1.

Tomando prestada, con cierta libertad, la expresión de George Orwell, todos los animales son iguales, pero los animales que se transportan dentro de la Unión Europea ¿son más iguales que otros?

2.

Esta es una forma de plantear las cuestiones que se suscitan en la presente petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos).

3.

En cualquier caso, es bien sabido que el pago de restituciones por la exportación de animales vivos se basa en el cumplimiento de la normativa de la Unión sobre bienestar de los animales durante su transporte. El litigio principal versa sobre la validez de una decisión por la que se ordena la devolución de las restituciones por exportación concedidas al amparo del Reglamento (UE) n.o 817/2010 ( 2 ) por el incumplimiento del Reglamento (CE) n.o 1/2005 ( 3 ) después de que un cargamento de bovinos abandonara el suelo de la Unión. ( 4 )

4.

En términos jurídicos, es posible que este asunto constituya un paso más tras la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Zuchtvieh-Export ( 5 ) al referirse, como aquél, a la aplicabilidad ratione loci del Reglamento n.o 1/2005 a la etapa del transporte que transcurre en terceros países. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurría en ese asunto, el presente procedimiento guarda relación con las restituciones por exportación. Por lo tanto, no se trata tanto de determinar si se aplican las normas de la Unión sobre bienestar de los animales durante su transporte, sino de establecer las obligaciones que la Unión puede imponer a los exportadores de animales a cambio de ayudarles económicamente, tanto «en su territorio» dentro de la Unión como en el «exterior» en terceros países.

5.

En lo sucesivo, expondré los motivos por los que, al margen del alcance que pueda tener el propio Reglamento n.o 1/2005 en términos geográficos en cuanto atañe a las solicitudes de restituciones por exportación de animales vivos de la especie bovina con arreglo al Reglamento n.o 817/2010, no cabe duda de que los requisitos que se derivan del Reglamento n.o 1/2005 se aplican hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final.

6.

Según el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2005 («Ámbito de aplicación»), «el presente Reglamento se aplicará al transporte de animales vertebrados vivos dentro de la [Unión], incluidos los controles específicos de las partidas de animales que entran o salen del territorio aduanero de la [Unión] realizados por los funcionarios competentes».

7.

El artículo 5, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2005 («Obligaciones de planificación relativas al transporte de los animales») dispone:

«En el caso de que équidos domésticos —que no sean équidos registrados— y animales domésticos de las especies bovina, ovina, caprina y porcina [en lo sucesivo, «especies incluidas» salvo los équidos registrados] deban realizar viajes largos [ ( 6 )] entre Estados miembros y con origen o destino en terceros países, los transportistas [ ( 7 )] y los organizadores [ ( 8 )] cumplirán las disposiciones relativas al cuaderno de a bordo u hoja de ruta que figuran en el anexo II.»

8.

El artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1/2005 («Poseedores») establece que:

«Los poseedores de animales [ ( 9 )] controlarán a todos los animales que lleguen a un lugar de tránsito o de destino y determinarán si los animales efectúan o han efectuado un viaje largo entre Estados miembros y con origen o destino en terceros países. En el caso de viajes largos de [especies incluidas salvo los équidos registrados], los poseedores deberán cumplir las disposiciones relativas al cuaderno de a bordo u hoja de ruta que figuran en el anexo II.»

9.

A tenor del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2005 («Controles y demás medidas relacionadas con el cuaderno de a bordo u hoja de ruta que deben efectuar las autoridades competentes antes de los viajes largos»):

«En el caso de viajes largos entre Estados miembros y con origen o destino en terceros países de [especies incluidas], la autoridad competente del lugar de salida:

10.

Según el artículo 21 del Reglamento n.o 1/2005 («Controles en los puntos de salida y en los puestos de inspección fronterizos»):

«1.   [...] siempre que los animales lleguen a los puntos de salida [ ( 10 )] o a los puestos de inspección fronterizos, los veterinarios oficiales [ ( 11 )] de los Estados miembros comprobarán que el transporte se realiza de conformidad con lo dispuesto en el presente Reglamento, y en particular:

2.   En el caso de viajes largos de [especies incluidas], los veterinarios oficiales de los puntos de salida y de los puestos de inspección fronterizos efectuarán los controles mencionados en la sección 3 “Lugar de destino” del cuaderno de a bordo u hoja de ruta del anexo II y los registrarán. La autoridad competente conservará los documentos relativos a estos controles y al control previsto en el apartado 1 durante un período mínimo de tres años a partir de la fecha de realización de los mismos. [...]

3.   Cuando la autoridad competente considere que los animales no están en condiciones de llevar a término su viaje, se procederá a su descarga a fin de que se abreven, reciban alimentos y descansen.»

11.

De conformidad con el artículo 25 del Reglamento n.o 1/2005 («Sanciones»), «los Estados miembros establecerán las normas relativas a las sanciones aplicables en caso de infracción de las disposiciones del presente Reglamento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones previstas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias».

12.

El anexo II del Reglamento n.o 1/2005 («Cuaderno de a bordo u hoja de ruta») dispone lo siguiente:

13.

El apéndice del anexo II del Reglamento n.o 1/2005 está compuesto por varias secciones, cada una de ellas consistente en un formulario estándar. En particular, en la sección 3, se incluye un formulario denominado «Lugar de destino». La rúbrica 4 de dicho formulario especifica los «controles [a] realiza[r]» por el poseedor en el lugar de destino/veterinario oficial. Uno de dichos controles, el previsto en la rúbrica 4.5, se refiere a los «datos registrados en el cuaderno de a bordo u hoja de ruta y limitación de la duración del viaje». Por otra parte, la sección 4 es un formulario que contiene una declaración del transportista que debe cumplimentar el conductor en el transcurso del viaje. Dicha declaración debe indicar, en lo que respecta al itinerario seguido (puntos de descanso, traslado o salida), los distintos lugares y direcciones, las fechas y horas de llegada y salida, la duración de las paradas y su motivo, la razón de cualquier diferencia entre el itinerario propuesto y el itinerario seguido y otras observaciones, así como el número de animales heridos o muertos durante el viaje con indicación de las causas. Debe ir firmado por el conductor o conductores y por el transportista.

14.

A tenor del artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010 («Ámbito de aplicación»):

«El pago de las restituciones por exportación de animales vivos [...] se supeditará al cumplimiento, durante el transporte de los animales al primer lugar de descarga en el tercer país de destino final, del [Reglamento n.o 1/2005], artículos 3 a 9, y de los anexos a los que se refiere así como del presente Reglamento.

[...]»

15.

El artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.o 817/2010 («Controles en el territorio aduanero de la [Unión]») establece:

«[...] el veterinario oficial del punto de salida comprobará, en relación con aquellos animales para los que se haya aceptado una declaración de exportación:

El veterinario oficial que haya realizado los controles cumplimentará un informe de acuerdo con el modelo establecido en el anexo I del presente Reglamento en el que certificará si el resultado de los controles realizados de conformidad con el primer párrafo es o no satisfactorio.

La autoridad veterinaria responsable del punto de salida conservará dicho informe durante un período de tres años, como mínimo. Una copia del mismo se enviará al organismo pagador.»

16.

Según el artículo 3 del Reglamento n.o 817/2010 («Controles en terceros países»):

«1.   Una vez que los animales hayan abandonado el territorio aduanero de la [Unión], el exportador deberá garantizar que van a ser objeto de control:

2.   La realización de los controles previstos en el apartado 1 correrán a cargo de una sociedad internacional de control y vigilancia [...], o de un organismo del Estado miembro.

[...]

El veterinario que lleve a cabo los controles previstos en el apartado 1 deberá cumplimentar un informe en relación con cada uno de ellos ajustándose a los modelos contemplados en los anexos III y IV del presente Reglamento.»

17.

Con arreglo al artículo 4 del Reglamento n.o 817/2010 («Procedimiento de pago de las restituciones por exportación»):

«1.   El exportador comunicará a la autoridad competente del Estado miembro de aceptación de la declaración toda la información oportuna en relación con el viaje, a más tardar, en el momento de presentación de la declaración de exportación [...].

2.   Las solicitudes de pago de las restituciones por exportación [...] se completarán [...] con:

3.   Cuando los controles mencionados en el artículo 3, apartado 1, no puedan llevarse a cabo por circunstancias ajenas al control del exportador, la autoridad competente, previa solicitud motivada de este último, podrá aceptar otros documentos que, a su juicio, prueben que se ha cumplido el [Reglamento n.o 1/2005].»

18.

El artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 817/2010 («Impago de las restituciones por exportación») establece lo siguiente:

«El importe total de la restitución por exportación por animal, calculado de conformidad con el párrafo segundo no se pagará por:

[...]

[...]»

19.

El artículo 7 del Reglamento n.o 817/2010 («Recuperación de los importes pagados indebidamente») dispone que «en caso de que, una vez abonada la restitución, se determine que no se ha cumplido el [Reglamento n.o 1/2005], la parte apropiada de la restitución [...] se considerará indebidamente abonada y se procederá a su recuperación [...]».

20.

El anexo IV del Reglamento n.o 817/2010 es un modelo de informe de control en el lugar de primera descarga en el tercer país de destino final. Una de las casillas del apartado «Controles efectuados» versa sobre los «registros en la hoja de ruta».

21.

El 9 de septiembre de 2010, Vion Livestock (en lo sucesivo, «Vion»), una empresa dedicada a la exportación de animales vivos establecida en los Países Bajos, declaró 36 animales de la especie bovina para su exportación con destino Líbano. El Staatssecretaris van Economische Zaken (Secretario de Estado de Asuntos Económicos, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado») abonó a Vion las restituciones correspondientes a dichos animales.

22.

El mismo día, los animales fueron transportados desde Woerden (Países Bajos) a Beirut (Líbano). Los animales llegaron a Koper (Eslovenia) el 10 de septiembre de 2010 a las 10.15 h., donde fueron descargados del camión y cargados en el buque de transporte de animales vivos MV «Heidi H» y abandonaron el territorio de la Unión. El 21 de septiembre de 2010, los animales llegaron al lugar de descarga (Beirut), la cual se efectuó el 22 de septiembre de 2010.

23.

A este respecto, pese a que la sección 1 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta («Planificación») menciona Beirut como el lugar de destino, la sección 3 («Lugar de destino») indica que Koper y Eslovenia son, respectivamente el lugar y Estado miembro de destino. La sección 4 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta («Declaración del transportista») también menciona Koper como lugar de destino. La sección 4 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta sólo se actualizó hasta Koper y no hasta Beirut, de modo que no contiene información sobre la salida de los animales desde Koper, su llegada a Beirut o su descarga en Beirut. Por otra parte, la sección 1 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta consigna que estaba previsto que los animales llegaran a Beirut el 16 de septiembre de 2010.

24.

El 12 de octubre de 2010, Control Union Nederland, una sociedad especializada en la prestación de servicios de inspección independientes, declaró que había inspeccionado, por encargo de Vion, los animales transportados a bordo del buque en el lugar de descarga y que un veterinario independiente había efectuado el examen veterinario. En su declaración se indica que Beirut fue el lugar de descarga, que el 22 de septiembre de 2010 fue la fecha de descarga e inspección y que se observó lo dispuesto en el Reglamento n.o 1/2005. A la declaración se adjuntó un informe, de fecha 22 de septiembre de 2010, firmado por un veterinario de Beirut, referido al control efectuado en el primer lugar de descarga en el país de destino final de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.o 817/2010.

25.

En el informe se declaraba que el lugar de destino final era Beirut y que los datos del plan de viaje se ajustaban a lo dispuesto en los Reglamentos n.os1/2005 y 817/2010. El veterinario declaró haber realizado los controles necesarios de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.o 817/2010 y que su resultado había sido satisfactorio. Por otro lado, el informe incluía las siguientes observaciones: «los animales llegaron al lugar de destino y descarga el 21/09/2010 y fueron descargados en mi presencia y bajo mi control el 22/0[9]/2010 entre las 11.15 y las 13.30 h. Más de 139 ejemplares estaban por lo general bien colocados y en buenas condiciones». ( 13 )

26.

Mediante resolución de 4 de febrero de 2014, el Secretario de Estado exigió a Vion la devolución de las restituciones por exportación por un importe de 5292,92 euros, incrementados en un 10%, más los intereses devengados, por una suma de 577,40 euros. Mediante resolución de 18 de junio de 2014, el Secretario de Estado consideró infundado el recurso interpuesto por Vion contra la resolución de 4 de febrero de 2014. Vion interpuso un recurso jurisdiccional contra esta segunda resolución ante el tribunal remitente.

27.

Las partes en el litigio principal discrepan sobre si Vion estaba obligada a mantener actualizado el cuaderno de a bordo u hoja de ruta hasta el momento de la descarga de los animales en Beirut. Aunque el órgano jurisdiccional remitente considera que dicha obligación, como alega el Secretario de Estado, se cohonestaría esencialmente con lo declarado en la sentencia Zuchtvieh-Export, también estima que la inexistencia de dicha obligación, que propugna Vion, está corroborada por el punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005, que exige a los transportistas entregar el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida cuando los animales se transportan a un tercer país.

28.

En caso de que dicha obligación no exista, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en cualquier caso, cómo pudo verificar el veterinario en el Líbano que se habían cumplido los requisitos derivados del Reglamento n.o 817/2010 si no estaba en posesión de un cuaderno de a bordo u hoja de ruta (plan de viaje) que se hubiera actualizado después del paso por Koper. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que el momento preciso de la llegada del buque al puerto de Beirut el 21 de septiembre de 2010 no consta ni en el informe de 22 de septiembre de 2010 ni en el cuaderno de a bordo u hoja de ruta y que, además, estaba inicialmente previsto que los animales llegaran el 16 de septiembre de 2010. El órgano jurisdiccional remitente añade que parte del presupuesto de que el transportista entregó el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en Koper, y que ese es el único motivo por el que esa parte del cuaderno de a bordo u hoja de ruta no se mantuvo actualizado hasta la llegada a Beirut. Al albergar dudas sobre la interpretación de los Reglamentos n.os 1/2005 y 817/2010, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:

29.

Han presentado observaciones escritas Vion, los Gobiernos de los Países Bajos y Hungría y la Comisión. El 17 de mayo de 2017, el Gobierno neerlandés y la Comisión presentaron informes orales.

30.

Mientras que las cuestiones prejudiciales segunda y tercera versan sobre la interpretación correcta de las disposiciones sobre restituciones por exportación de animales contenidas en el Reglamento n.o 817/2010 en relación con los requisitos establecidos en el Reglamento n.o 1/2005, la primera cuestión prejudicial concierne en exclusiva al Reglamento n.o 1/2005.

31.

Sin embargo, como señala inicialmente la Comisión en sus observaciones, el litigio principal tiene por objeto la legalidad de una resolución administrativa por la que se ordena la devolución de restituciones por exportación. Por consiguiente, la Comisión estima que, si la primera cuestión se analiza de forma independiente respecto a las cuestiones segunda y tercera, su pertinencia y, por ende, su admisibilidad serían dudosas. Por lo tanto, la Comisión propone que la primera cuestión prejudicial se responda conjuntamente con las otras dos.

32.

Vion también tiene las mismas reservas. Manifiesta que, en su opinión, el litigio principal no versa sobre si las normas sustantivas del Reglamento n.o 1/2005 deben cumplirse fuera de la Unión para poder recibir restituciones por exportación, sino sobre qué gestiones deben llevarse a cabo mediante el cuaderno de a bordo u hoja de ruta en virtud de dicho Reglamento.

33.

Comparto esas inquietudes y considero además conveniente realizar las siguientes observaciones en relación con la sentencia Zuchtvieh-Export, en la que el Tribunal de Justicia declaró que las normas sobre bienestar animal previstas en el Reglamento n.o 1/2005 deben tenerse en cuenta a la hora de planificar un viaje largo que comienza en la Unión y que concluye fuera de su territorio. Tales observaciones explicarán la razón por la cual no puedo recomendar al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial de forma aislada respecto a las cuestiones segunda y tercera.

34.

A diferencia de lo que ocurre con el Reglamento n.o 817/2010 que, entre otras cosas, tiene por objeto incentivar a los transportistas de animales a cumplir las normas de bienestar animal ofreciéndoles, de forma voluntaria, apoyo económico en forma de restituciones cuando exportan animales a terceros países, ( 14 ) las normas relativas al transporte de animales recogidas en el Reglamento n.o 1/2005 no son optativas. Incumplir el Reglamento n.o 1/2005 puede dar lugar a sanciones conforme a lo dispuesto en su artículo 25, previstas en el Derecho nacional. Tales sanciones pueden ser económicas (multas), consistir en la revocación temporal o permanente de las correspondientes autorizaciones profesionales, dar lugar a la incoación de procedimientos penales con arreglo a la normativa sobre bienestar animal o ser de cualquier otro tipo. Es importante tener esto en cuenta a la hora de analizar el objeto de este procedimiento.

35.

También ha de recordarse que la sentencia Zuchtvieh-Export versaba sobre la negativa de una autoridad competente alemana a despachar en aduana una partida de bovinos que había de exportarse desde Alemania a Uzbekistán. En ese asunto no se presentó ninguna solicitud de restitución por exportación. ( 15 ) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no tuvo más remedio que interpretar el Reglamento n.o 1/2005 de forma aislada respecto a otras normas. ( 16 )

36.

Además, en el asunto Zuchtvieh-Export se solicitó al Tribunal de Justicia que interpretara el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2005. Dicha disposición impone expresamente a la autoridad competente del lugar de salida la obligación de comprobar antes del viaje que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta presentado por el organizador para viajes largos entre Estados miembros y terceros países es realista y cumple las disposiciones de dicho Reglamento. De no ser así, la autoridad debe requerir al organizador que modifique las disposiciones adoptadas, de modo que el viaje previsto cumpla lo dispuesto en ese Reglamento.

37.

En esencia, por lo tanto, el asunto Zuchtvieh-Export tenía por objeto si el Reglamento n.o 1/2005 podía aplicarse, en un control previo, a la parte del viaje planificado en el cuaderno de a bordo u hoja de ruta que debía realizarse en un tercer país. En ese sentido, no es evidente que exigir que el viaje previsto cumpla toda la normativa infrinja el principio de territorialidad. Siendo algo provocadores, cabría incluso decir que, no obstante lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento n.o 1/2005, a la luz del inequívoco tenor del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2005, ningún otro resultado era posible. ( 17 )

38.

Por el contrario, el litigio principal versa sobre un control a posteriori, una vez realizado el viaje. Se ha alegado que los requisitos establecidos en el Reglamento n.o 1/2005 no han sido cumplidos en concreto en la parte del transporte que se llevó a cabo fuera del territorio de la Unión. Si lo alegado resulta ser cierto, en lugar de una mera negativa a despachar de aduana la mercancía, dichos incumplimientos podrían llevar a la imposición de sanciones, como establece el artículo 25 de dicho Reglamento.

39.

A decir verdad, la imposición de sanciones con respecto a la parte de un transporte que se realiza más allá de las fronteras de la Unión no concierne únicamente a la cuestión del ámbito territorial del Reglamento n.o 1/2005. También suscita la espinosa cuestión del modo en que los Estados miembros pueden conciliar su obligación de cumplir lo dispuesto en el artículo 25 del Reglamento n.o 1/2005 ejerciendo o no su potestad jurisdiccional (penal) a efectos de castigar una conducta que tuvo lugar en un tercer país, cuando sin duda es posible que la conducta en cuestión no fuera ilegal en él. ( 18 )

40.

Esa cuestión reviste una importancia particular en el caso de la exportación de animales vivos a terceros países. En esos supuestos, el artículo 21, apartado 1, letra e), del Reglamento n.o 1/2005 se remite al Convenio europeo sobre protección de los animales durante el transporte internacional. Por consiguiente, el Reglamento n.o 1/2005 parece trazar una distinción entre el (alto) nivel de bienestar de los animales durante su transporte que se aplica dentro de la Unión y los criterios (menos rigurosos) que se aplican en terceros países. Se ha aducido, de forma bastante convincente, que ello indica que el transporte desde el punto de salida hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final no se rige por el Reglamento n.o 1/2005 sino por los convenios internacionales. ( 19 ) En cualquier caso, la sentencia Zuchtvieh-Export no excluye que ello pueda ser así en lo que concierne al control a posteriori.

41.

Dadas las circunstancias, considero que si el Tribunal de Justicia tuviera que abordar las cuestiones indicadas en los tres puntos anteriores debería de hacerlo partiendo de cero: las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia no tratan esos aspectos en absoluto. De hecho, las partes que han presentado observaciones se han referido a la cuestión de la aplicabilidad ratione loci del Reglamento n.o 1/2005 en un control a posteriori, ni a la posibilidad de que las normas sobre bienestar animal puedan diferir entre le Unión y terceros países. ( 20 )

42.

En estas circunstancias, recomiendo al Tribunal de Justicia que peque de cauteloso y limite su respuesta. No se ha informado al Tribunal de Justicia de si en el litigio principal se han dictado resoluciones sancionadoras con arreglo al artículo 25 del Reglamento n.o 1/2005 y no sería razonable suponer que se han impuesto sanciones o que es posible que se impongan. De todos modos, si así fuera, es evidente que el órgano jurisdiccional remitente (u otro órgano jurisdiccional nacional competente) podría plantear libremente una nueva cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.

43.

Es más, no he pasado por alto que la segunda cuestión prejudicial contiene la misma pregunta, a grandes rasgos, que la que constituye el objeto de la primera cuestión, si bien referida al marco del régimen de las restituciones por exportación de animales. Por consiguiente, como propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales partiendo de la premisa de que es aplicable el régimen de restituciones por exportación de animales, no será necesario responder a la primera cuestión de forma independiente.

44.

Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la obtención de restituciones por exportación con arreglo al Reglamento n.o 817/2010 está supeditada a que el transportista mantenga el cuaderno de a bordo o la hoja de ruta actualizados hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final, o si dicha condición se cumple al entregar el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida de la Unión. El órgano jurisdiccional remitente también desea que se dilucide si el exportador ha de soportar el riesgo de no poder demostrar que se han cumplido los requisitos del Reglamento n.o 1/2005 cuando el transportista ha entregado el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida de la Unión y, por consiguiente, el veterinario del primer lugar de descarga del tercer país de destino final no puede verificar dicho cuaderno.

45.

Ya he observado en un primer momento que las normas contenidas en el Reglamento n.o 1/2005 no son un modelo de claridad. ( 21 ) El litigio principal así lo atestigua. En efecto, las normas del Reglamento n.o 1/2005 referidas al cuaderno de a bordo u hoja de ruta —en particular, su anexo II— no siempre parecen tener sentido. ( 22 ) Ello resulta desafortunado, puesto que incide en la interpretación del Reglamento n.o 817/2010 a raíz del vínculo que ambos instrumentos presentan.

46.

Resulta ilustrativo, a este respecto, que el órgano jurisdiccional remitente albergue dudas sobre si el concepto de «cuaderno de a bordo u hoja de ruta», básico en el Reglamento n.o 1/2005, se corresponde con el de «registros en la hoja de ruta» empleado en el Reglamento n.o 817/2010. Tiende a pensar que es así pero no tiene la certeza.

47.

Sin embargo, esa duda puede disiparse fácilmente. Tales conceptos no pueden ser distintos. Como declaró el Gobierno de los Países Bajos y reconoció eventualmente la Comisión en la vista, el «plan de viaje» (o «route plan records» en la versión en inglés de los anexos del Reglamento n.o 817/2010) es el antecesor del «cuaderno de a bordo u hoja de ruta», que figura en la norma que antecedió al Reglamento n.o 1/2005, concretamente, la Directiva 91/628/CEE. ( 23 ) Es comprensible que el antecesor del Reglamento n.o 817/2010, es decir, el Reglamento (CE) n.o 639/2003, ( 24 ) aún utilizara esa expresión dado que el Reglamento n.o 1/2005 aún no había sido aprobado. Sin embargo, desgraciadamente, parece que la Comisión simplemente «recicló» los anexos del Reglamento n.o 639/2003 y los incorporó al Reglamento n.o 817/2010. De este modo, mantuvo un término que había sido abandonado en el Reglamento n.o 1/2005. Esto no inspira confianza en la calidad del resultado legislativo.

48.

En cualquier caso, ha de concluirse que, a efectos de la concesión (o retirada) de restituciones por exportación con arreglo al Reglamento n.o 817/2010, el «plan de viaje» se corresponde con el «cuaderno de a bordo u hoja de ruta» según se emplea en el Reglamento n.o 1/2005.

49.

Pese a mencionar disposiciones distintas, las cuestiones prejudiciales primera y segunda versan ambas sobre la existencia del deber de mantener actualizado el cuaderno de a bordo u hoja de ruta hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final (aunque la segunda cuestión prejudicial también aborda la cuestión de la recuperación de restituciones por exportación).

50.

El carácter ambiguo de muchas de las disposiciones recogidas en los Reglamentos n.os 1/2005 y 817/2010 no obsta a que el Reglamento n.o 817/2010 deje meridianamente clara una cuestión. Conforme al artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010, el pago de las restituciones por exportación se supedita al cumplimiento, «durante el transporte de los animales al primer lugar de descarga en el tercer país de destino final, del Reglamento n.o 1/2005, artículos 3 a 9, y de los anexos a los que se refiere, así como del [...] Reglamento n.o 817/2010» (el subrayado es mío). De ello se deriva que, aun considerando que el Reglamento n.o 1/2005 únicamente se aplica dentro de la propia Unión, el artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010 tiene por efecto, como reconoce el Gobierno húngaro, ampliar el ámbito territorial de determinadas disposiciones del Reglamento n.o 1/2005 a terceros países. ( 25 )

51.

Los artículos 5, apartado 4, y 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1/2005 se mencionan ambos en el artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010, y ambos hacen referencia al anexo II sobre el cuaderno de a bordo u hoja de ruta. Por consiguiente, las normas contenidas en dicho anexo se aplican a terceros países de acuerdo con el régimen de las restituciones por exportación. Eso queda claro. Sin embargo, surgen discrepancias sobre si las normas establecidas en el anexo II del Reglamento n.o 1/2005 obligan al transportista a mantener actualizado el cuaderno de a bordo u hoja de ruta más allá del punto de salida de la Unión.

52.

En particular, Vion, apoyada por el Gobierno húngaro, alega que del primer párrafo del punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005 se desprende que no existe tal obligación, puesto que dicha norma exige al transportista entregar el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida. En consecuencia, la interpretación que propugna Vion entraña que es preciso en todo caso entregar con carácter definitivo el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida de la Unión, tras lo cual el transportista ya no lo tiene en su posesión y, por consiguiente, ya no tiene ninguna responsabilidad al respecto.

53.

La interpretación de Vion no es descabellada. Se deriva directamente del tenor del primer párrafo del punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005. Por otra parte, el problema subyacente es que, como expondré a continuación, dicha interpretación carece de sentido en el caso particular de las exportaciones en las que se solicitan restituciones. En este sentido, en mi opinión, el punto 7 es un nuevo ejemplo de norma poco clara. ( 26 ) Por consiguiente, ha de realizarse un análisis más profundo del contexto y del objetivo de las normas contenidas en el anexo II.

54.

En primer lugar, algunas normas del anexo II establecen una distinción entre los transportes intracomunitarios y las exportaciones a terceros países. ( 27 ) En cuanto a las normas que no hacen esa distinción, no está claro que tal silencio fuera intencionado, ni las consecuencias que se derivan de él.

55.

En segundo lugar, el punto 2 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005 parece concebir el cuaderno de a bordo u hoja de ruta como un todo indivisible. Indica que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta consta de las secciones 1 a 5 y que «las páginas del cuaderno de a bordo u hoja de ruta deberán ir unidas».

56.

En tercer lugar, el cuaderno de a bordo u hoja de ruta no puede ser un documento meramente estático: mientras que la sección 3 constituye una instantánea del estado de bienestar de los animales en el punto de salida, la sección 4 se ha concebido para recoger datos recabados por el transportista (conductor) a medida que se desarrolla el transporte. Al parecer, los controles relativos a los registros contenidos en el cuaderno de a bordo u hoja de ruta exigidos en virtud de la sección 3 no pueden realizarse sin la sección 4.

57.

En cuarto lugar, resulta pertinente el párrafo segundo del punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005, aplicable en el litigio principal. Dicho párrafo establece que, «en caso de exportación de bovinos vivos [ ( 28 )] con restitución, no será necesario cumplimentar la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta cuando la legislación agrícola exija la presentación de un informe». Procede aclarar que el Reglamento n.o 817/2010 es una norma agrícola ( 29 ) que exige un informe. ( 30 ) Por lo tanto, a primera vista, el párrafo segundo del punto 7 del anexo II tiende a respaldar la interpretación de Vion en el sentido de que indica que, en caso de exportación, lo único que no debe entregarse al veterinario oficial es la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta.

58.

Sin embargo, ello entrañaría, en primer lugar, pasar por alto la finalidad del párrafo segundo del punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005, que consiste simplemente en eliminar, en caso de exportación de bovinos vivos con restitución, la obligación del transportista de entregar la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida. En efecto, con arreglo al anexo IV del Reglamento n.o 817/2010 debe realizarse un control a posteriori en el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final. No tener que entregar la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en virtud del párrafo segundo del punto 7 supone que, en lo que respecta a la exportación de bovinos vivos con solicitud de restituciones por exportación, el Reglamento n.o 1/2005 reconoce implícitamente al lugar de primera descarga en el tercer país de destino final como «lugar de destino» de conformidad con la sección 3. A este respecto, lo dicho en relación con la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta también sería válido para el anexo IV del Reglamento n.o 817/2010. Los controles que han de efectuarse con respecto a los «registros en la hoja de ruta» —o al cuaderno de a bordo u hoja de ruta— en virtud del anexo IV del Reglamento n.o 817/2010 no pueden llevarse a cabo sin la sección 4, previamente cumplimentada hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final. En estas circunstancias, el párrafo segundo del punto 7 parece confirmar la postura de que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta debe mantenerse actualizado más allá del punto de salida de la Unión. En efecto, carecería de lógica interpretar el anexo IV del Reglamento n.o 817/2010 en el sentido de que únicamente exige al veterinario en el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final que compruebe que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta (posiblemente sin la sección 3) ha sido debidamente entregado al veterinario oficial en el punto de salida de la Unión según lo establecido en el punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005. Lo habitual es que éste ni siquiera tenga conocimiento directo de tal circunstancia.

59.

En segundo lugar, el hecho de que el párrafo segundo del punto 7 del anexo II «separe» una de las secciones del cuaderno de a bordo u hoja de ruta indica que, a diferencia de lo que da a entender el punto 2, el cuaderno de a bordo u hoja de ruta no es, de hecho, un todo indivisible. La disposición correspondiente recogida en el artículo 21, apartado 2, del Reglamento n.o 1/2005 también arroja dudas sobre el carácter unitario del cuaderno de a bordo u hoja de ruta. En la situación de base (por la que se entiende, principal y fundamentalmente, una exportación sin solicitud de restituciones por exportación), el artículo 21, apartado 2, exige al veterinario oficial del punto de salida, que «efectú[e] los controles mencionados en la sección 3 “Lugar de destino” del cuaderno de a bordo u hoja de ruta del anexo II y los registr[e]», en el caso de viajes largos con especies incluidas. El artículo 21, apartado 2, no establece que el veterinario oficial deba conservar definitivamente en su poder la totalidad del cuaderno de a bordo u hoja de ruta a efectos de realizar los controles previstos en la sección 3. A lo sumo, lo único que parece exigir el artículo 21, apartado 2, es que el transportista entregue al veterinario oficial la sección 3. ( 31 ) Eso parece respaldar la idea de que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta es un documento «funcional», en consonancia con lo que ya he manifestado anteriormente en el punto 56.

60.

El carácter ambiguo del anexo II del Reglamento n.o 1/2005 queda corroborado por el punto 3, letra e), del anexo II que, pese a estar dirigido al organizador del transporte, exige a dicha persona «velar por que el cuaderno de a bordo u hoja de ruta acompañe a los animales durante el viaje hasta el punto de destino o, en caso de exportación a un tercer país, al menos hasta el punto de salida» (el subrayado es mío; la palabra «cumplimentado» no aparece en la versión neerlandesa del Reglamento n.o 1/2005). Asimismo, el punto 8 del anexo II exige al transportista a que se refiere la sección 3 del cuaderno de a bordo u hoja de ruta («Lugar de destino») conservar «una copia del cuaderno de a bordo u hoja de ruta cumplimentado» (el subrayado es mío). Por consiguiente, a menos que el punto 8 excluya la parte del viaje que transcurre fuera de la Unión (lo cual, como ya he señalado en el punto 54 supra, no puede excluirse, pero tampoco puede presumirse), parece que es preciso mantener una copia del cuaderno de a bordo u hoja de ruta actualizada hasta el primer lugar de descarga en el tercer país de destino final.

61.

En quinto lugar, a diferencia de lo que sucede con las normas contenidas en el anexo II del Reglamento n.o 1/2005 —que son preocupantemente oscuras— el objetivo del Reglamento n.o 817/2010 es clarísimo. Consiste en garantizar el respeto de las normas sobre bienestar animal durante todo el proceso de la exportación. ( 32 )

62.

Ello me lleva a considerar que la única interpretación que se cohonesta con el objetivo del Reglamento n.o 817/2010 es aquella según la cual el transportista debe mantener el cuaderno de a bordo u hoja de ruta actualizado tras abandonar el punto de salida de la Unión. Sin un cuaderno de a bordo u hoja de ruta actualizado, el veterinario del primer lugar de descarga en el tercer país de destino final no puede estar seguro en modo alguno de que en la etapa del viaje que se ha desarrollado fuera de la Unión se hayan cumplido las normas sobre bienestar animal. Por consiguiente, se correría el riesgo de que se abonaran restituciones por exportaciones que no cumplen las normas de bienestar animal (como las que regulan los tiempo de viaje y de descanso), en contra del objetivo que pretende lograr el Reglamento n.o 817/2010. ( 33 )

63.

En último lugar, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha declarado que la práctica de concesión de restituciones por exportación basada en el Reglamento n.o 817/2010, que implica un control ex post de los requisitos impuestos por el Reglamento n.o 1/2005, no ha puesto de manifiesto que el transporte de animales con origen en la Unión y con destino a terceros países se enfrente a dificultades sistémicas en lo que respecta al cumplimiento de dichos requisitos en el territorio de terceros Estados. ( 34 ) En esencia, parece que con ello el Tribunal de Justicia invalidó las alegaciones basadas en las dificultades prácticas vinculadas a la aplicación del Reglamento n.o 817/2010 en terceros países, al menos, por el momento.

64.

Sobre la base de todo lo anterior, procede concluir que el artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010, a la luz del párrafo segundo del punto 7 del anexo II del Reglamento n.o 1/2005 y del artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.o 817/2010, debe interpretarse en el sentido de que el transportista de una partida de bovinos vivos con respecto a la cual se han solicitado restituciones por exportación debe mantener el cuaderno de a bordo u hoja de ruta actualizado hasta el lugar de primera descarga en el tercer país de destino final. Es evidente que el incumplimiento de dicha obligación lleva aparejadas ciertas repercusiones para el exportador que ha presentado tal solicitud, como se expondrá a continuación.

65.

A la luz de dicha respuesta, no creo que sea vital pronunciarse sobre determinadas observaciones de índole fáctica formuladas por la Comisión ( 35 ) que no están reproducidas en la resolución de remisión. A este respecto, incumbe al órgano jurisdiccional remitente establecer y ponderar los hechos que estime pertinentes.

66.

El tenor de la tercera cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente pone de manifiesto que éste también desea que se dilucide si es el exportador o la autoridad responsable del pago de las restituciones por exportación quien debe soportar el riesgo de que el transportista entregue el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial en el punto de salida de la Unión, de tal modo que el veterinario del primer lugar de descarga en el tercer país de destino final no pueda realizar la inspección requerida basándose en el cuaderno.

67.

Estoy de acuerdo con el Gobierno de los Países Bajos en que cabe que no sea necesario responder a esa pregunta. Parece basada en el postulado de que el transportista no está obligado a mantener el cuaderno de a bordo u hoja de ruta actualizado hasta el lugar de primera descarga en el tercer país de destino final. Como ya he indicado anteriormente, no creo que sea así.

68.

En todo caso, dicha cuestión queda resuelta por el artículo 3, del Reglamento n.o 817/2010. De conformidad con ese precepto, el exportador deberá garantizar que los animales sean objeto de control en el lugar de primera descarga en el tercer país de destino final, y que una entidad externa de control sea responsable de la realización de dichos controles. A tal efecto, debe utilizarse el modelo de formulario adjunto como anexo IV a dicho Reglamento, mencionado en el punto 58 supra. Ese modelo exige que un veterinario compruebe los «registros en la hoja de ruta» que, como ya he señalado anteriormente en los puntos 46 a 48, se corresponden con el «cuaderno de a bordo u hoja de ruta», según se emplea dicha expresión en el Reglamento n.o 1/2005. A continuación el veterinario debe indicar si el resultado de los controles ha sido satisfactorio o no. Una nota a pie de página señala que el término «satisfactorio» significa «de conformidad con los [Reglamentos n.os 1/2005 y 817/2010]».

69.

Los artículos 1 y 5, apartado 1, letra c), del Reglamento n.o 817/2010 prescriben que el cumplimiento del procedimiento indicado en el punto anterior y, en particular, su resultado satisfactorio, es un requisito previo para el pago de restituciones por exportación. Si el veterinario del lugar de primera descarga en el tercer país de destino final no puede comprobar los registros de la hoja de ruta (o cuaderno de a bordo u hoja de ruta) al no haberle sido facilitados, se produce una situación de incumplimiento.

70.

En cuanto a la carga de la prueba, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el sistema de las restituciones a la exportación se funda en declaraciones facultativas, cuando el exportador haya decidido por voluntad propia acogerse a él, y éste debe facilitar la información necesaria para acreditar el derecho a la restitución y para determinar su importe. Dado que nos encontramos en el contexto de un régimen de ayuda de la Unión, la concesión de tal ayuda está supeditada necesariamente al requisito de que su beneficiario presente todas las garantías de probidad y fiabilidad. Cuando un exportador declara un producto en el marco del procedimiento de restitución a la exportación, sobrentiende que dicho producto reúne todos los requisitos necesarios para la restitución. En el supuesto de que la autoridad competente ponga en duda la declaración, incumbe al exportador demostrar, con arreglo a las normas probatorias del Derecho nacional, que dichos requisitos se cumplen efectivamente. ( 36 )

71.

En particular, corresponde al exportador acreditar, de conformidad con el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 817/2010, que se cumplen los requisitos a los que se subordina la concesión de la restitución a la exportación. Hay que poner de relieve que el exportador, para lograr el pago de la restitución a la exportación, debe facilitar a la autoridad competente del Estado miembro donde se haya aceptado la declaración la prueba de haber observado lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento n.o 817/2010 y, por consiguiente, lo dispuesto en el Reglamento n.o 1/2005, presentando los documentos a que se refieren los artículos 2, apartado 3, y 3, apartado 2, respectivamente, del Reglamento n.o 817/2010. Uno de esos documentos es el informe elaborado en el primer lugar de descarga del tercer país de destino y cumplimentado de conformidad con el anexo IV de dicho Reglamento por el veterinario que llevó a cabo el control. ( 37 )

72.

A este respecto, la falta de un documento no puede compararse con una situación en la que se pone en duda la credibilidad de su contenido. ( 38 ) El artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 817/2010 establece que únicamente en casos de fuerza mayor la autoridad competente puede aceptar otros documentos que acrediten el cumplimiento del Reglamento n.o 1/2005. Por lo tanto, por regla general, no facilitar un documento exigido entraña que no se pueden pagar las restituciones por exportación solicitadas.

73.

Vion no alega que se haya producido fuerza mayor (alegación que, en cualquier caso, difícilmente prosperaría). Más bien sostiene en sus observaciones escritas que el principio de seguridad jurídica exige que el derecho a percibir restituciones por exportación únicamente pueda revocarse si el exportador incumple obligaciones que manifiestamente debería haber conocido.

74.

Sin embargo, esa alegación no concierne a la cuestión de quién ha de soportar la carga de la prueba cuando el veterinario del lugar de primera descarga en el tercer país de destino final no puede consultar el cuaderno de a bordo u hoja de ruta, que es el problema que el órgano jurisdiccional remitente aborda en su tercera cuestión prejudicial. En cambio, dicha alegación parece versar sobre si existe una prohibición de la recuperación con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.o 817/2010, dado que ello sería contrario a la protección de la confianza legítima, que es un principio general del Derecho de la Unión, ( 39 ) en las circunstancias del litigio principal en las que las restituciones por exportación se abonaron de forma anticipada. A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que el principio de protección de la confianza legítima no puede invocarse en contra de un precepto preciso de un texto de Derecho de la Unión. ( 40 ) Los preceptos de que aquí se trata no son muy precisos, pero ello no determina por sí solo que se aplique el citado principio. Pues bien, dado que el órgano jurisdiccional remitente no ha preguntado expresamente si la protección de la confianza legítima de Vion impide la recuperación de las restituciones por exportación controvertidas, no ahondaré más en este asunto salvo para observar que se trata de una cuestión que incumbe resolver a dicho órgano jurisdiccional.

75.

En conclusión, desde mi punto de vista, el artículo 5, apartado 1, letra c), del Reglamento n.o 817/2010, en relación con los artículos 4, apartado 2, letra b), y 3, apartado 2, debe interpretarse en el sentido de que no deben abonarse restituciones por exportación cuando un veterinario, en el marco de los controles que deben realizarse en un tercer país con arreglo al artículo 3 de dicho Reglamento, no puede verificar si los registros de la hoja de ruta son satisfactorios, debido a que el transportista ha entregado el cuaderno de a bordo u hoja de ruta al veterinario oficial de un Estado miembro en el punto de salida de la Unión. Por consiguiente, cualesquiera restituciones por exportación que se hubieran abonado de forma anticipada con respecto a dicha partida deben recuperarse conforme al procedimiento establecido en el artículo 7 del Reglamento n.o 817/2010. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse con carácter definitivo sobre la recuperación, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes.

76.

En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas en el asunto C‑383/16 por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos) del siguiente modo: