1. 

La presente petición de decisión prejudicial versa sobre el significado del término «emisión» contenido en la Directiva 2003/87/CE. ( 2 ) Ese concepto es primordial en lo que respecta al régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «régimen para el comercio de derechos de emisión») establecido por dicha Directiva.

2. 

Según el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, únicamente se produce una «emisión» de gases de efecto invernadero a efectos de dicha Directiva cuando los gases (incluido el dióxido de carbono) ( 3 ) sujetos al régimen para el comercio de derechos se liberan «a la atmósfera». Cabe afirmar que determinadas disposiciones del Reglamento (UE) n.o 601/2012 de la Comisión, ( 4 ) que aplica la Directiva 2003/87, amplían el concepto de «emisión» referido en dicha Directiva. Ello se debe a que consideran que el dióxido de carbono transferido de una instalación a otra que transforma dicho gas en un producto químico estable ( 5 ) al que está químicamente fijado (de modo que en realidad no se libera a la atmósfera) constituye una «emisión» de la primera instalación. Por consiguiente, el titular de la primera instalación (instalación de origen) debe incluir ese dióxido de carbono en su informe anual a la autoridad nacional competente y entregar los correspondientes derechos. El Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») se pregunta si ello es compatible con el alcance del concepto de «emisión» de la Directiva 2003/87 y si, por consiguiente, las correspondientes disposiciones del Reglamento n.o 601/2012 son nulas.

3.

Como establece claramente su considerando 5, la Directiva 2003/87 pretende contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos adquiridos por la Unión Europea y sus Estados miembros en virtud del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para reducir las emisiones antropogénicas de los gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «Protocolo de Kioto»), ( 6 ) mediante un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») eficaz y con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo.

4.

Según su artículo 1, párrafo primero, la Directiva 2003/87 establece un régimen para el comercio de derechos de emisión en el interior de la Unión «a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente». El artículo 1, párrafo segundo, prevé reducciones progresivas más importantes de las emisiones de gases de efecto invernadero para contribuir a alcanzar los niveles de reducción que se consideran necesarios, desde el punto de vista científico, para evitar el cambio climático.

5.

De conformidad con el artículo 2, apartado 1, la Directiva 2003/87 se aplica a las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I y a los gases de efecto invernadero que figuran en el anexo II. El dióxido de carbono (CO2) está incluido entre los gases enumerados.

6.

El artículo 3, letra b), define la «emisión» a efectos de la Directiva 2003/87 como «la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación […]». Conforme al artículo 3, letra e), por «instalación» se entiende «una unidad técnica fija donde se lleven a cabo una o varias actividades de las enumeradas en el anexo I, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquéllas que guarden una relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación».

7.

El artículo 10 bis («Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión») establece, en particular:

«1.   Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión a que se refieren los apartados 4, 7 y 12 […]

[…]

Las medidas a que se refiere el párrafo primero determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura, el transporte y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones. […]

Para cada sector y subsector, los parámetros de referencia se calcularán en principio en función del producto, antes que en función del insumo, a fin de maximizar las reducciones de gases de efecto invernadero y los avances en eficiencia energética a través de cada proceso productivo del sector o subsector en cuestión.

[…]

2.   A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Comunidad en los años 2007 y 2008. […]

Los reglamentos adoptados conforme a los artículos 14 y 15 contendrán unas normas armonizadas sobre el seguimiento, la notificación y la verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción con vistas al establecimiento de los parámetros de referencia ex ante.

[…]»

8.

El artículo 12 hace referencia a la «Transferencia, entrega y cancelación de derechos de emisión». A tenor del artículo 12, apartado 3, «los Estados miembros velarán por que, a más tardar el 30 de abril de cada año, el titular de cada instalación entregue un número de derechos de emisión, distintos de los derechos de emisión expedidos en virtud del capítulo II, ( 7 )equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural anterior, verificadas de conformidad con el artículo 15, y por que dichos derechos se cancelen a continuación».

9.

Según el artículo 12, apartado 3 bis, «no habrá obligación de entregar derechos de emisión relativos a emisiones cuya captura esté comprobada y que se hayan transportado para su almacenamiento permanente a una instalación con un permiso vigente de conformidad con la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono [ ( 8 ) ]».

10.

El artículo 14 («Seguimiento y notificación de las emisiones») dispone, en particular, lo siguiente:

«1.   Antes del 31 de diciembre de 2011, la Comisión adoptará un Reglamento sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones […] de las actividades enumeradas en el anexo I […] que se basará en los principios de seguimiento y notificación establecidos en el anexo IV [ ( 9 ) ] y que especificará el potencial de calentamiento atmosférico de cada gas de efecto invernadero en los requisitos sobre el seguimiento y notificación de las emisiones del gas considerado.

Esta medida, destinada a modificar elementos no esenciales de la presente Directiva completándola, se adoptará con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 23, apartado 3.

2.   El Reglamento a que se refiere el apartado 1 tendrá en cuenta los conocimientos científicos más precisos y actualizados, en particular del IPCC, [ ( 10 ) ] y podrá asimismo prever requisitos para que los titulares de instalaciones notifiquen las emisiones asociadas a la fabricación de productos por industrias grandes consumidoras de energía que puedan estar sujetas a la competencia internacional. Dicho Reglamento podrá igualmente prever requisitos para que esa información se verifique de forma independiente.

[…]

3.   Los Estados miembros velarán por que todos los titulares de instalación […] supervisen y notifiquen las emisiones de la instalación durante cada año natural […] a la autoridad competente una vez finalizado ese año, de conformidad con el Reglamento a que se refiere el apartado 1.

[…]»

11.

El primer párrafo de artículo 15 («Verificación y acreditación») prevé que «los Estados miembros velarán por que los informes presentados por los titulares […] de conformidad con el apartado 3 del artículo 14, se verifiquen de acuerdo con los criterios establecidos en el anexo V y las disposiciones de aplicación que adopte la Comisión de conformidad con el [artículo 15], y por que la autoridad competente sea informada al respecto».

12.

Según el artículo 16 («Sanciones»):

«1.   Los Estados miembros fijarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la presente Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. Las sanciones previstas deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. […]

[…]

3.   Los Estados miembros velarán por que cualquier titular que no entregue suficientes derechos de emisión a más tardar el 30 de abril de cada año para cubrir sus emisiones del año anterior esté obligado a pagar una multa por exceso de emisiones. La multa por exceso de emisiones será de 100 euros por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono emitido por la instalación para la que el titular no haya entregado derechos de emisión. El pago de la multa por exceso de emisiones no eximirá al titular de la obligación de entregar una cantidad de derechos de emisión equivalente a la de las emisiones en exceso, en el momento de entregar los derechos de emisión correspondientes al año natural siguiente.

13.

Según se desprende de la referencia a su segunda base jurídica, el Reglamento n.o 601/2012 aplica, en particular, el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/87. El artículo 1 del Reglamento n.o 601/2012 dispone que el Reglamento establece las normas aplicables al seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y datos de la actividad, con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2003/87, para el período de aplicación del régimen para el comercio de derechos de emisión de la Unión que comienza el 1 de enero de 2013 y para los períodos posteriores.

14.

El artículo 5 exige que el seguimiento y la notificación sean «exhaustivos y abar[quen] todas las emisiones de proceso y de combustión de todas las fuentes de emisión y flujos fuente correspondientes a las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 2003/87 […], […] y [que] deberán tenerse en cuenta todos los gases de efecto invernadero asociados específicamente con esas actividades, pero evitando su doble contabilización». ( 11 )

15.

El artículo 11, apartado 1, prevé que «todos los titulares de instalaciones […] realizarán el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero basándose en un plan de seguimiento aprobado por la autoridad competente y conforme con las disposiciones del artículo 12, teniendo en cuenta las características y el funcionamiento de la instalación […] a la que se aplica». ( 12 )

16.

Según el artículo 20, apartado 2, «al definir el proceso de seguimiento y notificación, el titular deberá incluir los requisitos específicos del sector establecidos en el anexo IV». El párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV del Reglamento n.o 601/2012 señala que «cuando se utilice CO2 en la planta o este sea transferido a otra planta para la producción de […] PCC […], esa cantidad de CO2 se incluirá en las emisiones de la instalación que produce el CO2».

17.

De conformidad con el artículo 49, apartado 1:

«El titular deducirá de las emisiones de la instalación las cantidades de CO2 generadas a partir de carbono fósil, en las actividades incluidas en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE, que no se hayan emitido en la instalación, sino que se hayan transferido fuera de ella hacia:

En ningún otro tipo de transferencias de CO2 fuera de la instalación se permitirá deducir el CO2 de las emisiones de la misma.» ( 13 )

18.

La Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Ley sobre comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero) de 21 de julio de 2011 ha transpuesto la Directiva 2003/87 en Alemania. Su artículo 3 define el concepto de «emisión». Hace referencia a la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero que tengan su origen en las actividades enumeradas en el anexo I de esa Ley. Según el artículo 5, apartado 1, el titular debe calcular las emisiones de su instalación durante cada año natural y notificar dicha cantidad a la autoridad competente antes del 31 de marzo del año siguiente. El artículo 6 obliga al titular a someter a la aprobación de la autoridad competente el plan de seguimiento referente a cada periodo de comercio.

19.

Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Schaefer Kalk») explota una instalación de calcinación de cal en Hahnstätten (Alemania). Dicha actividad está sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión. ( 14 ) Schaefer Kalk transfiere parte del dióxido de carbono que produce en el marco de dicha actividad a una instalación en la que éste se emplea para producir PCC.

20.

El 31 de julio de 2012, Schaefer Kalk solicitó a Deutsche Emissionshandelsstelle (Organismo Regulador alemán del Comercio de Derechos de Emisión) la aprobación de su plan de seguimiento. En particular, solicitó que no se le exigiera notificar el dióxido de carbono transferido para producir PCC (y, por consiguiente, entregar derechos de emisión equivalentes al dióxido de carbono transmitido). Schaefer Kalk alegó en esencia que dicho dióxido de carbono quedaba químicamente fijado al PCC, por lo que no se libera a la atmósfera.

21.

El Organismo Regulador alemán del Comercio de Derechos de Emisión aprobó el plan de seguimiento de Schaefer Kalk el 10 de enero de 2013, sin abordar la cuestión del dióxido de carbono transferido para producir PCC. Mediante una decisión posterior de 29 de agosto de 2013 (en lo sucesivo, «decisión de agosto de 2013»), dicho organismo denegó la solicitud de Schaefer Kalk de deducir de sus emisiones el dióxido de carbono transferido alegando que el artículo 49 y el anexo IV del Reglamento n.o 601/2012 no prevén esa posibilidad.

22.

Schaefer Kalk recurrió la decisión de agosto de 2013 ante el órgano jurisdiccional remitente. Alegó en esencia que el párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, y el párrafo cuarto del punto 10.B del anexo I del Reglamento n.o 601/2012 son incompatibles con los artículos 3, letra b), y 14, apartado 1, de la Directiva 2003/87 en la medida en que incluyen en las «emisiones» de una instalación el dióxido de carbono que no se libera a la atmósfera pero que se transfiere a otra instalación para producir PCC al que el dióxido de carbono queda químicamente fijado. La consiguiente carga financiera (es decir, la entrega anual de un número de derechos de emisión igual a dicho dióxido de carbono) puede disuadir a los titulares de efectuar dichas transferencias y, por consiguiente, menoscabar el objetivo de reducción de las emisiones que persigue la Directiva 2003/87.

23.

El órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:

24.

Han presentado observaciones escritas Schaefer Kalk, el Gobierno alemán y la Comisión Europea. Esas mismas partes y el Organismo Regulador alemán del Comercio de Derechos de Emisión presentaron observaciones orales en la vista que se celebró el 30 de junio de 2016.

25.

El Gobierno alemán pregunta si, en el marco del procedimiento nacional pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente, Schaefer Kalk puede invocar la nulidad del párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, y del párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV del Reglamento n.o 601/2012, dado que no ha solicitado la anulación de dicho Reglamento ante el Tribunal General. El Gobierno alemán hace referencia en ese punto al mayor acceso a los órganos jurisdiccionales de la Unión que los particulares tienen actualmente en virtud de la tercera parte del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, según el cual toda persona física o jurídica puede interponer recurso contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

26.

Conforme a reiterada jurisprudencia, la posibilidad de que un justiciable alegue ante el órgano jurisdiccional nacional al que ha recurrido la invalidez de disposiciones contenidas en actos de la Unión presupone que dicha parte no hubiera dispuesto del derecho a interponer, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso directo contra esas disposiciones. ( 15 ) No obstante, sólo cuando se pueda considerar que una persona habría estado legitimada sin duda alguna para solicitar la anulación del acto discutido en las condiciones previstas en dicho artículo no será admisible la alegación de su invalidez por esa misma persona ante el tribunal nacional competente. ( 16 ) Ya he expuesto en otro contexto por qué esa jurisprudencia también debería aplicarse a la tercera parte del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE. ( 17 )

27.

En el presente asunto, Schaefer Kalk tenía dudas justificadas sobre si podía interponer, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, un recurso directo ante el Tribunal General contra las disposiciones del Reglamento n.o 601/2012 que ahora impugna.

28.

Es cierto que dicho Reglamento es un «acto reglamentario» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, es decir, un acto de aplicación general que no ha sido adoptado de conformidad con un procedimiento legislativo y que, por lo tanto, no es de carácter legislativo. ( 18 ) Sin embargo, para poder ampararse en la tercera parte es preciso, entre otras cosas, que no existan medidas de ejecución en lo que respecta a aquellos que pretenden impugnar el acto. Tanto el párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, como el párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV del Reglamento n.o 601/2012 exigían la adopción de medidas de ejecución aplicables a Schaefer Kalk, ( 19 ) como la decisión que el Organismo Regulador alemán del Comercio de Derechos de Emisión adoptó el 10 de enero de 2013 a instancias de dicha empresa para aprobar su plan de seguimiento. ( 20 )

29.

En estas circunstancias, Schaefer Kalk debe estar legitimada para impugnar la validez de esas disposiciones del Reglamento n.o 601/2012 ante el órgano jurisdiccional remitente y solicitarle que plantee una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.

30.

No se discute que la calcinación de cal es una actividad a la que se aplica la Directiva 2003/87. Por el contrario, la producción de PCC no figura enumerada en el anexo I de esa Directiva, por lo que no está sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión.

31.

Tanto el Gobierno alemán como el Organismo Regulador alemán del Comercio sobre Derechos de Emisión alegan que la transformación química del dióxido de carbono utilizado para producir PCC es incompleta y que, en última instancia, al menos, el 20 % de esos gases se liberan a la atmósfera como gases residuales. ( 21 ) En sus observaciones escritas, la Comisión explica que el proceso químico para producir PCC no genera emisiones en sí mismo. Sin embargo, en la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, alegó que parte del dióxido de carbono «aportado» puede perderse en última instancia y liberarse a la atmósfera. Asimismo, el Gobierno alemán sostiene que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, es necesario tener en cuenta eventuales pérdidas de dióxido de carbono durante el transporte o por fugas en la planta. En la vista, Schaefer Kalk rebatió dichas alegaciones fácticas y expuso que no se habían formulado en el procedimiento nacional.

32.

En el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia únicamente puede resolver sobre la interpretación o validez de una disposición del Derecho de la Unión sobre la base de los hechos que el órgano jurisdiccional nacional le exponga. ( 22 ) Por consiguiente, no incumbe a este Tribunal de Justicia apreciar si parte del dióxido de carbono transferido desde la instalación de Schaefer Kalk a otra instalación para producir PCC se perdió (o podría perderse) durante el transporte o fue efectivamente liberada a la atmósfera a raíz de dicha producción. En todo caso no se discute que al menos la mayor parte del dióxido de carbono utilizado en el proceso químico para producir PCC queda químicamente fijado a dicho producto. A la luz de lo anterior, abordaré las cuestiones prejudiciales planteadas. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, en su caso, efectuar las comprobaciones de hecho pertinentes.

33.

En una situación como la controvertida en el litigio principal, en virtud del párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, del Reglamento n.o 601/2012 y del párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV de ese mismo Reglamento, todo el dióxido de carbono transferido para producir PCC se incluye en las «emisiones» de la instalación que lo produjo pese a que (al menos) la mayor parte de él no se libera a la atmósfera, y el titular de la instalación queda pues obligado a notificar esas cantidades de dióxido de carbono como emisiones y a entregar los correspondientes derechos de emisión con arreglo al artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87. La cuestión es si la Comisión podía introducir esa norma sin ignorar la definición de «emisión» recogida en el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, a la que se remite el artículo 14, apartado 1, de esa misma Directiva. Las dos cuestiones prejudiciales planteadas se refieren a ese extremo, por lo que las abordaré conjuntamente.

34.

El considerando 5 de la Directiva 2003/87 expone que dicha Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión para contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos adquiridos por la Unión Europea y sus Estados miembros en virtud del Protocolo de Kioto, que tiene por objeto reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera en un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático, con el objetivo último de proteger el medio ambiente. ( 23 )

35.

La lógica económica del régimen para el comercio de derechos de emisión es garantizar que la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero necesaria para alcanzar un resultado medioambiental predeterminado pueda llevarse a cabo con el menor coste. Al permitir que se vendan los derechos de emisión asignados, el régimen pretende animar a sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero que sea inferior a los derechos de emisión inicialmente asignados, de modo que puedan vender el excedente a otro participante que haya rebasado las emisiones cubiertas por sus derechos. ( 24 ) Básicamente eso puede lograrse de dos formas: bien reduciendo los gases de efecto invernadero generados (normalmente empleando métodos de producción más eficientes), o evitando liberar los gases de efecto invernadero a la atmósfera (por ejemplo, transformándolos en un producto al que queden químicamente fijados).

36.

Por consiguiente, uno de los pilares en los que se basa el régimen para el comercio de derechos de emisión es el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87, en virtud del cual cada titular debe entregar antes del 30 de abril del año en curso, para su cancelación, un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural anterior. ( 25 )

37.

El alcance de esa exigencia, que resulta esencial para facilitar una respuesta al órgano jurisdiccional remitente, depende fundamentalmente del significado del término «emisión» definido en el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87. Por consiguiente, con arreglo a jurisprudencia consolidada, interpretaré dicha disposición teniendo en cuenta no sólo su tenor sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 26 )

38.

El tenor del artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87 deja claro que no existe «emisión» a menos que se liberen gases de efecto invernadero «a la atmósfera», es decir, en las capas gaseosas que rodean la tierra. De conformidad con el objetivo de la Directiva de reducir las emisiones para evitar un peligroso cambio climático, ( 27 ) la mera producción de gases de efecto invernadero no da lugar, en consecuencia, a una «emisión» cuando tales gases no se liberan a la atmósfera. ( 28 ) El anexo IV de la Directiva 2003/87, que establece los principios generales de seguimiento y notificación, no lleva a una conclusión distinta: exige al titular de la instalación incluir en el informe las «emisiones totales» calculadas o medidas para cada actividad sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión. ( 29 )

39.

Sin embargo, como alegan acertadamente el Organismo Regulador alemán del Comercio sobre Derechos de Emisión, el Gobierno alemán y la Comisión, la definición contenida en el artículo 3, letra b), no se limita a la liberación «directa e inmediata» de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Por tanto, la circunstancia de que los gases de efecto invernadero no se liberen a la atmósfera hasta tiempo después de ser producidos y probablemente fuera de la instalación de la proceden no incide en su calificación como «emisiones». Una interpretación contraria permitiría a los titulares eludir el régimen para el comercio de derechos de emisión capturando gases de efecto invernadero producidos en una instalación y transfiriéndolos a otra instalación para aplazar su liberación a la atmósfera.

40.

Por consiguiente, estoy de acuerdo en que, si en una situación como la controvertida en el litigio principal, parte del dióxido de carbono transferido a otra instalación para producir PCC se libera efectivamente a la atmósfera debido a pérdidas o fugas durante el transporte o al propio proceso de producción, ( 30 ) entender que esa parte del dióxido de carbono transferido son «emisiones» de la instalación de origen es compatible con la definición prevista en la Directiva 2003/87. Esa interpretación es conforme tanto al alcance de la Directiva mencionado en el artículo 2, apartado 2, como a la definición de «emisión» recogida en el artículo 3, letra b): en última instancia, dicho dióxido de carbono se «libera a la atmósfera» (si bien de forma indirecta) y procede de una actividad sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión (en el procedimiento principal, de la calcinación de cal).

41.

Sin embargo, el párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, y el párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV del Reglamento n.o 601/2012 tienen un efecto mucho más amplio. No sólo se considera incluida en las «emisiones» de la instalación de origen, y por consiguiente sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión, la parte del dióxido de carbono transferido que puede eventualmente liberarse a la atmósfera, sino la totalidad del dióxido de carbono transferido a otra instalación para producir PCC. Dicho de otro modo, esas disposiciones crean una presunción irrefutable de que todo el dióxido de carbono transferido se liberará a la atmósfera.

42.

Ese resultado no sólo es contrario al tenor del artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, sino que también puede menoscabar el objetivo de la Directiva de proteger el medio ambiente mediante la reducción de las emisiones. ( 31 )

43.

Como señaló acertadamente Schaefer Kalk en la vista, el incentivo económico que subyace al régimen para el comercio de derechos de emisión se vería perjudicado si hubiera que entregar derechos de emisión por todo el dióxido de carbono transferido para producir PCC. Dado que los correspondientes derechos de emisión ya no podrían venderse como «excedente», se trataría al titular exactamente del mismo modo que si hubiera liberado dicho dióxido de carbono a la atmósfera.

44.

No obstante, el Gobierno alemán aduce que las disposiciones controvertidas del Reglamento n.o 601/2012 son necesarias para garantizar la coherencia con el parámetro de referencia ex ante para la producción de cal establecido en la Decisión 2011/278/UE de la Comisión. ( 32 ) De conformidad con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, ese parámetro de referencia sirve para determinar la cantidad de derechos de emisión asignados de forma gratuita a dicha actividad durante el período transitorio indicado en dicha disposición. Según el punto 1 del anexo I de la Decisión 2011/278, ese parámetro de referencia se calcula teniendo en cuenta «todos los procesos directa o indirectamente ligados a la producción de cal». De ello se desprende que se asignan gratuitamente derechos de emisión para el dióxido de carbono derivado de la calcinación de cal y transferido para producir PCC, al margen de que ese dióxido de carbono se libere en última instancia a la atmósfera o no. En esencia, el Gobierno alemán aduce que, habida cuenta del objetivo de armonización recogido en el párrafo segundo del artículo 10 bis, apartado 2, la Comisión debía asegurarse de que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, el titular esté sujeto a la obligación de entregar derechos de emisión equivalentes a ese dióxido de carbono. La Comisión formula una alegación similar.

45.

No me convence ese argumento.

46.

El párrafo segundo del artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87 exige que los reglamentos que se adopten, en particular, conforme al artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva, como el Reglamento n.o 601/2012, deben contener normas armonizadas sobre el seguimiento, la notificación y la verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción con vistas al establecimiento de los parámetros de referencia ex ante. En mi opinión, no hay nada en esa disposición que permita concluir que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, las emisiones anuales de un titular deban incluir o incluirán el dióxido de carbono transmitido para producir PCC no liberado a la atmósfera. Es cierto que el parámetro de referencia ex ante para la producción de cal que la Comisión calculó en su Decisión 2011/278 tenía en cuenta, entre otras cosas, el dióxido de carbono transferido para producir PCC no liberado a la atmósfera. En efecto, dicho dióxido de carbono transferido es parte de «los procesos directa o indirectamente ligados a la producción de cal». A efectos del litigio principal, ello dio lugar a que se asignaran a Schaefer Kalk más derechos de emisión gratuitos de los que le habrían correspondido si no se hubiera tenido en cuenta el dióxido de carbono transferido. ( 33 ) Sin embargo, ello no afecta en modo alguno al alcance de la obligación de entregar derechos de emisión prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87, ni al del Reglamento sobre seguimiento y notificación que la Comisión debía adoptar en virtud del artículo 14, apartado 1, de esa Directiva. Ambas disposiciones sólo hacen referencia a las «emisiones» definidas en el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87.

47.

Por la misma razón, no estoy de acuerdo con la alegación formulada por la Comisión en la vista en el sentido de que, dado que la producción de PCC con dióxido de carbono transferido no es innovadora y no ofrece ningún tipo de garantía frente a la posible liberación de ese gas a la atmósfera, el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2003/87 exige a dicha institución considerar que el dióxido de carbono transferido para producir PCC forma parte de las «emisiones». La única finalidad de esa disposición es exigir a la Comisión que, cuando adopte un reglamento en virtud del artículo 14, apartado 1, tenga en cuenta «los conocimientos científicos más precisos y actualizados, en particular del IPCC». Por consiguiente, no puede interpretarse en el sentido de ampliar la definición de «emisión» recogida en el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87 de modo que incluya el dióxido de carbono no liberado a la atmósfera. La circunstancia de que dicha liberación sea o no consecuencia de un proceso innovador carece de pertinencia a tal efecto.

48.

En contra de lo que sostienen el Organismo Regulador alemán del Comercio sobre Derechos de Emisión, el Gobierno alemán y la Comisión, un titular no se beneficia de una ventaja competitiva indebida si es capaz de «ahorrar» los derechos de emisión gratuitos correspondientes al dióxido de carbono que transfiere a una instalación para producir PCC, a diferencia de otros titulares que no llevan a cabo dichas transferencias.

49.

Es cierto que preservar las condiciones de competencia en el mercado interior en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión es uno de los objetivos que persigue la Directiva 2003/87. ( 34 ) Sin embargo, en una situación como la controvertida en el litigio principal, no puede considerarse que la «ventaja» de disponer de derechos de emisión «excedentes» es indebida y falsea por tanto la competencia. Esa ventaja se deriva simplemente de la diferencia objetiva entre un titular que libera gases de efecto invernadero a la atmósfera y un titular que lo evita, transformando químicamente parte del dióxido de carbono producido en un nuevo producto químico estable al que queda fijado. Por lo tanto, esa ventaja es plenamente coherente con la lógica económica del régimen para el comercio de derechos de emisión. ( 35 )

50.

Además, no me convence la alegación (formulada por el Gobierno alemán, el Organismo Regulador alemán del Comercio sobre Derechos de Emisión y la Comisión) de que, en esencia, los titulares podrían eludir el régimen para el comercio de derechos de emisión (en particular, la obligación de entregar derechos de emisión) sin grandes dificultades si pudieran deducir de sus emisiones totales los gases de efecto invernadero transferidos a otras unidades de producción. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia en la vista, la Comisión explicó que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, es necesario incluir el dióxido de carbono transferido en las emisiones de una instalación porque la producción de PCC no está comprendida entre las actividades sujetas al régimen para el comercio de derechos de emisión. En tales circunstancias, puede no ser posible realizar inspecciones de la instalación a la que se haya trasferido el dióxido de carbono para producir PCC.

51.

Evitar posibles lagunas en materia de transferencia de dióxido de carbono es, sin duda, un objetivo legítimo. ( 36 ) No obstante, en mi opinión, ese argumento no tiene suficientemente en cuenta todas las garantías derivadas del sistema de seguimiento y notificación establecido por la Directiva 2003/87 y por los reglamentos que la ejecutan.

52.

Del artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2003/87 se desprende que la obligación de los titulares de entregar derechos de emisión, que constituye uno de los pilares en los que se fundamenta el régimen para el comercio de derechos de emisión, se basa en los informes que los titulares elaboran conforme a las reglas establecidas en el Reglamento n.o 601/2012 en materia de seguimiento y notificación de emisiones de gases de efecto invernadero. ( 37 ) Dichas reglas exigen al titular, entre otras cosas, exhaustividad (artículo 5), exactitud (artículo 7) e integridad de la metodología aplicada (artículo 8) cuando realicen el seguimiento y la notificación de emisiones. En virtud del artículo 8, párrafo segundo, del Reglamento n.o 601/2012, los datos de emisión notificados y las restantes informaciones no podrán contener «inexactitudes importantes, evitarán sesgos en la selección y presentación y proporcionarán una descripción fidedigna y equilibrada de las emisiones del titular de instalaciones».

53.

De conformidad con la exigencia de contabilidad estricta de los derechos de emisión entregados, y en virtud de los artículos 6, apartado 2, letra e), y 12, apartado 3, de dicha Directiva, esos informes, antes de ser presentados a las autoridades nacionales competentes, se someten a un proceso de verificación previsto en particular en el artículo 15 de la citada Directiva. ( 38 ) Del artículo 15, en relación con el anexo V de la Directiva 2003/87, se desprende que la verificación de los informes sobre emisiones constituye un requisito indispensable para la entrega de los derechos de emisión. Un titular cuyo informe no haya sido verificado y reconocido como satisfactorio no puede transferir derechos de emisión mientras su informe no se considere satisfactorio. ( 39 )

54.

Una de las principales tareas del verificador es comprobar «con certeza razonable que el informe del titular […] está libre de inexactitudes importantes». ( 40 ) Las inexactitudes importantes pueden referirse a emisiones que el titular «disfraza» como gases de efecto invernadero transferidos a otra instalación. El verificador deberá incluir en su informe de verificación todas las inexactitudes importantes que no se hubieran corregido antes de la emisión del informe. ( 41 ) Hasta que su informe no haya sido verificado, el titular de que se trate no podrá entregar derechos de emisión correspondientes a las emisiones totales de su instalación durante el año natural inmediatamente anterior conforme exige el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Por consiguiente, se impondrá a dicho titular la multa a tanto alzado prevista en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva. ( 42 )

55.

La Directiva 2003/87 no establece otros mecanismos de control y no supedita la entrega de derechos de emisión a ninguna condición distinta de que el informe de emisiones sea considerado satisfactorio. ( 43 ) No obstante, el Tribunal de Justicia ha aclarado que del conjunto de las disposiciones de esa Directiva resulta que ésta no se opone a que las autoridades competentes de los Estados miembros lleven a cabo controles o verificaciones complementarias, incluso cuando el informe del titular haya sido verificado y considerado satisfactorio. Puesto que esas verificaciones pueden poner de manifiesto irregularidades o intentos de fraude, contribuyen también al buen funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión. ( 44 )

56.

En mi opinión, el ejercicio de dichas facultades de inspección está especialmente justificado cuando el dióxido de carbono se transfiere de una instalación a otra: esa situación entraña un claro riesgo de elusión del régimen para el comercio de derechos de emisión. Así pues, en una situación como la controvertida en el litigio principal, la autoridad competente de un Estado miembro está facultada para llevar a cabo todas las inspecciones necesarias para comprobar que el dióxido de carbono transferido se ha empleado efectivamente para producir PCC y no se ha liberado a la atmósfera. Considero que nada impide que esas inspecciones se realicen en la instalación a la que se transfiere el dióxido de carbono. Si dicha autoridad concluye que un informe de emisiones verificado no incluye todas las emisiones sujetas al régimen para el comercio de derechos de emisión, se impondrá al titular de que se trate una sanción «eficaz, proporcionada y disuasoria» establecida conforme al Derecho nacional de conformidad con el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2003/87, teniendo en cuenta el comportamiento del titular, su buena fe o sus intenciones fraudulentas. ( 45 )

57.

Por consiguiente, contrariamente a lo que sostienen el Organismo Regulador alemán del Comercio sobre Derechos de Emisión, el Gobierno alemán y la Comisión, procede concluir que, a efectos de garantizar la efectividad del régimen para el comercio de derechos de emisión, no es necesario que exista una norma que obligue a un titular a entregar los derechos de emisión correspondientes a la totalidad del dióxido de carbono transferido a una instalación para producir PCC, al margen de que ese dióxido de carbono se libere en la atmósfera.

58.

La Comisión aduce en esencia que del artículo 12, apartado 3 bis, de la Directiva 2003/87, relativo a la captura y transporte de gases de efecto invernadero para su almacenamiento permanente en un emplazamiento geológico, se desprende que el legislador de la Unión no pretendió establecer ninguna otra excepción a la entrega obligatoria de derechos de emisión correspondientes al dióxido de carbono que no se libere de forma directa e inmediata a la atmósfera.

59.

No obstante, el artículo 12, apartado 3 bis, de la Directiva 2003/87 no pone en entredicho el razonamiento que he desarrollado antes sobre el concepto de «emisión» de la Directiva 2003/87.

60.

El artículo 12, apartado 3 bis, establece las condiciones en las cuales las emisiones cuya captura esté comprobada y que se hayan transportado para su almacenamiento geológico permanente no están sujetas a la obligación de entregar derechos de emisión prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Se introdujo en esa Directiva como incentivo a los titulares para utilizar esa tecnología, ( 46 ) en el mismo momento en el que el legislador de la Unión decidió incluir en la lista de actividades sujetas a la Directiva 2003/87 (anexo I) la «captura de gases de efecto invernadero de las instalaciones cubiertas por [dicha] Directiva con fines de transporte y almacenamiento geológico en un emplazamiento de almacenamiento autorizado de conformidad con la Directiva 2009/31/CE», el «transporte de gases de efecto invernadero a través de gasoductos con fines de almacenamiento geológico en un emplazamiento de almacenamiento autorizado de conformidad con la Directiva 2009/31» y el «almacenamiento geológico de gases de efecto invernadero en un emplazamiento de almacenamiento autorizado de conformidad con la Directiva 2009/31/CE». ( 47 ) El legislador de la Unión reconoció así que, aunque el fin principal de esas actividades es evitar las emisiones (lo cual justifica la exención condicionada prevista en el artículo 12, apartado 3 bis), su objetivo no es eliminar los gases de efecto invernadero. Sigue existiendo pues un claro riesgo de que esos gases acaben siendo liberados a la atmósfera. ( 48 ) Por el contrario, el legislador de la Unión no sometió las transferencias de dióxido de carbono para producir PCC, en cuanto tales, al régimen para el comercio de derechos de emisión. Es lógico dado que el dióxido de carbono (en su mayor parte) queda químicamente fijado en el PCC y, por consiguiente, no puede acabar siendo liberado a la atmósfera. Habida cuenta de su finalidad concreta, la excepción prevista en el artículo 12, apartado 3 bis, de la Directiva 2003/87 no ofrece pues ningún tipo de orientación general sobre el concepto de «emisión» recogido en el artículo 3, letra b), de dicha Directiva.

61.

Por último, ¿cabe considerar que las disposiciones impugnadas del Reglamento n.o 601/2012 simplemente modifican un «elemento no esencial» de la Directiva 2003/87, «completándola» y, por consiguiente, respetando los límites impuestos por el artículo 14, apartado 1, párrafo segundo?

62.

En mi opinión, está claro que la respuesta a esa pregunta es negativa.

63.

Como ya he expuesto, dichas disposiciones tienen por efecto ampliar el alcance de la definición de «emisión» contenida en el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, a la que se hace referencia en el artículo 14, apartado 1, de esa misma Directiva. Es indudable que ese concepto forma parte del contenido esencial del régimen para el comercio de derechos de emisión que la Directiva 2003/87 estableció y desempeña por tanto un papel fundamental para alcanzar el objetivo de la Directiva de proteger el medio ambiente. Por consiguiente, mediante la adopción de un reglamento de ejecución, la Comisión no podía alterar el alcance de ese concepto sin interferir en elecciones políticas que únicamente puede realizar el legislador de la Unión. ( 49 )

64.

En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania):

«El párrafo segundo del artículo 49, apartado 1, y el párrafo cuarto del punto 10.B del anexo IV del Reglamento (UE) n.o 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, son nulos en la medida en que incluyen en las “emisiones” de una instalación, en el sentido de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, el dióxido de carbono derivado de la calcinación de cal transferido a otra instalación para producir carbonato de calcio precipitado, al margen de que ese dióxido de carbono se libere a la atmósfera o no.»