 11 horas».

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197      Conforme al artículo 4, letra h) del Reglamento n.º 561/2006, a los efectos de este Reglamento, se entenderá por «“período de descanso semanal”: el período semanal durante el cual un conductor puede disponer libremente de su tiempo, ya sea un “período de descanso semanal normal” o un “período de descanso semanal reducido”». A tenor del primer guion de esta disposición, se entenderá por «“período de descanso semanal normal”: cualquier período de descanso de al menos 45 horas». Según lo dispuesto en el segundo guion de dicha disposición, se entenderá por «“período de descanso semanal reducido”: cualquier período de descanso inferior a 45 horas que, sujeto a las condiciones establecidas en el artículo 8, apartado 6, se puede reducir hasta un mínimo de 24 horas consecutivas».

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198      Sentencia Vaditrans (apartados 31, 32 y 48).

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199      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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200      Según el considerando 13 del Reglamento 2020/1054, «para fomentar el progreso social, conviene especificar el lugar en que pueden tomarse los períodos de descanso semanal, garantizando que los conductores disfruten de condiciones de descanso adecuadas. La calidad del alojamiento resulta de especial importancia durante los períodos de descanso semanal normal, que los conductores han de realizar fuera de la cabina del vehículo en un alojamiento adecuado, a cargo de la empresa de transporte en su condición de empresario. Para garantizar unas condiciones laborales adecuadas y la seguridad de los conductores, es conveniente aclarar el requisito de que se proporcione a los conductores un alojamiento de calidad y adaptado a ambos sexos para aquellos períodos de descanso semanal normal que tomen fuera del domicilio».

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201      Sentencia Vaditrans (apartados 31, 32 y 48).

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202      Sentencia Vaditrans (apartado 43).

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203      Sentencia Vaditrans (apartado 44).

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204      Sentencia Vaditrans (apartado 45).

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205      Sentencia Vaditrans (apartados 46 y 47).

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206      Sentencia Vaditrans (apartado 44).

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207      Sentencia Vaditrans (apartado 44).

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208      Sentencia Vaditrans (apartados 44 y 45).

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209      Sentencia Vaditrans (apartado 42).

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210      Sentencia Vaditrans (apartado 44). Véase el punto 379 de las presentes conclusiones. Véase, también, el auto de la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2021, Lituania/Parlamento y Consejo (C‑541/20 R, EU:C:2021:264), apartado 38.

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211      Véase el artículo 8, apartado 6, del Reglamento n.º 561/2006, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1054.

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212      A tenor de esta disposición, el artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.º 561/2006 se sustituye por el texto siguiente: «1. Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones del presente Reglamento […] y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Dichas sanciones serán eficaces y proporcionadas a la gravedad de las infracciones, a tenor del anexo III de la Directiva 2006/22/CE […]. Ninguna infracción del presente Reglamento y […] será objeto de más de una sanción o procedimiento administrativo. Los Estados miembros notificarán a la Comisión dichas normas y medidas, junto con el método y los criterios elegidos a nivel nacional para evaluar su proporcionalidad. Los Estados miembros notificarán sin demora toda modificación posterior que les afecte. La Comisión informará a los Estados miembros de esas normas y medidas, así como de cualquier modificación de las mismas. La Comisión velará por que esta información se publique en un sitio web público específico en todas las lenguas oficiales de la Unión, que contenga información detallada sobre dichas sanciones aplicables en los Estados miembros.»

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213      Véase la Propuesta de Reglamento sobre tiempo de trabajo, artículo 1, apartado 5, letra c), citado en el punto 11 de las presentes conclusiones.

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214      Véase, entre otras, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011), apartado 88 y jurisprudencia citada.

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215      El concepto de «conductor» se define en el artículo 4, letra c), del Reglamento n.º 561/2006.

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216      Sentencia Vaditrans (apartado 44). Véase, también, el punto 379 de las presentes conclusiones. Véase, también, el auto de la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2021, Lituania/Parlamento y Consejo (C‑541/20 R, EU:C:2021:264), apartado 38.

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217      Véase el punto 80 de las presentes conclusiones.

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218      Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, p. 39.

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219      Con arreglo al artículo 3, apartado 4, del Reglamento n.º 165/2014, en relación con el artículo 6, tercera frase, del Reglamento de Ejecución 2016/799, los vehículos que circularan en un Estado miembro distinto de aquel en el que estuvieran matriculados debían inicialmente estar provistos de un tacógrafo inteligente, regulado en los artículos 8 a 10 del Reglamento n.º 165/2014, en un plazo de quince años desde la fecha de entrada en vigor, el 15 de junio de 2019, de las condiciones relativas a esos tacógrafos establecidas en el anexo I C de ese Reglamento de Ejecución, a saber, a más a tardar el 15 de junio de 2034.

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220      Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1228 de la Comisión, de 16 de julio de 2021, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución 2016/799 (DO 2021, L 273, p. 1).

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221      Reglamento de Ejecución (UE) 2023/980 de la Comisión, de 16 de mayo de 2023, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución 2016/799 (DO 2023, L 134, p. 28).

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222      Comisión, «Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph», 2018, p. 9.

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223      Parlamento Europeo (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Adecuación de los tacógrafos inteligentes en 2020: Costes y ventajas), 2 de febrero de 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), p. 7.

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224      Véase el escrito de la Comisión al Consejo de 4 de octubre de 2018, anexo B4 en el asunto C‑551/20.

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225      Véase la nota 219 de las presentes conclusiones.

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226      Sentencias de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 153, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartados 100 y 110.

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227      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 153, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 111.

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228      Sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 112.

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229      Sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 47 y jurisprudencia citada.

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230      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 48 y jurisprudencia citada.

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231      Véase, ex multis, la sentencia de 8 de septiembre de 2022, Ministerstvo životního prostředí (Guacamayos Jacinto) (C‑659/20, EU:C:2022:642), apartado 69 y jurisprudencia citada.

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232      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, EU:C:1988:420), apartado 19 y jurisprudencia citada.

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233      Este artículo establece como excepciones las disposiciones del artículo 1, punto 15, y del artículo 2, punto 12, que solo empezarán a ser aplicables a partir del 31 de diciembre de 2024. Estas dos disposiciones no son objeto de los recursos interpuestos en los presentes asuntos.

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234      Según estas dos instituciones, solo la fecha aplazada para las dos disposiciones mencionadas en la nota anterior de las presentes conclusiones se anticiparía a la fecha de entrada en vigor de todo el Reglamento.

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235      Auto de la Vicepresidente del Tribunal de Justicia del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2021, Lituania/Parlamento y Consejo (C‑541/20 R, EU:C:2021:264), apartado 31.

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236      Sentencia Vaditrans (apartado 44).

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237      Véase, entre otras, la sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Landesbank Baden-Württemberg y CRU (C‑584/20 P y C‑621/20 P, EU:C:2021:601), apartado 104 y jurisprudencia citada.

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238      Véase el punto 394 de las presentes conclusiones.

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239      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartados 73 a 75.

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240      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 76.

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241      Esta disposición, que trata de los requisitos para ejercer la profesión de transportista por carretera, establece que «las empresas que ejercen la profesión de transportista por carretera deberán […] tener un establecimiento efectivo y fijo en un Estado miembro».

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242      La República de Bulgaria ha desarrollado este motivo de la demanda en el asunto C‑545/20 tanto en relación con el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 como con el artículo 2, punto 4, letra a), de este último. Por razones de economía procesal, solo lo examinaré en este punto, en el bien entendido de que las conclusiones extraídas de mi análisis respecto del artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 son aplicables mutatis mutandis en lo referente al artículo 2, punto 4, letra a), de dicho Reglamento.

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243      Sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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244      Sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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245      COM(2018) 51 final de 31 de enero de 2018.

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246      En su recurso C‑549/20, la República de Chipre no ha impugnado el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento (UE) 1055/1055 de manera que su motivo basado en el incumplimiento de un requisito sustancial de forma derivado del artículo 91 TFUE, apartado 1, se refiere exclusivamente a la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

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247      Véase el punto 10 de las presentes conclusiones,

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248      DO 2018, C 197, p. 38.

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249      DO 2018, C 176, p. 57.

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250      Véase CdR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, disponible en https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.

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251      Véanse los artículos 56 y 57 del Reglamento Interno del CdR [DO 2014, L 65, p. 41, en su versión aplicable en el momento de la entrada en vigor del Reglamento 2020/1055].

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252      Véase el artículo 59 del Reglamento Interno del CdR, en su versión aplicable en el momento de la entrada en vigor del Reglamento 2020/1055.

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253      Sentencia de 16 de julio de 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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254      Sentencia de 5 de julio de 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).

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255      Sentencia de 5 de julio de 1995, Parlamento/Consejo (C‑21/94, EU:C:1995:220), apartados 17 y 18.

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256      Véase el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 2004, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2004:158), apartados 9 a 11.

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257      Véase el apartado 1.1 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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258      Véanse los apartados 1.4 y 3.2 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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259      Véase el apartado 1.6 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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260      Véase el apartado 5.2 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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261      Véase el apartado 5.2 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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262      Véase el apartado 5.2 del Dictamen del CESE de 18 de enero de 2018.

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263      Véanse, en particular, los apartados 6 a 8 del Dictamen del CdR de 1 de febrero de 2018.

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264      Véase el apartado 9 del Dictamen del CdR de 1 de febrero de 2018.

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265      Véase, por analogía, la sentencia de 5 de julio de 1995, Parlamento/Consejo (C‑21/94, EU:C:1995:220), apartado 27. Sería diferente en el caso de que, durante el procedimiento legislativo, se hubiera añadido una base jurídica que justificara plenamente que se consultara de nuevo al CESE, como sucedió, según han señalado la República de Bulgaria y la República de Chipre, con ocasión de la adopción del Reglamento (UE) 2021/2282 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2021, sobre evaluación de las tecnologías sanitarias y por el que se modifica la Directiva 2011/24/UE (DO 2021, L 458, p. 1). Respecto de los dos dictámenes de este Comité durante un mismo procedimiento legislativo, véanse DO 2018, C 283, p. 38 y DO 2021, C 286, p. 95.

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266      Véanse, a este respecto, las Conclusiones del Consejo Europeo de 12 de diciembre de 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

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267      Pacto Verde Europeo, apartado 2.1.5.

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268      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) n.º 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima») (DO 2021, L 243, p. 1).

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269      Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 294 TFUE, apartado 6, sobre la posición del Consejo relativa a la adopción de un Reglamento por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 1071/2009, el Reglamento (CE) n.º 1072/2009 y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 con el fin de adaptarlos a la evolución del sector, de un Reglamento por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 561/2006 en lo que se refiere a los requisitos mínimos sobre los tiempos de conducción máximos diarios y semanales, las pausas mínimas y los períodos de descanso diarios y semanales y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 en lo que se refiere al posicionamiento mediante tacógrafos, y de una Directiva por la que se modifica la Directiva 2006/22/CE en lo que respecta a los requisitos de control del cumplimiento y se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

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270      Paquete de movilidad I sobre el transporte por carretera — Declaración de la Comisión (DO 2020, C 252 p. 1).

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271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n.º 1071/2009 and Regulation (EC) n.º 1072/2009, Final report [Evaluación de impacto de una disposición en el contexto de la revisión del Reglamento (CE) n.º 1071/2009 y del Reglamento (CE) n.º 1072/2009, Informe final], MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (en lo sucesivo, «Estudio RICARDO de 2021»).

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272      Esto es, según la República de Lituania, Lituania, Polonia, Hungría, Bulgaria, Rumanía, Letonia y Estonia. La República de Lituania alega que el parque de vehículos pesados de estos siete Estados miembros emitirá 3,2 millones de toneladas de CO2 adicionales anuales y que 570 000 vehículos pesados sin carga deberán regresar a sus bases cada ocho semanas, lo que representa 780 millones de kilómetros en vacío y 188 millones de litros de combustible consumidos inútilmente cada año. La República de Lituania se basa en este punto en las cifras que figuran en un artículo publicado en el sitio www.trans.info.

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273      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 525/2013 (DO 2018, L 156, p. 26).

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274      Véanse las declaraciones de la Comisión y de los Estados miembros relativas al Acuerdo adicional celebrado entre el Consejo y el Parlamento sobre el primer paquete de medidas reproducidas en el documento del Consejo de 11 de febrero de 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, p. 2).

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275      La República de Malta se basa en este punto en las proyecciones indicadas de los efectos de la legislación de la Unión en vigor en el momento de la adopción de la Comunicación de la Comisión, de 28 de noviembre de 2018, «Un planeta limpio para todos — La visión europea estratégica a largo plazo para una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra» [COM(2018) 773 final, pp. 5 y 6].

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276      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3).

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277      La República de Polonia se remite aquí a la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Polonia/Comisión (T‑883/16, EU:T:2019:567), apartados 77 y 78.

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278      Véase el apartado 48 del escrito de réplica en el asunto C‑554/20, Polonia/Parlamento y Consejo.

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279      No se abordarán en esta parte las alegaciones de la República de Malta referidas al artículo 91 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta.

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280      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartados 129 a 131. Una disposición que sea declarada conforme con el artículo 191 TFUE será necesariamente declarada conforme con el artículo 37 de la Carta: véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978), apartados 61 a 64.

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281      Especialmente en el apartado 30 de su escrito de contestación a la demanda en el asunto C‑542/20.

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282      Véase el punto 304 de las presentes conclusiones.

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283      Véase, por analogía, la sentencia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo (C‑149/96, EU:C:1999:574), apartado 86. Véase también la sentencia de 26 de junio de 2019, Craeynest y otros (C‑723/17, EU:C:2019:533), apartado 33.

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284      Véase, por analogía, la sentencia de 11 de marzo de 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest y otros (C‑78/90 a C‑83/90, EU:C:1992:118), apartado 18.

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285      Conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Austria/Parlamento y Consejo (C‑161/04, EU:C:2006:66), puntos 59 y 60.

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286      Véase el auto de archivo del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2006, Austria/Parlamento y Consejo (C‑161/04, EU:C:2006:512).

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287      Véanse, entre otras, las sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2005:542), apartado 41 y jurisprudencia citada, de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684), apartado 72, de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 91, de 16 de julio de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458), apartado 29, así como de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartado 120.

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288      Véanse en particular las sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2005:542), apartado 42, de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684), apartado 73 y jurisprudencia citada, y de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartado 121.

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289      Véase la sentencia de 16 de julio de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458), apartado 29.

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290      Véase la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 46.

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291      Sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), apartados 42 y 100. Acerca del artículo 11 TFUE, el Tribunal de Justicia ha declarado que «la Unión [debía] cumplir este artículo cuando ejerce una de sus competencias» [sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 101], sin no obstante precisar más detalladamente la carga que recae en el legislador a este respecto.

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292      Sobre aquello a lo que no obliga el artículo 11 TFUE, véase la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 49.

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293      El título de esta tercera parte se refiere, para ser totalmente exactos, a las políticas y acciones internas de la Unión.

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294      Véase el punto 308 de las presentes conclusiones.

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295      Véase, por ejemplo, la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 50.

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296      Debo precisar que, en esta fase del análisis, no entraré en el debate relativo a las cifras relativas a las emisiones adicionales potenciales o reales que genera la obligación de regreso, por cuanto, en primer término, esto no es necesario para el abordaje de las alegaciones basadas en la inobservancia de la política de la Unión en materia de medio ambiente y, en segundo término, este debate deberá dirimirse, en su caso, con ocasión del análisis de las alegaciones relativas a la vulneración del principio de proporcionalidad.

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297      Véase el considerando 1 del Reglamento 2018/842. Sobre las ambiciones del legislador de la Unión para el sector del transporte, véase el considerando 12 de dicho Reglamento.

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298      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004, relativa al arsénico, el cadmio, el mercurio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire ambiente (DO 2005, L 23, p. 3), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 219/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009 (DO 2009, L 87, p. 109) y por la Directiva (UE) 2015/1480 de la Comisión, de 28 de agosto de 2015 (DO 2015, L 226, p. 4).

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299      Véase el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/107.

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300      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2015/1480 de la Comisión, de 28 de agosto de 2015 (DO 2015, L 226, p. 4) (en lo sucesivo, «Directiva2008/50»).

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301      Véase el artículo 1 de la Directiva 2008/50.

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302      Modificada por última vez por la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018 (DO 2018, L 150, p. 109).

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303      Véase el artículo 1 de la Directiva 2008/98, en su versión modificada por la Directiva 2008/851.

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304      DO 1999, L 187, p. 42.

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305      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 1999/62 (DO 2011, L 269, p. 1).

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306      Véase el considerando 1 de la Directiva 2011/76.

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307      Véase el considerando 2 de la Directiva 2011/76.

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308      Véase el considerando 3 de la Directiva 2011/76.

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309      Véase el considerando 7 de la Directiva 2011/76.

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310      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 443/2009 y (UE) n.º 510/2011 (DO 2019, L 111, p. 13).

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311      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para vehículos pesados nuevos y se modifican los Reglamentos (CE) n.º 595/2009 y (UE) 2018/956 del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 96/53/CE del Consejo (DO 2019, L 198, p. 202). Véase también, en lo referente a la mejora de la eficiencia energética de estos vehículos, el Reglamento (UE) 2019/1892 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1230/2012 en lo que respecta a los requisitos para la homologación de tipo de determinados vehículos de motor equipados con cabinas alargadas y de dispositivos y equipos aerodinámicos para vehículos de motor y sus remolques (DO 2019, L 291, p. 17), en particular su considerando 6.

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312      Véase la Directiva 2009/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios en favor de la movilidad de bajas emisiones (DO 2009, L 120, p. 5), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2019/1161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019 (DO 2019, L 1888, p. 116).

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313      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2020, relativo al etiquetado de los neumáticos en relación con la eficiencia en términos de consumo de carburante y otros parámetros, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2017/1369 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1222/2009 (DO 2020, L 177, p. 1).

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314      Véase el considerando 4 del Reglamento 2020/740.

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315      Véase el considerando 6 del Reglamento 2020/1055.

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316      Véase el considerando 6 del Reglamento 2020/1055.

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317      Véase el considerando 6 del Reglamento 2020/1055.

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318      Véanse, acerca de los artículos 130 R y 130 S del Tratado CE, la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906), apartado 26 y las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos acumulados Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:362), punto 88.

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319      Véanse, por analogía, las sentencias de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978), apartado 46, y de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros (C‑616/17, EU:C:2019:800), apartado 50.

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320      Véanse las sentencias de 18 de julio de 2013, Schindler Holding y otros/Comisión (C‑501/11 P, EU:C:2013:522), apartado 31 y jurisprudencia citada, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 80.

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321      Véase la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo (C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631), apartado 221.

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322      Véase el artículo 192 TFUE, apartado 1.

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323      Cabe recordar que esta disposición prevé que las medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético deberán adoptarse por unanimidad.

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324      En este sentido, véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos acumulados Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:362), punto 88, y la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 48.

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325      Hungría invoca el principio de cautela, como principio general del Derecho, que afirma que se deduce globalmente del artículo 11 TFUE, del artículo 168 TFUE, apartado 1, del artículo 169 TFUE, apartados 1 y 2, y del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2. En consecuencia, no realizaré un análisis separado de los artículos 168 TFUE y 169 TFUE.

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326      Véase la sentencia de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros (C‑616/17, EU:C:2019:800), apartado 41 y jurisprudencia citada.

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327      Véase la sentencia de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros (C‑616/17, EU:C:2019:800), apartado 43 y jurisprudencia citada.

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328      Véase la sentencia de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros (C‑616/17, EU:C:2019:800), apartado 50.

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329      Véase la sentencia de 9 de junio de 2016, Pesce y otros (C‑78/16 y C‑79/16, EU:C:2016:428), apartado 50.

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330      Véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros (C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449), apartado 68.

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331      La argumentación de la República de Bulgaria y de la República de Chipre ha evolucionado en cierta medida a lo largo de la fase escrita del procedimiento (véanse el apartado 8 del escrito de réplica en el asunto C‑545/20 y el apartado 10 del escrito de réplica en el asunto C‑549/20).

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332      DO 2016, L 282, p. 1.

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333      Véase el artículo 2, apartado 1, letra a), del Acuerdo de París.

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334      Véanse las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartado 50 y jurisprudencia citada, de 11 de abril de 2013, HK Danmark (C‑335/11 y C‑337/11, EU:C:2013:222), apartado 28, de 18 de marzo de 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159), apartado 71, de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4), apartado 52, de 13 de enero de 2015, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P y C‑405/12 P, EU:C:2015:5), apartado 44, de 8 de septiembre de 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677), apartado 62, así como de 3 de diciembre de 2020, Région de Bruxelles-Capitale/Comisión (C‑352/19 P, EU:C:2020:978), apartado 25.

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335      El Acuerdo de París entró en vigor el 4 de noviembre de 2016.

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336      Véase la sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4), apartado 54 y jurisprudencia citada.

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337      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartados 52 a 55 y jurisprudencia citada.

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338      Véase el considerando 4 de la Decisión 2016/1841.

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339      Véase el artículo 2, apartado 1, del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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340      Véase el punto 575 de las presentes conclusiones.

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341      Véase el artículo 2, apartado 1, letra c), del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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342      Véase el artículo 2, apartado 2, del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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343      Artículo 3 del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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344      Artículo 4, apartado 1, del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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345      Artículo 4, apartado 2, del Acuerdo de París, adjunto a la Decisión 2016/1841.

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346      Estas razones son relativamente similares a las adoptadas por el Tribunal de Justicia para negar la invocabilidad, en el marco de una remisión prejudicial para la apreciación de la validez de un acto, del Protocolo de Kioto: véase la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartados 73 a 78.

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347      Véase la sentencia de 15 de abril de 2021, Países Bajos/Consejo y Parlamento (C‑733/19, EU:C:2021:272), apartado 44.

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348      Véase la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 119.

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349      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705), apartado 40.

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350      Véase la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 86.

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351      Véase el párrafo segundo de la Declaración de la Comisaria Vălean de 9 de julio de 2020 sobre la adopción definitiva del Paquete de movilidad I por el Parlamento Europeo.

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352      Es decir, Alemania, Francia, Reino Unido, España, Italia, los Países Bajos y Bélgica.

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353      Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» [COM(2011) 144 final de 28 de marzo de 2011].

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354      Sentencia de 13 de noviembre de 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).

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355      Véanse los puntos 667 y ss. de las presentes conclusiones.

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356      Véase el punto 597 de las presentes conclusiones.

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357      Véase el apartado 131 de la demanda en el asunto C‑547/20.

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358      Véase el artículo 2, apartado 4, del Reglamento n.º 1071/2009.

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359      Véase el considerando 8 del Reglamento 2020/1055.

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360      Por lo demás, la República de Lituania no ha precisado qué disposición del Tratado de Adhesión, según esta, garantizaba la abolición, en un plazo de cinco años, de toda restricción a la libertad de prestación de servicios por los transportistas lituanos en otros Estados miembros. Como ha afirmado acertadamente el Parlamento, este Tratado no establecía que Lituania disfrutaría de un régimen de excepciones y estaría exenta de aplicar el Derecho derivado en el sector del transporte. Debo añadir que, en el momento de la entrada de la República de Lituania en la Unión, el artículo 71 CE, apartado 1, ya destacaba, en concreto, las peculiaridades de los transportes, así como el trato diferenciado de los transportistas no residentes.

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361      Véase el punto 584 de las presentes conclusiones.

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362      Sentencia de 17 de julio de 1997, SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, EU:C:1997:377), apartado 55.

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363      Véase la sentencia de 26 de septiembre de 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613), apartado 47.

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364      La Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento ya mencionaba tal asimetría en el supuesto de un reforzamiento de los criterios de establecimiento (véase la parte 1/2, p. 37).

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365      Véase la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartados 19 y 20.

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366      No cabe cuestionar la legitimidad de la adaptación de la normativa a la evolución del contexto en el que despliega sus efectos. De este modo, es notorio que la participación en el mercado del transporte de las empresas de Estados miembros en los que, por regla general, son aplicables condiciones de trabajo y de empleo alejadas de las aplicables en los demás Estados miembros como consecuencia de las sucesivas ampliaciones puede precisar, según su apreciación, la intervención del legislador de la Unión (véase la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑626/18, EU:C:2020:1000), apartado 67. Sobre la necesidad de tomar en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, véase, entre otros, la sentencia de 29 de mayo de 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen y otros (C‑426/16, EU:C:2018:335), apartado 74.

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367      Sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 128.

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368      Véase la definición de estas dos categorías proporcionada por la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 1, nota 3.

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369      Véase el Estudio Ricardo de 2021, pp. XI y 91.

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370      Véase el Estudio Ricardo de 2021, pp. XI y 91.

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371      Véase el Estudio Ricardo de 2021, p. 6.

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372      El Consejo y el Parlamento impugnan la admisibilidad de esta imputación según la desarrolla la República de Lituania en el asunto C‑542/20, dado que, en efecto, no ha aparecido hasta la fase de la réplica. Aunque fuera declarada inadmisible, el Tribunal de Justicia debería examinar una imputación de la misma naturaleza puesto que también es invocada por la República de Bulgaria y la República de Chipre.

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373      Por analogía, véase la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartado 20.

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374      Véase la demanda en el recurso C‑542/20, en particular el motivo basado en el incumplimiento injustificado del procedimiento legislativo ordinario debido a la falta de una evaluación de impacto.

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375      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2.

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376      IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 de octubre de 2018.

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377      Anexo 9 de la demanda en el asunto C‑551/20.

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378      La República de Malta hace referencia a este respecto a la declaración de la Comisaria Vălean.

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379      La República de Polonia menciona en este punto la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 85.

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380      Sentencia de 3 de diciembre de 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

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381      Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 37.

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382      Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 49.

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383      Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, pp. 20 y 21.

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384      El Consejo establece un paralelismo con la sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), apartado 66.

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385      Como reacción, según el Consejo, al Informe del Parlamento Europeo, de 7 de junio de 2018, sobre la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento, un informe que establecía la obligación de que todos los vehículos efectuaran al menos una carga o descarga de mercancías cada tres semanas en el Estado miembro de establecimiento (véase la Enmienda 18 del Informe A8‑0204/2018).

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386      IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 de octubre de 2018.

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387      P. Klaus, Mobility Package I — Impact on the European road transport system (véase en particular el anexo D.3 del escrito de dúplica del Consejo en el asunto en el asunto C‑542/20).

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388      Disponible en https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

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389      Véase el apartado 13 del Acuerdo Interinstitucional.

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390      Véase la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 82.

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391      Véanse, en el mismo sentido, las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:321), punto 98.

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392      Véanse las sentencias de 8 de julio de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), apartado 57, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 159.

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393      Véase la sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), apartados 64 y 65.

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394      Sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 43.

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395      Sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 85.

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396      Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 45.

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397      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 31 y jurisprudencia citada.

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398      Véanse las sentencias de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartados 160 a 163, y de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 86 y jurisprudencia citada.

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399      Véase, para su comparación, el artículo 1, punto 3, de la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento.

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400      Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento. Esto fue confirmado por la propia Comisión en su declaración relativa al acuerdo político alcanzado por el Parlamento y el Consejo el 12 de diciembre de 2019, también reproducida en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 294 TFUE, apartado 6, sobre la posición del Consejo relativa a la adopción del Reglamento 2020/1055 [COM(2020) 151 final de 15 de abril de 2020, p. 7].

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401      Véase el punto 241 de las presentes conclusiones.

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402      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, pp. 30 y 31.

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403      Véase p. 36 la parte 5.1.1 «Impacts on business» dedicada al «policy package 3», en la que están comprendidas las medidas en cuestión de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento y, de forma más amplia, la parte 5 de dicha Evaluación.

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404      Véase la enmienda 128 de la resolución legislativa del Parlamento Europeo de 4 de abril de 2019 sobre la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento [Documento P. 8_TA‑PROV(2019)0341]. Esta enmienda proponía la inserción de un artículo 5, letra a) bis, en el Reglamento n.º 1071/2009 que habría impuesto que los vehículos efectuaran, en el marco de un contrato de transporte, al menos una carga o descarga de mercancías cada tres semanas en el Estado miembro de establecimiento. Véase también el informe del Parlamento de 7 de junio de 2018 (Documento A8‑0204‑2018).

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405      Véase la parte 6 de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2.

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406      Véase el punto 253 de las presentes conclusiones.

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407      Consultada en https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

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408      Dado que una parte de las imputaciones se ha abordado aquí.

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409      Según los datos proporcionados por Eurostat sobre el volumen del transporte de mercancías en relación con el PIB por países (2018).

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410      La República de Lituania se refiere en este punto al Estudio Ricardo de 2021.

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411      La República de Bulgaria plantea un motivo único basado en la infracción del artículo 91 TFUE, apartado 2, y del artículo 90 TFUE en relación con el artículo 3 TUE, apartado 3, y el artículo 94 TFUE en cuyo seno desarrolla una argumentación común contra el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 y el artículo 2, punto 4, letra a), de este Reglamento.

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412      Por lo que respecta a esta última disposición, Hungría afirma que el artículo 1, punto 3, del Reglamento (UE) 2020/1055 constituye une medida relativa a las «condiciones de transporte».

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413      En lo referente a la afirmación según la cual la omisión de la evaluación de impacto constituye un incumplimiento de un requisito sustancial de forma previsto en el artículo 91 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 11 TFUE y el artículo 37 de la Carta, me remito al punto 561 de las presentes conclusiones.

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414      Véase el punto 645 de las presentes conclusiones.

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415      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Hacia un Acta del Mercado Único — Por una economía social de mercado altamente competitiva — Cincuenta propuestas para trabajar, emprender y comerciar mejor todos juntos» [COM(2010) 608 final].

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416      Véanse los puntos 36 y ss. de las presentes conclusiones.

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417      El subrayado es mío.

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418      Véase el punto 159 de las presentes conclusiones.

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419      Véase, por ejemplo, la sentencia de 23 de febrero de 2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129), apartado 13.

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420      Véase la sentencia de 8 de octubre de 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377), apartado 9.

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421      Véase el punto 167 de las presentes conclusiones.

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422      Véase, acerca del artículo 56 TFUE, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 107.

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423      Véanse, por analogía, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440), apartado 16, y de 17 de septiembre de 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723), apartado 29 y jurisprudencia citada.

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424      Es decir, las definidas en el artículo 5, letra e), del Reglamento n.º 1071/2009, a saber, estar matriculados o puestos en circulación y autorizados para ser utilizados con arreglo a la legislación del Estado miembro de establecimiento.

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425      Véanse en particular la p. 30 y el último apartado de la p. 36 de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2 (véase también la p. 18 de la parte 2/2 de esta Evaluación).

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426      En un sentido, a mi entender, menos restrictivo.

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427      Véase la p. 6 de la Comunicación de la Comisión con arreglo al artículo 294 TFUE, apartado 6, [COM(2020) 151 final de 15 de abril de 2020], a tenor de la cual la Comisión estima que el objetivo de la posición del Consejo es contribuir a una dotación de personal suficiente de lo que se supone que es un establecimiento efectivo y fijo y que deja un margen suficiente para evitar una restricción indebida de la libertad de los operadores en materia de contratación de personal.

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428      Véase la sentencia de 29 de abril de 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238), apartado 31.

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429      Véase el punto 108 de las presentes conclusiones.

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430      Véase la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 148.

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431      Véanse el punto 40 y ss. de las presentes conclusiones.

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432      Véase el apartado 111 de la demanda en el asunto C‑554/20, Polonia/Consejo y Parlamento.

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433      Sobre el alcance de estos dos artículos, me remito a los puntos 555 y 557 de las presentes conclusiones.

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434      Rumanía solicita también la anulación del artículo 2, punto 4, letras b) y c), del Reglamento 2020/1055, que modificaron el apartado 3 e insertaron un apartado 4 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009, sin desarrollar, no obstante, una argumentación distinta de la referida al artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055.

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435      La República de Lituania se refiere aquí a las pp. 19 y 20 del Documento de orientación del European Centre for International Political Economy (ECIPE), «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market», n.º 3/2020 (en lo sucesivo, «Documento de orientación del ECIPE»).

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436      Véase el apartado 11 de la demanda en el asunto C‑545/20. Para un resumen de esta argumentación, véanse los puntos 542 y ss. de las presentes conclusiones.

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437      COM(2011) 144 final de 28 de marzo de 2011. La República de Bulgaria menciona en particular la p. 6 de este Libro Blanco.

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438      Ya que se trata de una opción contemplada por la Comisión en su Evaluación de impacto (véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 2/2).

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439      Véase el considerando 20 del Reglamento 2020/1055. Véase, también, el artículo 2, punto 6), del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055.

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440      A diferencia, evidentemente, de lo que impone el artículo 1, punto 3, del Reglamento 2020/1055 que modificó el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1071/2009.

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441      Véase el apartado 78 de la demanda de la República de Polonia en el asunto C‑554/20.

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442      Por lo demás, es cierto que un trayecto con carga está económicamente justificado, por retomar el argumento de la República de Polonia, pero cuanto más pesados son los vehículos, más consumen y por tanto emiten más CO2, y desgastan las infraestructuras.

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443      Véase el punto 561 de las presentes conclusiones.

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444      Véase el motivo basado en una violación injustificada del procedimiento legislativo ordinario debido a la ausencia de una evaluación de impacto desarrollado contra el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055 en el recurso C‑542/20.

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445      En cuando al fundamento, según la República de Lituania, de la obligación del legislador de la Unión de efectuar una evaluación de impacto en caso de modificación sustancial, me remito al resumen de la argumentación de la República de Lituania en el marco del motivo basado en la vulneración, por el artículo 1, punto 3), del Reglamento 2020/1055, del principio de proporcionalidad con ocasión del examen por el legislador de la proporcionalidad de la obligación de regreso de los vehículos cada ocho semanas.

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446      Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento.

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447      La República de Bulgaria se refiere en este punto a la p. 13 del Informe de la Comisión al Parlamento y al Consejo sobre la situación del mercado del transporte por carretera en la Unión Europea (véase el anexo A.28 a la demanda de la República de Bulgaria en el asunto C‑545/20).

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448      La República de Bulgaria se remite aquí a la p. 18 del Informe de la Comisión al Parlamento y al Consejo sobre la situación del mercado del transporte por carretera en la Unión Europea (véase el anexo A.28 a la demanda de la República de Bulgaria en el asunto C‑545/20).

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449      Si bien el motivo se dirige contra el artículo 2, punto 4, letras a), b) y c), del Reglamento 2020/1055, las alegaciones se refieren exclusivamente a la restricción adicional a los transportes de cabotaje que constituye el artículo 2, punto 4, letra a), de dicho Reglamento.

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450      En este punto, por tanto, me remito al resumen de la argumentación de Rumanía (punto 619 de las presentes conclusiones).

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451      Rumanía cita aquí Bauer, M., «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market», policy brief n.º 3/2020, ECIPE (Bruselas).

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452      Según las cifras de la Unión Nacional de los Transportistas de Carretera de Rumanía (UNTCR) (véase el apartado 78 de la demanda de Rumanía en el asunto C‑547/20).

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453      Rumanía se refiere aquí al apartado 1.2.1 de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento.

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454      Según los datos de Eurostat citados por Rumanía (véase el apartado 99 de la demanda en el asunto C‑547/20), los transportistas polacos realizan el 40 % de la totalidad de los transportes de cabotaje dentro de la Unión, los transportistas lituanos el 5,7 % y los transportistas rumanos el 8,7 %.

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455      COM(2011) 144 final de 28 de marzo de 2011.

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456      Reglamento del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO 1993, L 279, p. 1).

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457      Considerando 15 del Reglamento n.º 1072/2009.

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458      Véase la penúltima frase del considerando 15 del Reglamento n.º 1072/2009.

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459      DO 2005, C 21, p. 2.

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460      «Ex-post evaluation of Regulation (EC) n.º 1071/2009 and Regulation (EC) n.º 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015.

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461      «Ex-post evaluation of Regulation (EC) n.º 1071/2009 and Regulation (EC) n.º 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015 (p. 137).

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462      Véase «Ex-post evaluation of Regulation (EC) n.º 1071/2009 and Regulation (EC) n.º 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015 (p. 137, apartado 6.7.3).

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463      Véase el apartado 1.2.1 de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2.

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464      Véase el artículo 2, punto 5, letra a), de la Propuesta de Reglamento sobre establecimiento.

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465      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 2/2, p. 41. Véase, también, la p. 48. Por lo que se refiere a la alegación de la República de Bulgaria relativa a la falta de consulta al CESE y al CdR, me remito a los puntos 525 y ss. de las presentes conclusiones. Habida cuenta del contenido de la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, es evidente que estos dos comités han tenido la posibilidad de expresarse de manera suficiente sobre el proyecto de reglamento (el período de carencia de cuatro días).

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466      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 2/2, p. 41, última columna.

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467      Véase el Documento COM(2020) 151 final, p. 6.

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468      Véanse las sentencias de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251), apartado 53, y de 14 de septiembre de 2023, Staatsanwaltschaft Köln y Bundesamt für Güterverkehr (Transporte de contenedores vacíos) (C‑246/22, EU:C:2023:673), apartados 25, 28 y 29.

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469      Bastaba con realizar un transporte internacional con destino al Estado miembro de acogida para que se abriera un período de siete días durante el cual estaban permitidas las operaciones de cabotaje. Al final del este período, los transportistas podían organizar inmediatamente otro transporte internacional y un regreso al Estado miembro de acogida para que se abriera un nuevo período de siete días para las operaciones de cabotaje.

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470      DO 2005, C 21, p. 2. Véase el apartado 3.1.1 de esta Comunicación.

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471      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 40 (nota 96).

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472      3,14 períodos de siete días según el Parlamento.

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473      Véase la sentencia de 26 de septiembre de 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613), apartado 47.

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474      La Comisión examinó la cuestión de los efectos de la supresión de todas las restricciones al cabotaje y concluyó que las diferencias económicas y sociales entre los Estados miembros impedían contemplar tal supresión: véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 2/2, p. 40.

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475      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 49.

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476      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 40.

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477      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 50.

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478      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 50.

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479      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 106.

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480      Véase la p. 40 de la Evaluación de impacto.

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481      Véase el punto 301 de las presentes conclusiones.

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482      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, p. 37 y 54.

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483      Véase el punto 745 de las presentes conclusiones.

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484      Véase la Evaluación de impacto — pilar sobre establecimiento, parte 1/2, pp. 39 y 40.

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485      Véase, entre otras, la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 106.

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486      Véase el punto 757 de las presentes conclusiones.

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487      El Reglamento (UE) n.º 2020/698 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2020, por el que se establecen medidas específicas y temporales, como consecuencia del brote de COVID‐19, relativas a la renovación o prórroga de determinados certificados, permisos, licencias y autorizaciones, y al aplazamiento de determinados controles periódicos y formación continua en ciertos ámbitos de la legislación en materia de transporte (DO 2020, L 165, p. 10) y el Reglamento (UE) n.º 2021/267 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2021, por el que se establecen medidas específicas y temporales, como consecuencia de la persistencia de la crisis de la COVID-19, relativas a la renovación o prórroga de determinados certificados, permisos, licencias y autorizaciones, al aplazamiento de determinados controles periódicos y formación continua en ciertos ámbitos de la legislación en materia de transporte y a la ampliación de determinados períodos contemplados en el Reglamento (UE) 2020/698 (DO 2021, L 60 p. 1) son citados como ejemplos por el Consejo en su escrito de contestación a la demanda en el asunto C‑554/20.

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488      Con arreglo al artículo 4 del Reglamento 2020/1055.

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489      Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» [COM(2011) 144 final de 28 de marzo de 2011].

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490      Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» de 28 de marzo de 2011 [COM(2011) 144 final].

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491      Véase la sentencia de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 106.

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492      Véase el punto 612 de las presentes conclusiones.

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493      Véanse los puntos 668 y ss. de las presentes conclusiones.

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494      Véase el punto 781 y ss. de las presentes conclusiones.

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495      Véase la sentencia de 8 de julio de 2021, Staatsanwaltschaft Köln y Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555), apartado 51.

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496      Véase el punto 675 de las presentes conclusiones.

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497      Véase la jurisprudencia citada en la nota 422 de las presentes conclusiones.

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498      Rumanía solicita también la anulación del artículo 2, punto 4, letras b) y c), del Reglamento 2020/1055, que modificaron el apartado 3 e insertaron un apartado 4 bis en el artículo 8 del Reglamento n.º 1072/2009, sin desarrollar, no obstante, una argumentación distinta de la referida al artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055.

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499      Este artículo 4 establece que «todo transportista por carretera establecido en un Estado miembro que cumpla los requisitos de acceso a la profesión y de acceso al mercado del transporte de mercancías entre Estados miembros tendrá derecho a efectuar, en el marco de un transporte combinado entre Estados miembros, trayectos por carretera iniciales y finales que formen parte integrante del transporte combinado, y que supongan o no el cruce de una frontera». La Directiva 92/106 fue modificada por última vez por la Directiva 2013/22/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, por la que se adaptan determinadas directivas en el ámbito de la política de transportes, con motivo de la adhesión de la República de Croacia (DO 2013, L 158, p. 356).

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500      La República de Polonia se refiere aquí a la declaración de la Comisaria Vălean.

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501      Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, noviembre de 2020 (disponible en https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302‑72a1‑11eb-9ac9‑01aa75ed71a1/language-en) (en lo sucesivo, «Informe TRT»).

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502      COM(2017) 648 final de 8 de noviembre de 2017.

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503      Véase la Explicación detallada de la Propuesta COM(2017) 648 final (p. 13).

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504      Documento de trabajo de la Comisión, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final de 20 de abril de 2016].

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505      Véase el apartado 4.1 del Documento de trabajo de la Comisión, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report [SWD(2016) 141 final de 20 de abril de 2016].

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506      En estas condiciones, el Informe TRT invocado por la República de Polonia, que parte de la premisa de que todos los Estados miembros recurrirán a la cláusula de salvaguardia para evaluar su impacto, se basa en un postulado erróneo.

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507      Véase el Informe TRT.

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508      Véase el artículo 8, apartados 2 y 2 bis, del Reglamento n.º 1072/2009, en su versión modificada por el Reglamento 2020/1055.

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509      Cuyo sentido también se aclara mediante la lectura del considerando 22 del Reglamento 2020/1055.

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510      El Informe TRT confirma la incertidumbre en lo tocante al alcance real de las restricciones futuras en el sector de los transportes combinados (véase la p. 11 de este Informe).

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511      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1997, L 18, p. 1).

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512      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71 y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior («Reglamento IMI») (DO 2014, L 159, p. 11).

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513      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre las condiciones mínimas para la aplicación de los Reglamentos del Consejo (CEE) n.º 3820/85 y (CEE) n.º 3821/85 en lo que respecta a la legislación social relativa a las actividades de transporte por carretera y por la que se deroga la Directiva 88/599/CEE del Consejo (DO 2006, L 102, p. 35).

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514      Reglamento n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior y por el que se deroga la Decisión 2008/49/CE de la Comisión («Reglamento IMI») (DO 2012, L 316, p. 1).

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515      Véase el considerando 8 de la Directiva 2020/1057.

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516      A este respecto, véase la sentencia de 1 de diciembre de 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976), apartado 33, en lo sucesivo, «sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging».

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517      Véase el considerando 10 de la Directiva 2020/1057. El artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2020/1057 establece la definición de las operaciones de transporte bilateral de mercancías; el artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la misma Directiva fija la definición de las operaciones de transporte bilateral de pasajeros.

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518      Véanse los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 y el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 2020/1057, respectivamente.

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519      Considerando 11 de la Directiva 2020/1057.

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520      Considerando 11 de la Directiva 2020/1057.

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521      Directiva 92/106/CEE del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros (DO L 368, p. 38).

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522      A tenor del artículo 1, párrafo segundo, de la Directiva 92/106/CEE «se entenderá por “transportes combinados”, los transportes de mercancías entre Estados miembros en los que el camión, el remolque, el semirremolque, con o sin tractor, la caja móvil o el contenedor de 20 pies o más utilicen la carretera para la parte inicial o final del trayecto y el ferrocarril o la vía navegable o un recorrido marítimo para la otra parte cuando dicho recorrido exceda de 100 km en línea recta y efectúen el trayecto inicial o final por carretera: bien entre el punto de carga de la mercancía y la estación de ferrocarril de embarque apropiada más próxima para el trayecto inicial y entre el punto de descarga de la mercancía y la estación de ferrocarril de desembarque apropiada más próxima para el trayecto final, bien en un radio que no exceda de 150 km en línea recta a partir del puerto fluvial o marítimo de embarque o de desembarque».

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523      Considerando 15 del Reglamento n.º 1072/2009.

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524      Considerando 15 del Reglamento n.º 1072/2009.

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525      Véase el análisis de las presentes conclusiones dedicadas a los motivos de los recursos dirigidos contra el artículo 2, punto 4, letra a), del Reglamento 2020/1055.

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526      Véanse, en este sentido, por ejemplo, las sentencias de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Département du Loiret (C‑295/07, EU:C:2008:707), apartado 104, y de 6 de diciembre de 2012, Comisión/Verhuizingen Coppens (C‑441/11, EU:C:2012:778), apartado 37.

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527      Sentencia de 6 de diciembre de 2012, Comisión/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778), apartado 38.

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528      Véanse el apartado 9 de la demanda de la República de Bulgaria y el apartado 8 de la demanda de la República de Chipre, que emplea el término «sistema de diferenciación».

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529      Al menos en la medida en que estas disposiciones no se refieren a los dos tipos de operaciones de transporte contemplados por estos dos Estados miembros.

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530      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), apartado 31; véase también la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 45.

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531      Véanse, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), apartado 31 y la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 49.

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532      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 45 y 46.

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533      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 32, 33 y 41.

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534      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 47 y 48.

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535      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 49.

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536      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 47 y 48.

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537      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 62.

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538      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 64.

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539      Sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 31 a 41. Aún más recientemente, el Tribunal de Justicia ha tenido la ocasión de recordar esta jurisprudencia en el asunto que dio lugar a la sentencia de 8 de julio de 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548), apartados 34 a 36.

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540      Hungría presentó su demanda el 26 de octubre de 2020, mientras que dicha sentencia se pronunció el 1  de diciembre de 2020.

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541      Hungría presentó el escrito de réplica en el asunto C‑551/20 el 26 de marzo de 2021.

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542      El artículo 1, apartado 2, de la Directiva impugnada dispone que dicho artículo se aplica a los conductores empleados por empresas establecidas en un Estado miembro que adopten la medida transnacional contemplada en el artículo 1, apartado 3, letra a), de la Directiva 96/71/CE. La principal conclusión que puede extraerse de ello es que la Directiva impugnada solo será pertinente cuando una situación se enmarque en el artículo 1, apartado 3, letra a), de la Directiva 96/71. A este respecto, debo observar que el Consejo ha señalado que debe considerarse que las disposiciones del artículo 1, apartados 3 a 7, de la Directiva 2020/1057 limitan el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71, en la medida en que amplían las situaciones en las que las condiciones de trabajo y empleo del Estado miembro de acogida no resultan aplicables.

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543      Cabe recordar que la República de Bulgaria y la República de Chipre designan de este modo el hecho de aplicar al tráfico entre terceros, sin límite temporal, las normas sobre el desplazamiento, a la vez que se exime de dichas normas al transporte bilateral (esto es, según estos Estados, un modelo que establece una distinción entre los tipos de transporte): véanse el apartado 8 de la demanda en el asunto C‑544/20 y el apartado 8 de la demanda en el asunto C‑550/20.

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544      Sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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545      Sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C‑65/90, EU:C:1992:325).

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546      COM(2018) 51 final de 31 de enero de 2018.

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547      Véase el anexo C2 de la demanda en el asunto C‑544/20.

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548      DO 2018, C 197, p. 45.

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549      DO 2018, C 176, p. 57.

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550      Véanse los puntos 532 y ss. de las presentes conclusiones.

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551      Véase el punto 537 de las presentes conclusiones.

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552      Sentencia de 16 de julio de 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Véanse los puntos 540 y ss. de las presentes conclusiones.

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553      Véase el apartado 1 de la exposición de motivos del Dictamen del CdR.

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554      Véanse los apartados 8 y 9 de la demanda en el asunto C‑544/20.

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555      Véase el apartado 1.4 del Dictamen del CESE.

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556      Véase el apartado 1.15 del Dictamen del CESE.

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557      Véase el apartado 5.12 del Dictamen del CESE.

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558      Véase el apartado 1.16 del Dictamen del CESE.

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559      Véase el apartado 1.17 del Dictamen del CESE. El subrayado es mío. Véase también el apartado 5.9 de este Dictamen.

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560      Véase el punto 869 de las presentes conclusiones.

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561      Rumanía se refiere al informe de evaluación ex post, al informe del Parlamento sobre «condiciones sociales y de trabajo de los transportistas de mercancías por carretera», al informe de la Comisión relativo a la situación del mercado de los transportes en la Unión, a las consultas públicas iniciales de la Comisión y a los grupos de trabajo organizados por la Comisión.

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562      Tratado UE, versión consolidada de 9 de mayo de 2008 — Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (DO 2008, C 115, p. 206).

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563      DO 1980, L 266, p. 1.

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564      Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Europa en movimiento: aspectos laborales del transporte por carretera [2018/C‑176/13 DO C 176/57 de 23.5.2018, considerandos 23, 24 y 26].

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565      La República de Bulgaria hace referencia a un estudio elaborado por KPMG de 8 de octubre de 2019 titulado «El sector búlgaro del transporte de mercancías por carretera — Estudio de mercado: evaluación de impacto del Paquete de movilidad I».

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566      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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567      Véase la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 112 y 113.

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568      Véase la sentencia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 90. Véase también el punto 412 de las presentes conclusiones.

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569      A este respecto, debe señalarse que, como han puesto de relieve diversas partes, en el momento de la adopción de esta Directiva existía un alto grado de incertidumbre sobre la propia aplicabilidad de la Directiva 96/71 al sector del transporte por carretera, siendo así que los Estados miembros defendían posturas diametralmente opuestas al respecto.

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570      Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

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571      Véase el punto 953 de las presentes conclusiones.

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572      Sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 62.

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573      Sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 49.

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574      Sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 49.

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575      A este respecto, véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Hessischer Rundfunk (C‑422/19 y C‑423/19, EU:C:2020:756), punto 114 y jurisprudencia citada.

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576      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartados 47 y 48.

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577      Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 2/2, página 107.

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578      Véanse, entre otros, los puntos 222 y 240 de las presentes conclusiones.

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579      Véase, a este respecto, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 112 y 113.

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580      Rumanía y la República de Polonia se refieren a la sentencia Koelzsch y a la sentencia Mazzoleni.

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581      Sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 41 y 42, así como jurisprudencia citada.

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582      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 41, 42, 61, 62, 64 y 128.

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583      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, apartado 6, sobre la posición del Consejo relativa a la adopción de un Reglamento por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 1071/2009, el Reglamento (CE) n.º 1072/2009 y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 con el fin de adaptarlos a la evolución del sector, de un Reglamento por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 561/2006 en lo que se refiere a los requisitos mínimos sobre los tiempos de conducción máximos diarios y semanales, las pausas mínimas y los períodos de descanso diarios y semanales y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 en lo que se refiere al posicionamiento mediante tacógrafos, y de una Directiva por la que se modifica la Directiva 2006/22/CE en lo que respecta a los requisitos de control del cumplimiento y se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

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584      Véase la Evaluación de impacto — pilar social, parte 1/2, inter alia, páginas 43 y 45.

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585      Con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Propuesta de la Comisión de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores «los Estados miembros no aplicarán el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, letras b) y c), de la Directiva 96/71/CE a los conductores del sector del transporte por carretera empleados por las empresas mencionadas en el artículo 1, apartado 3, letra a), de esa Directiva al realizar transportes internacionales según se definen en los Reglamentos (CE) n.º 1072/2009 y (CE) n.º 1073/2009, cuando el período de desplazamiento a su territorio sea inferior o igual a tres días en un período de un mes natural.» A tenor del párrafo segundo del mismo apartado: «cuando el período de desplazamiento sea superior a tres días, los Estados miembros aplicarán lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, letras b) y c), de la Directiva 96/71/CE a todo el período de desplazamiento a su territorio en el período de un mes natural mencionado en el párrafo primero».

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586      A tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71 «los Estados miembros velarán por que cualquiera que sea la legislación aplicable a la relación laboral, las empresas mencionadas en el artículo 1, apartado 1, garanticen a los trabajadores desplazados en su territorio, sobre la base de la igualdad de trato, las condiciones de trabajo que en el Estado miembro donde se efectúe el trabajo estén establecidas, relativas a las materias siguientes: — por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, o — por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación universal o de cualquier otro modo de aplicación, de conformidad con el apartado 8: a) los períodos máximos de trabajo así como los períodos mínimos de descanso; b) la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas; c) la remuneración, incluido el incremento por horas extraordinarias; la presente letra no se aplicará a los regímenes complementarios de jubilación; d) las condiciones de desplazamiento de los trabajadores, en particular por parte de empresas de trabajo temporal; e) la salud, la seguridad y la higiene en el trabajo; f) las medidas de protección aplicables a las condiciones de trabajo de las mujeres embarazadas o que hayan dado a luz recientemente, así como de los niños y de los jóvenes; g) la igualdad de trato entre hombres y mujeres y otras disposiciones en materia de no discriminación; h) las condiciones de alojamiento de los trabajadores, cuando el empleador se las proporcione a trabajadores que se encuentren fuera de su lugar de trabajo habitual; i) los complementos o los reembolsos en concepto de gastos de viaje, alojamiento y manutención previstos para los trabajadores que están fuera de su domicilio por motivos profesionales.

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587      Véase la nota anterior.

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588      Véanse las sentencias de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17, EU:C:2019:1035), apartado 83, y de 13 de marzo de 2019, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑128/17, EU:C:2019:194), apartado 43.

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589      Evaluación de impacto — pilar social, pp. 65 y ss., 74 y 75.

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590      Evaluación de impacto — pilar social, pp. 65 a 69.

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591      En relación con los requisitos previstos en el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/67.

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592      Véase el artículo 2, apartado 4, de la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores.

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593      Véanse el artículo 1, apartados 11 a 15, de la Directiva 2020/1057 y el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/67.

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594      La propia Comisión confirmó esto en su Comunicación sobre la posición del Consejo en primera lectura, COM(2020) 151, p. 4.

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595      No parece que esta situación suponga un incremento de los costes administrativos, dado que tanto en virtud de la Propuesta de Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores como en virtud de la Directiva 2020/1057 se trata siempre de una situación de desplazamiento, siendo la única diferencia la no aplicabilidad, en el primer caso, de la normativa del Estado miembro de acogida en materia de la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas y de remuneración.

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596      Véase, por analogía, la jurisprudencia mencionada en el punto 59 de las presentes conclusiones.

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597      Véase, Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, diciembre de 2019; Eurostat, Road freight transport statistics — cabotage, agosto de 2018; Eurostat, Estadísticas de Eurostat, cabotaje y transporte internacional por los transportistas por carretera polacos.

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598      Documento ST‑12087/17 del Consejo, p. 13 (pasaje traducido por el Consejo a los efectos del presente escrito de contestación a la demanda, dado que el documento no se ha traducido al francés).

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599      Evaluación de impacto de la Comisión que acompaña a la Propuesta COM(2017) 648, SWD(2017) 362.

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600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); estos últimos cuatro informes han sido todos publicados por la Comisión en la siguiente dirección: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

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601      Véanse los puntos 1064 y ss. de las presentes conclusiones.

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602      Debo señalar que, en un primer momento, Rumanía sostiene que los transportistas establecidos en la periferia de la Unión soportarán los costes administrativos y financieros relativos al desplazamiento y que se verán disuadidos de efectuar operaciones como las regidas por el artículo 1, apartados 3 a 6, de la Directiva 2020/1057. Las disposiciones impugnadas, no obstante, tratan a todos los Estados miembros de la misma manera, ya que la diferencia de trato resultante de estas se define en función de la operación de transporte particular de que se trata. En consecuencia, analizaré en este punto las alegaciones de Rumanía invocadas en un segundo momento y que se concentran en la diferencia de trato entre operaciones bilaterales y operaciones de tráfico entre terceros.

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603      Este motivo únicamente se refiere a la alegación de una violación del principio de igualdad de trato y del artículo 20 de la Carta debido a la supuesta diferencia de trato entre operaciones de transporte bilateral y operaciones de tráfico entre terceros y no se refiere al cabotaje.

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604      Véase el considerando 10 de la Directiva 2020/1057.

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605      Sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging (apartado 49).

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606      Véase la nota 26 del escrito de dúplica del Consejo en el asunto C‑548/20.

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607      Véase el punto 622 de las presentes conclusiones.

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608      Véase, por analogía, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartado 125.

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609      Véase la sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartado 103 y jurisprudencia citada.

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610      Véanse, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartados 19 y 20, y la sentencia de 17 de julio de 1997, SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, EU:C:1997:377), apartados 52, 52, 63 y 64.

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611      Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie y otros/Alta Autoridad (13/57, EU:C:1958:10), página 292.

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612      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 41, 42, 61, 62, 64 y 128.

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613      Véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391) y, por analogía, de 17 de julio de 1997, SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, EU:C:1997:377), apartado 64.

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614      Véase el punto 1069 de las presentes conclusiones.

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615      Véase el apartado 7 del escrito de dúplica del Consejo en el asunto C‑541/20.

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616      Véase el apartado 131 de la demanda en el asunto C‑544/20.

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617      Véanse, por analogía, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440), apartado 16, y de 17 de septiembre de 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723), apartado 29 y jurisprudencia citada.

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618      Véanse el anexo A.9 de la demanda de la República de Bulgaria en el asunto C‑544/20 y el anexo A.7 de la demanda de la República de Chipre en el asunto C‑550/20.

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619      Véanse los puntos 38 y ss. de las presentes conclusiones.

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620      Véanse las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Austria/Parlamento y Consejo (C‑161/04, EU:C:2006:66), puntos 59 y 60. Sobre estas conclusiones, véanse los puntos 567 y ss. de las presentes conclusiones.

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621      La República de Polonia se remite aquí a la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Polonia/Comisión (T‑883/16, EU:T:2019:567), apartados 77 y 78.

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622      Declaración de la Comisaria Vălean sobre la adopción definitiva del paquete de movilidad I por el Parlamento Europeo, Bruselas, 9 de julio de 2020, (https://ec.europa.eu/Comisión/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).

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623      Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Intensificar la ambición climática de Europa para 2030: Invertir en un futuro climáticamente neutro en beneficio de nuestros ciudadanos» [COM(2020) 562 final, de 17 de septiembre de 2020].

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624      Véase la nota 273 de las presentes conclusiones.

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625      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE (DO 2016, L 344, p. 1).

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626      Véase la nota 300 de las presentes conclusiones.

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627      Evaluación de impacto — pilar social, página 6.

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628      European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport «Mobility Package 1 — Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs — Final report», Publications Office, 2021 (disponible en https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).

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629      Considerando 1 de la Directiva 2020/1057.

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630      Sentencia de 1 de diciembre de 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

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631      Véase la sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, apartado 33.

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632      Si bien el Consejo señala que la República de Polonia no ha presentado la alegación hasta la fase de la réplica, no me parece que impugne su admisibilidad. Por ello, en aras de la exhaustividad responderé a la alegación.

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633      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de [28] de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 2018, L 173, p. 16).

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634      Como resulta del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2018/957.

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635      Sentencia de 1 de diciembre de 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

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636      Véanse los puntos 913 y ss. de las presentes conclusiones.

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637      Véase la sentencia de 1 de marzo de 1983, Comisión/Bélgica (301/81, EU:C:1983:51), apartado 11.

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638      Véanse los puntos 931 y ss. de las presentes conclusiones.