1. 

La Directiva 92/43/CEE ( 2 ) tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros. Para ello, establece una serie de requisitos relacionados con la identificación y conservación de los hábitats naturales.

2. 

En particular, la Comisión Europea debe elaborar una lista de «lugares de importancia comunitaria» sobre la base de las propuestas de los Estados miembros. Cuando un lugar figure en dicha lista, se considerará una «zona especial de conservación». En estas zonas, los Estados miembros deberán adoptar medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales. Asimismo, deberán llevar a cabo una evaluación apropiada de cualquier plan o proyecto que, aunque sea ajeno a la gestión del lugar, pueda afectar de manera significativa al mismo. Con carácter general, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión. No obstante, si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias.

3. 

La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht alemán (Tribunal administrativo federal) tiene por objeto la construcción de un puente sobre el río Elba, que se planificó y aprobó en un momento en que la zona a ambos lados del río no estaba clasificada como lugar de importancia comunitaria, pero que se comenzó y finalizó después de que el lugar fuese incluido en la lista de la Comisión.

4. 

Las autoridades nacionales efectuaron una evaluación preliminar del proyecto en la primera fase de la aprobación del mismo y, posteriormente, procedieron a su revisión tras la inclusión del lugar en la lista de la Comisión. No obstante, una asociación para la conservación de la naturaleza sigue impugnando la validez de la aprobación del proyecto sobre la base, entre otras cosas, de que las evaluaciones no cumplieron plenamente los requisitos establecidos en la Directiva sobre los hábitats, que deberían haberse respetado íntegramente a raíz de la inclusión en la lista de la Comisión.

5. 

El Bundesverwaltungsgericht solicita orientación sobre la aplicación de dichos requisitos en esas circunstancias.

6.

El artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats dispone, en particular:

«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000". Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.»

7.

El artículo 4, apartado 1, exige a cada Estado miembro que proponga una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares. Los apartados 2 y 3 establecen el procedimiento por el que, basándose en las listas de los Estados miembros, la Comisión elaborará una lista de lugares de importancia comunitaria en un plazo de seis años a partir de la notificación de la Directiva, en la que se harán constar los que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias. Los apartados 4 y 5 prevén:

«4.   Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.

5.   Desde el momento en que un lugar figure en la lista [de lugares de importancia comunitaria], quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»

8.

El artículo 6 tiene el siguiente tenor:

«1.   Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4.   Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»

9.

Los anexos I y II de la Directiva sobre los hábitats se titulan, respectivamente, «Tipos de hábitats naturales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación» y «Especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación». En cada uno de ellos, se establece la prioridad de determinados tipos de hábitats y de determinadas especies.

10.

El artículo 22b de la Sächsisches Naturschutzgesetz (Ley de protección de la naturaleza del Freistaat Sachsen; en lo sucesivo, «SächsNatschG») de 1994 transpone, en lo esencial, el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.

11.

El apartado 1 de esta disposición exige la realización de una evaluación de impacto antes de la ejecución de un proyecto en un lugar de importancia comunitaria, y el apartado 2 prohíbe la ejecución si la evaluación de impacto revela un riesgo de daños graves. Con arreglo al apartado 3, esta prohibición únicamente podrá dispensarse si el proyecto debiera realizarse por razones imperiosas de interés público de primer orden y el resultado deseado no pudiera lograrse de una forma que supusiera un menor perjuicio. En caso de que el lugar albergue hábitats o especies prioritarios, únicamente podrán invocarse en principio razones de salud humana, seguridad pública (incluidas la defensa nacional y la protección civil) o repercusiones medioambientales significativamente positivas (apartado 4). En caso de que se dispense la prohibición, deberán tomarse todas las medidas que sean necesarias para garantizar la coherencia de la red Natura 2000 (apartado 5).

12.

Asimismo, las autoridades del Freistaat Sachsen están obligadas (mediante Órdenes ministeriales dictadas en 2003) a ajustarse a la Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 (Guía sobre la aplicación de las disposiciones relacionadas con la constitución y protección de la red ecológica europea Natura 2000). Con arreglo al capítulo 3.3 de dicha Guía, las normas que se aplican a los lugares de importancia comunitaria que figuran en la lista (incluidos el artículo 22b, apartados 3 a 5 de la SächsNatschG) deberán aplicarse a asimismo a los lugares «potencialmente» cubiertos por la Directiva sobre los hábitats (incluidos los lugares que han sido notificados a la Comisión, pero que ésta aún no ha incluido en la lista).

13.

El Bundesverwaltungsgericht expone que Grüne Liga Sachsen es una asociación para la conservación de la naturaleza que impugnó la decisión de 25 de febrero de 2004 por la que se aprobó el proyecto para la construcción del puente de Waldschlößchen, que cruza el río Elba y su vega a su paso por Dresde, en Sajonia.

14.

La decisión de aprobación del proyecto se basó en una evaluación, concluida en enero de 2003, que analizó las posibles repercusiones del proyecto de construcción sobre los objetivos de protección y conservación de la zona de conservación del «Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg» (valle del Elba entre Schöna y Mühlberg), incluida su vega, que en ese momento sólo estaba protegida a efectos nacionales, pero que aún no había sido incluida en la lista de la Comisión. En caso de que se constatase un perjuicio significativo, debería llevarse a cabo una evaluación con arreglo al artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats. El dictamen negó que el proyecto tuviese efectos perjudiciales significativos o duraderos sobre los objetivos de conservación de la zona.

15.

En abril de 2004, Grüne Liga Sachsen interpuso una demanda contra la decisión de aprobación del proyecto. Con arreglo al Derecho procesal interno, dicha demanda no tenía efecto suspensivo. Por tanto, Grüne Liga Sachsen presentó asimismo una demanda de medidas provisionales para retrasar el inicio de las obras de construcción.

16.

En diciembre de 2004, a raíz de una notificación de Alemania (con arreglo a la resolución de remisión) de marzo de 2003, la Comisión incluyó la zona en la lista de lugares de importancia comunitaria.

17.

El 12 de noviembre de 2007, el Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal superior de lo contencioso-administrativo de Sajonia) rechazó, en segunda y última instancia, la demanda de medidas provisionales interpuesta por Grüne Liga Sachsen para retrasar el inicio de las obras de construcción. Las obras para la construcción del puente comenzaron a finales de ese mismo año.

18.

Mediante decisión de 14 de octubre de 2008 y tras recabarse otros dictámenes, la autoridad competente llevó a cabo una reevaluación restringida de los daños asociados al proyecto de construcción, referida al momento de la decisión de aprobación del proyecto. El proyecto volvió a ser aprobado con carácter extraordinario y con la imposición de medidas concretas.

19.

En septiembre de 2010, a raíz de una modificación del proyecto, Grüne Liga Sachsen presentó otra demanda de medidas provisionales de suspensión, que fue rechazada en octubre de 2010 en segunda y última instancia por el Sächsisches Oberverwaltungsgericht.

20.

Tampoco prosperaron ni la demanda ni el recurso de apelación presentados por Grüne Liga Sachsen. Actualmente pende ante el Bundesverwaltungsgericht un recurso de casación, en el que se aduce que ni la evaluación de 2003 ni la revisión de 2008 se ajustan a las normas previstas por la Directiva sobre los hábitats. La evaluación de 2003, que concluyó que no se producirían efectos perjudiciales significativos o a largo plazo, no desarrolló un análisis exhaustivo. Si bien es cierto que en la revisión de 2008 se consideró que existían efectos perjudiciales significativos (que podían resolverse mediante medidas compensatorias en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats), dicha revisión se centró únicamente en dos tipos de hábitats y en una especie.

21.

Por tanto, a efectos de determinar de manera más precisa los requisitos que impone la Directiva sobre los hábitats, el Bundesverwaltungsgericht solicita una decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

22.

Han presentado observaciones escritas Grüne Liga Sachsen, el Freistaat Sachsen (parte demandada en el litigio principal), la República Checa y la Comisión. Todas ellas expusieron sus observaciones en la vista celebrada el 17 de junio de 2015.

23.

En sus observaciones escritas, Grüne Liga Sachsen y el Freistaat Sachsen profundizaron sobre el marco fáctico de la petición de decisión prejudicial. A pesar de que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos, podría resultar útil tener una visión más completa del contexto.

24.

En primer lugar, Grüne Liga Sachsen alega que la Comisión fue notificada sobre el lugar en junio de 2002 y no en marzo en 2003, como afirma el Bundesverwaltungsgericht.

25.

De lo expuesto por la Comisión en la vista se desprende que Grüne Liga Sachsen parece tener razón a este respecto. La Comisión informó al Tribunal de Justicia de que había recibido una «primera cumplimentación» en marzo de 2002 (que podría explicar la posible confusión con marzo de 2003) y una propuesta formal de Alemania en junio de 2002. En todo caso, consta que el lugar se incluyó en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Comisión en diciembre de 2004. Además, este aspecto parece carecer de pertinencia para las cuestiones planteadas, puesto que, en cualquier caso, el proyecto para la construcción del puente se aprobó (en febrero de 2004) después de efectuarse la notificación y antes de la inclusión en la lista de la Comisión.

26.

En lo que se refiere a la naturaleza del lugar y a los efectos de la construcción del puente, Grüne Liga Sachsen expone que la vega en cuestión pertenece al tipo de hábitat de «prados pobres de siega de baja altitud», que alberga varias especies de aves e insectos, y que los objetivos de conservación del lugar se ven amenazados por la pérdida de superficie, por el hecho de que el lugar está dividido por el puente y porque las obras del puente interfirieron en los hábitats de varios tipos de peces.

27.

Por su parte, el Freistaat Sachsen enumera una serie de medidas de prevención y compensatorias adoptadas para paliar los efectos del puente: limitación de velocidad en determinados momentos, plantación de arbustos para orientar el vuelo de los murciélagos, restablecimiento y desarrollo de zonas distintas de los prados pobres de siega de baja altitud y desarrollo de los «hábitats de los ríos de orillas fangosas». Alega que el puente era necesario para descongestionar el tráfico y mejorar los vínculos entre los barrios a ambas orillas del río, y que los objetivos de conservación del lugar controvertido (que se extiende a lo largo de 180 km de riberas, incluidos tramos urbanos como el de Dresde, donde otros ocho puentes atraviesan el río) afectan a 14 tipos de hábitats y 19 especies enumeradas respectivamente en los anexos I y II de la Directiva sobre los hábitats. ( 3 )

28.

Tanto Grüne Liga Sachsen como el Freistaat Sachsen coinciden en que, en la evaluación llevada a cabo antes de la aprobación del proyecto, la autoridad competente se basó en la legislación nacional que transpone el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, a pesar de que aún no se había incluido el lugar en la lista de lugares de importancia comunitaria. En ese momento, se concluyó que el proyecto no tendría efectos apreciables en el sentido del artículo 6, apartado 3. La decisión de 2008 de llevar a cabo una revisión después de recabarse nuevos dictámenes que concluían lo contrario debía cumplir los requisitos del artículo 6, apartado 4. No obstante, como se expuso claramente en la vista, Grüne Liga Sachsen considera (y el órgano jurisdiccional remitente ha partido del mismo postulado) que la evaluación inicial y la revisión de 2008 no se ajustaron completamente a estas disposiciones, mientras que el Freistaat Sachsen alega que fueron totalmente conformes.

29.

El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats exige a los Estados miembros que presenten una lista de lugares a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de dicha Directiva. No obstante, aunque Alemania se retrasó en dicha presentación, ( 4 ) considero que esto únicamente resulta relevante a efectos del presente asunto en la medida en que las autoridades alemanas no pueden obtener ningún beneficio de su falta de cumplimiento inmediato de las obligaciones que le incumbían. Con arreglo al artículo 4, apartados 2 y 3, la Comisión debe elaborar una lista de lugares de importancia comunitaria en cada Estado miembro en un plazo de seis años a partir de la notificación de dicha Directiva. Por otra parte, el artículo 4, apartado 4, exige a los Estados miembros que den a dichos lugares la designación de zona especial de conservación en un plazo adicional de seis años como máximo. Por tanto, el artículo 6, apartado 1, en virtud del cual los Estados miembros deberán fijar medidas de conservación para dichas zonas, se aplica a partir de la fecha de la última designación. Sin embargo, con arreglo al artículo 4, apartado 5, el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, se aplicará desde el momento —pero no antes ( 5 )— en que un lugar figure en la lista de lugares de importancia comunitaria.

30.

En el presente asunto, por tanto, el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats se aplicaba al lugar controvertido desde diciembre de 2004, fecha en la que fue incluido en la lista de la Comisión, y el artículo 6, apartado 1, desde el momento posterior en que fue designado como zona especial de conservación.

31.

En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en los casos en los que se autorice un proyecto antes de que el lugar se incluya en la lista de la Comisión, el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats no impone directamente ninguna obligación a posteriori tras dicha inclusión. ( 6 ) En el presente asunto, por tanto, el artículo 6, apartado 3, no impuso la obligación de llevar a cabo la evaluación cuando el lugar fue incluido en la lista de la Comisión en diciembre de 2004, dado que el proyecto ya había sido aprobado en febrero de dicho año.

32.

Además, dicha inclusión en la lista tampoco genera la obligación de controlar si las licencias de obras existentes afectan a los lugares de que se trata. ( 7 )

33.

No obstante, en caso de que una zona haya sido notificada con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, pero la Comisión aún no haya decidido sobre su inclusión en la lista, el Estado miembro en cuestión no podrá autorizar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de dicha zona. ( 8 ) En el presente asunto, la aprobación del proyecto para la construcción del puente se concedió después de la notificación y, por tanto, estaba sujeta a esta restricción.

34.

Además, desde que un lugar se inscribe en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Comisión, la ejecución de un proyecto autorizado antes de dicha inclusión queda comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, que establece una obligación de protección general consistente en evitar deterioros y alteraciones que puedan tener efectos apreciables en lo que respecta a los objetivos de la Directiva. ( 9 ) El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que «tal obligación de control a posteriori puede basarse en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats», ( 10 ) si bien, tal como puso de relieve la Comisión, aún no ha especificado en qué circunstancias surgiría tal obligación.

35.

Por último, las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse como un conjunto coherente a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva. En efecto, los apartados 2 y 3 del artículo 6 tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies, mientras que el apartado 4 del artículo 6 se limita a establecer una excepción a la segunda frase del apartado 3 del artículo 6. ( 11 )

36.

Por consiguiente, la situación del litigio principal parece ser la que se expone a continuación.

37.

En primer lugar, las autoridades competentes no podían conceder la aprobación del proyecto de construcción del puente en febrero de 2004 si había algún riesgo de alterar significativamente las características ecológicas del lugar.

38.

En segundo lugar, a partir de diciembre de 2004 era aplicable el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y, por consiguiente, las autoridades estaban obligadas a «[adoptar] las medidas apropiadas para evitar [...] el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva». En determinadas circunstancias (que el Tribunal de Justicia deberá determinar cuando se pronuncie sobre el presente asunto) esta exigencia puede implicar una obligación de revisión de la aprobación ya concedida.

39.

En tercer lugar, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no obliga directamente por sí solo a aplicar o revisar el procedimiento para la aprobación del proyecto para la construcción del puente en febrero de 2004; y el artículo 6, apartado 4, que se limita a establecer una excepción a la segunda frase del artículo 6, apartado 3, puede carecer asimismo de relación directa. Sin embargo, las disposiciones del artículo 6, apartado 3 —y por lo tanto, posiblemente, las del artículo 6, apartado 4— pueden ser relevantes para determinar los requisitos del artículo 6, apartado 2, dado que el nivel de protección garantizado por los apartados 2 y 3 del artículo 6 es el mismo.

40.

Fundamentalmente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si, en las circunstancias del litigio principal, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats exigía la revisión de la evaluación inicial del proyecto después de que el lugar se hubiera incluido en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Comisión y antes del comienzo de las obras.

41.

En lo que respecta a estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente afirma, en particular, que inicialmente solo se había llevado a cabo una «evaluación de riesgos o evaluación preliminar», y no, aparentemente, una evaluación que cumpliese todos los requisitos previstos en el artículo 6, apartado 3, en caso de que dicha disposición hubiese sido aplicable en ese momento. El Freistaat Sachsen considera que la evaluación inicial cumplía todas estas exigencias. A pesar de que únicamente corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes pronunciarse al respecto, examinaré ambas hipótesis a fin de facilitar una respuesta más completa.

42.

En primer lugar, en la hipótesis de que la evaluación inicial hubiese cumplido todos los requisitos del artículo 6, apartado 3, y, en su caso, del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats y, habida cuenta de que los apartados 2 y 3 del artículo 6 están concebidos para garantizar el mismo nivel de protección, no parece haber en principio nada en el artículo 6, apartado 2, que únicamente exige la adopción de medidas apropiadas para evitar el deterioro y las alteraciones, que implique la necesidad general de revisar dicha evaluación por la razón puramente formal de que el lugar haya sido incluido en la lista de lugares de importancia comunitaria.

43.

Sin embargo, puede suceder perfectamente que el estado de conservación de un lugar ( 12 ) varíe entre el momento de la evaluación inicial y el del comienzo de las obras. En el presente asunto, transcurrieron más de cuatro años entre ambas fechas. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats impone una obligación continua de garantizar el mismo nivel de protección que el artículo 6, apartado 3, y sería contrario a los objetivos de la Directiva permitir que la aprobación del proyecto permaneciese sin cambios y únicamente se ejecutase después de una modificación significativa del estado de conservación del lugar. En consecuencia, una modificación de las circunstancias del lugar o de los detalles del proyecto podría originar la necesidad de revisar la evaluación a la luz de la nueva situación, como una «medida apropiada» exigida por el artículo 6, apartado 2, a fin de evitar el deterioro de los hábitats y las alteraciones de las especies. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional, en su condición de único juez que conoce de los hechos, examinar si dichas modificaciones han tenido lugar en un caso determinado.

44.

A este respecto, considero que no puede atribuirse ninguna importancia a la cuestión de si la modificación tuvo lugar antes o después de la designación del lugar como lugar de importancia comunitaria: lo determinante es si tuvo lugar después del momento de la evaluación inicial y antes del comienzo de las obras.

45.

Obviamente, este enfoque se aplicaría con mayor razón si se hubiera producido una modificación y la evaluación inicial no se hubiera ajustado totalmente al artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.

46.

No obstante, es importante tener en cuenta asimismo la situación en la que la evaluación inicial no se ajustaba completamente pero no se produjo ninguna modificación de las circunstancias del lugar o de los detalles del proyecto después de la fecha de dicha evaluación, siendo (posiblemente) el único evento relevante la inclusión del lugar en la lista de lugares de interés comunitario.

47.

En esta situación, aunque el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no exige la revisión de la evaluación inicial, el Tribunal ha previsto asimismo la posibilidad de que tal obligación pueda derivarse del artículo 6, apartado 2, que está concebido para garantizar el mismo nivel de protección. ( 13 )

48.

Desde mi punto de vista, la obligación no puede ser absoluta. Exigir una revisión en todos los casos supondría aplicar el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats a supuestos que no están comprendidos en su explícito ámbito de aplicación temporal, lo cual iría en contra de la jurisprudencia citada en los apartados 31 y 32 supra.

49.

No obstante, los órganos jurisdiccionales nacionales competentes deben tener siempre la posibilidad de ordenar dicha revisión si la evaluación inicial no cumplió la norma establecida en el artículo 6, apartados 3 y 4, de manera que suponga una amenaza de deterioro de los hábitats, así como una alteración de las especies, dado que, en caso de producirse tal amenaza, el artículo 6, apartado 2, exige a los Estados miembros que adopten las medidas apropiadas para evitar el deterioro y las alteraciones. Lo mismo sucedería si la evaluación inicial no hubiera identificado claramente las repercusiones que el proyecto podría tener en los hábitats y en las especies del lugar, dejando indeterminada la posible existencia de dicha amenaza. En estas circunstancias, la revisión de la evaluación inicial podría ser una medida apropiada, aunque podrían preverse asimismo otras alternativas. Por ejemplo, una amenaza muy específica podría abordarse apropiadamente por medio de una medida de carácter preventivo adecuada, pero claramente delimitada, o bien podría ocurrir que la única medida apropiada fuera anular completamente la decisión de aprobación inicial y ordenar que se lleve a cabo un procedimiento de evaluación completamente nuevo.

50.

La segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente parte del supuesto de que, a la luz de las circunstancias del presente asunto, resulta necesario llevar a cabo una revisión de las repercusiones del proyecto con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Asimismo, parte del postulado de que, al efectuar la evaluación inicial, la autoridad competente trató de tener en cuenta las disposiciones del artículo 6, apartados 3 y 4. En tales circunstancias, desea saber si, al efectuar dicha revisión, esta autoridad está vinculada por estas últimas disposiciones.

51.

A este respecto, comparto la opinión del Freistaat Sachsen y de la Comisión de que no hay motivos para atribuir importancia alguna a los objetivos o intenciones de la autoridad al efectuar su revisión inicial.

52.

De la respuesta que propongo que se dé a la primera cuestión prejudicial se desprende que sólo puede utilizarse un criterio objetivo para decidir si debe efectuarse una revisión: ¿se ajustaba completamente la revisión inicial al artículo 6, apartado 3, y, en su caso, al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats? Y, en caso de respuesta negativa, ¿las deficiencias eran tales como para suponer una amenaza significativa de deterioro de los hábitats y una alteración de las especies, o como para que el riesgo de dicha amenaza quedase sin determinar?

53.

No obstante, se desprende asimismo de la jurisprudencia que cualquier requisito previsto en la Directiva sobre los hábitats relativo a dicha revisión estará recogido en el artículo 6, apartado 2, y no, al menos directamente, en el artículo 6, apartados 3 y 4. Exigir el estricto cumplimiento de estas últimas disposiciones atendiendo únicamente a la intención subyacente a la evaluación inicial podría resultar contrario al principio de seguridad jurídica, sobre el que el Tribunal de Justicia ha insistido en tal sentido. ( 14 )

54.

Sin embargo, si este requisito se impusiera con arreglo al Derecho nacional o a la práctica administrativa, ( 15 ) y no sobre la base de la Directiva sobre los hábitats, ello no contravendría en modo alguno las disposiciones del artículo 6 de dicha Directiva, en la medida en que el nivel de protección que los apartados 2 y 3 del artículo 6 pretenden garantizar es el mismo. Por consiguiente, la alegación esgrimida por Grüne Liga Sachsen de que, una vez que las autoridades han tratado de tener en cuenta las exigencias del artículo 6, apartados 3 y 4 en su evaluación inicial, están obligadas a tenerlas asimismo en cuenta en una revisión a posteriori, no puede ser rechazada de entrada si ha sido formulada sobre la base del Derecho nacional. Todo lo que puede decirse es que no puede inferirse de la propia Directiva sobre los hábitats.

55.

En el marco de esta Directiva, como la interpreta el Tribunal de Justicia, los requisitos pertinentes son los previstos en el artículo 6, apartado 2, que son a su vez el objeto de la tercera cuestión prejudicial. Sin embargo, ha se señalarse en esta etapa que si resultase que la medida apropiada que debe adoptarse con arreglo al artículo 6, apartado 2, es anular la decisión de aprobación inicial y ordenar que se lleve a cabo un procedimiento de evaluación completamente nuevo, este nuevo procedimiento que, por definición, se iniciaría después de la inclusión del lugar en la lista de lugares de importancia comunitaria, debería respetar necesariamente de forma directa el artículo 6, apartados 3 y 4.

56.

En primer lugar, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia ha indicado claramente, en cuanto a los planes o proyectos no incluidos en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats en el momento de su adopción, que «no puede excluirse que un Estado miembro, por analogía con el procedimiento de excepción previsto en el artículo 6, apartado 4, de esa Directiva, invoque un motivo de interés público, en el marco de un procedimiento de evaluación del impacto ambiental conforme al Derecho nacional de un plan o proyecto que pueda afectar de manera significativa a los intereses de conservación de una zona, y pueda, si se cumplen en lo sustancial los requisitos establecidos en dicha disposición, autorizar una actividad que, en consecuencia, no estaría ya prohibida por el apartado 2 de dicho artículo. No obstante, para poder comprobar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43, las repercusiones de ese plan o proyecto deben haberse analizado previamente con arreglo al artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva». ( 16 )

57.

En mi opinión, la situación a que se refiere el Tribunal de Justicia en esta jurisprudencia se corresponde en gran medida con la reevaluación llevada a cabo en octubre de 2008 en el litigio principal, tal como la describe el órgano jurisdiccional remitente, en la medida en que dicha reevaluación se ajustó a las disposiciones del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats y confirmó la decisión de aprobación del proyecto, con carácter excepcional, sobre la base de las medidas compensatorias que habían de adoptarse.

58.

En estas circunstancias, parece que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende forzosamente que, si bien la necesidad de una revisión o reevaluación en octubre de 2008 podía haberse derivado directamente del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, este procedimiento debía cumplir todos los requisitos previstos en el artículo 6, apartados 3 y 4.

59.

Sin embargo, por motivos equivalentes a los expuestos anteriormente y, en particular, en el apartado 48 supra, esto no puede ser así en todos los casos. Por ejemplo, pueden darse situaciones en las que sea necesario efectuar una revisión, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, simplemente a fin de comprobar que las medidas que han de adoptarse con arreglo a dicho apartado evitan efectivamente el deterioro de los hábitats y las alteraciones de las especies en el sentido de dicho precepto, pero en las que no resulte necesario llevar a cabo una nueva evaluación de las repercusiones del proyecto a los efectos del artículo 6, apartado 3, o establecer una excepción sobre la base del artículo 6, apartado 4.

60.

El segundo aspecto que debe abordarse en el marco de esta cuestión es el momento a que debe referirse la reevaluación. En el presente asunto, ¿la reevaluación debería haber tenido en cuenta el estado de conservación del lugar y las repercusiones del proyecto de construcción del puente tal como estaban y podían verificarse en 2003 o 2004, años en los que, respectivamente, se llevó a cabo la evaluación inicial y se aprobó el proyecto, o en 2008, momento en que se llevó a cabo la reevaluación y en el que habían comenzado las obras de construcción del puente? Es evidente que la fecha elegida podría afectar al resultado de la reevaluación.

61.

Desde mi punto de vista, la respuesta se deriva de la naturaleza de las obligaciones impuestas por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, que es la disposición en virtud de la cual puede resultar necesario efectuar una revisión o una reevaluación en circunstancias como las del litigio principal. Estas obligaciones se refieren a la supervisión permanente del lugar controvertido, de modo que las medidas que han de adoptarse para evitar el deterioro de los hábitats y las alteraciones de las especies únicamente podrán ser aquellas que resulten apropiadas en el momento de su adopción a la luz de dicho seguimiento permanente.

62.

En resumen, en términos ligeramente diferentes: en la medida en que, en las circunstancias del litigio principal, hubiera sido necesario llevar a cabo una revisión de la evaluación inicial, la necesidad de dicha revisión se habría derivado del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, por lo que habría sido preciso tomar como base la situación según había evolucionado hasta esa fecha (2008); pero, en la medida en que la revisión hubiera dado lugar a una excepción sobre la base del artículo 6, apartado 4, deberían haberse respetado todos los requisitos del artículo 6, apartado 3.

63.

La cuarta cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente no solo presupone que era necesario efectuar una revisión de la evaluación inicial tras la designación del lugar como lugar de interés comunitario, sino también que la revisión efectivamente realizada en 2008 no cumplió completamente los requisitos de la Directiva sobre los hábitats. Este órgano desea saber si la circunstancia de que se hayan agotado todas las posibles vías de recurso disponibles con arreglo al Derecho nacional antes del comienzo de las obras y antes de efectuar la revisión, de modo que la decisión de aprobación del proyecto sea firme, debe tenerse en cuenta en el momento actual, en el que las obras del puente han finalizado y éste ha sido abierto al tráfico. En particular, desea saber si este hecho puede afectar a la validez de una excepción con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva.

64.

En primer lugar, no me parece razonable que el hecho de que la decisión de aprobación del proyecto haya adquirido firmeza en virtud del Derecho procesal nacional pueda servir para restringir la necesidad de respetar el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Si este fuera el caso, la eficacia de la Directiva podría verse comprometida, y existirían normas diferentes en los distintos Estados miembros, lo cual estaría en total contradicción con el objetivo de establecer y mantener una «red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación». Los requisitos previstos en la Directiva deben aplicarse en todo momento y del mismo modo en todos los Estados miembros.

65.

Además, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece obligaciones permanentes. Aun en caso de que se haya aprobado un proyecto en el marco de un procedimiento que se ajusta completamente al artículo 6, apartados 3 y 4, los Estados miembros han de seguir adoptando medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats y las alteraciones de las especies. Con mayor razón debe ser así en caso de que el procedimiento no se ajuste completamente y deba ser rectificado. Aunque la seguridad jurídica inherente a una decisión definitiva de aprobación de un proyecto es un elemento que ha de tenerse en cuenta, no puede desvirtuar la necesidad de un seguimiento permanente y de adoptar medidas de mitigación continuas. Es más, dependiendo de las circunstancias, puede dar lugar a la necesidad de compensar a quienes posean expectativas legítimas como resultado de dicha decisión de aprobación y hayan ejecutado el proyecto sobre dicha base.

66.

No obstante, los asuntos planteados en el marco de esta cuestión van más allá. No se trata solamente de que la decisión de aprobación del proyecto haya adquirido firmeza en el litigio principal, sino también de que se ha llevado a cabo la construcción del puente, con el consiguiente deterioro de los hábitats y alteraciones de las especies, aunque se haya tratado de justificar en razones imperiosas de interés público de primer orden, y éste ha sido abierto al tráfico, de manera que es posible que los efectos sobre los hábitats y las especies continúen. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente plantea la hipótesis de que si se concluye que la evaluación inicial y la revisión se han llevado a cabo de manera errónea, esto podrá implicar la anulación de la decisión de aprobación del proyecto, lo que puede dar lugar a consecuencias importantes tanto desde el punto de vista económico como ecológico si se determina que es preciso demoler el puente.

67.

Si se confirma dicha hipótesis, será necesario considerar qué medidas deben adoptarse con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.

68.

Estas medidas deberán ser «apropiadas» en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Deberán determinarse sobre la base de la situación vigente en el momento actual. En otras palabras, sería necesario tener en cuenta que el puente ya ha sido construido y sopesar las consecuencias medioambientales de conservarlo (y dejarlo en funcionamiento), cerrarlo (o limitar su uso) o incluso demolerlo. Las medidas deberán ser aquellas que, en la mayor medida posible, eviten el deterioro de los hábitats y las alteraciones de las especies. Sin embargo, en caso de que el deterioro o las alteraciones ya hayan tenido lugar, deberá tenerse en cuenta asimismo la exigencia prevista en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, de fijar prioridades para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural o de una especie, así como las exigencias de gestión previstas en el artículo 6, apartado 1.

69.

Es bastante posible que, tras sopesar los distintos intereses y prioridades, se llegue a la conclusión de que el puente debe mantenerse, sujeto a medidas de prevención y a medidas de gestión apropiadas. No obstante, en mi opinión, si este no fuera el caso, deberá considerarse toda propuesta de demolición —al igual que la propuesta inicial para la construcción del puente— como un «plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, y debería estar sujeta también al examen exigido en virtud de esta disposición antes de que sea posible llevarla a cabo.

70.

No obstante, coincido con la Comisión en que, a la hora de calibrar las diferentes opciones, el coste económico de, por ejemplo, demoler el puente e indemnizar al constructor resulta, en principio, irrelevante. Mientras que las mismas «razones imperiosas de interés público de primer orden» que se invocaron en la evaluación inicial pueden aducirse también en la medida en que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats sea aplicable, no pueden verse reforzadas por el interés público obvio de reducir costes y, en cualquier caso, sería improbable que dicho interés pudiera considerarse de primer orden si se aplicase el segundo párrafo del artículo 6, apartado 4, en el caso de un tipo de hábitat natural o una especie prioritarios. Adoptar dicho enfoque equivaldría a favorecer el mantenimiento de proyectos perjudiciales para el medio ambiente por la única razón de que resultaría demasiado caro paliar el incumplimiento de los requisitos de la Directiva.

71.

A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, estimo que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht del modo siguiente:

«En caso de que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un lugar perteneciente a Natura 2000, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, haya sido autorizado después de que el lugar haya sido notificado a la Comisión, pero antes de que haya sido incluido en la lista de lugares de importancia comunitaria, sobre la base de una evaluación de impacto efectuada asimismo en este período, y cuyas obras de construcción no hayan dado comienzo antes de la inclusión del lugar en la lista, las disposiciones de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, deben interpretarse de la siguiente forma: