–

en nombre de Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA, por los Sres. A. Fantini y G. Scaccia, avvocati;

–

en nombre de Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, por los Sres. S. Fidanzia y A. Gigliola, avvocati;

–

en nombre de ED & F Man Liquid Products Italia Srl, por los Sres. C.E. Rossi y F.P. Francica, avvocati;

–

en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Palatiello, avvocato dello Stato;

–

en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. G. Gattinara y la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 18 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO 2009, L 140, p. 16), en relación con la Decisión de Ejecución 2011/438/UE de la Comisión, de 19 de julio de 2011, sobre el reconocimiento del régimen «International Sustainability and Carbon Certification» para demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad de conformidad con las Directivas 2009/28/CE y 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L 190, p. 79).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA y Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, el Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare e del Territorio (Ministerio de Medio Ambiente y de Protección Marítima y Territorial, Italia), el Ministero dello Sviluppo Economico (Ministerio de Desarrollo Económico, Italia) y el Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (Ministerio de Políticas Agrícolas y Forestales, Italia), relativo a la falta de presentación de certificados de sostenibilidad de los biolíquidos utilizados para el funcionamiento de la instalación termoeléctrica de L.E.G.O., que conllevó la exclusión del régimen de incentivos de certificados verdes de que se beneficiaba esta instalación.

3

A tenor de los considerandos 65, 67, 76 y 79 de la Directiva 2009/28:

[...]

[...]

[...]

4

El artículo 2, párrafo segundo, de la Directiva 2009/28, define los conceptos de «biomasa», «biolíquido» y «biocarburante» del modo siguiente:

«[...]

[...]

5

El artículo 17 de esta Directiva, titulado «Criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos», dispone en su apartado 1:

«Independientemente de que las materias primas se hayan cultivado dentro o fuera del territorio de la [Unión], la energía procedente de biocarburantes y biolíquidos se tendrá en cuenta para los fines contemplados en las letras a), b) y c) solamente si cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en los apartados 2 a 6:

[...]»

6

El artículo 17, apartados 2 a 6, de dicha Directiva define los criterios de sostenibilidad relativos a la producción de biocarburantes y biolíquidos.

7

El artículo 17, apartado 8, de esta misma Directiva establece que:

«Los Estados miembros no se negarán a tener en cuenta, para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c), los biocarburantes y biolíquidos obtenidos de conformidad con el presente artículo, por otros motivos de sostenibilidad.»

8

El artículo 18 de la Directiva 2009/28, titulado «Verificación del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos», dispone lo siguiente:

1.   Cuando los biocarburantes y biolíquidos deban tenerse en cuenta para los fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, letras a), b) y c), los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enunciados en el artículo 17, apartados 2 a 5. Con este fin, exigirán a los agentes económicos que utilicen un sistema de balance de masa que:

[...]

3.   Los Estados miembros tomarán medidas para garantizar que los agentes económicos presenten información fiable y pongan a disposición del Estado miembro que así lo solicite los datos utilizados para elaborar la información. Los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a adoptar las medidas necesarias para garantizar un nivel adecuado de auditoría independiente de la información que presenten y a demostrar que la han llevado a cabo. La auditoría verificará que los sistemas utilizados por los agentes económicos son exactos, fiables y protegidos contra el fraude. Evaluará la frecuencia y la metodología de muestreo, así como la solidez de los datos.

La información mencionada en el párrafo primero se referirá, en particular, al cumplimiento de los criterios de sostenibilidad mencionados en el artículo 17, apartados 2 a 5, contendrá información apropiada y pertinente sobre las medidas adoptadas para la protección del suelo, del agua y del aire, la restauración de la tierra degradada y la evitación de un consumo excesivo de agua en las zonas con escasez de agua, así como información apropiada y pertinente sobre las medidas adoptadas para tener en cuenta los hechos a que se refiere el artículo 17, apartado 7, párrafo segundo.

[...]

Las obligaciones que se establecen en el presente apartado se aplicarán tanto si los biocarburantes o biolíquidos son producidos en la [Unión] como si son importados.

[...]

4.   [...]

La Comisión podrá decidir que los regímenes nacionales o internacionales voluntarios que establecen normas para la producción de productos de la biomasa contienen datos exactos a efectos del artículo 17, apartado 2, o demuestran que las partidas de biocarburantes cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 3 a 5. La Comisión podrá decidir que dichos regímenes contienen datos exactos a efectos de la información relativa a las medidas adoptadas para la conservación de las zonas que prestan, en situaciones críticas, servicios básicos de ecosistema (como la protección de la línea divisoria de aguas y el control de la erosión) para el suelo, el agua y el aire, la restauración de tierras degradadas, la evitación de un consumo excesivo de agua en las zonas en que hay escasez de agua y a las cuestiones a que se refiere el artículo 17, apartado 7, párrafo segundo. [...]

[...]

5.   La Comisión solamente adoptará las decisiones a que se refiere el apartado 4 si el acuerdo o el régimen en cuestión cumple criterios adecuados de fiabilidad, transparencia y auditoría independiente. Los regímenes destinados a medir la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero también cumplirán los requisitos metodológicos del anexo V. [...]

[...]

7.   Cuando un agente económico presente pruebas o datos obtenidos en el marco de un acuerdo o régimen que ha sido objeto de una decisión, de conformidad con el apartado 4, en el ámbito que contemple dicha decisión, el Estado miembro no obligará al proveedor a proporcionar otras pruebas del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 2 a 5, ni la información sobre las medidas previstas en el apartado 3, párrafo segundo, del presente artículo.

[...]»

9

En virtud de su artículo 2, la Decisión de Ejecución 2011/438 era válida durante un período de cinco años a partir de su entrada en vigor, esto es, hasta el 9 de agosto de 2016. Sin embargo, atendiendo a la fecha en que se produjeron los hechos del asunto principal, procede tener en cuenta esta Decisión de Ejecución.

10

Los considerandos 4 y 6 a 8 de dicha Decisión de Ejecución establecían:

[...]

11

A tenor del artículo 1 de dicha Decisión de Ejecución:

«El régimen voluntario [ISCC], respecto del cual se presentó una solicitud de reconocimiento a la Comisión el 18 de marzo de 2011, demuestra que las partidas de biocarburantes cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartado 3, letras a), b) y c), apartado 4 y apartado 5, de la Directiva [2009/28] y en el artículo 7 ter, apartado 3, letras a), b) y c), apartado 4 y apartado 5, de la Directiva [2009/28]. El régimen incluye también datos exactos a efectos del artículo 17, apartado 2, de la Directiva [2009/28] y del artículo 7 ter, apartado 2, de la Directiva 98/70/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo (DO 1998, L 350, p. 58)].

Además, podrá utilizarse para la demostración del cumplimiento del artículo 18, apartado 1, de la Directiva [2009/28], y del artículo 7 quater, apartado 1, de la Directiva [98/70].»

12

El artículo 2, apartado 2, letras i) y p), y apartado 3, del decreto interministeriale che istituisce il «Sistema di certificazione nazionale della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi» (Decreto Interministerial por el que se establece el «Sistema nacional de certificación de biocarburantes y biolíquidos»), de 23 de enero de 2012 (GURI n.o 31, de 7 de febrero de 2012; en lo sucesivo, «Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012»), contiene las definiciones siguientes:

«2.   [...]

[...]

[...]

3.   Se entenderá por agente económico [...]:

13

El artículo 8 de este Decreto Interministerial toma en cuenta la posición de los agentes que no se adhieren al sistema general de verificación, al establecer cuanto sigue:

«1.   En lo que respecta exclusivamente a los elementos cubiertos por un régimen voluntario objeto de una decisión en el sentido del artículo 7 quater, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva [98/70] [...], los agentes económicos que se adhieran a dichos regímenes voluntarios deberán acreditar la fiabilidad de la información o de las declaraciones facilitadas al siguiente agente económico de la cadena de suministro, esto es, al proveedor o al usuario, acompañando las correspondientes partidas de las pruebas o datos previstos por dichos regímenes. Dichas pruebas o datos deberán ser objeto de una autocertificación [...]

[...]

4.   Cuando los regímenes voluntarios previstos en el apartado 1 o los acuerdos mencionados en el apartado 2 no prevean la verificación de todos los criterios de sostenibilidad y la utilización del método del balance de masa, los agentes económicos de la cadena de suministro que se hubieran acogido a ellos deberán completar en cualquier caso dicha verificación en todo aquello no previsto por tales regímenes o acuerdos, aplicando el sistema nacional de verificación.

[...]»

14

El artículo 12 del Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012 tiene el siguiente tenor:

«1.   A efectos del presente Decreto, como excepción a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, los agentes económicos de la cadena de suministro de biolíquidos podrán acogerse a los regímenes voluntarios objeto de una decisión en el sentido del artículo 7 quater, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva [98/70] aplicable a los biocarburantes, siempre que respeten los requisitos previstos en el apartado 2.

2.   Los agentes de la cadena de suministro de biolíquidos mencionados en el apartado 1 deberán incluir en la declaración o certificado que acompañe a las partidas a lo largo de toda la cadena de suministro los datos indicados en el artículo 7, apartados 5, 6, 7 y 8 [...]»

15

L.E.G.O. es una sociedad de Derecho italiano que posee una imprenta en la que construyó una instalación termoeléctrica, con una potencia media nominal anual de 0,840 megavatios, alimentada con aceite vegetal bruto de palma, un biolíquido.

16

El 20 de mayo de 2011, esta instalación fue reconocida como instalación que utiliza fuentes de energía renovables por GSE, una sociedad pública de Derecho italiano encargada del pago de las ayudas para la producción de energía procedente de tales fuentes. De este modo, L.E.G.O. accedió al régimen de incentivos de los certificados verdes (CV) para el período 2012-2014, por un total de 14698 CV, cuyo valor asciende a 1610421,58 euros.

17

Mediante decisión de 29 de septiembre 2014, GSE consideró, sobre la base de los documentos proporcionados por L.E.G.O., que esta no cumplía los criterios de elegibilidad del régimen de ayudas y exigió la devolución íntegra de los importes concedidos en el período 2012-2014.

18

La razón aducida por GSE en apoyo de su decisión era en concreto la falta de presentación de certificados de sostenibilidad por parte de la sociedad que había realizado la instalación termoeléctrica, a saber, Movendi Srl. Esta última opera también como intermediario en la compra, a ED&F Man Liquid Products Italia Srl y a Unigrà Srl, del biolíquido utilizado para el funcionamiento de esta instalación. GSE sostiene que si bien este producto se vende y se entrega directamente a L.E.G.O., Movendi debe tener la consideración de «agente económico», en el sentido del Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012, obligado a presentar los certificados de sostenibilidad, aun cuando ya hubieran sido presentados por ED&F Man Liquid Products Italia y Unigrà. Por otra parte, GSE alega que los certificados de sostenibilidad emitidos por esos dos proveedores llevaban una fecha posterior a la fecha efectiva del transporte, pese a que, en su opinión, deberían haber acompañado a cada una de las partidas de biolíquidos.

19

L.E.G.O. interpuso un recurso contra esta decisión ante el Tribunale Regionale Amministrativo per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), que, en su sentencia de 29 de enero de 2016, declaró que GSE había actuado correctamente al designar a Movendi como agente económico en el sentido de la legislación italiana, lo que, en consecuencia, la obligaba a presentar el certificado de sostenibilidad del biolíquido en cuestión.

20

Según este órgano jurisdiccional, si bien la Directiva 2009/28 no precisa quién puede ser considerado agente económico, permite que los Estados miembros establezcan qué información es necesaria y quiénes están obligados al cumplimiento de los criterios de sostenibilidad. Por consiguiente, a su juicio, debe ser considerada «agente económico» toda persona que interviene en la cadena de suministro, incluidos los intermediarios como Movendi, que no llegan a disponer físicamente del biolíquido en cuestión.

21

El 13 de mayo de 2016, L.E.G.O. interpuso recurso de casación contra esta sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia).

22

Dicho órgano jurisdiccional considera indispensable precisar el alcance del Derecho de la Unión para determinar si se opone a la normativa nacional, en particular, a los artículos 8 y 12 del Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012, que obligan a los agentes que hayan accedido a un régimen voluntario de certificación a completar, en su caso, la verificación efectuada en virtud de dicho régimen por medio del régimen nacional de certificación y a recoger, en la declaración o en los certificados que acompañan a las partidas durante toda la cadena de suministro, los datos indicados en el artículo 17, apartados 2 a 5, de la Directiva 2009/28.

23

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en el marco de su recurso de casación, L.E.G.O. sostiene que, dado que los proveedores ED&F Man Liquid Products Italia y Unigrà se adhirieron al régimen voluntario de verificación ISCC, reconocido por la Decisión de Ejecución 2011/438, el régimen nacional no puede establecer obligaciones adicionales a dicho régimen voluntario, como es la obligación de los intermediarios de presentar certificados de sostenibilidad.

24

El órgano jurisdiccional remitente señala que su petición de decisión prejudicial versa, por un lado, sobre la posibilidad de someter a los agentes económicos, que se adhieren por regla general a regímenes voluntarios objeto de decisiones de la Comisión, a verificaciones adicionales impuestas por el sistema nacional de certificación y, por otro lado, sobre la posibilidad de someter a los agentes económicos, que forman parte de la cadena de suministro, a la obligación de completar las declaraciones o certificados que acompañan a las partidas con la información solicitada. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que, dado que el objetivo de la normativa nacional es garantizar la trazabilidad del producto y su carácter sostenible a lo largo de toda la cadena de suministro, los intermediarios, como es el caso de Movendi, no pueden quedar excluidos de dicha obligación.

25

En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

26

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 18, apartado 7, de la Directiva 2009/28, en relación con la Decisión de Ejecución 2011/438, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el asunto principal, que impone a los agentes económicos requisitos específicos, diferentes y más amplios que los previstos en un régimen voluntario de certificación de la sostenibilidad, como es el sistema «ISCC», reconocido por dicha Decisión de Ejecución, adoptada por la Comisión al amparo del artículo 18, apartado 4, de dicha Directiva.

27

Con carácter preliminar, ha de señalarse que el artículo 17, apartados 2 a 5, de la Directiva 2009/28 establece los criterios de sostenibilidad que deben cumplirse para que los biocarburantes y los biolíquidos puedan ser tenidos en cuenta como fuente de energía renovable.

28

Como se desprende del artículo 17 de la Directiva 2009/28, leído a la luz de sus considerandos 65 y 67, el legislador de la Unión, basándose, en particular, en el artículo 114 TFUE, pretendió armonizar los criterios de sostenibilidad que los biocarburantes y los biolíquidos han de cumplir imperativamente para que la energía procedente de ellos pueda tomarse en consideración, en cada Estado miembro, para los tres fines mencionados, respectivamente, en las letras a), b) y c) del apartado 1 de este artículo 17. Tales fines son verificar en qué medida los Estados miembros cumplen los objetivos nacionales a los que se refiere el artículo 3 de dicha Directiva, por un lado, y sus obligaciones en materia de energías renovables, por otro, así como la posibilidad de optar eventualmente a una ayuda financiera nacional al consumo de biocarburantes y biolíquidos (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartado 28).

29

La armonización de dichos criterios de sostenibilidad posee carácter exhaustivo, dado que el artículo 17, apartado 8, de la Directiva 2009/28 precisa, en efecto, que los Estados miembros no podrán, para esos tres mismos fines, negarse a tener en cuenta, por otros motivos de sostenibilidad, los biocarburantes y los biolíquidos que cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en dicho artículo (véase, a tal respecto, la sentencia de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartado 32).

30

En cuanto atañe a la verificación del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad respecto a los biocarburantes y los biolíquidos, como se desprende del artículo 18, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2009/28, cuando estos deban tenerse en cuenta para los tres fines establecidos en el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a demostrar que se han cumplido los criterios de sostenibilidad previstos en los apartados 2 a 5 de dicho artículo.

31

A tal efecto, los Estados miembros están obligados, en particular, con arreglo al artículo 18, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2009/28, a exigir a dichos agentes que utilicen un sistema de balance de masa que, como se señala en las letras a) a c) de esta disposición, en primer lugar, permita mezclar las partidas de materias primas o biocarburantes con características diferentes de sostenibilidad; en segundo lugar, exija la información relativa a las características de sostenibilidad ambiental y al volumen de dichas partidas para que permanezcan asociadas a la mezcla y, en tercer lugar, prevea que la suma de todas las partidas retiradas de la mezcla tenga las mismas características de sostenibilidad, en las mismas cantidades, que la suma de todas las partidas añadidas a la mezcla.

32

En este contexto, el sistema de balance de masa puede ponerse en práctica, en particular, como ha señalado el Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, mediante un régimen nacional previsto por la autoridad competente de cada Estado miembro, de conformidad con el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 2009/28, o bien mediante regímenes voluntarios, nacionales o internacionales, reconocidos por la Comisión, como el sistema ISCC, que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 18, apartados 4 y 5, de dicha Directiva.

33

A este respecto, del artículo 18, apartado 7, de dicha Directiva se desprende que, cuando un agente económico presente pruebas o datos obtenidos en el marco de un acuerdo o de un régimen que haya sido objeto de una decisión, adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, en el ámbito que contemple dicha decisión, los Estados miembros no podrán obligar al proveedor a proporcionar otras pruebas del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 2 a 5, de esta Directiva.

34

En cambio, cuando la Comisión no haya adoptado una decisión sobre un régimen de certificación concreto, o bien cuando una decisión señale que dicho régimen no comprende todos los criterios de sostenibilidad definidos en el artículo 17, apartados 2 a 5, de la Directiva 2009/28, los Estados miembros podrán exigir a los agentes económicos, en ese ámbito, que observen la normativa nacional dirigida a garantizar el control del cumplimiento de dichos criterios.

35

Por consiguiente, para responder a la primera cuestión ha de determinarse el ámbito de aplicación de la Decisión de Ejecución 2011/438, adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, en cuanto atañe al régimen de verificación controvertido en el litigio principal.

36

A este respecto, debe señalarse que el reconocimiento de esta Decisión de Ejecución, durante un período de cinco años, del régimen ISCC es válido únicamente para determinar la sostenibilidad de los biocarburantes y no la de los biolíquidos, como se desprende del artículo 1, párrafo primero, de la misma Decisión. De ello se deduce que, en la medida en que el régimen ISCC objeto de la Decisión de Ejecución 2011/438 utiliza el método de balance de masa para demostrar la sostenibilidad de los biocarburantes, no parece que pueda limitar la competencia de que disponen los Estados miembros, de conformidad con el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28, para establecer las modalidades de control del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad fijados en el artículo 17, apartados 2 a 5, de la Directiva 2009/28 en relación con los biolíquidos.

37

En efecto, el artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, que permite que la Comisión decida que un régimen voluntario, nacional o internacional, sirve para demostrar la conformidad con los criterios de sostenibilidad definidos en el artículo 17, apartados 2 a 5, de dicha Directiva, solamente era aplicable a los biocarburantes hasta la adopción de la Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se modifican la Directiva 98/70/CE, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo, y la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO 2015, L 239, p. 1), que entró en vigor el 15 de octubre de 2015 e introdujo la posibilidad de certificar la sostenibilidad de los biolíquidos por medio de sistemas voluntarios.

38

En este sentido, cabe precisar que, como resulta del artículo 2, párrafo segundo, letras h) e i), de la Directiva 2009/28, los conceptos de biolíquidos y biocarburantes son distintos, en la medida en que estos últimos solo comprenden líquidos combustibles utilizados para el transporte, mientras que los primeros son líquidos destinados a usos energéticos distintos del transporte.

39

En el caso de autos, L.E.G.O. se benefició durante el periodo 2012-2014 de un régimen de incentivos de CV para una instalación termoeléctrica alimentada con fuentes de energía renovables, al utilizar un biolíquido, a saber, aceite de palma. Mediante decisión de 29 de septiembre de 2014, la autoridad competente solicitó la devolución de los importes concedidos en tal concepto, sustancialmente por el hecho de que se hubieran incumplido las obligaciones impuestas por el régimen nacional de certificación a efectos de demostrar la sostenibilidad de los biolíquidos.

40

En estas circunstancias y habida cuenta de que la Decisión de Ejecución 2011/438 solo reconoció el régimen ISCC respecto a los biocarburantes, los requisitos adicionales impuestos por la normativa italiana en lo relativo al control de la sostenibilidad de los biolíquidos no quedan comprendidos en el ámbito de la prohibición del artículo 18, apartado 7, de la Directiva 2009/28.

41

Atendiendo a lo expuesto anteriormente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 18, apartado 7, de la Directiva 2009/28, en relación con la Decisión de Ejecución 2011/438, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que impone a los agentes económicos requisitos específicos, diferentes y más amplios, para la certificación de la sostenibilidad de los biolíquidos que los establecidos en un régimen voluntario de certificación de la sostenibilidad, como el sistema ISCC, reconocido por dicha Decisión de Ejecución, adoptada por la Comisión de conformidad con el artículo 18, apartado 4, de la citada Directiva, por cuanto dicho sistema fue aprobado únicamente para los biocarburantes y dichos requisitos solo se refieren a los biolíquidos.

42

La segunda cuestión prejudicial, que se plantea en caso de respuesta negativa a la primera, está dirigida esencialmente a determinar si el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, establezca un régimen nacional de verificación de la sostenibilidad de los biolíquidos conforme al cual todos los agentes económicos que intervengan en la cadena de suministro del producto en cuestión, aun cuando se trate de intermediarios que no lleguen a disponer físicamente de las partidas de biolíquidos, están sujetos a determinadas obligaciones de certificación, de comunicación y de información resultantes de dicho sistema.

43

Como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la circunstancia de que un órgano jurisdiccional nacional, desde un punto de vista formal, haya planteado una petición de decisión prejudicial refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia proporcione a dicho órgano jurisdiccional todos los elementos de interpretación que puedan serle útiles para resolver el asunto que le ha sido sometido, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular las cuestiones prejudiciales. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la motivación de su resolución de remisión, los puntos de Derecho de la Unión que requieren una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio (sentencia de 22 de junio 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartado 72 y jurisprudencia citada).

44

En el presente asunto, si bien el órgano jurisdiccional remitente no ha preguntado formalmente al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, procede examinar asimismo, tal como ha recomendado el Abogado General en el punto 87 de sus conclusiones, si el artículo 34 TFUE se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.

45

En primer lugar, ha de observarse que la Directiva 2009/28 utiliza el concepto de «agente económico» sin, no obstante, definirlo. Habida cuenta del carácter general de los términos en que se establecen los criterios enumerados en las letras a) a c) del artículo 18, apartado 1, de esta Directiva, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que dicha disposición no ha procedido a una armonización completa del método de verificación relacionado con el sistema de balance de masa. Por tanto, sin perjuicio de la obligación de cumplir las exigencias generales establecidas en las letras a) a c) de dicha disposición, los Estados miembros conservan un amplio margen de maniobra a la hora de determinar, con mayor precisión, las condiciones concretas en las que los agentes económicos en cuestión han de utilizar dicho sistema (véase, en este sentido, la sentencia del 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartados 40 y 77).

46

En segundo lugar, como se desprende del considerando 76 de la Directiva 2009/28, el método del balance de masa, contemplado en su artículo 18, apartado 1, se basa en un vínculo físico entre la producción y el consumo de biolíquidos en la Unión a efectos de la verificación de la conformidad, evitando al mismo tiempo la imposición de cargas innecesarias a la industria.

47

En el caso de autos, de los términos del artículo 12, apartado 2, del Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012, interpretado a la luz del artículo 2, apartado 1, letra i) septies, del Decreto Legislativo n.o 66/2005 y del artículo 2, apartado 3, letra a), de ese mismo Decreto Interministerial, se desprende que esta normativa impone a todos los agentes económicos que intervienen en la cadena de suministro de los biolíquidos, incluidos los intermediarios que no disponen físicamente de dichos productos, la obligación de incluir, en la declaración o en el certificado que acompaña a las partidas de biolíquidos, la información que permita determinar su sostenibilidad.

48

De la resolución de remisión resulta que la calificación de los intermediarios como «agentes económicos» tiene por objeto garantizar, conforme a las exigencias del artículo 18, apartado 3, de la Directiva 2009/28, la trazabilidad de las partidas de biolíquidos a lo largo de toda la cadena de suministro, permitiendo de ese modo un mejor control de su producción y de su comercialización con el fin de reducir el riesgo de fraude.

49

Sobre este particular, ha de señalarse que, a tenor del artículo 18, apartado 3, de la Directiva 2009/28, los Estados miembros tomarán medidas para garantizar que los agentes económicos presenten información fiable y pongan a disposición del Estado miembro que así lo solicite los datos utilizados para elaborar la información relativa a las características de sostenibilidad del producto en cuestión. Asimismo, los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a adoptar las medidas necesarias para garantizar un nivel adecuado de auditoría independiente de la información que presenten y a demostrar que han llevado a cabo tal auditoría, que consiste en verificar que los sistemas utilizados por los agentes económicos son exactos, fiables y están protegidos contra el fraude.

50

En la medida en que el concepto de «agente económico» no se define en la Directiva 2009/28 y habida cuenta del estado actual de la armonización realizada por el legislador de la Unión en lo relativo a las modalidades del método de verificación vinculado al sistema de balance de masa, debe considerarse que los Estados miembros disfrutan de un margen de apreciación para determinar, de conformidad con el Derecho de la Unión, qué agentes económicos tienen la obligación de aportar la prueba del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad previstos en el artículo 17, apartados 2 a 5, de dicha Directiva.

51

De las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, imponga un sistema nacional de verificación de la sostenibilidad de los biolíquidos que establece que todos los agentes económicos que intervienen en la cadena de suministro del producto, aun cuando se trate de intermediarios que no dispongan materialmente de las partidas de biolíquidos, están sujetos a determinadas obligaciones de certificación, de comunicación y de información resultantes de dicho sistema.

52

Antes de nada, ha de recordarse que cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo a escala de la Unión, cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 57).

53

Lejos de tener como objetivo llevar a cabo una armonización exhaustiva de los sistemas nacionales de apoyo a la producción de energía verde, el legislador de la Unión, como se desprende en particular del considerando 25 de la Directiva 2009/28, ha partido, por un lado, de la apreciación según la cual los Estados miembros aplican diferentes sistemas de apoyo y, por otro, del principio de que se ha de garantizar el buen funcionamiento de estos para conservar la confianza de los inversores y permitir a los Estados miembros definir medidas nacionales eficaces para cumplir los objetivos obligatorios globales que les impone dicha Directiva (sentencia de 1 de julio 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 59).

54

Por otro lado, como se desprende del apartado 45 de la presente sentencia, el artículo 18 de la Directiva 2009/28 no ha realizado una armonización exhaustiva en cuanto atañe al método de verificación relativo al sistema de balance en masa, por lo que los Estados miembros conservan un amplio margen de maniobra a la hora de aplicar dicho artículo. No obstante, al proceder en tal sentido, siguen estando obligados a observar lo dispuesto en el artículo 34 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartado 78).

55

En consecuencia, han de interpretarse las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías a fin de determinar si el artículo 34 TFUE se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece que los agentes económicos que intervienen en la cadena de suministro del producto, aun cuando se trate de intermediarios que no lleguen a disponer físicamente de los biolíquidos, están sujetos a determinadas obligaciones de certificación, de comunicación y de información resultantes de un sistema nacional de verificación de la sostenibilidad.

56

En el presente asunto, como se desprende de los autos presentados al Tribunal de Justicia y de las indicaciones facilitadas por ED & F Man Liquid Products Italia en la vista, el biolíquido en cuestión en el litigio principal, el aceite de palma, se produce en Indonesia, se importa en la Unión, se despacha a libre práctica y se almacena en Francia y ulteriormente se transporta a Italia para su venta a L.E.G.O.

57

De conformidad con el artículo 28 TFUE, apartado 2, la prohibición de restricciones cuantitativas entre los Estados miembros, prevista en los artículos 34 TFUE a 37 TFUE, se aplica a los productos originarios de los Estados miembros y a los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros.

58

Pues bien, conforme a reiterada jurisprudencia, el artículo 34 TFUE, al prohibir entre los Estados miembros las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, se aplica a cualquier medida nacional que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 66 y jurisprudencia citada).

59

Deben considerarse medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, en el sentido del artículo 34 TFUE, los obstáculos a la libre circulación de mercancías derivados, a falta de una armonización de las legislaciones nacionales, de la aplicación, por un Estado miembro, a mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías, aunque dichas normas sean indistintamente aplicables a todos los productos (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2016, Comisión/República Checa, C‑525/14, EU:C:2016:714, apartado 35).

60

En el presente asunto, ha de hacerse constar que la obligación de presentar certificados de sostenibilidad, impuesta por la normativa nacional controvertida en el litigio principal a los intermediarios que no disponen físicamente de los biolíquidos objeto de la operación en la que intervienen, puede obstaculizar, cuando menos indirecta y potencialmente, la importación de tales productos originarios de otros Estados miembros.

61

En efecto, tal obligación tiene como consecuencia dificultar la importación de biolíquidos en la medida en que los meros intermediarios, aun cuando no están sujetos a esta obligación de certificación en virtud del artículo 18 de la Directiva 2009/28, deben presentar dicha certificación cuando importan un biolíquido en Italia y, por tanto, quedan sujetos a obligaciones administrativas y a los costes asociados a ellas.

62

Por tanto, esta normativa nacional constituye una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a las importaciones, en principio incompatible con el artículo 34 TFUE, a menos que esta normativa pueda estar objetivamente justificada (véase, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 75).

63

Una norma o una práctica nacional que constituya una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas puede estar justificada por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas. En ambos casos, conforme al principio de proporcionalidad, la disposición nacional debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 76).

64

A este respecto, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las medidas nacionales que pueden obstaculizar el comercio en el interior de la Unión pueden estar justificadas, en particular, por exigencias imperativas relativas a la protección del medio ambiente. Pues bien, la utilización de fuentes de energía renovables para la producción de electricidad, que una normativa como la controvertida en el litigio principal pretende fomentar, es útil para la protección del medio ambiente, dado que contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que figuran entre las principales causas de los cambios climáticos que la Unión Europea y sus Estados miembros se han comprometido a combatir (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, apartado 73; de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 77, 78 y 82, y de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartados 85 a 88).

65

Por ello, una normativa nacional, en la medida en que favorece la utilización de fuentes de energía renovables, también contribuye a la protección de la salud y la vida de las personas y los animales, así como a la preservación de los vegetales, razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, apartado 89).

66

Además, como ha señalado el Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, el hecho de que una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, obligue a todos los agentes que intervienen en la producción y distribución de biolíquidos sostenibles, incluidos los intermediarios, a presentar certificados de sostenibilidad contribuye a prevenir el riesgo de fraude en la cadena de suministro de los biolíquidos.

67

Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos de protección del medio ambiente y de lucha contra el fraude pueden justificar medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio en la Unión, siempre que dichas medidas sean proporcionadas respecto al objetivo que se persigue (sentencia de 6 de octubre de 2011, Bonnarde, C‑443/10, EU:C:2011:641, apartado 34).

68

Por consiguiente, ha de verificarse, como se desprende del apartado 63 de la presente sentencia, si una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal cumple las exigencias que se derivan del principio de proporcionalidad, es decir, si es adecuada para lograr el objetivo legítimo que persigue y necesaria a estos efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 83).

69

A este respecto, es preciso señalar que una disposición nacional como el artículo 12, apartado 2, del Decreto Interministerial de 23 de enero de 2012 garantiza la trazabilidad del producto en la cadena de producción y transporte, así como su sostenibilidad, con el fin de evitar la eventual transformación o falsificación del aceite de palma. En efecto, un intermediario como Movendi, que compra el biolíquido en cuestión en el litigio principal y goza de la titularidad jurídica, de modo que dispone de toda la documentación pertinente, estaría en condiciones, antes de venderlo al usuario final, de modificar sus características, ponerlo a disposición de terceros y mezclarlo con otros líquidos o biolíquidos no certificados. Así pues, al ser aplicable a todos los agentes de la cadena de suministro de biolíquidos, dicha disposición nacional contribuye a impedir el riesgo de fraude relativo a la sostenibilidad de este biolíquido. Por consiguiente, constituye una medida adecuada para alcanzar el objetivo legítimo que persigue.

70

Por tanto, la disposición nacional objeto del litigio principal puede contribuir igualmente al logro de los objetivos de protección de la salud y de la vida de las personas y los animales, así como a la preservación de los vegetales, mencionados en los apartados 63 a 66 de la presente sentencia.

71

En cuanto atañe al carácter necesario de tal normativa, debe observarse que, si bien el intermediario, como es Movendi en el litigio principal, no llega a disponer físicamente de los biolíquidos objeto de la operación en la que interviene, no obstante, dispone de la titularidad jurídica de los mismos durante un tiempo, lo que, en principio, le da la posibilidad de trasladarlos o modificarlos sustancialmente o de falsificar los documentos relativos a ellos. Por consiguiente, debe estimarse que la República Italiana consideró legítimamente que puesto que dicha medida prevenía tales riesgos era necesaria para alcanzar los objetivos perseguidos.

72

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el Derecho de la Unión, en particular el artículo 34 TFUE y el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, imponga un sistema nacional de verificación de la sostenibilidad de los biolíquidos que establece que todos los agentes económicos que intervienen en la cadena de suministro del producto, aun cuando se trate de intermediarios que no dispongan físicamente de los biolíquidos, están sujetos a determinadas obligaciones de certificación, comunicación e información resultantes de dicho sistema.

73

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara: