–

en nombre del Sr. M., por el Sr. H. D. Gebauer, Rechtsanwalt;

–

en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. W. Mölls y la Sra. N. Yerrell, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, apartado 1, y 11, apartados 1 y 4, de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (DO 2006, L 403, p. 18).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento entre el Sr. Marvin M. y el Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg, Alemania) en relación con la decisión de este último de no reconocer el permiso de conducción expedido al Sr. M. por las autoridades neerlandesas.

3

Los considerandos 2 y 8 de la Directiva 2006/126 son del siguiente tenor:

4

El artículo 1, apartado 1, de la citada Directiva señala:

«Los Estados miembros establecerán el permiso de conducción nacional según el modelo comunitario que figura en el anexo I, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva. El signo distintivo del Estado miembro que expida el permiso figurará en el emblema que aparece en la página 1 del modelo de permiso de conducción comunitario.»

5

El artículo 2 de la misma Directiva, titulado «Reconocimiento recíproco», dispone en su apartado 1:

«Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente.»

6

El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2006/126 establece las condiciones para la expedición de un permiso de conducción relativas a la aptitud para la conducción y a la residencia del solicitante en el territorio del Estado miembro que expide el permiso de conducción.

7

Con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2006/126:

«1.   Cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente. Corresponderá al Estado miembro que proceda al canje comprobar para qué categoría sigue siendo válido el permiso presentado.

2.   Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.

3.   El Estado miembro que proceda al canje remitirá el antiguo permiso a las autoridades del Estado miembro que lo haya expedido, indicando los motivos de dicho proceder.

4.   Los Estados miembros se negarán a expedir un permiso de conducción a los solicitantes cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en otro Estado miembro.

Los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio.

[…]»

8

El artículo 15 de la Directiva 2006/126, en su versión en vigor en la fecha de los hechos en el litigio principal, establecía:

«Los Estados miembros se prestarán ayuda mutua en la aplicación de la presente Directiva e intercambiarán información sobre los permisos que hayan expedido, canjeado, sustituido, renovado o anulado. Recurrirán a la red del permiso de conducción de la UE establecida a estos efectos […]».

9

A tenor del artículo 29, apartado 1, primera frase, del Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Reglamento relativo al Acceso de las Personas a la Circulación por Carretera), en su versión aplicable al litigio principal:

«1.   Los titulares de un permiso de conducción extranjero podrán, dentro de los límites autorizados por su permiso, conducir vehículos de motor en el territorio nacional cuando no tengan en él su residencia normal en el sentido del artículo 7.»

10

De conformidad con el artículo 29, apartado 3, de dicho Reglamento:

«La autorización prevista en el apartado 1 no se aplicará a los titulares de un permiso de conducción extranjero,

[…]

3.   a quienes les haya sido retirada la autorización para conducir en el territorio nacional de manera provisional o definitiva en virtud de una medida judicial, o por una autoridad administrativa mediante resolución inmediatamente ejecutiva o firme,

[…]

En los casos previstos en la primera frase, la autoridad podrá adoptar un acto administrativo declaratorio de la inexistencia de la autorización para conducir.»

11

Las autoridades alemanas expidieron al Sr. M. un permiso de conducción para vehículos de las categorías AM y B, el 3 de julio de 2008, y de la categoría T, el 1 de julio de 2015.

12

Durante un control en carretera realizado el 9 de junio de 2016, se comprobó que el Sr. M. conducía bajo los efectos de estupefacientes. El 20 de septiembre de 2016, este fue informado de la intención de las autoridades alemanas competentes de privarlo de su derecho a conducir.

13

Tras haber comunicado a esas autoridades el 29 de septiembre de 2016 que ya no estaba domiciliado en Alemania, el Sr. M. hizo, el 13 de octubre de 2016, una declaración de domicilio en los Países Bajos, donde solicitó, el 1 de noviembre de 2016, el canje de su permiso de conducción alemán por un permiso de conducción neerlandés.

14

Mediante resolución administrativa inmediatamente ejecutiva de 9 de noviembre de 2016, que fue notificada al Sr. M. el 12 de noviembre de 2016, el Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) privó al Sr. M. del derecho a conducir y le ordenó que devolviera sin demora su permiso de conducción.

15

Habiendo establecido, el 14 de noviembre de 2016, la validez del derecho a conducir del Sr. M. a la luz de la información contenida en la base de datos de la red de permisos de conducción de la Unión Europea (RESPER), las autoridades neerlandesas competentes en materia de canje de permisos de conducción expidieron un permiso de conducción neerlandés al Sr. M. el 17 de noviembre de 2016 a cambio de su permiso de conducción alemán. Este canje fue notificado al Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) mediante un escrito de 5 de diciembre de 2016, al que se adjuntó el permiso de conducción alemán del Sr. M.

16

Las autoridades neerlandesas, tras haber sido informadas por el Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) de que se había privado al Sr. M. de su derecho a conducir, comunicaron, el 4 de enero de 2017, a raíz de una solicitud en ese sentido, que mantenían la transcripción del permiso de conducción del Sr. M. porque, en la fecha de la solicitud de canje, la citada base de datos no contenía ninguna referencia a una restricción del derecho a conducir del interesado.

17

El 17 de enero de 2017, durante un control en carretera realizado en Alemania, la policía observó que el Sr. M. no tenía un derecho válido para conducir en el territorio de ese Estado miembro.

18

Mediante resolución de 5 de septiembre de 2017, el Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) determinó que el permiso de conducción expedido al Sr. M. en los Países Bajos no lo autorizaba a conducir vehículos en Alemania.

19

El Sr. M. impugnó esa resolución ante el Verwaltungsgericht Aachen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Aquisgrán, Alemania).

20

Ese tribunal considera que las autoridades alemanas están obligadas a reconocer un permiso de conducción resultante del canje de un primer permiso de conducción de la misma manera que están obligadas a reconocer un permiso de conducción expedido tras la realización con éxito de una prueba de aptitud para la conducción de vehículos de motor. No obstante, se inclina a considerar que, teniendo en cuenta los objetivos de seguridad vial y de protección de la vida de los usuarios de la carretera, un Estado miembro puede, en virtud del artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2006/126, negarse a reconocer un permiso de conducción canjeado cuando el canje se haya producido después de que el Estado miembro de expedición del permiso de conducción haya privado al titular de este del derecho a conducir.

21

En el supuesto de que se declare que el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2006/126 no es aplicable, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si se permite una excepción al principio de reconocimiento recíproco cuando el Estado miembro en cuyo territorio se suscita la cuestión del reconocimiento de un permiso de conducción puede demostrar, basándose en informaciones incontestables, que la autorización material para conducir ya no existía en el momento del canje de dicho permiso.

22

En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Aachen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Aquisgrán) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

23

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, que prevé es aplicable a los permisos de conducción expedidos a raíz de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva.

24

Es preciso recordar que, a tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».

25

Según jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, esa disposición prevé el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros (sentencia de 26 de octubre de 2017, I, C‑195/16, EU:C:2017:815, apartado 34 y jurisprudencia citada).

26

Dado que dicha disposición no hace ninguna distinción según el método de expedición del permiso de conducción, es decir, ya se expida este tras la superación de las pruebas previstas en el artículo 7 de la Directiva 2006/126 o bien tras un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de esta Directiva, el principio de reconocimiento recíproco se aplica también al permiso de conducción resultante de tal canje, sin perjuicio de las excepciones previstas en la citada Directiva.

27

A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, que prevé es aplicable a los permisos de conducción expedidos a raíz de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de esta Directiva, sin perjuicio de las excepciones previstas en dicha Directiva.

28

Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro denegar el reconocimiento de un permiso de conducción resultante de un canje efectuado con arreglo al artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva cuando ese Estado miembro, antes de tal canje, había retirado la autorización para conducir al titular del permiso que ha sido objeto del referido canje.

29

El órgano jurisdiccional remitente plantea estas cuestiones en una situación en la que, por un lado, el Sr. M., antes de que las autoridades neerlandesas expidieran un permiso de conducción con arreglo al procedimiento de canje previsto en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126, había cometido una infracción en Alemania, que dio lugar a una medida de privación del derecho a conducir, aunque el permiso de conducción no fue devuelto a las autoridades alemanas, y, por otro, las autoridades neerlandesas, informadas de dicha medida de privación con posterioridad a la expedición del nuevo permiso de conducción, mantuvieron el permiso de conducción expedido al Sr. M.

30

En virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126, cuando el titular de un permiso de conducción nacional válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente.

31

Según esta disposición, corresponderá a este respecto al Estado miembro que proceda al canje comprobar para qué categoría sigue siendo válido el permiso presentado. A tal fin, el artículo 15 de la citada Directiva dispone que los Estados miembros se prestarán asistencia mutua e intercambiarán información sobre los permisos que hayan expedido, canjeado, sustituido, renovado o retirado y, a estos efectos, utilizarán la red de permisos de conducción de la Unión Europea.

32

En el presente asunto, como se ha recordado en el apartado 15 de la presente sentencia, las autoridades neerlandesas comprobaron, el 14 de noviembre de 2016, la validez del permiso de conducción del Sr. M. en la base de datos de la red de permisos de conducción de la Unión Europea y, el 17 de noviembre de 2016, expidieron al Sr. M. un nuevo permiso de conducción.

33

Dado que, como se desprende de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, previsto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126, es aplicable a los permisos de conducción expedidos por un Estado miembro a raíz de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de esta Directiva, los demás Estados miembros no pueden, en principio, verificar el cumplimiento de los requisitos de expedición establecidos en dicha Directiva. En efecto, debe considerarse que estar en posesión de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro constituye la prueba de que en el titular del citado permiso concurrían esos requisitos (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 47 y jurisprudencia citada).

34

Es cierto que el Tribunal de Justicia ha considerado que, en el supuesto de que sea posible declarar, no en función de la información de que dispone el Estado miembro de acogida, sino sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición que no se cumplía uno de los requisitos de expedición establecidos en la Directiva 2006/126, el Estado miembro de acogida, en cuyo territorio el titular de dicho permiso ha sido objeto de una medida de retirada de un permiso de conducción anterior, puede denegar el reconocimiento del permiso de conducción (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de junio de 2008, Zerche y otros, C‑334/06 a C‑336/06, EU:C:2008:367, apartados 69 y 70, y de 26 de junio de 2008, Wiedemann y Funk, C‑329/06 y C‑343/06, EU:C:2008:366, apartado 72).

35

Sin embargo, en el presente asunto, como señala la Comisión Europea, el hecho de que las autoridades alemanas ya hubiesen privado al Sr. M. de la autorización para conducir en el momento en que las autoridades de los Países Bajos canjearon el permiso de conducción no se desprende ni del propio permiso ni de otra información del Estado miembro de expedición.

36

Según el tenor del artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, «los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio».

37

De los términos «denegarán el reconocimiento» resulta que esta disposición no establece una facultad, sino una obligación (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2012, Hofmann, C‑419/10, EU:C:2012:240, apartado 53, y de 21 de mayo de 2015, Wittmann, C‑339/14, EU:C:2015:333, apartado 24).

38

El Tribunal de Justicia ha declarado que el tenor de dicha disposición permite a cualquier Estado miembro, y no solo al Estado miembro de residencia normal, negarse a reconocer la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro (sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 55).

39

Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha considerado que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 permite a un Estado miembro, que no es el Estado miembro de residencia, adoptar, en virtud de su legislación nacional y debido a la conducta infractora en su territorio del titular de un permiso de conducción obtenido en otro Estado miembro, medidas cuyo alcance se restringe a dicho territorio y cuyo efecto se limita a la negativa a reconocer, en este, la validez de tal permiso (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 60).

40

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 se refiere a medidas que se adoptan con arreglo a las leyes penales y de policía de un Estado miembro y que afectan a la validez, en el territorio de dicho Estado miembro, de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro (sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 61).

41

Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que exigir a un Estado miembro reconocer la validez del permiso de conducción expedido a una persona por otro Estado miembro, cuando se ha dictado en el primero de esos Estados miembros una medida de prohibición de obtención del permiso de conducción contra esta persona por hechos anteriores a la expedición del citado permiso por el segundo de esos Estados miembros, conduciría a incitar a los autores de las infracciones en el territorio de un Estado miembro, punibles con tal medida, a desplazarse a otro Estado miembro con el fin de obtener un nuevo permiso y evitar así las consecuencias administrativas o penales de dichas infracciones y arruinaría, en definitiva, la confianza sobre la que reposa el sistema de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción (véase la sentencia de 21 de mayo de 2015, Wittmann, C‑339/14, EU:C:2015:333, apartado 30 y jurisprudencia citada).

42

Estas consideraciones también se aplican cuando el permiso de conducción se ha expedido en el contexto de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126. La negativa a reconocer un permiso de conducción procedente de tal canje obedece también, en ese caso, al objetivo de interés general de la Unión que es la mejora de la seguridad vial (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de mayo de 2014, Glatzel, C‑356/12, EU:C:2014:350, apartado 51 y jurisprudencia citada), al que la Directiva 2006/126, a tenor de su considerando 2, contribuye (sentencia de 26 de octubre de 2017, I, C‑195/16, EU:C:2017:815, apartado 51).

43

No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 no puede ser invocado por un Estado miembro para denegar indefinidamente el reconocimiento de la validez de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando el titular de dicho permiso ha sido objeto de una medida restrictiva en el territorio del primer Estado miembro (sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 76 y jurisprudencia citada).

44

Como consecuencia de ello, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Estado miembro que se niega a reconocer la validez de un permiso de conducción en tales circunstancias es competente para establecer las condiciones a las que debe someterse el titular de dicho permiso para recuperar el derecho a conducir en su territorio. Ha indicado que corresponderá al tribunal remitente examinar si, mediante la aplicación de sus propias normas, el Estado miembro de que se trate deniega, en realidad, de manera indefinida el reconocimiento del permiso de conducción expedido por otro Estado miembro y que, desde esta perspectiva, le corresponderá comprobar si los requisitos establecidos por la normativa del primero de esos Estados miembros, de conformidad con el principio de proporcionalidad, no superan los límites de lo que resulta apropiado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva 2006/126, a saber, la mejora de la seguridad vial (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, apartado 84).

45

Dicho esto, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, un justiciable no puede prevalerse de una norma del Derecho de la Unión de forma fraudulenta o abusiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros, C‑255/02, EU:C:2006:121, apartado 68, y de 16 de octubre de 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, apartado 34).

46

El principio que prohíbe el fraude y el abuso de Derecho, expresado en esa jurisprudencia, constituye un principio general del Derecho de la Unión que los justiciables están obligados a respetar. En efecto, la aplicación de la normativa de la Unión no puede extenderse hasta llegar a cubrir las operaciones que se realicen para beneficiarse fraudulenta o abusivamente de las ventajas establecidas en el Derecho de la Unión (sentencia de 6 de febrero de 2018, Altun y otros, C‑359/16, EU:C:2018:63, apartado 49 y jurisprudencia citada).

47

En particular, la declaración de la existencia de un fraude se basa en un conjunto de indicios concordantes que demuestra que concurren un elemento objetivo y un elemento subjetivo. Así, por lo que respecta a las circunstancias de que se trata en el litigio principal, por un lado, el elemento objetivo está constituido por el hecho de que no se cumplen los requisitos exigidos para el canje del permiso de conducción con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126. Por otro lado, el elemento subjetivo corresponde a la intención del interesado de esquivar o eludir los requisitos exigidos para tal canje con el fin de obtener la ventaja vinculada a este (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de febrero de 2018, Altun y otros, C‑359/16, EU:C:2018:63, apartados 50 a 52).

48

De ello se desprende que, cuando se compruebe que una persona ha obtenido fraudulentamente un permiso de conducción en el marco de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126, dicha persona no podrá reclamar en ningún momento el reconocimiento, en un Estado miembro, del permiso de conducción así obtenido.

49

En el presente asunto, según los hechos descritos por el órgano jurisdiccional remitente y recordados en los apartados 12 a 15 de la presente sentencia, el 20 de septiembre de 2016, se informó al Sr. M. de la intención de las autoridades alemanas de privarlo de su derecho a conducir. Tras esa notificación, el Sr. M. declaró que había abandonado el territorio alemán y, el 13 de octubre de 2016, hizo una declaración de domicilio en los Países Bajos, donde solicitó, el 1 de noviembre de 2016, el canje de su permiso de conducción alemán por un permiso de conducción neerlandés, que le fue expedido el 17 de noviembre de 2016.

50

De esta información y de las respuestas escritas proporcionadas por los Gobiernos alemán y neerlandés a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia se desprende que el Sr. M. no comunicó, durante el procedimiento seguido ante las autoridades neerlandesas, la intención de las autoridades alemanas de retirarle el permiso de conducción, aunque esta intención se le había participado, ni informó posteriormente a las autoridades neerlandesas de que, el 12 de noviembre de 2016, se le había notificado la decisión de retirarle el permiso de conducción, cuando las citadas autoridades neerlandesas no se habían pronunciado aún sobre la solicitud de canje de permiso formulada por el interesado.

51

Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, tras verificar la información del apartado anterior, si el comportamiento del Sr. M., con el fin de obtener un nuevo permiso de conducción mediante el canje de su permiso de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126, durante el período comprendido entre el control en carretera al que fue sometido el 9 de junio de 2016 y la expedición del nuevo permiso de conducción el 17 de noviembre de 2016, constituye un comportamiento abusivo o fraudulento. Si este es el caso, debe considerarse que la decisión de negarse a reconocer su permiso de conducción es definitiva.

52

En estas circunstancias, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro denegar el reconocimiento de un permiso de conducción que ha sido objeto de un canje con arreglo al artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva cuando ese Estado miembro, antes de tal canje, había retirado la autorización para conducir al titular del permiso.

53

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara: