1.

Como claramente muestra la reciente historia económica de los Estados miembros de la Unión, hay pocas cosas más importantes para el sistema financiero moderno que la elaboración de unas cuentas nacionales rigurosas y normalizadas. Así lo ha reconocido el legislador europeo, como ejemplo más reciente, con la adopción del Reglamento (UE) n.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, por el que se rige el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (en lo sucesivo, «Reglamento SEC»). ( 2 ) El considerando 3 del Reglamento SEC establece, en este sentido, que, «en aras de la comparabilidad», las cuentas nacionales «deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes». El solo hecho de que este Reglamento tenga casi 730 páginas de extensión revela la importancia de esta cuestión y la complejidad que entraña la labor contable.

2.

Un asunto de tal complejidad lo presenta ahora la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas, Italia) mediante la presente petición de decisión prejudicial. La cuestión fundamental que plantea es, en esencia, si la Federazione Italiana Golf (Federación Italiana de Golf; en lo sucesivo, «FIG») y la Federazione Italiana Sport Equestri (Federación Italiana de Deportes Ecuestres; en lo sucesivo, «FISE») deben ser tratadas por el Istituto Nazionale di Statistica italiano (Instituto Nacional de Estadística; en lo sucesivo, «ISTAT») como parte del sector público ( 3 ) (S.13), ( 4 ) incluidas en la cuenta de resultados consolidada del Estado italiano, o bien como instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) ( 5 ) (S.15). ( 6 ) Una ISFLSH es una unidad o sector institucional que es un productor no de mercado y que no se somete al control de las administraciones públicas. ( 7 ) En cambio, las ISFL no de mercado que sí se hallan sometidas al control de las administraciones públicas se clasifican en el sector «administraciones públicas». ( 8 )

3.

Esto, a su vez, suscita la cuestión de cómo se han de interpretar los distintos criterios que contiene el Reglamento SEC para el tratamiento de estas organizaciones/instituciones sin fines de lucro (en lo sucesivo, «ISFL»), como la FIG y la FISE. Dado que esta parece ser la primera ocasión en que se solicita al Tribunal de Justicia que dé una orientación sobre cómo interpretar este importante Reglamento, adquieren especial importancia las dos cuestiones prejudiciales planteadas.

4.

No obstante, antes de examinar los hechos del asunto resulta necesario exponer las disposiciones relevantes del Reglamento SEC.

5.

Como ya he señalado, el Reglamento SEC estableció el Sistema Europeo de Cuentas 2010. ( 9 ) El Reglamento SEC contiene dos anexos. ( 10 ) El anexo A establece una metodología relativa a las reglas, definiciones, nomenclaturas y normas de contabilidad comunes, necesarias para la elaboración de las cuentas nacionales. El anexo B dispone un programa que establece las condiciones, incluidos los plazos, para la transmisión de las cuentas nacionales por parte de los Estados miembros a la Comisión (Eurostat).

6.

El apartado 1.34 del anexo A del Reglamento SEC dispone que «las cuentas sectoriales se crean asignando las unidades a los sectores, lo cual permite presentar por sectores las operaciones y los saldos contables. La presentación por sectores pone de manifiesto numerosas medidas clave para las políticas económicas y fiscales. Los principales sectores son los hogares, las administraciones públicas, las sociedades (instituciones financieras y sociedades no financieras), las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) y el resto del mundo. ( 11 ) Es importante distinguir entre actividad de mercado y actividad no de mercado. Una entidad controlada por las administraciones públicas que resulte ser una sociedad de mercado se clasifica en el sector de las empresas, fuera del sector de las administraciones públicas. De esta forma, los niveles de déficit y de deuda de la sociedad no se contabilizarán en el déficit y la deuda de las administraciones públicas.»

7.

Con arreglo al apartado 1.35 del anexo A del Reglamento SEC:

«El sector público está compuesto por todas las unidades institucionales residentes en la economía que están controladas por las administraciones públicas. El sector privado está compuesto por todas las demás unidades residentes.»

8.

El apartado 1.36 del anexo A del Reglamento SEC dispone que «el control se define como la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional».

9.

Conforme al apartado 1.37 del anexo A del Reglamento SEC, «la distinción entre de mercado y no de mercado, y, por tanto, en el caso de las entidades del sector público, su clasificación en el sector de las administraciones públicas o en el sector de las sociedades, se lleva a cabo sobre la base de la norma indicada a continuación.

Una actividad se considerará como actividad de mercado si los correspondientes bienes y servicios se negocian en las siguientes condiciones:

10.

El apartado 4.125 del anexo A del Reglamento SEC, sobre las transferencias corrientes a las ISFLSH, dispone que «las transferencias corrientes a las ISFLSH comprenden todas las contribuciones voluntarias (excepto legados), las cotizaciones de miembros y la asistencia financiera que las ISFLSH reciben de los hogares […]». Conforme al apartado 4.126, letra a), del anexo A del Reglamento SEC, las transferencias corrientes a las ISFLSH incluyen las cuotas periódicas pagadas por los hogares a las organizaciones deportivas clasificadas en el sector de las ISFLSH.

11.

El capítulo 20 del Reglamento SEC se titula «Cuentas de las administraciones públicas». El apartado 20.01 del Reglamento SEC explica que las actividades de las administraciones públicas se presentan separadas de las del resto de la economía porque «sus competencias, motivación y funciones son diferentes de las de otros sectores». El apartado 20.01 del anexo A del Reglamento SEC prosigue declarando que en el capítulo 20 se tratan las cuentas de tal manera que se ofrece «una visión integrada de las actividades económicas de las administraciones públicas: ingresos, gastos, déficit/superávit, financiación, otros flujos económicos y balance».

12.

El apartado 20.04 del anexo A del Reglamento SEC reconoce las dificultades que plantea la clasificación y medida para el sector de las administraciones públicas. Sin embargo, las principales disposiciones del Reglamento SEC por lo que respecta a la presente remisión se encuentran en los apartados 20.13 a 20.16 del anexo A.

13.

Con arreglo al apartado 20.13 del anexo A del Reglamento SEC:

«Las instituciones sin fines de lucro (ISFL) que son productores no de mercado y están controladas por unidades de las administraciones públicas son unidades del sector de las administraciones públicas.»

14.

Con arreglo al apartado 20.14 del anexo A del Reglamento SEC:

«Las administraciones públicas pueden optar por utilizar algunas ISFL en lugar de organismos de las administraciones públicas para llevar a cabo sus políticas porque estas ISFL se ven como más imparciales y objetivas y menos sujetas a presiones políticas. Por ejemplo, la investigación y el desarrollo y la elaboración y el mantenimiento de las normas en ámbitos como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la educación son áreas en las que las ISFL pueden ser más efectivas que los organismos de las administraciones públicas.»

15.

No obstante, la disposición más importante para la presente petición de decisión prejudicial es el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, que presenta el siguiente tenor:

«Se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma. La intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual. Para determinar si una ISFL está controlada por las administraciones públicas, deben tenerse en cuenta los cinco indicadores de control siguientes:

Un solo indicador puede ser suficiente para determinar si existe el control, pero si una ISFL que está financiada principalmente por las administraciones públicas mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa siguiendo las líneas mencionadas en los demás indicadores, entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas. En la mayoría de los casos, una serie de indicadores conjuntamente señalan el control. Una decisión basada en estos indicadores será valorativa por naturaleza.» ( 12 )

16.

El apartado 20.16 del anexo A del Reglamento SEC dispone, a continuación, que «la característica no de mercado de una ISFL se determina del mismo modo que para otras unidades de las administraciones públicas».

17.

Antes de entrar a considerar en detalle las cuestiones planteadas por la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas) es necesario, en primer lugar, esbozar algunos de los aspectos relativos a la forma en que está organizado el deporte en Italia. Según la describe el órgano jurisdiccional remitente, la organización deportiva italiana se basa en el Comitato Olimpico Nazionale Italiano (Comité Olímpico Nacional Italiano; en lo sucesivo, «CONI»). El CONI es una entidad con personalidad jurídica de Derecho público a la que están afiliadas las distintas federaciones deportivas nacionales, todas las cuales son personas jurídicas sin ánimo de lucro. ( 13 )

18.

Aunque el CONI se rige por el Derecho público, esencialmente es una confederación de organizaciones deportivas nacionales y de disciplinas deportivas asociadas. Su principal función es la de autoridad disciplinaria, reguladora y de gestión de las actividades deportivas en toda Italia. El principio de autonomía es un elemento fundamental de los estatutos del CONI, ( 14 ) de manera que se reconoce a las federaciones deportivas nacionales autonomía técnica, organizativa y de gestión, sometida a la supervisión del CONI. No obstante, se atribuyen al CONI facultades para adoptar los principios fundamentales para el reconocimiento con fines deportivos de las federaciones, los criterios y modalidades para el ejercicio de su control y el acuerdo de intervención de las federaciones en caso de violaciones graves y excepcionales del ordenamiento deportivo. ( 15 ) Los estatutos del CONI prevén asimismo facultades de aprobación de los estatutos y de los balances de las federaciones.

19.

Los representantes de las federaciones deportivas, como la FIG y la FISE, participan en el Consejo Nacional y en la Junta Nacional del CONI. De tal modo, las federaciones participan en la organización y en las actividades del CONI, dado que integran los órganos centrales titulares de las facultades más importantes y concurren en la formación de la voluntad del CONI.

20.

La FIG y la FISE son federaciones deportivas nacionales italianas. Como se ha señalado en el punto 17 de las presentes conclusiones, se trata de asociaciones sin fines de lucro y dotadas de personalidad jurídica de Derecho privado. El órgano jurisdiccional remitente sostiene que las federaciones deportivas tienen una naturaleza jurídica unitaria y homogénea de entidades de Derecho privado con arreglo al Libro I del Código Civil italiano, con la consecuencia de que su actuación se rige, por regla general, por el Derecho común (sin perjuicio de la aplicabilidad del Derecho especial del deporte). ( 16 )

21.

Los estatutos de la FIG y de la FISE establecen que sus actividades de gestión las ejercen exclusivamente sus órganos respectivos. Los principales órganos de gestión de dichas federaciones son la Asamblea Nacional, el Presidente, el Consejo Federal y el Secretario General. Las facultades generales de dirección corresponden a la Asamblea Nacional, compuesta por representantes de las categorías de base y que también elige a los principales cargos federativos, así como a los miembros del Consejo Federal. Las facultades de administración en cada caso corresponden al Presidente, que es elegido por la Asamblea Federal. Al Consejo Federal le corresponden facultades de verificación de la correcta ejecución del programa técnico-deportivo, la valoración de los resultados deportivos y la vigilancia del buen funcionamiento de la gestión. Es preciso señalar, no obstante, que al CONI le corresponde el nombramiento de dos componentes del Comité de Auditores, mientras que el Presidente es elegido por la Asamblea Nacional.

22.

La FIG y la FISE son competentes, en general, para la afiliación de los federados de los círculos. Se financian con aportaciones procedentes del CONI, aparte de sus propios recursos, entre los que se encuentran las cuotas de afiliación, agrupación y federación, los contratos de patrocinio y los ingresos procedentes de acontecimientos deportivos y de la gestión de bienes y servicios. Los estatutos de la FIG establecen su principio fundamental de funcionamiento, es decir, su naturaleza privada, asociativa y sin ánimo de lucro. ( 17 ) No obstante, es importante señalar el elevado volumen de las aportaciones del CONI a la FIG y a la FISE, que ascendieron al 30 % de los ingresos de la FIG en 2013, al 27 % en 2014 y al 30 % en 2015; las aportaciones a la FISE también se mueven en torno al 30 % de los ingresos de esta.

23.

Los aspectos sobre los que versan las cuestiones prejudiciales se plantean del siguiente modo: el legislador italiano ( 18 ) ha otorgado al ISTAT la facultad de elaborar con carácter anual la cuenta de resultados consolidada de las administraciones públicas conforme a lo exigido por el artículo 121 TFUE. Parte del proceso necesariamente implica la identificación de los elementos de las instituciones del Estado italiano que forman parte del sector de las «administraciones públicas» conforme a los criterios establecidos por el propio Reglamento SEC.

24.

Mediante decisión publicada en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (Diario Oficial de la República Italiana) el 30 de septiembre de 2016, el ISTAT incluyó a la FIG y a la FISE en la lista del ISTAT de 2016. El ISTAT consideró que, de conformidad con el Reglamento SEC, tras efectuar la prueba «de mercado/no de mercado» prevista en el apartado 20.29 del anexo A de dicho Reglamento, la FIG y la FISE eran unidades institucionales no de mercado. Para determinar si dichas unidades debían considerarse como ISFLSH o como pertenecientes al sector de las administraciones públicas, el ISTAT comprobó si estaban sometidas al control de las administraciones públicas.

25.

Llegó a la conclusión de que así era en ambos casos. Aunque las dos federaciones gozaban de un cierto grado de autonomía decisoria, el ISTAT consideró que no disponían de «plena capacidad de autodeterminación», habida cuenta de la significativa influencia del CONI sobre su gestión.

26.

La FIG y la FISE niegan cumplir dichos requisitos, por lo cual iniciaron el presente procedimiento, respectivamente, el 29 de noviembre de 2016 y el 7 de diciembre de 2016, con el que pretenden que se anule la lista elaborada por el ISTAT de las administraciones públicas incluidas en la cuenta de resultados consolidada y que se identifican con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la Ley n.o 196 de 31 de diciembre de 2009 (en lo sucesivo, «lista del ISTAT»), en la medida en que incluye a la FIG y a la FISE entre los «organismos prestadores de servicios de bienestar, ocio y cultura». Cabe señalar que la FIG había iniciado ya un procedimiento similar en relación con su inclusión en las listas del ISTAT de 2014 y 2015. El primer procedimiento relativo a la lista de 2014 fue desestimado por la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas) el 11 de febrero de 2015, mientras que el que impugnaba la lista del ISTAT de 2015 fue resuelto favorablemente por la Gran Sala de la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas) mediante sentencia de 9 de marzo de 2017.

27.

Por lo que respecta al presente procedimiento, mediante sentencias de 13 de septiembre de 2017 la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas) decidió remitir al Tribunal de Justicia las tres cuestiones prejudiciales siguientes con arreglo al artículo 267 TFUE:

28.

Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 2017, se acordó la acumulación de los asuntos C‑612/17 y C‑613/17.

29.

La solicitud del órgano jurisdiccional remitente de que los asuntos C‑612/17 y C‑613/17 se sustancien por el procedimiento acelerado establecido en el artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento fue desestimada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2017.

30.

Han presentado observaciones escritas la FIG, la FISE, la República Italiana y la Comisión. La FIG, la República Italiana y la Comisión comparecieron en la vista oral celebrada ante el Tribunal de Justicia el 6 de febrero de 2019.

31.

Para determinar si federaciones deportivas como la FIG y la FISE se pueden clasificar como instituciones sin fines de lucro (ISFL) controladas por las autoridades públicas o, de lo contrario, como ISFLSH ajenas al sector público, es preciso un examen en dos fases. En la primera se ha de dilucidar si la ISFL es un productor de mercado o no de mercado. Solo en caso de que la ISFL no supere la prueba (es decir, en caso de que las ventas de bienes y servicios cubran menos del 50 % de los costes) y se considere un productor no de mercado, ( 19 ) procederá avanzar a la segunda fase, es decir, examinar la cuestión de si una autoridad pública ejerce el control sobre la ISFL.

32.

El órgano jurisdiccional remitente declaró con rotundidad en sus resoluciones de remisión que la FIG y la FISE son productores no de mercado, apreciación de hecho que no se puede cuestionar ante el Tribunal de Justicia. ( 20 ) Por lo tanto, el tema fundamental en torno al cual giran las cuestiones prejudiciales remitidas es si una autoridad pública está «controlando» las federaciones deportivas como la FIG y la FISE conforme a lo dispuesto en el Reglamento SEC, de manera que, a los efectos de las cuentas nacionales, deban ser incluidas en el sector público, dentro del apartado «autoridades públicas» (S.13).

33.

Ciertamente, se puede imaginar una situación en que una federación deportiva concreta dependa casi exclusivamente de los fondos del Estado para obtener sus ingresos y cuyos funcionarios, de hecho, sean nombrados por un organismo público nacional. Muy probablemente esa federación habría de considerarse sujeta al control de las autoridades públicas desde muchos puntos de vista del Derecho público (por ejemplo, a efectos de las estadísticas contempladas por el Reglamento SEC), precisamente porque su política general quedaría básicamente sometida al control o, al menos, a una fuerte influencia del organismo público competente, por mucho que hubiese constancia de que la federación adoptase sus decisiones de forma autónoma e independiente.

34.

¿Cuál es, pues, la situación de la FIG y la FISE a la luz de los criterios establecidos en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC? Esta es, en esencia, la pregunta que subyace a las tres cuestiones prejudiciales diferentes planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. No obstante, antes de examinarlas conviene observar, en primer lugar, que los términos utilizados por el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC son de carácter exclusivo. Allí se dice claramente que «deben tenerse en cuenta los cinco indicadores de control siguientes». ( 21 ) Esto significa que, en el caso de ISFL como la FIG y la FISE, son estos criterios enumerados los únicos a los que se puede recurrir para responder a la cuestión del control y de si una ISFL que es un productor no de mercado debe clasificarse como autoridad pública o como ISFLSH.

35.

Esto no deja de tener importancia, ya que en otras partes del Reglamento SEC, en particular en los apartados 20.309 ( 22 ) y 20.310 del anexo A, se utiliza una definición algo diferente (y, en algunos casos, más amplia) de «control» a la hora de determinar si otros organismos deben tratarse como autoridades públicas. ( 23 ) En contra del argumento formulado por la Comisión en sus observaciones y en la vista, no creo que otras disposiciones similares (sin duda, análogas) del Reglamento SEC puedan, por así decirlo, importarse a la definición de «control» que contiene el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. La definición de «control» que se establece en esta disposición constituye lex specialis que no se puede extender en referencia a otras disposiciones generales, como los apartados 20.309 y 20.310 del anexo A del Reglamento SEC, aunque también ellas traten de la cuestión del control o incluso del control en el sector público, en el caso de estas últimas.

36.

En mi opinión, el objeto de los apartados 20.309 y 20.310 del anexo A del Reglamento SEC no es determinar si una ISFL no de mercado debe clasificarse como administración pública o como ISFLSH, ( 24 ) sino determinar si una sociedad (que es un productor no de mercado y que puede incluir ISFL) ( 25 ) debe clasificarse en el sector público o bajo control privado. ( 26 )

37.

Partiendo de estas premisas podemos pasar ahora a analizar las cuestiones concretas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

38.

Como ya he señalado, las dos primeras frases del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC son del siguiente tenor:

«Se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma. La intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual.»

39.

El órgano jurisdiccional remitente no tiene claro qué significa la expresión «normas generales» en este contexto. En su opinión, se trata de un concepto amplio que, en el caso de las federaciones deportivas, podría hacer referencia a las directrices («soft law») del Comité Olímpico Internacional y del CONI, junto con las disposiciones generales del Derecho italiano relativas al reconocimiento de dichas organizaciones a efectos deportivos. Considera el órgano jurisdiccional remitente que el reconocimiento ordinario de tales organismos deportivos debe venir precedido del realizado por el CONI. ( 27 )

40.

Aunque la Comisión reconoce que la facultad del CONI de disposiciones generales que establezcan normas comunes para las actividades deportivas en principio está comprendida en el concepto de «intervención pública en forma de normas generales», considera que su facultad para reconocer las federaciones deportivas puede llegar a situar de facto a la federación de que se trate en situación de monopolio en relación con el deporte en cuestión, ya que solo se puede reconocer una federación para cada deporte. Por lo tanto, la Comisión considera que tal facultad no constituye «intervención pública en forma de normas generales».

41.

Asimismo, la Comisión entiende que la facultad del CONI para reconocer las federaciones deportivas le otorga el poder de determinar la política general de cada federación de conformidad con el indicador de control que contiene el apartado 20.309, letra h), del anexo A del Reglamento SEC, referido al «control a través de una regulación excesiva». Conforme a dicha disposición, «cuando la regulación es tan estricta que determina de manera efectiva la política general de la sociedad, es una forma de control. Las autoridades públicas pueden, en algunos casos, tener una fuerte participación a través de normativas, en particular en áreas tales como los monopolios y las sociedades de servicios públicos privatizadas, en los que existe un elemento de servicio público. Puede existir intervención reguladora en áreas importantes, como el establecimiento de los precios, sin que la entidad ceda el control de su política general.» La Comisión opina que el indicador de control del apartado 20.309, letra h), del anexo A del Reglamento SEC está relacionado con los de los apartados 20.15, letra b), y 2.39, letra b), del mismo anexo.

42.

En mi opinión, es obvio que la expresión «normas generales» utilizada en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC obviamente no puede interpretarse de forma meramente abstracta, pues toma su significado del contexto legislativo general. El hecho de que la frase venga precedida de las palabras «intervención pública en forma de» sin duda reviste cierta importancia, pues con ellas se presupone que las normas en cuestión cuentan con algún respaldo o consideración oficial. Por lo tanto, de ahí se deduce que en este contexto la referencia a «normas generales» se refiere básicamente a disposiciones contenidas bien en un acto legislativo del Estado italiano o bien que constituyen normas de aplicación o principios contenidos en tal legislación.

43.

Sin perjuicio de la comprobación que en último término haga el órgano jurisdiccional remitente, el sistema legislativo italiano que regula el reconocimiento de las federaciones deportivas parece adoptar exactamente la forma de «normas generales» a que se refiere el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Como aclara el propio órgano jurisdiccional remitente, las normas que rigen cuestiones como el reconocimiento de las federaciones deportivas, la protección de la integridad de estas y de las competiciones que organizan, y la protección de la salud y el bienestar de los atletas están expresamente recogidas en la ley y se aplican con carácter universal y por igual a todas las federaciones deportivas mediante el establecimiento de normas comunes a este respecto. Y, tal como ha señalado la Comisión en sus observaciones, dichas normas tampoco pretenden controlar o determinar de otro modo la política general o el programa ( 28 ) de federaciones deportivas como la FIG o la FISE. Sin embargo, el argumento esencial es que una «norma general» de este tipo, aplicable con carácter universal a todas las federaciones deportivas y que en ningún aspecto sustancial pretende controlar la política o el programa de las federaciones deportivas, es irrelevante a la hora de determinar si la federación en cuestión está sujeta al control de las autoridades públicas ( 29 ) a efectos del Reglamento SEC. ( 30 )

44.

Todo esto significa que el hecho de que la FIG y la FISE (al igual que otras federaciones deportivas italianas) estuvieran obligadas por la legislación italiana a solicitar al CONI su reconocimiento es irrelevante para determinar si se daba el grado de control por las administraciones públicas que requiere el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Por lo tanto, si la FIG y la FISE deben considerarse sometidas al control de las autoridades públicas a los efectos de dicha disposición ha de ser por otra razón.

45.

En conclusión, soy del parecer de que el concepto de «intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad» utilizado en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC se refiere, en particular, a las normas que rigen aspectos como el reconocimiento de las federaciones deportivas, la protección de la integridad de estas y de las competiciones que organizan y la protección de la salud y el bienestar de los atletas, que están expresamente recogidas en la ley y se aplican con carácter universal y por igual a todas las federaciones deportivas mediante el establecimiento de normas comunes a este respecto. La facultad para establecer tales normas es irrelevante a efectos de decidir si las autoridades públicas controlan una federación deportiva que es una ISFL y un productor no de mercado en el sentido del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC.

46.

Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente llama la atención sobre el hecho de que sean posibles dos interpretaciones del concepto de «control» utilizado por el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Conforme a una de ellas, «control» hace referencia a la capacidad de una administración u organismo público de determinar la política general o el programa de la entidad en cuestión, bien gestionando la unidad institucional, bien influyendo decisivamente sobre su gestión. La otra interpretación de «control» sugerida por el órgano jurisdiccional remitente se refiere a lo que este denomina control formal por medio de la vigilancia general y externa de las federaciones deportivas que disponen el sistema legislativo italiano en general y el CONI en particular.

47.

Tal como reconoce el órgano jurisdiccional remitente, el concepto de «control» de que aquí se trata se refiere a la facultad de determinar la política general o el programa de la entidad, bien gestionándola, bien influyendo decisivamente sobre su gestión. Esto se deduce claramente de los términos y del contexto del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, pues, como vamos a ver a continuación, los cinco indicadores específicos de control que allí se enumeran ( 31 ) se refieren al concepto de «control» en ese sentido sustantivo. Puede ser conveniente recalcar que el hecho de que la referencia que aquí se hace a la «gestión o la influencia decisiva en la gestión de la unidad institucional»no constituye una prueba independiente, sino que simplemente pretende aclarar o ilustrar la prueba del control establecida en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, es decir, la capacidad de «determinar la política general o el programa» de la ISFL. Estos términos no ofrecen ninguna duda de que la prueba del control de dicha disposición no se refiere a la gestión cotidiana de la ISFL, sino a la definición y gestión de su estrategia general.

48.

Además, como ya he expuesto al responder a la primera cuestión, la redacción del Reglamento SEC deja claro también que la supervisión externa inherente a las normas de aplicación general que contiene el Derecho italiano es irrelevante ( 32 ) para determinar tal control a efectos del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Además, dado el carácter de lex specialis del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, solo se pueden tener en cuenta los cinco indicadores específicos de control enumerados en las letras a), b), c), d) y e) de dicho apartado para determinar la existencia de un control de las autoridades públicas sobre las ISFL (como la FIG y la FISE) que son productores no de mercado y, por tanto, para aclarar si las administraciones públicas pueden determinar su política general o su programa.

49.

La Comisión ha argumentado que, dado que las federaciones deportivas italianas ejercen ciertas funciones, como la selección de los atletas que han de participar en las competiciones nacionales e internacionales, como los Juegos Olímpicos, y dado que también dirimen controversias en el ámbito deportivo, ejercen funciones públicas y, por tanto, deben clasificarse como unidades de las administraciones públicas con arreglo al apartado 20.06 del anexo A del Reglamento SEC. En mi opinión, estas funciones no son necesariamente de naturaleza pública y, en cualquier caso, procede subrayar de nuevo que la prueba del control es simplemente la prevista en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Esto lleva inevitablemente a la conclusión de que el argumento de la Comisión basado en el apartado 20.06 es irrelevante a este respecto.

50.

De hecho, en realidad los estatutos del CONI confieren a dicho organismo una serie de facultades sobre las federaciones deportivas como la FIG y la FISE. Por ejemplo, disponen que el congreso nacional del CONI debe aprobar el presupuesto y los saldos finales de dichas federaciones, ( 33 ) además de nombrar a los auditores que representen al CONI. ( 34 ) En contra de los argumentos de la Comisión, yo creo que estas facultades no pueden considerarse equivalentes al nombramiento de responsables de la FIG y de la FISE por el CONI. ( 35 ) Por lo que respecta a las facultades sustantivas en sí mismas, la facultad de aprobar las cuentas y nombrar a los auditores de las federaciones deportivas ( 36 ) en cuestión normalmente no se consideraría como un poder de controlar o influir decisivamente de otra manera en la política general de las propias federaciones. Es cierto que las cosas serían diferentes si, por ejemplo, dichas facultades fuesen más allá e incluyesen el poder de aprobar o (en su caso) vetar determinados planes de gastos de la FIG o de la FISE. Aunque en último término correspondería al órgano jurisdiccional remitente verificar este extremo, parece implícito en las resoluciones de remisión que dicho tribunal considera que las facultades de aprobar las cuentas de cada federación deportiva y de nombrar a sus auditores que se han otorgado al CONI no son sino una facultad ordinaria de auditoría. ( 37 ) Vistas así, estas facultades de auditoría no constituyen, de por sí, un indicador de control a efectos del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. ( 38 ) A este respecto quisiera señalar que, a expensas también de la comprobación que haga el órgano jurisdiccional remitente, aunque las cuentas anuales de las federaciones deportivas nacionales están sujetas a la aprobación del CONI, en caso de que este emita un dictamen negativo, corresponde a la asamblea nacional de la federación deportiva dar la aprobación definitiva de dichas cuentas. ( 39 ) En cualquier caso, tal como observaron la FIG y el representante de la República Italiana en la vista oral, esto último resalta aún más la naturaleza meramente supervisora de este control externo.

51.

La Comisión también hace referencia a la facultad que se concede al Consejo Nacional del CONI de aprobar los estatutos y determinadas normas o reglamentos de las federaciones deportivas, ( 40 ) y entiende que esta facultad es un indicador del control a que se refieren los apartados 20.309, letra i), y sobre todo el apartado 20.15, letra b), del anexo A del Reglamento SEC. Aparte del hecho de que los únicos indicadores relevantes son los enumerados en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, las facultades en cuestión están comprendidas en el concepto de «intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad» utilizado en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Por lo tanto, estas facultades son irrelevantes a efectos de decidir si las autoridades públicas controlan una federación deportiva que es una ISFL y un productor no de mercado en el sentido del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. ( 41 )

52.

La Comisión también considera que la facultad que asiste al CONI de acordar la intervención de las federaciones en caso de violaciones graves del ordenamiento deportivo cuando se haya comprobado que sus órganos de gobierno no pueden operar o cuando no se pueda garantizar la adecuada organización y el buen curso de las competiciones deportivas nacionales, ( 42 ) así como la facultad de revocar el reconocimiento con fines deportivos concedido a las federaciones, en caso de que dejen de cumplir los criterios de reconocimiento, ( 43 ) deben ser tenidos en cuenta a los efectos del apartado 20.15, letra b), del anexo A del Reglamento SEC.

53.

De nuevo, discrepo con esta opinión. Considero que tales facultades, que se ejercen con carácter excepcional cuando una federación deportiva ha incumplido las principales normas y obligaciones que le incumben para poder funcionar correctamente, se corresponden con la facultad de reconocimiento de las federaciones por el CONI ( 44 ) y, por tanto, son irrelevantes a efectos del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. Estas facultades no confieren al CONI la posibilidad de determinar la política general o el programa de las federaciones deportivas.

54.

Por lo tanto, en mi opinión, la frase «se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma» que contiene el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC debe interpretarse referida a la capacidad de gestionar o influir decisivamente en la gestión de una ISFL, y no a facultad alguna de supervisión externa en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad. Solo los cinco indicadores específicos de control mencionados en las letras a), b), c), d) y e) de dicho apartado pueden utilizarse para decidir si una entidad tiene la capacidad de determinar la política general o el programa de la ISFL.

55.

El órgano jurisdiccional remitente admite que las pruebas disponibles no acreditan el grado de control necesario respecto a los indicadores específicos enumerados en el apartado 20.15, letras a), b), c) y e), del anexo A del Reglamento SEC, es decir, el nombramiento de responsables, las obligaciones establecidas en los estatutos de la FIG y la FISE, los acuerdos contractuales y la exposición al riesgo. Las dudas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se refieren a la interpretación del apartado 20.15, letra d), del anexo A del Reglamento SEC, es decir, al grado de financiación y a si los ingresos de la FIG y la FISE derivados de sus propias cuotas de afiliación pueden tenerse en cuenta a la hora de valorar el eventual control por las administraciones públicas. En realidad, esta cuestión consta de dos partes: el concepto de «grado de financiación» y la relevancia de las cuotas de afiliación. Propongo examinar por separado estos dos aspectos, comenzando por el de las cuotas de afiliación.

56.

Tal como se desprende del punto 22 de las presentes conclusiones, los ingresos de la FIG y de la FISE se derivan principalmente de las cuotas de afiliación, además de otros ingresos obtenidos en las competiciones nacionales e internacionales, la publicidad y los patrocinadores. El órgano jurisdiccional remitente considera que un importe elevado de las cuotas de afiliación demostraría que la FIG y la FISE han conseguido un grado suficiente de autonomía económica y de gestión, de manera que no podría decirse que están sometidas al control de un organismo público como el CONI, pese a la importante contribución financiera de este último. ( 45 )

57.

En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente señaló que, a juicio del ISTAT y del Ministerio Fiscal, las cuotas de afiliación son aportaciones de carácter público y parafiscal, habida cuenta de la posición de monopolio que la FIG y la FISE ocupan en los sectores del golf y de los deportes hípicos. El ISTAT y el Ministerio Fiscal alegan que, por tanto, dichas cuotas no se pueden considerar relevantes a la hora de valorar el grado de autonomía económica alcanzado por las citadas federaciones.

58.

El órgano jurisdiccional remitente considera que se ha de rechazar el argumento de que los ingresos derivados de las cuotas de afiliación en realidad proceden de fondos públicos. Por mi parte, entiendo que este punto de vista es totalmente correcto. Es cierto que, como señala la Comisión en sus observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia, solo las personas registradas en la FIG y en la IFSE pueden practicar el deporte que les interesa, ( 46 ) de modo que a este respecto se puede afirmar que ocupan una posición de monopolio en cuanto a la organización de los sectores deportivos del golf y de los deportes hípicos en Italia. Pero no es menos cierto que el golf y los deportes hípicos siguen siendo deportes voluntarios ( 47 ) y que las cuotas de afiliación en cuestión representan pagos voluntarios recibidos de los hogares. ( 48 )

59.

El pago, por ejemplo, de la cuota de afiliación a la FIG no es más obligatoria en este sentido de lo que lo es, por ejemplo, el pago que hace un golfista que desea jugar en un campo de golf particular en concepto de cuota de acceso (o «green fee») de ese campo. Tal como señala el órgano jurisdiccional remitente, con arreglo al Derecho italiano las federaciones deportivas son asociaciones sin fines de lucro reguladas por las disposiciones del Libro I del Código Civil italiano. Por lo tanto, la afiliación es un acto voluntario por el cual el afiliado se compromete a cumplir una serie de normas internas y a pagar la cuota de afiliación. Este pago se puede considerar esencialmente como la consecuencia de la asunción voluntaria de una obligación contractual por parte del afiliado. El pago le da derecho a participar en la asociación deportiva de que se trate y le permite ayudar a la federación a obtener los ingresos que necesita para el cumplimiento de sus fines.

60.

En consecuencia, el pago de las cuotas de afiliación a federaciones deportivas como la FIG y la FISE es un pago contractual estrictamente privado y voluntario por parte del afiliado a cambio de los servicios prestados por aquellas. Por lo tanto, en contra de los argumentos formulados por el ISTAT y el Ministerio Fiscal ante el órgano jurisdiccional remitente y por la Comisión ante el Tribunal de Justicia, las cuotas de afiliación no se pueden considerar de forma realista como un gravamen de carácter público y parafiscal. Esto es así porque el elemento característico de todo gravamen parafiscal es que el pago sea impuesto y recaudado de forma obligatoria no en virtud de un acuerdo contractual, sino en virtud del Derecho público. De hecho, en ciertas circunstancias, el impago del gravamen puede acarrear sanciones administrativas o incluso penales. Además, este tipo de gravamen no se recauda en atención al uso efectivo o al coste de los servicios prestados por la organización de que se trate. ( 49 )

61.

Por otro lado, no hay ningún indicio ( 50 ) de que, en caso de impago de las cuotas, la FIG o la FISE tendrían posibilidades de exigir su pago al margen de los recursos que ofrece el Derecho privado ordinario.

62.

Por lo tanto, considero que los ingresos procedentes de las cuotas de afiliación de las federaciones deportivas, que constituyen pagos contractuales de naturaleza estrictamente privada y voluntaria por parte de los afiliados y que se pagan a cambio de los servicios prestados por dichas federaciones, no pueden tenerse en cuenta al valorar el grado de financiación por las administraciones públicas a efectos del apartado 20.15, letra d), del anexo A del Reglamento SEC. Así pues, la importancia relativa de dichas cuotas de afiliación y de otros ingresos «privados» en relación con la financiación pública es un claro indicador de que la ISFL no está sujeta al control de las administraciones públicas, de modo que debe clasificarse como ISFLSH.

63.

Aún queda por aclarar el aspecto relativo a la contribución anual efectuada por el CONI (una entidad de las administraciones públicas), que, como ya he señalado, asciende aproximadamente al 30 % de los ingresos de la FIG y de la FISE. Sin duda, el importe de esta contribución es significativo y no excluye la posibilidad de que en determinadas situaciones y circunstancias una contribución de tal cuantía pueda ser un indicador de control. Sin embargo, normalmente una contribución periódica de este tipo no basta, de por sí, para apreciar el control.

64.

No obstante, puede no ser así si existen pruebas de que la federación deportiva en cuestión ha adaptado su gestión y su política organizativa a los deseos del organismo público que hace la aportación, en atención a la dependencia fiscal de hecho respecto a dicho organismo. No obstante, incluso en esas circunstancias, para demostrar la existencia de control sería necesario acreditar que tal dependencia fiscal ha generado efectivamente una situación en que el organismo público que hace la aportación ha ejercido una influencia decisiva en la gestión fundamental y las decisiones organizativas.

65.

A este respecto es preciso recordar que el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC reconoce expresamente que, aunque una ISFL esté «financiada principalmente por las administraciones públicas», si «mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa […], entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas». A tal efecto se han de examinar los otros cuatro indicadores mencionados en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC. ( 51 ) En los presentes asuntos, la FIG y la FISE no están «financiadas principalmente» por una administración pública ( 52 ) y, aunque lo estuviera, aún sería necesario demostrar que no mantiene su capacidad para definir su política o programa ( 53 ) para poder determinar a este respecto la existencia de un control por parte de las administraciones públicas.

66.

Parece implícito en la resolución del órgano jurisdiccional remitente que en los presentes asuntos no se ha dado ninguna circunstancia de este tipo. No se ha aducido ninguna prueba de que la FIG y la FISE no mantengan, por mediación de sus afiliados, su capacidad de determinar su propia política o su programa, si bien esto es algo que le corresponde verificar a dicho tribunal.

67.

En cualquier caso, incumbiría al órgano jurisdiccional remitente determinar si la FIG y la FISE dependen fiscalmente de hecho del CONI por la cuantía de la contribución anual que hace este organismo. Pese a todo, aunque finalmente se acreditase esta dependencia fiscal de forma convincente para el órgano jurisdiccional remitente, también sería necesario demostrar que la FIG y la FISE efectivamente han adaptado sus políticas generales o sus programas a los deseos del CONI, entre otras razones, por dicha dependencia fiscal de hecho, a fin de poder extraer alguna conclusión cabal acerca del control por las administraciones públicas. En consecuencia, en defecto de pruebas de que el CONI gestione o influya decisivamente en la gestión de la FIG o de la FISE, la respuesta ha de ser que, en las circunstancias del caso concreto, no se ha demostrado que la FIG y la FISE estén sometidas al control de las administraciones públicas en el sentido del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC.

68.

A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda como sigue a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas, Italia):

«El concepto de “intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad” utilizado en el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento (UE) n.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, por el que se rige el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (Reglamento SEC), se refiere, en particular, a las normas que rigen aspectos como el reconocimiento de las federaciones deportivas, la protección de la integridad de estas y de las competiciones que organizan y la protección de la salud y el bienestar de los atletas, que están expresamente recogidas en la ley y se aplican con carácter universal y por igual a todas las federaciones deportivas mediante el establecimiento de normas comunes a este respecto. La facultad de establecer tales normas es irrelevante a efectos de decidir si las autoridades públicas controlan una federación deportiva que es una ISFL y un productor no de mercado en el sentido del apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC.

La frase “se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma” que contiene el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC debe interpretarse en el sentido de que se refiere a la capacidad de gestionar o influir decisivamente en la gestión de una ISFL, y no a facultad alguna de supervisión externa en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad. Solo los cinco indicadores específicos de control mencionados en las letras a), b), c), d) y e) de dicho apartado pueden utilizarse para decidir si una entidad tiene la capacidad de determinar la política general o el programa de la ISFL.

Los ingresos procedentes de las cuotas de afiliación de las federaciones deportivas, que constituyen pagos contractuales de naturaleza estrictamente privada y voluntaria por parte de los afiliados y que se pagan a cambio de los servicios prestados por dichas federaciones, no pueden tenerse en cuenta al valorar el grado de financiación por las administraciones públicas a efectos del apartado 20.15, letra d), del anexo A del Reglamento SEC. Así pues, la importancia relativa de dichas cuotas de afiliación y de otros ingresos “privados” en relación con la financiación pública es un claro indicador de que una ISFL no está sujeta al control de las administraciones públicas, de modo que debe clasificarse como ISFLSH. Además, el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC reconoce expresamente que, aunque una ISFL esté “financiada principalmente por las administraciones públicas”, si “mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa […], entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas”.»