1.

Según lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.o 1924/2006 ( 2 ) (en lo sucesivo, «Reglamento»), la Comisión Europea debía consultar a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (en lo sucesivo, «EFSA») y adoptar, antes del 31 de enero de 2010, una lista de declaraciones de propiedades saludables autorizadas para su uso en alimentos. Sin embargo, en septiembre de 2010, suspendió las evaluaciones de la EFSA de las declaraciones relativas a alimentos de origen vegetal (en lo sucesivo, «materias vegetales»). Esta suspensión sigue vigente hasta la fecha.

2.

Bionorica SE (en lo sucesivo, «Bionorica») y Diapharm GmbH (en lo sucesivo, «Diapharm») (en lo sucesivo, conjuntamente, «recurrentes en casación») han interpuesto un recurso de casación contra los autos del Tribunal General dictados en los asuntos T‑619/14 y T‑620/14 (en lo sucesivo, «autos impugnados»). ( 3 ) Mediante los autos impugnados, se desestimaron por inadmisibles los recursos por omisión interpuestos por las recurrentes en casación contra la Comisión. La supuesta omisión de la Comisión residía en no haber encomendado a la EFSA que evaluase las declaraciones de propiedades saludables para uso en materias vegetales, con miras a la adopción de una lista de declaraciones de propiedades saludables que puedan utilizarse en tales alimentos (en lo sucesivo, «lista de declaraciones sobre materias vegetales»).

3.

El Tribunal General declaró inadmisibles los recursos basándose en que la Comisión había puesto fin a la omisión al aceptar la exhortación a actuar de las recurrentes en casación y, de este modo, «al definir su posición». Además, el Tribunal General consideró que ni Bionorica ni Diapharm tenían interés en ejercitar las acciones. Por último, consideró que, por otra parte, Diapharm carecía de legitimación directa por no resultar afectada directamente.

4.

Los presentes recursos de casación plantean una serie de cuestiones importantes y complejas sobre la admisibilidad. Para empezar, exigen al Tribunal de Justicia que examine exhaustivamente el significado de «interés en ejercitar la acción» y, en particular, que aclare cómo ha de distinguirse esta noción de los conceptos de «acto impugnable» y «afectación directa». Los recursos de casación también exigen la aplicación del concepto de «afectación directa» en el contexto de una omisión y, en consecuencia, a la futura situación de las recurrentes en casación en caso de que se adoptara el acto pretendido. Por último, los recursos de casación plantean la cuestión del paralelismo constante, posterior al Tratado de Lisboa, entre los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación y de los recursos por omisión.

5.

El artículo 2, apartado 5, punto 5, del Reglamento n.o 1924/2006 define las declaraciones de propiedades saludables como «cualquier declaración que afirme, sugiera o dé a entender que existe una relación entre una categoría de alimentos, un alimento o uno de sus constituyentes, y la salud».

6.

Con arreglo al artículo 13, los Estados miembros transmitirán a la Comisión las listas de declaraciones junto con las condiciones correspondientes. Previa consulta a la EFSA, la Comisión deberá haber adoptado, de conformidad con el procedimiento de comitología aplicable, una lista de declaraciones permitidas junto con las condiciones correspondientes, a más tardar el 31 de enero de 2010. Las listas pueden modificarse después de esta fecha conforme a los procedimientos establecidos en las disposiciones posteriores del Reglamento.

7.

El artículo 10 prohíbe el uso de declaraciones no autorizadas en virtud del Reglamento.

8.

El artículo 17, apartado 5, establece que las declaraciones de propiedades saludables «incluidas en las listas previstas en los artículos 13 y 14 podrán ser utilizadas, con arreglo a las condiciones que [les] sean aplicables, por cualquier explotador de empresa alimentaria […]».

9.

El artículo 28, apartados 5 y 6, prevé un régimen transitorio hasta que se adopte la lista de declaraciones definitiva:

«5.   A partir de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento y hasta la adopción de la lista mencionada en el artículo 13, apartado 3, podrán efectuarse declaraciones de propiedades saludables a las que se refiere el artículo 13, apartado 1, letra a), bajo la responsabilidad de los explotadores de empresas alimentarias, siempre y cuando se ajusten a lo establecido en el presente Reglamento y a las disposiciones nacionales existentes que se les apliquen, y sin perjuicio de la adopción de las medidas de salvaguardia mencionadas en el artículo 24.

6.   Las declaraciones de propiedades saludables distintas de las mencionadas en el artículo 13, apartado 1, letra a), y en el artículo 14, apartado 1, letra a), que se hayan utilizado de conformidad con las disposiciones nacionales antes de la entrada en vigor del presente Reglamento quedarán sujetas a lo siguiente:

10.

Conforme a los hechos según se exponen en los autos impugnados, Bionorica es una sociedad que produce y comercializa productos farmacéuticos y complementos alimenticios en Europa. Incluye determinadas declaraciones de propiedades saludables en su etiquetado y en la publicidad de los productos. Diapharm ofrece una gama de servicios a escala internacional, incluido el asesoramiento sobre el uso de declaraciones de propiedades saludables en alimentos y, en particular, en complementos alimenticios. ( 4 )

11.

El artículo 13, apartado 3, del Reglamento establece que la Comisión adoptará una lista de declaraciones permitidas de propiedades saludables que podrán usarse en los alimentos a más tardar el 31 de enero de 2010. Para ello, la Comisión debía, en primer lugar, recopilar las declaraciones propuestas de los Estados miembros, así como encomendar a la EFSA que las evaluase. La Comisión encomendó a la EFSA que llevase a cabo las evaluaciones necesarias. Sin embargo, la Comisión suspendió posteriormente, en septiembre de 2010, los trabajos relativos a las declaraciones de las materias vegetales, si bien adoptó una lista de declaraciones autorizadas en relación con otros alimentos en virtud del Reglamento (UE) n.o 432/2012. ( 5 )

12.

El 22 de abril de 2014, Bionorica y Diapharm enviaron un escrito a la Comisión exhortándole a encomendar a la EFSA que llevara inmediatamente a cabo la evaluación de las declaraciones de propiedades saludables que había sido suspendida, con miras a la adopción de la lista prevista en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento. El 19 de junio de 2014, la Comisión respondió a las recurrentes en casación en los términos que se exponen a continuación (en lo sucesivo, «escrito»):

«Como ustedes saben, la Comisión ha emprendido una reflexión sobre las declaraciones de propiedades saludables de las denominadas “materias vegetales” a raíz de las inquietudes manifestadas por una serie de Estados miembros y partes interesadas con respecto al distinto trato que se dispensa a los productos que contienen sustancias de este tipo en la normativa sobre declaraciones de propiedades saludables y en la normativa sobre los medicamentos tradicionales a base de plantas.

A la espera del resultado de esta reflexión, la Comisión ha solicitado a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) que interrumpa su evaluación científica de las declaraciones de propiedades saludables en las materias vegetales. La Comisión es consciente de la importancia de este complejo problema tanto para los consumidores como para los explotadores de empresas. No obstante, es preciso que se conceda a la Comisión el tiempo y el contexto necesario para determinar el mejor modo de proceder a este respecto.»

13.

El 19 de agosto de 2014, Bionorica y Diapharm interpusieron sendos recursos por omisión contra la Comisión ante el Tribunal General (T‑619/14 y T‑620/14, respectivamente).

14.

El 20 de noviembre de 2014, la Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad contra los recursos, a la que las recurrentes en casación respondieron el 19 de diciembre de 2014.

15.

Mediante autos de 16 de septiembre de 2015, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de los recursos.

16.

El Tribunal General consideró que el escrito constituía una definición de la posición de la Comisión que ponía fin a cualquier omisión.

17.

Asimismo, el Tribunal General consideró, a título accesorio, que ninguna de las recurrentes tenía interés en ejercitar la acción. A este respecto, realizó cuatro observaciones:

18.

En primer lugar, hasta que la Comisión adopte una lista de declaraciones en virtud del artículo 13, apartado 3, del Reglamento, se aplicará el régimen transitorio previsto en el artículo 28, apartados 5 y 6. Esto significa que las declaraciones pueden utilizarse siempre y cuando se respeten el Reglamento y el Derecho nacional aplicable. ( 6 ) En consecuencia, de adoptarse la lista, lo mejor que las recurrentes en casación podían esperar era que se mantuviera el derecho a usar las declaraciones pertinentes. De hecho, la situación podría empeorar si se adopta la lista, dado que las declaraciones podrían no ser autorizadas. ( 7 )

19.

En segundo lugar, la falta de adopción de la lista no crea en modo alguno condiciones de competencia desiguales. El régimen transitorio permite que sigan utilizándose declaraciones. Cualquier desigualdad derivada de la falta de adopción de la lista sólo afectaría negativamente a los intereses de aquellos explotadores cuyas declaraciones ya hubieran sido evaluadas y rechazadas. En consecuencia, las recurrentes en casación no podían alegar que tenían interés que se adoptara la lista. Además, Diapharm no es fabricante de productos alimenticios cubiertos por las declaraciones pertinentes. ( 8 )

20.

En tercer lugar, no había inseguridad jurídica (cuya existencia adujeron las recurrentes para defender su interés en el ejercicio de la acción) derivada de la falta de adopción de la lista, puesto que las normas que debían aplicarse durante el régimen transitorio estaban claras. Por otra parte, como sucede en el caso del Reglamento n.o 432/2012, la Comisión puede establecer disposiciones transitorias adicionales incluso en la lista definitiva que adopte. ( 9 )

21.

En cuarto lugar, ni Bionorica ni Diapharm habían demostrado que la omisión de la Comisión les hubiera causado un perjuicio económico, ni en qué medida la lista de declaraciones sobre materias vegetales podría poner fin a tal perjuicio. ( 10 )

22.

Por otra parte, el Tribunal General consideró que, además de su falta de interés en ejercitar la acción, Diapharm tampoco cumplía el requisito relativo a la afectación directa, ya que ni produce ni comercializa productos alimenticios en el mercado europeo. ( 11 )

23.

Mediante sus recursos de casación, las recurrentes en casación solicitan al Tribunal de Justicia que anule los autos del Tribunal General en los asuntos T‑619/14 y T‑620/14 y que condene a la Comisión al pago de las costas.

24.

Bionorica invoca dos motivos en apoyo de su recurso de casación. En primer lugar, en su opinión, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que la Comisión había definido su posición. En segundo lugar, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al concluir que Bionorica no tenía interés en ejercitar la acción. Diapharm también invoca estos dos motivos, y un tercero: que el Tribunal General consideró erróneamente que la propia Diapharm no satisfacía el criterio de la afectación directa. ( 12 )

25.

La Comisión rechaza estos argumentos. Afirma que efectivamente definió su posición y que, en cualquier caso, ninguna de las recurrentes en casación tiene interés en ejercitar la acción. Asimismo, la Comisión alega que Diapharm no satisface el criterio de la afectación directa. Por último, la Comisión rechaza cualquier similitud entre los recursos de anulación y los recursos por omisión respecto de la falta de adopción de «actos reglamentarios» que «no incluyan medidas de ejecución» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

26.

Las recurrentes en casación y la Comisión presentaron observaciones escritas y expusieron sus argumentos en la vista celebrada el 19 de enero de 2017.

27.

En los dos asuntos objeto de recurso de casación, el Tribunal General concluyó que los recursos eran inadmisibles debido a que a) la Comisión había definido su posición y b) ni Bionorica ni Diapharm tenían interés en ejercitar la acción. En relación con Diapharm, el Tribunal General consideró, además, que el recurso era inadmisible por falta de afectación directa.

28.

Por las razones que se expondrán a continuación, considero que los dos autos del Tribunal General adolecen de errores de Derecho en los dos primeros puntos —definición de la posición e interés en ejercitar la acción—.

29.

En mi opinión, esto debe dar lugar a la anulación del auto del Tribunal General relativo a Bionorica. Propongo además que el Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter general sobre la cuestión de la admisibilidad de la pretensión de Bionorica y, en el caso de que el Tribunal de Justicia esté de acuerdo en que el recurso es admisible, devuelva el asunto al Tribunal General para que éste se pronuncie sobre el fondo.

30.

Aunque el auto del Tribunal General relativo a Diapharm también adolece de los errores de Derecho identificados en los dos primeros motivos de casación invocados por esta empresa, el recurso interpuesto por ella debe, en última instancia, desestimarse por inadmisible por falta de interés en ejercitar la acción, aunque por razones distintas, sin que sea necesario examinar el tercer motivo relativo a la falta de afectación directa.

31.

Mediante su primer motivo de casación las recurrentes sostienen que el Tribunal General consideró erróneamente que el escrito constituía una definición de la posición de la Comisión.

32.

Estoy de acuerdo.

33.

Según se desprende del punto 12 anterior, el primer párrafo del escrito de la Comisión se limita a describir el statu quo. La primera frase del segundo párrafo indica que la Comisión solicitó a la EFSA que suspendiese su labor hasta que la propia Comisión finalizase sus reflexiones. La segunda frase del segundo párrafo reconoce que la situación es complicada. En la tercera frase, la Comisión simplemente afirma que necesita tiempo y contexto para decidir qué hacer.

34.

Tomado en su conjunto, el significado del segundo párrafo es que el examen de esta compleja cuestión está en curso y que la Comisión no está en condiciones de actuar inmediatamente. En otras palabras, deja a las recurrentes en casación en espera. Desde luego, la Comisión no dice «me niego a actuar».

35.

La jurisprudencia aclara que pedir a un explotador que sea paciente o que espere mientras la institución trabaja en la cuestión no constituye una definición de posición. ( 13 ) El escrito cae de lleno en ese tipo de respuesta dilatoria. En consecuencia, no se trata de una definición de posición.

36.

La Comisión sostiene que, teniendo en cuenta el contexto, era evidente que la posición de la Comisión era rechazar la petición de las recurrentes en casación para que actuase.

37.

No estoy de acuerdo. El escrito es, en el mejor de los casos, ambiguo. Las ambigüedades relativas a la existencia de una definición de posición y derivadas de la redacción de la Comisión deberían resolverse a favor del solicitante. No se puede exigir al solicitante que averigüe por el contexto el contenido de la comunicación de la Comisión y que lo interprete efectivamente en su propio perjuicio. Ciertamente, es poco probable que la claridad de la comunicación de la Comisión pueda, por la propia naturaleza de su función, alcanzar el ideal bíblico de que «vuestro modo de hablar sea: sí, cuando sí; o, no, cuando no». ( 14 ) No obstante, la Comisión debería haber sido más directa e inequívoca en su correspondencia si lo que pretendía realmente era comunicar una posición institucional «clara».

38.

Habida cuenta de lo anterior, considero que el primer motivo invocado por las recurrentes en casación está fundado.

39.

Mediante su segundo motivo, las recurrentes en casación sostienen que el Tribunal General consideró erróneamente que no tenían suficiente interés para interponer el recurso (interés en ejercitar la acción). En este sentido, impugnan las conclusiones a las que llegó el Tribunal General en relación con a) la comparabilidad de la situación de las declaraciones autorizadas y de aquellas que están sujetas al régimen transitorio, b) la falta de cualquier desventaja competitiva, y c) la constatación de que no existía inseguridad jurídica. ( 15 )

40.

Además, Bionorica alega que el Tribunal General incurrió en un error de hecho al afirmar que producía complementos alimenticios. Bionorica aduce que este error contribuyó a que el Tribunal General no reconociera su interés en ejercitar la acción. ( 16 )

41.

En primer lugar, analizaré la inexactitud material que alega Bionorica (1); a continuación examinaré de forma general la jurisprudencia sobre el interés en ejercitar la acción y los requisitos de fondo (2); y, por último, la aplicaré a los presentes recursos de casación (3).

42.

El Tribunal General es el único competente para determinar los hechos. El Tribunal de Justicia sólo ejercerá su control en la medida en que una inexactitud material de sus observaciones resulte de los documentos obrantes en autos que se le hayan sometido o en que tenga lugar una desnaturalización de los datos. ( 17 )

43.

En su auto dictado en el asunto T‑619/14, el Tribunal General establece que Bionorica es una empresa que produce y comercializa productos farmacéuticos y complementos alimenticios en el mercado europeo y es una «productora de alimentos». ( 18 ) Sin embargo, de los documentos que obran en el expediente del Tribunal General se desprende claramente que Bionorica es una empresa que produce y comercializa productos farmacéuticos, no complementos alimenticios ni alimentos en general. Este extremo ha sido confirmado también por Bionorica tanto en sus escritos procesales como en sus informes orales presentados ante el Tribunal de Justicia.

44.

Por lo tanto, es evidente que el auto del Tribunal General en el asunto T‑619/14 presenta una inexactitud material en este sentido.

45.

No obstante, cuestión distinta es que ello ponga en entredicho la conclusión del Tribunal General en relación con el interés en ejercitar la acción. En efecto, como señala acertadamente la Comisión, probablemente habría sido más fácil para Bionorica demostrar su legitimación en el presente asunto si realmente operase en el mercado de los complementos alimenticios.

46.

Antes de examinar la cuestión relativa al interés en ejercitar la acción en este asunto concreto, recordaré brevemente las principales características de la jurisprudencia dictada al respecto.

47.

El interés en ejercitar la acción es un requisito fundamental para interponer un recurso directo ante el Tribunal de Justicia. ( 19 ) El objetivo general de este requisito es garantizar que el Tribunal de Justicia no deba enfrentarse a recursos por los que se pretenda obtener dictámenes jurídicos en cuestiones generales o hipotéticas. ( 20 ) La adopción (o anulación) del acto debe procurar una ventaja o beneficiar al demandante. ( 21 ) Asimismo, la «ventaja» o «beneficio» debe ser personal. En otras palabras, un demandante no puede interponer una demanda en interés de terceros o en el interés general (es decir, una actio popularis). ( 22 )

48.

Por lo tanto, el concepto de «interés» exige que el demandante se vea beneficiado de algún modo en caso de que se estime su demanda. Si la solución de un contencioso resulta, en efecto, innecesaria o perjudicial para el demandante, no habrá interés en ejercitar la acción. ( 23 )

49.

Para demostrar que existe interés en ejercitar la acción ¿dicho beneficio personal puede ser material o debe ser jurídico (en términos de repercusiones positivas sobre los derechos y obligaciones legales del demandante)? Desde mi punto de vista, puede ser uno, otro, o ambos. En cualquier caso, sin duda basta con uno de ellos. Por ejemplo, una mejora de la posición competitiva del demandante derivada de una anulación puede generar interés en ejercitar la acción.

50.

Sin embargo, vista la jurisprudencia anterior, sería conveniente que el Tribunal de Justicia confirmase este extremo explícitamente. Ello se debe a que existen una serie de sentencias que, a primera vista, parecen exigir que se produzcan consecuencias en la situación jurídica del demandante a fin de acreditar que existe un interés en ejercitar la acción. ( 24 ) Algunos autos incluso parecen presentar el concepto de beneficio o consecuencias jurídicas como formas alternativas de expresar el mismo requisito. ( 25 )

51.

Sin embargo, un análisis más profundo de esas sentencias suele revelar que el Tribunal de Justicia se está limitando a exponer los requisitos de la existencia de un «acto impugnable» y del «interés en ejercitar la acción» conjuntamente en una única frase o apartado. ( 26 ) Evidentemente, un acto debe producir efectos jurídicos obligatorios para poder ser objeto de un recurso de anulación o por omisión. ( 27 ) Por lo tanto, el resultado del litigio debe poder generar consecuencias jurídicas en el sentido de que dicho acto se elimine del ordenamiento jurídico de la Unión o se inserte en el mismo. Pero esto es distinto del interés en ejercitar la acción. ( 28 )

52.

Además, esta conclusión queda corroborada por la jurisprudencia, que reconoce la admisibilidad de recursos interpuestos por demandantes cuando es evidente que, de resolverse a favor del demandante, la situación jurídica del mismo no experimentaría ningún cambio. Cabe citar como ejemplo notorio que sean admisibles los recursos de anulación presentados por competidores contra decisiones de la Comisión por las que se autorizan concentraciones. ( 29 )

53.

La jurisprudencia también corrobora que el interés debe ser preexistente y real. ( 30 ) En consecuencia, un interés hipotético es insuficiente. ( 31 ) El interés debe existir en el momento de la interposición del recurso y perdurar hasta que se dicte la resolución judicial. ( 32 ) Si el interés que alega una demandante se refiere a una situación jurídica futura, debe demostrar que el perjuicio respecto de dicha situación se presenta, desde ese mismo momento, como cierto. ( 33 )

54.

En aras de la claridad procede señalar que estos precedentes no implican que, para que pueda acreditarse un interés, todos los hechos relevantes futuros deban ser ciertos. En particular, es posible que un recurso que prospere beneficie al demandante fundamentalmente generando una ocasión u oportunidad. La existencia de una oportunidad es cierta, pero el resultado no. Cada tirada de la ruleta proporciona una pequeña oportunidad de ganar un gran premio pero no lo garantiza.

55.

Pueden encontrarse notorios ejemplos en este sentido en el ámbito de la contratación pública. Una demandante que impugna la adjudicación de un contrato a un competidor no tiene ninguna garantía de que, en caso de que tal impugnación prospere, el contrato le sea adjudicado. Sin embargo, a menudo tendrá oportunidad de lograrlo y, en consecuencia, interés en que se anule la adjudicación. Es probable que, en aquellos casos en los que, por alguna razón, no tenga oportunidad alguna, no exista interés en el ejercicio de la acción. ( 34 )

56.

Las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Flaherty ( 35 ) y Gordon ( 36 ) ofrecen más ejemplos de este tipo de interés basado en «el beneficio de la oportunidad» o en el hecho de «dejar la puerta abierta». En el asunto Flaherty, los recurrentes en casación habían solicitado tener la posibilidad de incrementar la capacidad de su flota pesquera. La Comisión había alegado que uno de los grupos de recurrentes no tenía interés en ejercitar la acción, puesto que aún no había comenzado a construir los buques, a diferencia del segundo grupo, que sí lo había hecho. El Tribunal de Justicia declaró que ambos grupos tenían interés en ejercitar la acción, aunque el interés del segundo grupo fuera más urgente. ( 37 ) En el asunto Gordon, el recurrente en casación impugnó su informe de evolución de carrera. Aunque se había jubilado por causa de invalidez permanente, seguía siendo posible que volviera a trabajar y, en consecuencia, tenía interés en impugnar el informe. ( 38 )

57.

En resumen, existirá interés en ejercitar la acción cuando la adopción del acto impugnado suponga un beneficio jurídico o material para el demandante que le afecte personalmente. En general, dicho beneficio debe ser preexistente y real, o debe existir al menos una ocasión u oportunidad clara de obtener dicho beneficio. Por el contrario, entender que no existe interés en ejercitar la acción porque el beneficio únicamente es «material» o porque sólo existe una «oportunidad de beneficio» en lugar de una certeza absoluta, independientemente de los futuros acontecimientos, simplemente no refleja la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

58.

Al aplicar dicho concepto de «interés en ejercitar la acción», tal como lo ha concebido la jurisprudencia, expondré a continuación por qué considero que Bionorica tiene, en efecto, interés en ejercitar la acción. A este respecto, el auto del Tribunal General en el asunto T‑619/14 adolece de un error de Derecho. Sin embargo, el explotador de fases iniciales Diapharm no tiene ese interés en ejercitar la acción, por lo que procede confirmar el auto del Tribunal General en el asunto T‑620/14.

59.

Esta cuestión incluye varios aspectos que merecen un examen detallado. Una comparación general entre el régimen transitorio previsto en el artículo 28 del Reglamento y el régimen permanente (en particular, la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales) es fundamental en el razonamiento del Tribunal General. Por tanto, analizaré en primer lugar qué «ventaja» o «beneficio» puede derivarse, en general, del paso del régimen transitorio al régimen «permanente», a saber, a la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales (i). A continuación, examinaré la cuestión de la seguridad jurídica como base del interés en ejercitar la acción (ii). Por último, estudiaré las situaciones específicas de Bionorica (iii) y Diapharm (iv).

60.

El Tribunal General declaró, en el apartado 39 de los autos impugnados, que la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales no suponía ningún beneficio para las recurrentes en casación. En esencia, el Tribunal General consideró que ello se debe a que, hasta la adopción de una lista, se aplica el régimen transitorio. La situación de una declaración determinada en el marco del régimen transitorio es, en la práctica, tan buena como si la declaración se autorizase. De hecho, en el supuesto de que no se autorizase la declaración, la situación existente en el marco del régimen transitorio sería más ventajosa.

61.

No estoy de acuerdo.

62.

Desde un punto de vista jurídico, el régimen transitorio y la autorización no son equivalentes. Como han señalado las recurrentes en casación, la situación existente en el marco del régimen transitorio es objetivamente menos favorable que la autorización, debido, como razón más evidente, a que el uso continuado de declaraciones en el marco del régimen transitorio está sujeto a los requisitos establecidos en el Derecho nacional, ( 39 ) es decir, a veintiocho regímenes potencialmente diferenciados. No ocurre así en el caso de las declaraciones específicamente autorizadas por las normas de la Unión. ( 40 ) En este sentido, por principio, la autorización presentaría un beneficio claro en comparación con el régimen transitorio. ( 41 )

63.

El Tribunal General declaró que el régimen transitorio podría ser sin duda mejor que la denegación de la declaración. Sin embargo, no considero que la posibilidad de denegación sea, por sí misma, suficiente para privar a las recurrentes en casación de su interés en ejercitar la acción.

64.

En primer lugar, me remito a este respecto al ejemplo relativo a la contratación pública antes mencionado. En tales casos, los demandantes no pretenden que se les garantice el beneficio, sino simplemente la posibilidad de obtenerlo. No cabe duda de que este posible beneficio también existe en el presente asunto. ( 42 )

65.

En segundo lugar, y quizás más importante, el presente asunto es ligeramente diferente. En el ámbito de la contratación pública, los posibles resultados que se presentan son, a primera vista, o positivos (se anula la decisión y a continuación el demandante obtiene el contrato) o neutros (se anula la decisión y el demandante vuelve a perder el contrato). En el presente asunto, los posibles resultados que se presentan son, a primera vista, o positivos (se adopta la lista, se autoriza la declaración) o negativos (se adopta la lista, se deniega la declaración). No obstante, en ambos casos el interés radica en la clara oportunidad de obtener un beneficio.

66.

En tercer lugar, entiendo asimismo que la perspectiva según la cual «la denegación es negativa» es excesivamente simplista. La denegación de una declaración puede suponer también beneficios evidentes. Por ejemplo, como declaró Bionorica, puede traducirse en un incremento de la seguridad jurídica para el explotador: es posible que no se haya autorizado una declaración de propiedad saludable concreta, pero eso también significa que ese explotador puede adaptar su estrategia empresarial para el futuro. O, tal vez de forma un poco más cínica, una denegación puede dificultar un poco más la situación de los competidores que deseen utilizar estas declaraciones. En todos estos supuestos, existe un beneficio material y personal para el explotador.

67.

De manera más general, detecto algunos problemas graves en el planteamiento del Tribunal General si éste se lleva hasta su plena conclusión lógica. Según ese planteamiento, la posibilidad de que la declaración sea rechazada y, por tanto, de que el solicitante se encuentre en una situación potencialmente peor que la existente en el marco del régimen transitorio es suficiente para negar el interés del demandante en el ejercicio de la acción. Desde mi punto de vista, si se acepta este planteamiento, un solicitante sólo podría tener interés en ejercitar una acción por omisión si el peor resultado posible de dicha acción fuese mejor que el statu quo.

68.

Considero que esta premisa plantea una serie de dudas a varios niveles. Dos consecuencias prácticas resultan particularmente problemáticas.

69.

En primer lugar, ni Bionorica ni ningún otro explotador podrían demostrar en la práctica en ningún caso que, una vez adoptada la lista definitiva, estarían en todo caso en una situación mejor. Por lo tanto, siguiendo esta línea de razonamiento hasta su conclusión lógica, ningún explotador podría llegar a interponer un recurso por omisión.

70.

En segundo lugar, este planteamiento permitiría en muchos casos a la Comisión bloquear la adopción de actos definitivos indefinidamente cuando exista cierto margen de discrecionalidad en cuanto al resultado. ( 43 ) Como señalaron las recurrentes en casación en su recurso inicial planteado ante el Tribunal General, esto perjudicaría al solicitante en un supuesto de omisión puesto que no podría interponer ningún tipo de recurso. ( 44 )

71.

Considero asimismo que se trata de una interpretación excesivamente restrictiva del concepto de interés en ejercitar la acción, que es, por encima de todo, un mecanismo para descartar tanto los recursos temerarios o espurios como aquellos que se interponen en el interés general. En su nivel más fundamental, tener interés equivale a participar. Esto implica que se tiene interés en el resultado de la situación, con algo que ganar y que perder que depende de cómo se resuelva el asunto. Es evidente el motivo por el que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige que el recurso pueda beneficiar al demandante. Si el resultado sólo puede perjudicarle, no habrá interés en el ejercicio de la acción.

72.

No obstante, la exigencia de beneficio no debe convertirse en una condición que requiera que se obtenga un beneficio en todos los resultados imaginables. Este planteamiento sólo puede servir para debilitar el recurso por omisión previsto en el artículo 265 TFUE.

73.

Por último, existe escasa jurisprudencia en materia de omisión y aún menos sobre la falta de adopción de actos preparatorios. ( 45 ) Según tengo entendido, ninguna sentencia del Tribunal de Justicia analiza de forma exhaustiva el concepto de interés en ejercitar la acción en el contexto de tales recursos. Es legítimo interrogarse sobre si el «interés en ejercitar la acción» se refiere a la medida reguladora definitiva (en el presente asunto, la lista de declaraciones sobre materias vegetales) o a las fases preparatorias (en el presente asunto, la instrucción dada a la EFSA para que evalúe las declaraciones). ( 46 )

74.

El razonamiento desarrollado en esta sección analiza el interés en la adopción de la medida definitiva. Se reconoce que, en el presente asunto, la lista definitiva podría ser beneficiosa (autorización) o no serlo (denegación). ( 47 )

75.

No obstante, en los recursos por omisión que tienen por objeto la adopción de actos preparatorios, en los que el acto definitivo puede ser positivo o negativo, es evidente que es preciso que exista un acto preparatorio a fin de contar con la más mínima oportunidad de que se adopte un acto definitivo que resulte beneficioso. En este sentido, el «interés en ejercitar la acción» inmediato en tales casos consiste en lograr que el proceso reglamentario avance. Así pues, una forma alternativa, y desde mi punto de vista también legítima, sería examinar la cuestión del interés en ejercitar la acción en el contexto de los recursos por omisión de adopción de un acto preparatorio. Esto también se ajustaría al razonamiento adoptado por el Tribunal de Justicia en los escasos asuntos que existen en materia de omisión, como Pioneer Hi-Bred, en el que, si bien el resultado del proceso de decisión era incierto, el Tribunal General llegó a la conclusión de que existía legitimación para presentar un recurso por omisión de adopción de un acto preparatorio y, en consecuencia, la omisión de lograr un avance. ( 48 )

76.

Las recurrentes en casación han afirmado reiteradamente ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia que la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales tendría como consecuencia un incremento de la seguridad jurídica. A este respecto, hicieron referencia, por ejemplo, a la proliferación de diferentes planteamientos nacionales y de procedimientos abreviados ante órganos jurisdiccionales nacionales con resultados inciertos cuya finalidad es, en esencia, dificultar el uso de las declaraciones por parte de los explotadores.

77.

En mi opinión, las alegaciones generales sobre los efectos beneficiosos de la seguridad jurídica no pueden fundamentar válidamente por sí solos el interés en ejercitar la acción. Como se ha expuesto en el punto 47 anterior, el interés en ejercitar la acción debe ser personal. Esto excluye en principio el interés en ejercitar la acción que se base en una preocupación general por el principio de legalidad, controversias hipotéticas, fervor académico o pura curiosidad.

78.

No obstante, existe una diferencia notoria entre estas preocupaciones de carácter general y aquellas situaciones en las que la aplicación indefinida y a largo plazo de un régimen transitorio genera una inseguridad jurídica que repercute en la propia posición competitiva de una parte y en sus propias estrategias comerciales y de inversión. Estos supuestos no pueden desestimarse sencillamente como un ejemplo de actio popularis. Pueden implicar intereses personales. En las secciones inmediatamente posteriores se examinará, respecto de cada uno de los solicitantes, si tales intereses pueden equipararse a un interés en ejercitar la acción en los presentes recursos de casación.

79.

Bionorica produce y comercializa productos farmacéuticos en la Unión Europea. Como se ha expuesto en el punto 43 anterior, a diferencia de lo que se afirma en el auto impugnado, Bionorica no participa actualmente en el mercado de los complementos alimenticios de la Unión Europea. En este contexto, el interés de Bionorica estaría por lo tanto relacionado con su posible entrada en el mercado de los complementos alimenticios de origen vegetal que dan lugar a declaraciones de propiedades saludables.

80.

No obstante, Bionorica participa también en el mercado vecino de los fitomedicamentos que, en su opinión, compiten con los complementos alimenticios. En particular, en su recurso ante el Tribunal General, Bionorica enumeró una serie de productos farmacéuticos que comercializa y que contienen sustancias activas a) que se usan también en los complementos alimenticios, y b) que son idénticas a las sustancias activas respecto de las cuales se ha solicitado la autorización de declaraciones de propiedades saludables con arreglo al Reglamento.

81.

En esencia, Bionorica afirma que, independientemente del resultado del proceso reglamentario —si se autorizan o se rechazan las declaraciones— saldrá beneficiada.

82.

En el caso de que se conceda la autorización, Bionorica afirma que podría entrar en el mercado de los complementos alimenticios que contienen las correspondientes sustancias y dan lugar a las declaraciones autorizadas correspondientes. De esto modo, comercializaría productos que compiten directamente con el tipo de productos farmacéuticos que vende actualmente, pero sin incurrir en muchos de los costes relacionados en términos de, por ejemplo, ensayos clínicos y farmacovigilancia. Si, por otro lado, se rechazan las declaraciones, tendría al menos seguridad jurídica a este respecto. Podría adaptarse como corresponde. Además, de los escritos procesales presentados por Bionorica se desprende claramente que, en el supuesto de que las declaraciones sean rechazadas, se beneficiaría asimismo del hecho de que sus actuales competidores que comercializan complementos alimenticios no podrían seguir usando tales declaraciones para promocionar sus productos.

83.

Al considerar que Bionorica no tiene interés en ejercitar la acción, el Tribunal General se centra en la premisa general de que, por principio, el régimen transitorio es, como mínimo, tan permisivo como contar con una lista de declaraciones autorizadas. En consecuencia, la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales no supone ningún beneficio ni para Bionorica ni para nadie. ( 49 )

84.

Desde mi perspectiva, este aspecto del razonamiento del Tribunal General presenta deficiencias. Por lo que se refiere al impacto en la competencia, el Tribunal General observa que podrían verse perjudicados los explotadores cuya solicitud de autorización de declaraciones sea rechazada y que no puedan usarlas. En cambio, los operadores cuyas solicitudes hayan sido suspendidas y pueden seguir usándolas en el marco del régimen transitorio no se verían perjudicados en forma alguna. No obstante, este razonamiento vuelve a depender de una comparación errónea de las ventajas y desventajas de los regímenes transitorio y permanente.

85.

Por las razones antes expuestas, considero que el concepto de interés en ejercitar la acción debe entenderse en el sentido de que incluye situaciones en las que un demandante está personalmente en condiciones de obtener un beneficio de hecho o de Derecho de la anulación o adopción del acto correspondiente.

86.

Desde mi punto vista, a diferencia de cuanto afirma el Tribunal General, Bionorica ha presentado suficientes elementos para acreditar ese beneficio personal e interés en ejercitar la acción.

87.

En primer lugar, Bionorica afirma que sus productos farmacéuticos compiten con los complementos alimenticios, algunos de los cuales contienen las mismas sustancias que sus propios productos, y que las evaluaciones de declaraciones relativas a dichas sustancias se han suspendido. Esta relación competitiva no ha sido refutada. ( 50 )

88.

En segundo lugar, Bionorica sostiene que, dada su presencia en el mercado de los productos farmacéuticos que contienen tales sustancias, está lista para entrar en el mercado de los complementos alimenticios en caso de que se autoricen las declaraciones correspondientes. Esta posible entrada no ha sido refutada. ( 51 )

89.

En tercer lugar, Bionorica ha demostrado que el régimen transitorio es menos seguro que el régimen permanente y ha afirmado que esta relativa incertidumbre restringe su propia entrada en el mercado. En otras palabras, la falta de seguridad jurídica influye en sus propias decisiones de inversión y relacionadas con la competencia.

90.

Tomados en su conjunto, considero que estos elementos —y, en particular, la presencia de Bionorica en mercados vecinos de productos que usan sustancias idénticas— demuestran que Bionorica está en condiciones de obtener un beneficio personal y, en consecuencia, tiene interés en ejercitar la acción en el presente asunto. Además, no desvirtúa esta conclusión la apreciación de hecho del Tribunal General de que Bionorica no acreditó la existencia de un perjuicio económico. Aunque demostrar tal perjuicio sería útil para corroborar la existencia de interés, es evidente que no hay ninguna obligación de hacerlo. ( 52 )

91.

En consecuencia, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al concluir que Bionorica no tenía interés en ejercitar la acción. El segundo motivo de casación invocado por Bionorica es fundado.

92.

Entre las actividades llevadas a cabo por Diapharm se incluye prestar asesoramiento a las empresas en materia de declaraciones de propiedades saludables, incluso con respecto a alimentos, y, en particular, a los complementos alimenticios. No opera por sí misma en los mercados de productos alimenticios o mercados vecinos. Su participación se sitúa en una fase anterior.

93.

Diapharm afirma, en esencia, que el hecho de que la Comisión no haya adoptado la lista de declaraciones sobre materias vegetales la afecta negativamente, al reducir la demanda de sus servicios, lo que ha dado lugar a una considerable pérdida de ingresos. A este respecto, sostiene que una menor seguridad jurídica sobre el uso de las declaraciones de propiedades saludables limita el atractivo del mercado de los medicamentos de origen vegetal. Ello se debe a que la entrada en dicho mercado es costosa y las empresas puede entrar en el mercado de los complementos alimenticios, y beneficiarse del régimen transitorio, usando declaraciones a un menor coste y, por tanto, evitar los gastos asociados con la comercialización de los medicamentos.

94.

Diapharm también argumentó ante el Tribunal General que había participado estrechamente en el proceso llevado a cabo por una asociación sectorial que culminó con la presentación a las autoridades alemanas de una lista de declaraciones de propiedades saludables para su autorización, que posteriormente se transmitió a la Comisión para su autorización de conformidad con el Reglamento. En este sentido, Diapharm incluyó en su recurso ante el Tribunal General una lista de sustancias en relación con las cuales, afirma, propuso declaraciones de propiedades saludables a la asociación sectorial, que posteriormente se transmitieron a la Comisión a través de las autoridades alemanas.

95.

Al declarar que Diapharm no tenía interés en ejercitar la acción, el Tribunal General adopta un razonamiento prácticamente idéntico al que aplicó a Bionorica. Por las mismas razones que ya he expuesto en el inciso i) anterior, considero que este razonamiento presenta deficiencias.

96.

No obstante, estoy de acuerdo con la conclusión a la que llega, en definitiva, el Tribunal General de que Diapharm no ha aportado suficientes elementos para acreditar un interés en ejercitar la acción en el presente asunto, pero por una razón diferente. El interés de Diapharm es, sencillamente, demasiado indirecto, por lo que no satisface los requisitos de que exista un beneficio personal para el solicitante.

97.

El «interés en ejercitar la acción» requiere un beneficio personal. Es cierto que Diapharm participó estrechamente en el proceso que dio lugar a la lista de declaraciones propuestas que se presentó a la Comisión. Desde mi punto de vista, se trata de un elemento importante, pero no permite acreditar un interés personal en términos del beneficio que obtendría la propia Diapharm de la adopción de la lista de declaraciones sobre materias vegetales. Independientemente de su grado de implicación, Diapharm sólo participó indirectamente en la presentación de la lista de declaraciones a las autoridades alemanas. No usará las declaraciones correspondientes (ni competirá con explotadores a través de ese uso). Las alegaciones de Diapharm relativas al incremento de la seguridad jurídica, que en principio beneficiaría fundamentalmente a las empresas que operan en los mercados correspondientes o competidores, son asimismo demasiado débiles e indirectas para marcar la diferencia en el presente asunto.

98.

Para llegar a esta conclusión, he tenido en cuenta la conclusión del Tribunal General de que Diapharm no ha aportado pruebas suficientes que acrediten un perjuicio económico derivado de la inacción de la Comisión. ( 53 ) Considero que tal consideración fáctica, que el Tribunal de Justicia no puede reconsiderar, es pertinente puesto que el perjuicio económico en términos de pérdida de ingresos ha sido un elemento fundamental de las alegaciones de Diapharm. Me gustaría reiterar que Diapharm no está obligada a acreditar un perjuicio económico para demostrar el beneficio efectivo que obtendría de la adopción del acto y, por tanto, su interés en ejercitar la acción. Sin embargo, es posible que en el presente asunto hacerlo le hubiera ayudado a alcanzar el umbral mínimo de interés en ejercitar la acción.

99.

En este punto procede mencionar un elemento práctico, más que formular una conclusión. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde al demandante acreditar su interés en ejercitar la acción. ( 54 ) En este sentido, cabe hacer hincapié en la necesidad de actuar de forma práctica y proporcionada en relación con el número de pruebas que se espera que el demandante presente de forma proactiva a este respecto. En consecuencia, esperar que, en el momento de presentar la demanda, se lleve a cabo una demostración exhaustiva del impacto comercial a través de, por ejemplo, extensos informes económicos o financieros no es, desde mi punto de vista, realista desde la perspectiva del demandante (en particular en términos de coste y, asimismo, del límite de número de páginas permitidas) ni redunda en beneficio de la eficacia procesal del Tribunal de Justicia. Sin embargo, en caso de ser necesario, podrán presentarse pruebas adicionales en la fase de réplica o, si resultan de hecho esenciales para el razonamiento del Tribunal General, éste podrá recabarlas mediante medidas de instrucción.

100.

Habida cuenta de lo anterior, a pesar de que el razonamiento del Tribunal General adolece de defectos, considero que no incurrió en un error del Derecho al concluir que Diapharm no tenía interés en ejercitar la acción. En consecuencia, procede declarar inoperante el segundo motivo invocado por Diapharm y confirmar la sentencia del Tribunal General en cuanto se refiere a la falta de interés en ejercitar la acción.

101.

Por lo tanto, no es necesario examinar la conclusión del Tribunal General de que el recurso de Diapharm es inadmisible debido a la falta de afectación directa.

102.

En la medida en que los dos motivos de inadmisibilidad que figuran en el auto del Tribunal General en relación con Bionorica adolecen de errores de Derecho, el Tribunal de Justicia podría anular dicho auto y devolver el asunto al Tribunal General para que se pronuncie sobre el mismo de manera definitiva. En ese caso, Bionorica tendría que demostrar ante el Tribunal General que satisface el resto de requisitos de admisibilidad y, si lo logra, sólo después fundamentar su postura sobre el fondo. ( 55 )

103.

De conformidad con el párrafo primero del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tras anular la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia también podrá resolver él mismo el litigio cuando su estado así lo permita.

104.

En el presente asunto, el Tribunal de Justicia no está en situación, en esta fase del procedimiento, de pronunciarse sobre el fondo del recurso interpuesto ante el Tribunal General. La Comisión no ha presentado alegaciones en cuanto al fondo.

105.

No obstante, considero que el Tribunal de Justicia dispone de todos los elementos necesarios para poder rechazar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión en primera instancia. En aras de la eficiencia y de la economía del procedimiento, y a fin de garantizar que Bionorica recibe una respuesta a tiempo sobre si su asunto será analizado en cuanto al fondo, propongo al Tribunal de Justicia que tome este camino.

106.

Mediante su recurso de casación, Bionorica pretende, en última instancia, que se adopte un reglamento que contenga una lista de declaraciones autorizadas.

107.

Según la jurisprudencia, un demandante puede interponer un recurso por omisión cuando no se haya adoptado un acto que esté dirigido a él o que le afecte directa e individualmente. ( 56 )

108.

Bionorica no ha alegado que la lista de declaraciones sobre materias vegetales esté dirigida a ella. En consecuencia, debe demostrar que dicho reglamento la afectaría directa e individualmente.

109.

Este segundo criterio alternativo de admisibilidad no figura expresamente en el texto del artículo 265 TFUE. En su lugar, se deriva del paralelismo con el artículo 263 TFUE desarrollado por la jurisprudencia, que permite a los demandantes no privilegiados impugnar aquellos actos que los afecten directa e individualmente. Al confirmar este paralelismo de condiciones con arreglo a ambas disposiciones del Tratado, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión, en el asunto T. Port, de que «en efecto, la posibilidad que tienen los particulares de hacer valer sus derechos no puede depender de la acción o la inacción de la Institución de que se trate». ( 57 )

110.

En el presente asunto, se ha planteado si dicho paralelismo se ve afectado por la modificación introducida en el texto del artículo 263 TFUE por el Tratado de Lisboa. En efecto, a partir del Tratado de Lisboa, el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, prevé que cualquier parte demandante también puede interponer un recurso de anulación contra los «actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».

111.

¿Implica esta modificación, a la luz de la jurisprudencia derivada de la sentencia T. Port, antes citada, que cualquier parte demandante también puede interponer ahora un recurso por omisión por que no se hayan adoptado «actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución»?

112.

En la vista, la Comisión declaró que dicha cuestión debería responderse de forma negativa. Sostuvo que la finalidad del Tratado de Lisboa era solventar una laguna concreta y específica en la protección jurídica que surgía en el marco del antiguo artículo 230 TCE, párrafo cuarto. Y que, no obstante, con pleno conocimiento de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a ese paralelismo, la modificación sólo se llevó a cabo respecto del entonces artículo 230 TCE, párrafo cuarto (actualmente artículo 263 TFUE, párrafo cuarto), mientras que el texto del antiguo artículo 232 TCE (actualmente artículo 265 TFUE) permaneció sin cambios.

113.

No estoy de acuerdo. En mi opinión, la respuesta debería ser positiva, en particular por las tres razones que expondré a continuación.

114.

En primer lugar, el paralelismo anterior al Tratado de Lisboa entre los requisitos previstos en los artículos 263 TFUE y 265 TFUE se deriva del interés en la coherencia del sistema de recursos y no del tenor del artículo 265 TFUE. En consecuencia, la alegación de la Comisión relativa al texto no modificado del artículo 265 TFUE no tiene mucha fuerza puesto que, incluso antes de la adopción del Tratado de Lisboa, el principal argumento que justificaba el paralelismo era diferente. Al mismo tiempo, ese principal argumento e interés, que llevaron al Tribunal de Justicia a apartarse de la estricta formulación del artículo 265 TFUE, sigue existiendo de igual forma en la etapa posterior al Tratado de Lisboa.

115.

En segundo lugar, los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tenían por objeto ampliar el acceso a los tribunales de la Unión respecto de determinados tipos de acto, ( 58 ) en particular como respuesta a la jurisprudencia derivada de los asuntos Jégo-Quéré ( 59 ) y UPA. ( 60 ) En mi opinión, limitar ahora el acceso con arreglo al artículo 265 TFUE negando el paralelismo entre ambos recursos sería claramente contrario al principal objetivo y espíritu de tales modificaciones de los Tratados.

116.

En tercer lugar, en esencia, el objetivo del recurso por omisión es relativamente modesto: luchar contra la esclerosis institucional. A diferencia del recurso de anulación, no sugiere que el trabajo se haya llevado a cabo de manera incorrecta, sino simplemente que el trabajo no se ha llevado a cabo en absoluto. El objetivo del recurso por omisión no es ralentizar el proceso, sino más bien acelerarlo de acuerdo con las obligaciones asumidas por las propias instituciones de la Unión. Así pues, si se acepta la alegación de la Comisión, sería ciertamente paradójico que el artículo 265 TFUE estableciese requisitos de legitimación más estrictos que el artículo 263 TFUE. En efecto, si debiera rechazarse el paralelismo entre estas dos disposiciones, esto tendría que ocurrir, desde mi punto de vista, justamente en la dirección contraria: contar con una legitimación más permisiva para los recursos por omisión que para los recursos de anulación.

117.

Por estas razones, considero que el paralelismo establecido por el Tribunal de Justicia entre los artículos 263 TFUE y 265 TFUE debería mantenerse. Por tanto, los recursos por omisión presentados por demandantes no privilegiados deberían ser admisibles en tres situaciones, cuales son cuando el acto solicitado en última instancia:

118.

Está bastante claro que Bionorica no se vería individualmente afectada por el acto cuya adopción se solicita, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Nada la distingue de cualquier otro operador que podría verse potencialmente afectado por dicho acto. ( 61 ) En particular, no se ha aducido que Bionorica solicitara específicamente autorización respecto de ninguna de las declaraciones cuya evaluación ha sido suspendida. ( 62 )

119.

Suponiendo que el Tribunal de Justicia confirme efectivamente el paralelismo con el artículo 263 TFUE basado en su jurisprudencia, ¿la adopción del acto solicitado podría no obstante considerarse un «acto reglamentario» que «no incluye medidas de ejecución»?

120.

Desde mi punto de vista, así es. El acto en cuestión no sería un acto legislativo, sino un acto adoptado por la Comisión a raíz de un procedimiento de comitología. ( 63 ) Como tal, se trataría claramente de un «acto reglamentario» en el sentido de la jurisprudencia existente. ( 64 )

121.

En lo que atañe a la falta de medidas de ejecución, me limitaré a observar que el acto cuya adopción se solicita da lugar a la creación del derecho inmediato a usar las declaraciones autorizadas en alimentos, con sujeción a las condiciones específicas relacionadas con su uso, o, en caso de que se deniegue la autorización, a la prohibición automática de su uso. No se requiere ninguna acción por parte de los Estados miembros o de las instituciones para validar estos derechos o activar las prohibiciones. En efecto, el Tribunal General ya había llegado a una conclusión similar cuando declaró que el Reglamento n.o 432/2012 no incluía ninguna medida de ejecución. ( 65 )

122.

En consecuencia, el acto cuya adopción se solicita puede considerarse un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución. Por lo tanto, la cuestión que queda por resolver es si dicho acto reglamentario podría afectar directamente a Bionorica.

123.

A fin de que una acción por omisión pueda considerarse admisible, el demandante deberá demostrar que está directamente afectado. Con arreglo a la fórmula a menudo usada en la jurisprudencia, ( 66 ) la «afectación directa» implica que la actuación impugnada debe surtir directamente efectos en la situación jurídica del particular y no dejar ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin intervención de otras normas intermedias. ( 67 )

124.

En relación con la segunda parte de este criterio —carácter automático o falta de facultad de apreciación— el presente asunto no plantea ninguna dificultad concreta. De manera semejante a como concluyó el Tribunal General en relación con el Reglamento n.o 432/2012, ( 68 ) considero evidente que, en el presente asunto, la aplicación sería en efecto automática y no dejaría ningún margen de apreciación a los Estados miembros.

125.

En cuanto a la primera parte —relativa a la afectación directa de la situación jurídica del demandante— Bionorica sostiene, en esencia, que su situación jurídica se vería directamente afectada debido a que, en particular, el acto solicitado, bien le garantizaría el derecho a usar ciertas declaraciones en complementos alimenticios, bien le prohibiría, al igual que a sus competidores, hacerlo.

126.

Impedir que los competidores usen las declaraciones puede llegar a afectar directamente a la situación jurídica de estos competidores, pero no a la de Bionorica.

127.

El resto de la pretensión es más complejo. En mi opinión, difícilmente cabe sostener que, a raíz del acto solicitado, Bionorica no obtendría el derecho a usar las declaraciones autorizadas ( 69 ) o, al menos, una prohibición para no utilizar otras. Bionorica podría ejercer directamente este derecho. Esta prohibición sería efectiva de manera inmediata en lo que a ella se refiere. Su situación jurídica experimentaría cambios directos.

128.

En respuesta a este planteamiento, cabría objetar que Bionorica no participa actualmente en el mercado de productos alimenticios o, al menos, no lo hacía en el momento en que se interpuso el recurso.

129.

En los precedentes jurisprudenciales ya se ha mencionado el requisito relativo a la presencia efectiva en el mercado de que se trate en relación con la afectación directiva. ( 70 ) Sin embargo, no se ha hecho de forma sistemática. Se ha considerado que existía afectación directa, por ejemplo, en el caso de la (presumiblemente teórica) posible entrada ( 71 ) y presencia en un mercado anterior. ( 72 )

130.

Sin embargo, considero aún más fundamental que dicho requisito no se desprende del propio concepto de afectación directa. Extraer ese requisito de dicho concepto es, en efecto, cuestionable por al menos dos razones: una práctica y una sistémica.

131.

En primer lugar, desde un punto de vista práctico, no está en absoluto claro lo que realmente supone estar operando en el mercado en un asunto como el de autos. ¿Supondría usar de forma efectiva las declaraciones de que se trata en alimentos comercializados en el momento en que se interpone la acción por omisión (o de anulación)? ¿Qué pasa si tales declaraciones no pueden utilizarse en la práctica en virtud de la aplicación del Derecho nacional (como permite el régimen transitorio)? ¿O implicaría algún tipo de presencia en el mercado de los alimentos que usan los ingredientes o sustancias relacionados con las declaraciones, sin que sea necesario el uso efectivo de tales declaraciones? ¿Qué pasa si se llevan a cabo ventas de productos (que utilizan las declaraciones) pero la actividad es esporádica o durante algún tiempo no se lleva realizando? ¿Qué pasa si la entrada en el mercado es inminente pero no efectiva? ¿Qué pasa si la entrada en el mercado y el uso de declaraciones sólo tiene sentido una vez que la situación jurídica se aclare y se autoricen las declaraciones, de manera que puedan justificarse las inversiones necesarias (en esencia, uno de los argumentos formulados por Bionorica)?

132.

En un plano más general, en el caso de los recursos por omisión, ¿cómo se aborda el hecho de que la discusión sea, en realidad, una discusión completamente hipotética que se refiere a la afectación directa de una situación jurídica que potencialmente tendría lugar, y sólo dentro de muchos años, pero se aplica a los hechos en su estado actual?

133.

Las complejidades que se presentan en relación con el concepto de presencia en el mercado (¿presencia continua?, ¿presencia esporádica?, ¿presencia mínima?, ¿presencia inminente?) pueden resultar pertinentes, por ejemplo, en la cuestión del interés en ejercitar la acción. En efecto, desde mi punto de vista, son fundamentales respecto de Diapharm, ya que opera en una fase anterior del mercado. No obstante, considero que no pueden constituir un requisito formal para la afectación directiva.

134.

En segundo lugar, considero que dicho planteamiento podría ser intrínsecamente contradictorio desde una perspectiva sistémica. Un acto, o da lugar a derechos o prohibiciones que se aplican directamente a un particular, o no lo hace. La afectación directa, tal como se presenta en la formulación jurisprudencial estándar, requiere una investigación sobre qué derechos o prohibiciones se aplican a un particular y no sobre si está ejerciendo activamente tales derechos o sobrellevando las prohibiciones en un momento determinado. Y es que la situación real del demandante en el momento en que se interpone el recurso puede ser relevante para determinar su interés en ejercitar la acción, ( 73 ) pero no es concluyente en el contexto de la afectación directa.

135.

Por otra parte, cabe destacar otro argumento sistémico. Según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia considera completamente irrelevante la presencia en el mercado al evaluar la situación específica del demandante a los efectos de determinar la afectación individual. En esos casos se ha reiterado que, en teoría, cualquiera puede entrar en un mercado en cualquier momento. Me parecería extraño que justamente el mismo criterio —la presencia efectiva en el mercado— que se considera irrelevante para apreciar la admisibilidad de pronto resultara decisivo en la evaluación, presumiblemente más objetiva, de los derechos y obligaciones del demandante a los efectos de determinar la afectación directa.

136.

En resumen, no considero que el concepto de afectación directa incluya un requisito relativo a la presencia en el mercado.

137.

¿Podría no obstante deducirse el requisito relativo a la presencia en el mercado del propio Reglamento?

138.

Como premisa general, resulta evidente que los reglamentos pueden crear restricciones para las personas a las que conceden derechos o imponen obligaciones. No obstante, en el caso de autos y en relación con este Reglamento en concreto, no existe ningún requisito restrictivo sobre la presencia en el mercado en ese sentido.

139.

La prohibición del uso de declaraciones que establece el artículo 10 del Reglamento es de aplicación general. Ello significa que no se limita a ningún grupo en concreto. Se ve afectada cualquier entidad que venda productos alimenticios que contengan los ingredientes en cuestión o que contemple la posibilidad de hacerlo, puesto que jurídicamente se le impide que utilice determinadas declaraciones de propiedades saludables. La presencia efectiva en el mercado no resulta relevante.

140.

Por lo que respecta a la autorización de declaraciones en el artículo 17, apartado 5, del Reglamento, en el mismo se establece que «las declaraciones de propiedades saludables incluidas en las listas previstas en los artículos 13 y 14 podrán ser utilizadas […] por cualquier explotador de empresa alimentaria». ( 74 ) ¿Quiere esto decir que el acto solicitado por las recurrentes en casación sólo concedería el derecho jurídico a usar las declaraciones a un grupo restringido de personas, según surta efectos la definición en un momento determinado («explotadores de empresa alimentaria»)?

141.

En efecto, esta podría ser una interpretación de dicha disposición. No obstante, considero que no es correcta. La definición de la expresión «explotador de empresa alimentaria» es la persona física o jurídica responsable de asegurar el cumplimiento de los requisitos de la legislación alimentaria en la empresa alimentaria que está bajo su control. ( 75 ) En lugar de ser una definición clara, eso es más bien la descripción de un grupo amplio y altamente ecléctico que abarca desde los distribuidores de coliflores hasta los fabricantes de aminoácidos que se usan en los complementos alimenticios, pasando por los productores de bebidas energéticas. Por otra parte, es un grupo abierto, la lista de cuyos componentes varía constantemente. Así pues, tal como se ha explicado en los puntos 134 y 135 anteriores, la lista de las declaraciones autorizadas de propiedades saludables resultará de aplicación inmediata a cualquiera que en algún momento realice dicha actividad y por el mero hecho de hacerlo. ( 76 )

142.

En consecuencia, es pura y simplemente ilógico intentar marcar una distinción clara entre un grupo «cerrado» para el que se derivan derechos jurídicos de esa disposición y el resto del mundo. ( 77 )

143.

Prueba de que la mención de los «explotadores de empresa alimentaria» en el artículo 17, apartado 5, no tiene por objeto definir un grupo cerrado que disfruta de determinados derechos jurídicos de los que carece el resto del mundo se encuentra también en otros casos en los que, en cambio, sí se adoptó tal enfoque. Por ejemplo, en el asunto T&L Sugars, ( 78 ) el Tribunal de Justicia desestimó un recurso de anulación de un Reglamento que en el sector del azúcar confería derechos a los productores de azúcar —un grupo cerrado definido muy claramente y delimitado en virtud de un procedimiento de autorización— ( 79 ) basándose en que los demandantes no eran miembros de dicho grupo y, en consecuencia, su situación no se veía afectada por el Reglamento. ( 80 )

144.

En conclusión, considero que Bionorica se ve directamente afectada por el acto cuya adopción se solicita en última instancia, a saber, la lista de declaraciones autorizadas en relación con las materias vegetales, en el sentido de que dicho acto afecta directamente a su situación jurídica.

145.

Habida cuenta de lo anterior, propongo el Tribunal de Justicia que declare que el recurso por omisión presentado por Bionorica es admisible.

146.

Para llegar a esa conclusión no es preciso modificar la interpretación de los actuales requisitos de admisibilidad. No obstante, ello sí invita a que se efectúe una aclaración confirmatoria de los requisitos actuales y de su articulación. En particular, requiere que se reafirme la diferencia entre los conceptos de interés en ejercitar la acción y de afectación directa que, presumiblemente, pueden haber quedado algo desdibujados en algunos casos. ( 81 )

147.

De acuerdo con la jurisprudencia existente, el interés en ejercitar la acción exige un beneficio personal para el demandante como resultado de la adopción (o anulación) del acto correspondiente, o al menos la posibilidad u oportunidad claras de obtener dicho beneficio. ( 82 ) Este beneficio puede ser material o jurídico.

148.

Existe afectación directa cuando un acto «[surte] efectos directos en la situación jurídica del particular y no [permite] ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medida que están encargados de su aplicación, por tener ésta un carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa comunitaria sin aplicación de otras normas intermedias». ( 83 )

149.

Es evidente que existe un cierto solapamiento entre los requisitos relativos al interés en ejercitar la acción y la afectación directa. No obstante, su contenido y objetivos son diferentes y deben distinguirse. No se trata de un mero ejercicio intelectual. Reviste una importancia práctica evidente, en particular para los demandantes, a los que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige acreditar la existencia de tales requisitos so pena de desestimar la demanda.

150.

En consecuencia, el interés en ejercitar la acción guarda relación con la situación jurídica o material del demandante y con el impacto que el resultado de la acción tendría en dicha situación. Como requisito de admisibilidad, pretende evitar las acciones entabladas en el interés general y las que no pueden resultar de utilidad para el demandante. De ahí la necesidad de que concurra un beneficio personal. En cierta manera, puede considerarse como una «primera criba» de las acciones, presumiblemente con un nivel de exigencia menor en términos de impacto personal que los requisitos principales de «afectación directa» y «afectación individual».

151.

La afectación directa se centra, en cambio, en la naturaleza del acto jurídico impugnado y en el tipo de derecho u obligación que jurídicamente se deriva del mismo. Tiene en cuenta la facultad discrecional del autor del acto y la existencia de cualquier acto intermedio que pueda romper la cadena entre el acto de la Unión y el demandante. En la medida en que la afectación directa exige que la situación jurídica del demandante se vea directamente afectada, ( 84 ) la cuestión es si el acto crea jurídicamente derechos y obligaciones que el demandante pueda invocar o que puedan limitar su actuación. En este sentido, no es determinante que, a la luz de los hechos del caso de que se trate, el demandante esté ejerciendo activamente tales derechos en el momento en que interpone la demanda.

152.

Propongo al Tribunal de Justicia que: