1. 

Un recaudador de fondos para una presunta organización terrorista se enfrenta a penas de prisión en un Estado miembro de la Unión Europea. Esta persona cuestiona la validez jurídica de la legislación nacional de cuya infracción se le acusa, dado que, en su opinión, los instrumentos del Derecho de la Unión que transpone dicha legislación fueron adoptados sin una adecuada exposición de motivos. No es la primera vez que se somete a examen la exposición de motivos de la inclusión de un presunto grupo terrorista en la lista. La presente petición de decisión prejudicial requiere ajustar los criterios de dicho examen.

2. 

El Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Saarbrücken, Alemania) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la legalidad de determinados actos de la Unión que mantienen la inclusión de la organización conocida como Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tigres para la Liberación de la Patria Tamil; en lo sucesivo, «LTTE») en la lista de personas, grupos y entidades a que se refiere el Reglamento (CE) n.o 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo. ( 2 ) La petición de decisión prejudicial se formuló en el marco del proceso penal seguido contra el Sr. K.P. (en lo sucesivo, «Sr K.P.» o «acusado»). En el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el acusado ha aludido a un nuevo aspecto relativo a la adecuación del razonamiento subyacente a la decisión original del Consejo por la que se incluyó a la LTTE en la lista de organizaciones proscritas, y a las posibles consecuencias para la legalidad de los posteriores actos de la Unión mencionados por el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial.

3.

A raíz de los ataques terroristas cometidos el 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, Washington y Pensilvania, el 28 de septiembre de 2001 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1373 (2001) ( 3 ) sobre la base del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. El preámbulo de dicha Resolución reafirma «la necesidad de luchar por todos los medios, de conformidad con la Carta, contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales que representan los actos de terrorismo». El punto 5 de dicha Resolución señala que «los actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas y […] financiar intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es contrario a los propósitos y principios de las Naciones Unidas».

4.

La Resolución 1373 (2001) no contiene una lista de entidades o personas a las que se deban aplicar medidas antiterroristas.

5.

El 27 de diciembre de 2001, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Posición Común 2001/931/PESC, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo. ( 4 )

6.

Los considerandos de la Posición Común 2001/931 contienen las siguientes declaraciones: el Consejo Europeo ha declarado que el terrorismo es un verdadero reto para el mundo y para Europa y que la lucha contra el terrorismo será un objetivo prioritario de la Unión Europea; el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1373 (2001), que establece una serie de estrategias de amplio alcance para luchar contra el terrorismo y, en particular, contra la financiación del terrorismo, y la Unión Europea debe adoptar medidas adicionales a fin de aplicar lo dispuesto en dicha Resolución. ( 5 )

7.

El artículo 1, apartado 1, de la Posición Común 2001/931, dispone, en particular, que esta se aplicará a las personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas que se enumeran en el anexo. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, por «personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas» se entiende:

8.

El artículo 1, apartado 3, establece que por «acto terrorista» se entenderá «el acto intencionado que, por su naturaleza o su contexto, pueda perjudicar gravemente a un país o a una organización internacional tipificado como delito según el Derecho nacional, cometido con el fin de […]

9.

El artículo 1, apartado 4, dispone que «la lista que figura en el anexo se confeccionará sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, o si se trata de una condena por dichos hechos. […] A efectos del presente apartado, se entenderá por autoridad competente una autoridad judicial, o, cuando las autoridades judiciales no tengan competencia en el ámbito contemplado en este apartado, una autoridad competente equivalente en dicho ámbito».

10.

El artículo 1, apartado 6, dispone que «los nombres de las personas y entidades que figuran en la lista del anexo se revisarán periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada».

11.

A tenor del artículo 3 de la Posición Común 2001/931, la Unión Europea, «dentro de los límites y poderes que le confiere el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, asegurará que no se pongan, ni directa ni indirectamente, a disposición de las personas, grupos y entidades relacionados en el anexo, ningún fondo, activo financiero, recurso económico ni servicio financiero ni servicio conexo».

12.

La Posición Común 2001/931 incluye un anexo que contiene una «primera lista de personas, grupos y entidades a que se refiere el artículo 1 […]». La LTTE no aparece en esta lista. El anexo fue objeto de numerosas modificaciones. Posteriormente se sustituyó por la Posición Común 2006/380/PESC del Consejo, de 29 de mayo de 2006, por la que se actualiza la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo y se deroga la Posición Común 2006/231/PESC. ( 6 ) En el anexo a la Posición Común 2006/380 se incluyó por primera vez a la LTTE. ( 7 )

13.

Los considerandos del Reglamento n.o 2580/2001 contienen las siguientes declaraciones:

14.

Con arreglo al artículo 1, punto 1, del Reglamento n.o 2580/2001, por «fondos, otros activos financieros y recursos económicos» se entenderá «los bienes de cualquier tipo, tangibles o intangibles, muebles o inmuebles, con independencia de cómo se hayan obtenido […]». A tenor del artículo 1, punto 4, la definición de «acto terrorista» será la del artículo 1, apartado 3, de la Posición Común 2001/931.

15.

El artículo 2 establece:

«1.   Excepto en los casos autorizados en los artículos 5 y 6,

2.   Excepto en los casos autorizados en los artículos 5 y 6, estará prohibido prestar servicios financieros a las personas físicas o jurídicas, grupos o entidades enumerados en la lista contemplada en el apartado 3 del artículo 2, o en su beneficio.

3.   El Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica el presente Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en los apartados 4, 5 y 6 del artículo [1] de la Posición Común 2001/931/PESC. Dicha lista [(en lo sucesivo, “lista del artículo 2, apartado 3”)] consistirá en:

16.

El artículo 1 de la Decisión 2006/379/CE del Consejo ( 9 ) incluyó por primera vez a la LTTE en la lista del artículo 2, apartado 3 (en lo sucesivo, «decisión de inscripción inicial»). ( 10 )

17.

Dicha inscripción fue mantenida por la Decisión 2007/445/CE del Consejo, ( 11 ) en cuyos considerandos se afirma que el Consejo había presentado exposiciones de motivos en las que explicaba, a todas las personas, grupos y entidades para quienes había sido posible hacerlo, las razones por las cuales figuraban, en particular, en la lista de la Decisión 2006/379. ( 12 ) Se había publicado una notificación en el Diario Oficial de la Unión Europea informando a las personas afectadas de que el Consejo se proponía mantenerlas en la lista del artículo 2, apartado 3. También se había informado a dichas personas de que podían cursar una solicitud de la exposición de motivos del Consejo relativa a su inclusión en la lista. ( 13 ) El Consejo remitió a la LTTE una carta con fecha de 29 de junio de 2007, a la que adjuntó una exposición de motivos en la que explicaba la decisión de mantener a la organización en la lista del artículo 2, apartado 3.

18.

La inclusión de la LTTE en la lista del artículo 2, apartado 3, fue mantenida también en los siguientes actos posteriores: ( 14 ) Decisión 2007/868/CE del Consejo, ( 15 ) Decisión 2008/583/CE del Consejo, ( 16 ) Decisión 2009/62/CE del Consejo ( 17 ) y Reglamento (CE) n.o 501/2009 del Consejo. ( 18 )

19.

En cada uno de los mencionados actos, el Consejo siguió el patrón que estableció al decidir el mantenimiento de la LTTE en la lista en su Decisión 2007/445. Así pues, el Consejo publicaba una notificación en el Diario Oficial de la Unión Europea en la que daba a conocer su intención de mantener a la organización en la lista, antes de adoptar el acto correspondiente y, tras adoptarlo, enviaba una comunicación en que exponía sus motivos para dicho mantenimiento.

20.

La Außenwirtschaftsgesetz (Ley de Comercio Exterior; en lo sucesivo, «AWG») vigente entre 2006 y 2009 prohibía la transmisión de donaciones a organizaciones proscritas, como la LTTE. En esencia, la vulneración de una prohibición de exportación, venta, suministro, puesta a disposición, transferencia, prestación de servicios, inversión, apoyo y elusión establecida en un acto jurídico de las «Comunidades Europeas» dirigido a ejecutar una medida sancionadora económica del Consejo de la Unión Europea en el ámbito de la política exterior y de seguridad común podía acarrear la imposición de una pena de privación de libertad. ( 19 )

21.

Mediante acusación de la Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Fiscalía de Saarbrücken, Alemania) de 12 de marzo de 2015 se inició un proceso penal contra el Sr. K.P. ante el órgano jurisdiccional remitente. En dicho proceso, la Fiscalía afirma que, en el período comprendido entre el 22 de agosto de 2007 y el 27 de noviembre de 2009, al poner fondos a disposición de la LTTE, el Sr. K.P. infringió una prohibición directamente aplicable, establecida en un acto jurídico de la Unión Europea dirigido a ejecutar una medida sancionadora económica del Consejo de la Unión Europea en el ámbito de la política exterior y de seguridad común. Asimismo, la Fiscalía alega que, entre los años 2007 y 2009, el Sr. K.P. fue el responsable territorial del distrito del Sarre del Tamil Coordination Committee (en lo sucesivo, «TCC»), que por encargo de la LTTE recaudaba donaciones de los tamiles residentes en Alemania, dinero que posteriormente se transfería a Sri Lanka y allí lo utilizaba la LTTE para financiar las acciones militares contra el Gobierno central. La Fiscalía afirma que el Sr. K.P. estaba integrado en la jerarquía de la organización y era el encargado de supervisar a responsables de zona que dependían de él y a otras personas que actuaban sobre el terreno recaudando fondos, y respondía directamente ante el responsable del TCC establecido en Alemania.

22.

El acusado remitía al menos una vez al mes al TCC, contra el correspondiente recibo, el dinero recaudado por sus subordinados en su distrito, y desde el TCC se transferían los fondos a la LTTE en Sri Lanka. En concreto, en el período comprendido entre el 11 de agosto de 2007 y el 27 de noviembre de 2009, el Sr. K.P. recaudó 43 donaciones por importe de 69385 euros, que envió al TCC, siendo consciente y con la intención de que el dinero se transfiriese a Sri Lanka y de que allí se utilizaría para financiar los objetivos de la LTTE. El acusado era consciente de que la LTTE había sido incluida por el Consejo de la Unión Europea en la lista de grupos comprendidos por el Reglamento n.o 2580/2001, de que existía un embargo sobre ella y de que estaba penalmente castigada la recaudación y transferencia de donaciones a Sri Lanka, así como cualquier apoyo financiero y material a la LTTE.

23.

En la vista celebrada el 1 de julio de 2015, el abogado del Sr. K.P. cuestionó la legalidad de los actos de la Unión controvertidos, en que se incluía a la LTTE en la lista de organizaciones proscritas a los efectos del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 a partir del 28 de junio de 2007. Su postura se basaba en dos razones.

24.

En primer lugar, el abogado del Sr. K.P. estableció una analogía con el asunto E y F. ( 20 ) El Tribunal de Justicia declaró en la correspondiente sentencia que la inclusión de Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (DHKP‑C) en la lista del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 era ilegal y no podía contribuir a fundamentar una condena penal asociada a la presunta infracción de dicho Reglamento. Esto era así porque el Consejo no había formulado una exposición de motivos relativa a la decisión original de incluir al DHKP‑C en la lista del artículo 2, apartado 3, ni a una serie de decisiones posteriores de renovación. El Tribunal de Justicia consideró que, aunque la Decisión 2007/445 (que, a su vez, renovaba la inclusión del DHKP‑C en la lista del artículo 2, apartado 3) había ido acompañada de una exposición de motivos, no sucedía lo mismo con ninguna de las medidas anteriores, incluida la decisión original de inclusión, de manera que todas ellas eran inválidas. Además de privar al DHKP‑C de «las indicaciones necesarias para comprobar el fundamento de la inclusión del DHKP‑C en la lista […] durante el período anterior al 29 de junio de 2007», «la falta de motivación de que adoleció la citada inclusión [podía] también frustrar el adecuado control judicial de su legalidad en cuanto al fondo». ( 21 )

25.

En segundo lugar, en el asunto LTTE/Consejo ( 22 ) el Tribunal General había anulado una serie de actos de la Unión adoptados en el período comprendido entre enero de 2011 y octubre de 2014, ( 23 ) en la medida en que afectaban a la LTTE. El abogado del Sr. K.P. adujo que de la motivación de la sentencia se deduce necesariamente que los actos de la Unión controvertidos son nulos, al menos, en lo que atañen a la LTTE.

26.

Dado que el proceso penal contra el Sr. K.P. solo puede desembocar en una condena si los actos de la Unión controvertidos son válidos, el órgano jurisdiccional remitente plantea la siguiente cuestión:

«¿Es ilegal la inclusión de los Tigres para la Liberación de la Patria Tamil (LTTE) en la lista prevista en el artículo 2, apartado 3, del [Reglamento n.o 2580/2001] durante el período comprendido entre el 11 de agosto de 2007 y el 27 de noviembre de 2009 inclusive, en particular en virtud de las Decisiones del Consejo de 28 de junio de 2007 (2007/445/CE), de 20 de diciembre de 2007 (2007/868/CE, en la versión resultante de la rectificación de idéntica fecha), de 15 de julio de 2008 (2008/583/CE), de 26 de enero de 2009 (2009/62/CE), y del Reglamento (CE) n.o 501/2009 del Consejo, de 15 de junio de 2009?»

27.

El Consejo y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. Posteriormente, el Sr. K.P. formuló una solicitud de vista oral en la que incluyó observaciones escritas a la cuestión prejudicial y en que cuestionó también expresamente la validez de la decisión de inscripción inicial. Por lo tanto, con arreglo al artículo 62, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, insté a las partes a abordar dos cuestiones en la vista oral. Dichas cuestiones eran: i) si el Tribunal de Justicia debía examinar también la presunta invalidez de la decisión de inscripción inicial y ii) en caso de respuesta afirmativa, qué efectos tendría (en su caso) dicha invalidez en la validez de las medidas posteriores (concretamente, en los actos de la Unión controvertidos).

28.

En la vista celebrada el 12 de septiembre de 2018, el Sr. K.P., el Consejo y la Comisión expusieron sus observaciones oralmente y contestaron preguntas.

29.

Cuando una petición de decisión prejudicial cuestiona la validez de un acto de la Unión, es necesario analizar si quien ha planteado la cuestión ante el órgano jurisdiccional nacional habría estado legitimado «indudablemente» para impugnar la legalidad de dicha medida directamente en virtud del artículo 263 TFUE. De ser así, ahora le estaría vedada la impugnación de esa misma medida mediante una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE. ( 24 )

30.

En el presente asunto parece claro que el Sr. K.P. no cumplía «indudablemente» el doble requisito de interés individual y directo. La resolución de remisión describe el papel del Sr. K.P. como un «organizador regional», integrado en una «estructura totalmente jerarquizada», en que «supervisaba a responsables de zona que dependían de él y a otras personas que actuaban sobre el terreno recaudando donaciones y respondía directamente ante el responsable del TCC establecido en Alemania». Estas circunstancias dan a entender con claridad que el Sr. K.P. no habría podido acreditar un interés individual suficiente para superar el listón, especialmente alto en aquel momento. ( 25 ) Asimismo, no hay ningún motivo para creer que el Sr. K.P. tuviera (pero no aprovechara) la ocasión de impugnar las medidas directamente como representante de la LTTE. ( 26 )

31.

La petición de decisión prejudicial es, por tanto, admisible.

32.

En su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta acerca de la validez de los actos de la Unión controvertidos. En cada uno de ellos se decide la renovación de la inclusión de la LTTE en la lista.

33.

Sin embargo, en sus observaciones escritas, el abogado del Sr. K.P. reitera los argumentos que en la resolución de remisión se exponen como formulados por él en nombre de su cliente en la vista oral ante el órgano jurisdiccional remitente. Así pues, alega: i) que la decisión de inscripción inicial es inválida por falta de una exposición de motivos, y ii) que de la sentencia E y F ( 27 ) se deduce que cualquier decisión de renovación adoptada con posterioridad a una decisión inicial de inscripción en que faltase la exposición de motivos también es inválida (el presunto «efecto dominó»). El argumento se basa en la idea de que unas decisiones de renovación como los actos de la Unión controvertidos constituyen, «en esencia, la confirmación de la inscripción inicial». ( 28 ) El Sr. K.P. también alegó que no pudo impugnar la inscripción inicial en su momento (lo cual probablemente es correcto, tal como he señalado en el punto 30 de las presentes conclusiones) y que la presente petición de decisión prejudicial le otorga ahora la ocasión de hacerlo.

34.

No obstante, por los siguientes motivos, no creo que el Tribunal de Justicia deba abordar aquí la cuestión de la validez de la inscripción inicial.

35.

En primer lugar, sobre todo, el órgano jurisdiccional remitente no incluyó dicha decisión en su cuestión prejudicial, y tampoco aportó argumentos detallados ni antecedentes que pudiesen ayudar al Tribunal de Justicia al respecto. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia carece de elementos para valorar adecuadamente la validez procesal o sustantiva del Reglamento n.o 2580/2001.

36.

En segundo lugar, si el Tribunal de Justicia procediese de oficio a realizar tal análisis, estaría vulnerando los derechos de los Estados miembros y de las instituciones afectadas, que, de conformidad con el artículo 23, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, pueden presentar alegaciones sobre toda petición de decisión prejudicial. Aunque, ciertamente, la resolución de remisión recoge los argumentos formulados por el abogado del Sr. K.P. en el procedimiento, no contiene ni una cuestión directa sobre la validez de la inscripción inicial ni el material necesario para que el Tribunal de Justicia pueda abordar esta cuestión. En la vista oral, el Consejo y la Comisión confirmaron que no habían tratado ese tema en sus observaciones porque no habían considerado que la resolución de remisión plantease la cuestión. Por lo tanto, aunque el procedimiento prejudicial del artículo 267 TFUE permita a las partes, como el Sr. K.P., plantear tal cuestión mucho tiempo después, si la resolución de remisión no dice nada al respecto o, a lo sumo, es ambigua, el Tribunal de Justicia no puede abordar la cuestión de oficio, ya que al hacerlo estaría privando a las demás partes de sus derechos de defensa.

37.

En tercer lugar, el punto de partida para revisar la validez de todo acto de la Unión es considerarlo por sí mismo. A este respecto es preciso observar que la decisión de inscripción inicial y los actos de la Unión controvertidos son actos jurídicos independientes adoptados sobre la base de distintos fundamentos jurídicos (artículo 1, apartados 4 y 6, de la Posición Común 2001/931, respectivamente) en aplicación de criterios jurídicos diferentes. Además, aunque en la sentencia LTTE el Tribunal de Justicia realmente consideró que una decisión de renovación constituye, en esencia, la confirmación de la inscripción inicial, la imbricación legal entre ambas no es tan estrecha como para que la invalidez de la primera signifique automáticamente la invalidez de la segunda. Antes bien, considero que existe una relación jerárquica entre ellas. Lo primero (y más importante) a la hora de adoptar una decisión de inscripción inicial es comprobar la existencia de una decisión adecuada y relevante de una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931. ( 29 ) En cambio, una decisión de renovación de una inscripción inicial no requiere la nueva verificación de dicha decisión. ( 30 ) En el momento de la renovación, el Consejo solo necesita demostrar que el riesgo actual es el «mismo» que existía en el momento de la inscripción inicial. ( 31 ) Por lo tanto, la decisión de inscripción inicial y los actos de la Unión controvertidos son, en mi opinión, actos jurídicos claramente diferentes e independientes entre sí. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no está necesariamente obligado a revisar la inscripción original de incluir a una determinada persona o grupo en la lista del artículo 2, apartado 3, cada vez que se impugna una decisión de renovación.

38.

Dicho esto, no descarto la posibilidad de que pueda ser conveniente que el Tribunal de Justicia aborde la cuestión de la validez sustantiva de la inscripción inicial, con los consiguientes efectos en las decisiones de renovación adoptadas a raíz de ella, pero solo si se le pide expresamente. En la vista oral, el Consejo reconoció que si, por ejemplo, la decisión de la autoridad nacional competente hubiera consistido en declarar que un vehículo de la LTTE no superaba una inspección de seguridad, ello no habría justificado que el Consejo adoptase la decisión de inscripción inicial. En tal caso, la consecuencia jurídica habría sido la invalidez de los subsiguientes actos de renovación. Sin embargo, aquí no se ha alegado que la situación haya sido esta.

39.

En el procedimiento nacional y en el seguido ante el Tribunal de Justicia, el abogado del Sr. K.P. basó gran parte de su argumentación en la sentencia E y F del Tribunal de Justicia y alegó, por analogía, que las deficiencias de la inscripción inicial de la LTTE (Decisión 2006/379) producían un «efecto dominó» que llevaba a la nulidad de todas las decisiones posteriores de mantener a la LTTE en la lista del artículo 2, apartado 3. Sin embargo, es evidente que los hechos en que se basó la sentencia E y F difieren sustancialmente de los del presente asunto. ( 32 )

40.

Es preciso señalar que en el asunto E y F no se había formulado exposición de motivos alguna para la inscripción de DHKP‑C, ni para la inscripción inicial ni en ninguna de las posteriores decisiones de renovación. La primera exposición de motivos se aportó en relación con la Decisión 2007/445, pero fue demasiado tarde para evitar que la precedente cadena de actos de la Unión fuese declarada inválida por lo que respecta a la inclusión de dicha organización en la lista. ( 33 )

41.

En cambio, en el presente asunto se ha facilitado a la LTTE una exposición de motivos tanto respecto a la inscripción inicial como a cada una de las decisiones posteriores de mantener a la LTTE en la lista del artículo 2, apartado 3. Tal como he expuesto, el patrón seguido consistió en remitir a los interesados (cuando fue posible) una exposición de motivos que explicaba por qué habían sido incluidos en la lista, y publicar después una notificación en el Diario Oficial de la Unión Europea en que se comunicaba a los interesados que el Gobierno tenía intención de mantenerlos incluidos en la lista del artículo 2, apartado 3, y que podían solicitar al Consejo el borrador de la exposición de motivos. Tras cada nueva inscripción, el Consejo enviaba a los interesados la exposición de motivos definitiva en la que explicaba por qué los había vuelto a incluir en la lista. ( 34 )

42.

Es cierto que la primera exposición de motivos para incluir a la LTTE en la lista del artículo 2, apartado 3, de la Decisión 2006/379, de 29 de mayo de 2006, no le fue comunicada a la LTTE por el Consejo hasta el 23 de abril de 2007, ( 35 ) casi once meses después de la inscripción inicial. Pero no es menos cierto que dicha comunicación se produjo antes de que la Decisión 2006/379 fuese derogada y sustituida por la Decisión 2007/445, de 28 de junio de 2007, es decir, durante el período de vigencia de la primera Decisión. ( 36 ) Al día siguiente de la adopción de la segunda Decisión, es decir, el 29 de junio de 2007, el Consejo remitió a la LTTE una exposición de motivos sobre su mantenimiento en la lista. A partir de ese momento, la notificación de las decisiones de renovación siguió el patrón que acabo de describir.

43.

En resumen, una comunicación tan tardía de la exposición de motivos tras la adopción de la inscripción inicial difícilmente casa con la exigencia del Tribunal de Justicia de que el Consejo comunique la exposición de motivos «inmediatamente» después de adoptar la inscripción inicial. ( 37 ) Sin embargo, esto nada cambia el hecho de que la LTTE no reaccionó a la inscripción inicial publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea, algo que perfectamente podría haber hecho mediante la interposición de un recurso con arreglo al artículo 230 CE (actualmente artículo 263 TFUE) en el plazo previsto. Y antes de que se adoptase el acto de sustitución (la Decisión 2007/445), la omisión ya había sido subsanada por el Consejo. ( 38 ) Quisiera añadir que el Consejo goza de una amplia facultad de apreciación a la hora de subsanar los defectos de procedimiento de sus actos. Si, por ejemplo, hubiese optado por facilitar la necesaria exposición de motivos en los considerandos de un acto de renovación, en mi opinión, así también se habría subsanado la deficiencia.

44.

Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que no examine la invalidez sustantiva o procesal de la inscripción inicial y el posible efecto que tal invalidez pudiera tener en la validez de los actos de la Unión controvertidos.

45.

¿Fue adecuada la exposición de motivos que acompañó cada uno de los actos de la Unión controvertidos, en particular a la luz de la sentencia LTTE? ( 39 )

46.

La propia Posición Común 2001/931 no contiene ninguna obligación de motivación expresa. Por lo tanto, el fundamento de tal obligación se halla en el artículo 296 TFUE, que exige la motivación de los actos jurídicos. Según reiterada jurisprudencia, la exposición de motivos «debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control». ( 40 ) Esta obligación es expresión del principio general de respeto de los derechos de defensa y del correspondiente derecho consagrado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( 41 )

47.

La exposición de motivos debe indicar las razones individuales, específicas y concretas por las que las autoridades competentes consideran que se deben aplicar las medidas correspondientes a la persona afectada, ( 42 ) y debe «exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que tengan una importancia esencial en la estructura del mismo». ( 43 ) No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, pues la motivación de un acto debe apreciarse también en relación con su contexto fáctico y normativo. ( 44 )

48.

Así pues, para unas decisiones de renovación como los actos de la Unión controvertidos, el contexto normativo es el requisito legal de que el Consejo revise la lista del artículo 2, apartado 3, «al menos una vez por semestre» (artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931). Si durante ese semestre la situación de hecho no ha cambiado, «no [es] necesario exponer con más detalle las razones por las que el Consejo [está] convencido de que [siguen] existiendo los motivos que justificaron la inclusión de la recurrente en la lista controvertida». ( 45 ) Además, basta con que los motivos aportados hagan referencia a un acto adoptado en un contexto que fuese «conocido» por el interesado, «permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él». ( 46 )

49.

El contexto fáctico de las decisiones de renovación puede incluir la cuestión de si el transcurso del tiempo o la evolución de las circunstancias requieren que el Consejo mantenga a la persona o grupo de que se trate en la lista del artículo 2, apartado 3, atendiendo a una «valoración actualizada de la situación en la que se tengan en cuenta hechos más recientes que demuestren que subsiste un riesgo». ( 47 ) Sin embargo, no se exige al Consejo que aporte «nuevos motivos» que hayan «constituido el objeto de una decisión nacional adoptada por una autoridad competente», a fin de justificar la decisión de renovación. ( 48 )

50.

Las exposiciones de motivos de los actos de la Unión controvertidos parecen idénticas, salvo diferencias intrascendentes, como cambios en las fechas. Voy a analizar la exposición de motivos de la Decisión 2007/445 como ejemplo representativo. Téngase en cuenta que mi apreciación en esta parte de las conclusiones no se refiere a la exposición de motivos del Reglamento n.o 501/2009 del Consejo, del que trataré aparte en los puntos 63 y siguientes.

51.

Las razones en que se basa la renovación de la inscripción de la LTTE mediante la Decisión 2007/445 proceden de tres fuentes: el anuncio del Diario Oficial de la Unión Europea de 25 de abril de 2007, los considerandos de la Decisión 2007/445 y la versión definitiva de la exposición de motivos de 29 de junio de 2007, remitida a la LTTE. De una lectura conjunta de las tres fuentes se deduce que el Consejo: i) notificó un borrador de la exposición de motivos a la LTTE; ii) informó a la LTTE (y a los demás interesados) de su posibilidad de presentar observaciones a la Comisión en que explicasen la inconveniencia de la renovación; iii) incluyó en dicha exposición de motivos un resumen de las razones que acreditaban que seguían dándose las condiciones de la renovación y, iv) tras la decisión de renovación, remitió a la LTTE una versión definitiva de la exposición de motivos en la que justificaba el mantenimiento de su inscripción. ( 49 )

52.

Dicho documento describía a la LTTE como un grupo terrorista constituido en 1976 y enumeraba una lista de doce actos cometidos por la LTTE que el Consejo consideraba comprendidos en el concepto de «acto terrorista» con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la Posición Común 2001/931. A continuación, se remitía a una decisión del Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior, Reino Unido) de 29 de marzo de 2001 en que declaraba a la LTTE proscrita con arreglo a la Terrorism Act 2000 (Ley de Terrorismo de 2000); a una decisión del United Kingdom Treasury (Hacienda del Reino Unido) de 6 de diciembre de 2001 por la que se congelaban los activos de la LTTE y a una decisión de las autoridades indias de 1992 por la que se declaraba proscrita a la LTTE (todas ellas, en opinión del Consejo, incluidas en el concepto de «decisión» a efectos del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, y todas ellas aún vigentes).

53.

En mi opinión, las tres fuentes descritas en el punto 51 de las presentes conclusiones contenían suficientes detalles como para que la LTTE conociese los motivos reales y específicos por los que el Consejo consideraba que le eran aplicables las disposiciones pertinentes, así como los hechos y las consideraciones jurídicas relevantes a efectos de la renovación de su inscripción. En otras palabras, la LTTE disponía de elementos suficientes para entender las acusaciones que constaban contra ella y el alcance de las medidas adoptadas. Por lo tanto, la LTTE se hallaba en una situación que le permitía efectivamente rebatir los motivos de los actos de renovación. Si lo hubiera hecho, podría haber ejercitado sus derechos de defensa tanto mediante la formulación de observaciones antes de la adopción del acto de renovación (tal como le invitaba a hacer el Diario Oficial de la Unión Europea) como mediante la impugnación del acto de renovación con arreglo al artículo 230 CE (actualmente artículo 263 TFUE) ante el Tribunal General en el plazo pertinente, después de la adopción de dicho acto.

54.

Es cierto que el Tribunal de Justicia ha afirmado claramente, en términos generales, que las exposiciones de motivos deben notificarse antes de la adopción del acto de renovación, ( 50 ) y que, no obstante, las distintas versiones definitivas de las exposiciones de motivos se redactaron y remitieron después de la adopción de cada acto de renovación controvertido. Sin embargo, considero que el Consejo cumplió con el espíritu de la obligación que le incumbe. En particular, es preciso tener en cuenta el contexto en que se adoptó la Decisión 2007/445 (y los demás actos de renovación). En realidad, en todos los casos la LTTE tuvo en su poder una exposición de motivos inalterada antes de la adopción de cada acto de renovación. Por tanto, no se puede decir que en algún momento la LTTE se hallase en una situación en que desconociese los hechos y motivos en que se basaba la decisión de mantenerla en la lista del artículo 2, apartado 3.

55.

¿Podían simplemente repetirse cada seis meses, al pie de la letra, los hechos y motivos de cada uno de los actos de renovación, o era preciso actualizarlos por haber quedado obsoletos a raíz de la evolución de las circunstancias o del transcurso del tiempo?

56.

Al Tribunal de Justicia solo se le ha referido un cambio sustancial en las circunstancias: la derrota militar de la LTTE en mayo de 2009. Este cambio se produjo después de la adopción de las Decisiones 2007/445, 2007/868, 2008/583 y 2009/62. Por lo tanto, no se puede reprochar al Consejo no haberlo tenido en cuenta al adoptar dichas decisiones.

57.

El Sr. K.P. centra sus críticas a la exposición de motivos, en primer lugar, en el hecho de que el Consejo pasase por alto una presunta tregua entre la LTTE y el Gobierno de Sri Lanka a partir de 2002 y, en segundo lugar, en el hecho de que uno de los actos terroristas enumerados por el Consejo en la motivación (el asesinato de un miembro del Gobierno de Sri Lanka) no fue cometido, según afirma, por la LTTE. En mi opinión, ninguno de estos hechos alegados constituye un cambio de tal índole en las circunstancias entre la inscripción inicial y ninguna de las cuatro Decisiones que hiciese necesario modificar la exposición de motivos. Por el contrario, la conclusión razonable que se puede extraer de los otros once actos de actividad terrorista en que se basó el Consejo es que la supuesta tregua no puso fin a la actividad terrorista de la LTTE.

58.

Por lo tanto, llego a la conclusión de que no se ha alegado ante el Tribunal de Justicia ningún cambio sustancial en las circunstancias que obligase al Consejo a modificar el contenido de la exposición de motivos de las Decisiones 2007/445, 2007/868, 2008/583 y 2009/62 respecto a la de la inscripción inicial.

59.

¿Era necesario cambiar la exposición de motivos únicamente por el transcurso del tiempo?

60.

En los asuntos Consejo/Hamás ( 51 ) y Kadi II, ( 52 ) el Tribunal de Justicia señaló que un lapso de entre nueve y trece años y un lapso de dieciséis años, respectivamente, impedían seguir atendiendo a una motivación «antigua». Así pues, analicemos los períodos transcurridos en el presente caso. Tomemos como punto de partida el 16 de octubre de 2006, fecha del último acto de terrorismo aludido por el Consejo en sus diversas exposiciones de motivos de los actos de la Unión controvertidos. La primera decisión de renovación tras la decisión inicial de inscripción (la Decisión 2007/445, de 28 de junio de 2007) se adoptó ocho meses y medio después. La Decisión 2009/62, de 26 de enero de 2009, fue adoptada veintisiete meses más tarde. La Decisión 2007/868 del Consejo, de 20 de diciembre de 2007, y la Decisión 2008/583 del Consejo, de 15 de julio de 2008, fueron adoptadas entre ambas fechas. A mi parecer, no se puede decir que los actos terroristas de 2005/2006, considerados conjuntamente con las decisiones de la autoridad competente de 2001, fueran referentes obsoletos para esos cuatro actos de la Unión.

61.

Es importante recordar en este punto el contexto en el que se adoptaron los actos de renovación. Seis meses es un intervalo de tiempo breve para llevar a cabo una revisión obligatoria. El hecho de que en un determinado período de seis meses no se produjese ninguna actividad terrorista puede significar que las medidas restrictivas impuestas efectivamente estaban dando su fruto. Sin embargo, por otro lado, también podría significar que los destinatarios de las medidas esperaban transmitir la impresión de que la actividad había cesado mientras en realidad estaban planificando y preparando nuevos atentados. La renovación por uno o incluso varios períodos adicionales de seis meses puede ser una medida prudente aunque no se den nuevos actos terroristas, habida cuenta, sobre todo, de la amplia facultad de apreciación que asiste al Consejo a este respecto ( 53 ) y del interés público en que se adopten medidas preventivas para evitar la actividad terrorista. ( 54 )

62.

En consecuencia, soy de la opinión de que la notificación mediante el Diario Oficial de la Unión Europea, los considerandos de la Decisión 2007/445 y la exposición de motivos definitiva, en conjunto, proporcionaron suficiente información para cumplir con las exigencias del artículo 296 TFUE en cuanto al juicio del Consejo según el cual, en el contexto pertinente, la LTTE constituía un «riesgo constante». Lo mismo cabe afirmar respecto de las Decisiones 2007/868, 2008/583 y 2009/62. Dado que los hechos y las circunstancias relativas a la LTTE no parecen haber variado significativamente a lo largo del período de vigencia de dichas decisiones, ciertamente habría resultado contradictorio que las apreciaciones del Consejo cambiasen sustancialmente, o incluso que cambiasen en absoluto.

63.

Sin embargo, no pienso lo mismo en relación con el Reglamento n.o 501/2009, adoptado el 15 de junio de 2009 para derogar y sustituir la Decisión 2009/62. Este Reglamento comparte características con los actos que fueron anulados por el Tribunal de Justicia en su sentencia LTTE. ( 55 )

64.

Cabe señalar que en la fecha de adopción del Reglamento n.o 501/2009 se había producido el mismo cambio significativo y sustancial que el que el Tribunal de Justicia había apreciado en la sentencia LTTE; en concreto, la derrota militar sufrida por la LTTE en mayo de 2009. ( 56 ) Dicha derrota fue anterior a la adopción del Reglamento n.o 501/2009, de 15 de junio de 2009, cuya exposición de motivos, al igual que la de los actos que lo precedieron, hace referencia a una lista de actos de terrorismo, todos ellos anteriores a la mencionada derrota militar. También es importante tener en cuenta que en el momento de la adopción del Reglamento n.o 501/2009 habían transcurrido más de 31 meses desde el último acto terrorista al que aludía el Consejo (octubre de 2006). Este lapso es mayor que el que se dio en el caso de uno de los actos anulados por el Tribunal de Justicia en la sentencia LTTE (el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 83/2011). ( 57 )

65.

En la vista oral, el Consejo señaló con acierto que habría dispuesto de menos de un mes de plazo (entre el 17 de mayo y el 15 de junio de 2009) para modificar el proyecto de Reglamento n.o 501/2009. Sin embargo, tal es la situación en que deben llevarse a cabo las revisiones obligatorias semestrales. Si la derrota militar se hubiese declarado tan solo unos días antes de la fecha en que se adoptó el Reglamento n.o 501/2009, no tendría ningún problema en reconocer que no hubiera sido razonable exigir al Consejo tener en cuenta ese hecho. Sin embargo, en este caso el Consejo dispuso de tiempo suficiente para reconsiderar la renovación, y no hay ningún elemento en la exposición de motivos que indique que así lo hiciera.

66.

El Consejo trató de argumentar que era irrelevante que la exposición de motivos no dijese nada sobre este importante nuevo acontecimiento. Si se hubiese añadido una frase a la motivación en que se afirmase que el Consejo era consciente de la derrota militar pero que consideraba prematuro excluir a la LTTE de la lista del artículo 2, apartado 3, el resultado habría sido básicamente el mismo: en cualquier caso se habría tomado la decisión de renovación. Quizá hubiera sido así, pero el argumento del Consejo no se sostiene. La ausencia de toda referencia al cambio en las circunstancias y de toda explicación de por qué, pese a todo, procedía renovar la inscripción significa que el Consejo incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 296 TFUE, según las interpreta el Tribunal de Justicia en relación con los actos de renovación de la inscripción de terroristas. ( 58 )

67.

El Consejo también alegó en la vista oral que correspondía a la LTTE adoptar las medidas necesarias para informar al Consejo de la derrota militar, y que no era el Consejo quien debía recabar activamente tal información. Esta afirmación no concuerda con el hecho (de dominio público) de que el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores se reuniese los días 18 y 19 de mayo de 2009, precisamente, para debatir «los últimos acontecimientos» de Sri Lanka y dedicase nueve apartados de las conclusiones del Consejo concretamente a la situación «cuando el combate llega a su fin». ( 59 ) Además, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que el Consejo está facultado para recurrir a las noticias recientes de la prensa e Internet para justificar la renovación de una inscripción. ( 60 ) Por lo tanto, de la misma manera ha de estar facultado para hacerlo a fin de estudiar una posible supresión de la lista. Quisiera añadir que una comunicación oficial inmediata con las autoridades administrativas de otro continente puede no ser posible o, al menos, puede no ser de máxima prioridad para un grupo que acaba de sufrir una derrota militar en que, según parece, ha muerto su líder. ( 61 )

68.

Por lo tanto, considero que el Reglamento n.o 501/2009 es inválido esencialmente por las mismas razones esgrimidas por el Tribunal de Justicia en su sentencia LTTE. Y debo añadir que, al margen de que sea o no posible subsanar una deficiencia, no ha lugar a la subsanación retroactiva en el marco del proceso penal contra el Sr. K.P. ( 62 )

69.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Saarbrücken, Alemania):

«El Reglamento (CE) n.o 501/2009 del Consejo, de 15 de junio de 2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga la Decisión 2009/62/CE, es inválido en lo que atañe a los Tigres para la Liberación de la Patria Tamil.

Del examen del material que obra en poder del Tribunal de Justicia no se desprende ningún elemento que afecte a la validez de la Decisión 2007/445/CE del Consejo, de 28 de junio de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se derogan las Decisiones 2006/379/CE y 2006/1008/CE; de la Decisión 2007/868/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga la Decisión 2007/445/CE; de la Decisión 2008/583/CE del Consejo, de 15 de julio de 2008, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga la Decisión 2007/868/CE, ni de la Decisión 2009/62/CE del Consejo, de 26 de enero de 2009, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga la Decisión 2008/583/CE.»