1.

Desde el punto de vista constitucional, con el término «ley» puede designarse una ley en sentido formal o material. Con independencia de su contenido, una ley formal es un acto jurídico adoptado por el legislador en un procedimiento legislativo. En cambio, por ley material se entienden las disposiciones generales y abstractas del Derecho positivo con independencia de la posición que ocupe en la jerarquía normativa el acto jurídico en que se insertan. En el Derecho de la Unión, el artículo 290 TFUE permite a la Comisión Europea, el órgano ejecutivo de la Unión, modificar en ciertas circunstancias un acto legislativo, que en el Derecho de la Unión se corresponde con la ley en sentido formal. En efecto, con arreglo a dicha disposición, se pueden delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. ( 2 )

2.

Las discrepancias que en el presente caso existen entre las instituciones se refieren esencialmente a la cuestión de si la cesión de competencias en virtud de la cual se confiere a la Comisión, como representante del ejecutivo, la facultad de modificar actos legislativos debe derivarse expresamente del tenor literal del acto jurídico delegante adoptado por el legislador. Es evidente que el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, como legisladores de la Unión, desean que se imponga tal interpretación restrictiva de la cesión de competencias.

3.

La Comisión adoptó el Reglamento Delegado no 275/2014 (en lo sucesivo, «Reglamento controvertido») ( 3 ) sobre la base del artículo 21, apartado 3, del Reglamento no 1316/2013 (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), ( 4 ) el Reglamento delegante. En el sistema del artículo 290 TFUE, por tanto, el Reglamento de base es el acto de base, y el Reglamento controvertido, el acto delegado. En la disposición delegante se confiere a la Comisión la facultad de adoptar actos delegados con objeto de «desarrollar las prioridades de financiación». El recurso de anulación interpuesto por el Parlamento se basa en el argumento de que la Comisión desarrolló las prioridades de financiación introduciendo en el anexo I del Reglamento de base una nueva parte VI, en lugar de adoptar un nuevo reglamento de idéntico contenido para completar el Reglamento de base.

4.

En opinión del Parlamento, una facultad de modificación del acto de base (incluida la introducción de una nueva parte en su anexo) requeriría que se hubiese autorizado clara y expresamente a la Comisión para ello en la disposición delegante. Pero si la Comisión sólo ha sido autorizada para completar el acto de base, lo cual sucede siempre que no se confiere expresamente la facultad de modificación del acto de base, la Comisión no lo puede modificar, y para ejercer la facultad conferida completando el acto de base es necesario que adopte un acto normativo aparte.

5.

La discrepancia entre el Parlamento y la Comisión no se refiere en este caso tanto a la interpretación de los términos «completar» y «modificar» utilizados en el artículo 290 TFUE, sino que el problema consiste en que en la disposición delegante del Reglamento de base no se emplea ninguno de estos términos. Por lo tanto, procede examinar, sobre todo, cuál es la interpretación correcta de una disposición delegante contenida en el Reglamento de base en que se confiere a la Comisión la facultad de «desarrollar las prioridades de financiación».

6.

Asimismo, se ha de señalar que el Parlamento no ha impugnado el contenido del Reglamento controvertido. Por lo tanto, el Parlamento considera que la Comisión debió haber adoptado por medio de un acto aparte un acto delegado de idéntico contenido, sin modificar el Reglamento de base. De haberlo hecho así, en opinión del Parlamento no se habría planteado el problema de la competencia.

7.

Por las razones que expondré en las presentes conclusiones, soy del parecer de que la Comisión no se excedió en el ejercicio de sus competencias al adoptar el Reglamento controvertido. Cuando el legislador, en la disposición delegante, utiliza un término diferente de «completar» o «modificar» en el sentido del artículo 290 TFUE, al hacerlo está permitiendo que sea la Comisión la que defina, conforme a su criterio, la naturaleza jurídica del acto delegado que ha de adoptar en virtud de la cesión de competencias. En este caso, la Comisión puede elegir la forma de adoptar el acto delegado, es decir, si completa o modifica el acto de base.

8.

Su considerando 59 del Reglamento de base tiene el siguiente tenor:

«Por lo que atañe a los sectores del transporte y de la energía, atendiendo a las orientaciones sectoriales específicas propuestas en el Reglamento (UE) no 1315/2013 y el Reglamento (UE) no 347/2013, se han elaborado listas de proyectos, de corredores y áreas prioritarios en los que será de aplicación el presente Reglamento, que deben adjuntarse en un anexo del presente Reglamento. En el sector del transporte, a fin de tener en cuenta los posibles cambios en las prioridades políticas y en las capacidades tecnológicas, así como en los flujos de tráfico, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en lo relativo a la adopción de modificaciones de la parte I del anexo I y a la definición de las prioridades de financiación de las acciones subvencionables de conformidad con el artículo 7, apartado 2, que habrán de reflejarse en los programas de trabajo.»

9.

El artículo 21 («Actos delegados»), apartado 3, de dicho Reglamento dispone:

«En el sector de los transportes, y en el marco de los objetivos generales previstos en el artículo 3 y de los objetivos sectoriales específicos previstos en el artículo 4, apartado 2, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 26, con objeto de desarrollar las prioridades de financiación que se reflejarán en los programas de trabajo a que se hace referencia en el artículo 17 durante la vigencia del MCE para las acciones subvencionables a tenor del artículo 7, apartado 2. La Comisión adoptará un acto delegado a más tardar el 22 de diciembre de 2014.»

10.

El artículo 26 («Ejercicio de la delegación») del Reglamento de base establece:

«1.   Se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados en las condiciones establecidas en el presente artículo.

2.   Los poderes para adoptar actos delegados a que se refiere el artículo 21 se otorga a la Comisión del 1 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2020.

3.   La delegación de poderes mencionada en el artículo 21 podrá ser revocada en cualquier momento por el Parlamento Europeo o por el Consejo. La decisión de revocación pondrá término a la delegación de los poderes que en ella se especifiquen. La decisión surtirá efecto al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea o en una fecha posterior precisada en la misma. No afectará a la validez de los actos delegados que ya estén en vigor.

4.   Tan pronto como la Comisión adopte un acto delegado lo notificará simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo.

5.   Los actos delegados adoptados en virtud del artículo 21 entrarán en vigor únicamente si, en un plazo de dos meses desde su notificación al Parlamento Europeo y al Consejo, ni el Parlamento Europeo ni el Consejo formulan objeciones o si, antes del vencimiento de dicho plazo, tanto el uno como el otro informan a la Comisión de que no las formularán. El plazo se prorrogará dos meses a iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.»

11.

La Comisión adoptó el Reglamento controvertido conforme al artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base. El primer considerando del Reglamento controvertido establece:

«De conformidad con el artículo 21, apartado 3, del Reglamento (UE) no 1316/2013, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de dicho Reglamento, la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados que detallen las prioridades de financiación en el ámbito del transporte que deberán reflejarse en los programas de trabajo durante la vigencia del MCE en lo que se refiere a las acciones subvencionables en virtud del artículo 7, apartado 2. Por consiguiente, resulta oportuno adoptar el acto delegado que detalle las prioridades de financiación en el ámbito del transporte antes de adoptar los programas de trabajo.»

12.

Con arreglo al artículo 1 del Reglamento controvertido, «el texto que figura en el anexo del presente Reglamento se añade como parte VI del anexo I del Reglamento (UE) no 1316/2013».

13.

En esa nueva parte VI del anexo I del Reglamento de base se desarrollan las prioridades de financiación en el ámbito del transporte a efectos de los programas de trabajo plurianuales y anuales. A este respecto se tienen en cuenta los objetivos específicos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento de base, que para el sector del transporte se dividen en tres grupos, ( 5 ) y las acciones subvencionables enumeradas en el artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento. En la parte VI, la Comisión enumera las prioridades de financiación para cada objetivo, ( 6 ) sin detallar las ayudas financieras que, en su caso, se han de conceder a cada una.

14.

El mismo día que se adoptó el Reglamento controvertido, es decir, el 7 de enero de 2014, la Comisión publicó la Comunicación «Construir la Red Principal de Transporte: Corredores de la Red Principal y Mecanismo “Conectar Europa”», ( 7 ) en que, entre otras cosas, se estimaba el importe de las financiaciones de cada prioridad. ( 8 )

15.

Tanto antes como después de la adopción del Reglamento controvertido, la Comisión y el Consejo han mantenido conversaciones, en particular, sobre el hecho de que el Reglamento controvertido no contiene ninguna indicación vinculante acerca de los fondos asignados a cada uno de los temas centrales, y a esto se hace mención únicamente en la Comunicación de la Comisión publicada el 7 de enero de 2014. En opinión del Parlamento, las asignaciones de fondos deberían haber sido reguladas de forma vinculante en el Reglamento Delegado. Por lo tanto, el Reglamento controvertido, en su opinión, no añade nada significativo al Reglamento de base, ya que en aquél únicamente se reordenan las prioridades de financiación ya establecidas en el artículo 4, apartado 2, y en el anexo I del Reglamento de base. Las conversaciones también versaron sobre la consulta al Parlamento en la fase preparatoria del Reglamento controvertido.

16.

En febrero de 2014, el Parlamento y la Comisión se pusieron de acuerdo en que la Comisión emitiese una aclaración en el Diario Oficial de la Unión Europea, asegurando que el Mecanismo «Conectar Europa» se aplicaría conforme a los importes indicativos de la Comunicación publicada el 7 de enero de 2014. Además, la Comisión declaró que rectificaría la exposición de motivos del Reglamento controvertido en cuanto a la consulta al Parlamento. El Parlamento instó a la Comisión a que rectificase también el Reglamento controvertido de manera que en el mismo se declarase que la Comisión completaba el Reglamento de base y no lo modificaba. ( 9 )

17.

Dado que ni el Parlamento ni el Consejo formularon objeciones al Reglamento controvertido en el plazo de dos meses desde su notificación, con arreglo al artículo 26, apartado 5, del Reglamento de base, el Reglamento controvertido fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 19 de marzo de 2014 y entró en vigor al día siguiente. El 19 de marzo de 2014, la Comisión publicó además una declaración ( 10 ) en la que expresaba su intención de «aplicar el Mecanismo “Conectar Europa” — sector del transporte en línea con los importes indicativos por prioridades de financiación recogidos en la Comunicación de la Comisión [COM(2013) 940], sin perjuicio de la flexibilidad que sea precisa para la ejecución presupuestaria».

18.

Por otro lado, el 14 de mayo de 2014, la Comisión adoptó una corrección de errores del Reglamento controvertido. ( 11 ) En ella se modificó el punto 2 de la exposición de motivos («Consultas previas a la adopción del acto») del Reglamento controvertido en los siguientes términos:

«Donde dice: “La Comisión consultó a expertos de las autoridades de los Estados miembros y a representantes del Parlamento en reuniones ad hoc celebradas los días 26 de septiembre, 7 de noviembre y 9 de diciembre de 2013.”

debe decir: “La Comisión consultó, contando con la presencia de expertos del Parlamento Europeo, a expertos de las autoridades competentes de los Estados miembros en reuniones ad hoc celebradas los días 26 de septiembre, 7 de noviembre y 9 de diciembre de 2013.”»

19.

Aparte de eso, no se hizo ninguna otra rectificación del Reglamento controvertido.

20.

El recurso de anulación del Parlamento fue recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de junio de 2014. La Comisión respondió al recurso con un escrito de contestación recibido el 21 de agosto de 2014. El Parlamento presentó una réplica el 1 de octubre de 2014 y la Comisión presentó una dúplica el 11 de noviembre de ese mismo año.

21.

Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de septiembre de 2014, el Consejo solicitó ser admitido en el procedimiento como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Parlamento, solicitud que fue atendida el 22 de octubre de 2014.

22.

El Parlamento, con el apoyo del Consejo, solicita en su recurso que se declare nulo el Reglamento controvertido y que se impongan a la Comisión las costas del procedimiento. Fundamenta su recurso en un motivo por el cual alega que la Comisión no respetó las condiciones establecidas en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base para la cesión de competencias, sino que se excedió en la facultad que le había sido conferida en el Reglamento de base al modificar el mismo en lugar de completarlo.

23.

La Comisión solicita que se declare inadmisible el recurso o, subsidiariamente, que se desestime por infundado. En primer lugar, considera que el recurso es inadmisible porque el único motivo formulado por el Parlamento se basa exclusivamente en que la Comisión desarrolló las prioridades de financiación introduciendo una parte VI en el anexo I del Reglamento de base, en lugar de adoptar un acto jurídico aparte para completar el Reglamento de base. Sin embargo, señala que el Parlamento no ha alegado que el Reglamento controvertido sea de contenido ilegal, es decir, que el recurso se basa únicamente en presuntos defectos de forma del Reglamento controvertido. En segundo lugar, en caso de que, no obstante, el Tribunal de Justicia considere que el recurso es admisible, la Comisión solicita subsidiariamente que sea desestimado por infundado. Alega que el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base no especifica cómo debe desarrollar la Comisión las prioridades de financiación, por lo que dicha disposición no se opone a que se desarrollen las prioridades insertando una nueva parte en el anexo I del Reglamento de base. Además, tal inserción, en su opinión, no altera el contenido de las disposiciones del Reglamento de base. Entiende que, en contra de las alegaciones del Parlamento, en el presente caso no es relevante la interpretación de los términos «completar» y «modificar» utilizados en el artículo 290 TFUE, apartado 1.

24.

El Parlamento, la Comisión y el Consejo han intervenido en la vista oral celebrada el 9 de julio de 2015.

25.

Con el motivo de recurso mencionado en el punto 23 de las presentes conclusiones, la Comisión alega que el recurso debe ser inadmitido por basarse únicamente en defectos de forma. Señala que, en virtud del artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia es competente para conocer de recursos interpuestos por vicio sustancial de forma y que el vicio invocado no puede ser sustancial, ya que la Comisión, incluso en opinión del Parlamento, podía haber adoptado tanto un acto jurídico aparte de idéntico contenido como haber rectificado el Reglamento controvertido con una corrección de errores.

26.

En opinión del Parlamento, la pretensión de inadmisibilidad del recurso planteada por la Comisión se basa en una confusión entre los requisitos de forma a efectos del artículo 263 TFUE y la forma de un acto. Los requisitos de forma a efectos del artículo 263 TFUE se refieren al procedimiento que se ha de observar antes de la adopción de un acto jurídico o al adoptarlo. ( 12 ) Asimismo, el Parlamento afirma no haber alegado siquiera que se hayan vulnerado esos requisitos de forma al adoptar el Reglamento controvertido. Lo que alega es que la Comisión se ha extralimitado en sus facultades al adoptar un acto para el cual no había sido autorizada por la cesión de competencias. ( 13 )

27.

Debo señalar que en francés se produce a este respecto una confusión entre las expresiones «forme» y «formes». Mientras que con la primera se puede designar perfectamente a la forma de un acto jurídico, con la segunda el artículo 263 TFUE hace referencia precisamente a los requisitos de forma que se han de observar antes de la adopción de un acto o en la fase de su adopción. El riesgo de esa confusión no existe, por ejemplo, en las versiones finlandesa e inglesa del artículo 263 TFUE. ( 14 ) También conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por ejemplo, la inobservancia de normas de procedimiento relativas a la adopción de un acto lesivo —como el hecho de que la Comisión no adoptara la Decisión controvertida en el plazo establecido por el legislador de la Unión— constituye un vicio sustancial de forma. ( 15 )

28.

Por lo tanto, dado que el artículo 263 TFUE, invocado por la Comisión, se refiere a requisitos de forma de los que ni siquiera se afirma que hayan sido incumplidos por la Comisión, estoy de acuerdo con el Parlamento en que el recurso tiene por objeto precisamente una extralimitación de la Comisión en sus competencias y no el incumplimiento de requisitos de forma. En consecuencia, el recurso es admisible.

29.

Puesto que en el artículo 21, apartado 3, y en general en el artículo 21 del Reglamento de base no se menciona expresamente la base jurídica de la cesión de competencias, en primer lugar se ha de examinar si la adopción del Reglamento controvertido se basa precisamente en el artículo 290 TFUE. En el controvertido artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base se faculta a la Comisión para desarrollar las prioridades de financiación, sin precisar expresamente el fundamento de esa habilitación.

30.

En sus escritos, la Comisión ha alegado que no se trata aquí de la interpretación del artículo 290 TFUE, sino únicamente del artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base. A su parecer, la interpretación del artículo 290 TFUE y la diferencia entre los términos «completar» y «modificar» que allí aparecen carecen de relevancia en el presente asunto, pues en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base, el legislador de la Unión precisamente optó por no utilizar ninguna de esas dos expresiones. El término «desarrollar» utilizado en el Reglamento delegante, por tanto, debe interpretarse desde el punto de vista sistemático dentro del Reglamento de base, sin recurrir a conceptos predeterminados.

31.

Sin embargo, en la vista oral, la Comisión confirmó que el artículo 21, apartado 3, efectivamente constituye una delegación de poderes en virtud del artículo 290 TFUE, aunque la interpretación de los términos «completar» y «modificar» allí utilizados carezca de relevancia para la interpretación del mencionado artículo 21, apartado 3. Por lo tanto, las instituciones están de acuerdo en cuanto a que aquí se trata de una cesión de competencias en virtud del artículo 290 TFUE.

32.

Tras esta aclaración, no cabe ninguna duda al respecto; no obstante, en aras de la claridad sí quiero aclarar que la facultad conferida a la Comisión en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base constituye precisamente una delegación de poderes en el sentido del artículo 290 TFUE y no una facultad de ejecución a efectos del artículo 291 TFUE. Recuérdese que un acto legislativo no puede ser ni completado ni modificado por un acto de ejecución, ni siquiera en sus partes no esenciales. ( 16 ) También el tenor del considerando 59 del Reglamento de base ( 17 ) y el título de su artículo 21 («Actos delegados») demuestran que el legislador evidentemente tenía intención de delegar poderes en la Comisión en virtud del artículo 290 TFUE.

33.

La Comisión entiende que el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base se debe interpretar exclusivamente atendiendo a la sistemática de dicho Reglamento. Sin embargo, al tratarse de poderes delegados en virtud del artículo 290 TFUE, la expresión «desarrollar» del artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base puede interpretarse, a mi parecer, de tres formas diferentes.

34.

En primer lugar, la disposición se puede interpretar en el sentido de que con ella se faculta a la Comisión bien para completar o para modificar el Reglamento de base con arreglo al artículo 290 TFUE, pero no para ambas cosas. ( 18 ) La segunda interpretación posible es que, al utilizar términos distintos de «completar» y «modificar» en la disposición delegante, el legislador dejó al criterio de la Comisión decidir si completaba o modificaba el acto de base o si adoptaba uno o varios actos con los que podía tanto completar como modificar el Reglamento de base. La tercera posibilidad es que «desarrollar» signifique algo diferente de «completar» o «modificar» en el sentido del artículo 290 TFUE, aunque la delegación de poderes se base en este último. Por lo tanto, esta tercera posibilidad significaría que, además de los actos que completan y/o modifican el acto de base, existe aún una tercera categoría de actos delegados.

35.

Para aclarar cuál de estas tres posibles interpretaciones del artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base es la correcta, en contra de la opinión de la Comisión, debe examinarse el artículo 290 TFUE. En efecto, la disposición delegante controvertida no puede contradecir a la disposición de Derecho primario en que se basa, sino que se ha de interpretar de manera que se alcancen los objetivos perseguidos por la misma. ( 19 )

36.

Aunque la diferencia de opinión entre las instituciones intervinientes en el presente caso no afecte en sí a la interpretación de los términos «completar» y «modificar» del artículo 290 TFUE, resulta fundamental aquí la distinción entre ambos conceptos. Por este motivo, en primer lugar voy a analizar los términos «completar» y «modificar» en el sentido del artículo 290 TFUE. Aunque el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado acerca de la diferencia entre estos dos conceptos a efectos del artículo 290 TFUE, a continuación voy a examinar brevemente la jurisprudencia existente que puede tener relevancia para el presente caso.

37.

Con el Tratado de Lisboa se modificó sustancialmente el sistema que permite al legislador delegar poderes en la Comisión. El nuevo sistema ha sustituido al llamado procedimiento del Comité, y los poderes que se pueden delegar en la Comisión están claramente divididos entre una facultad delegada similar a la competencia legislativa y una facultad de ejecución.

38.

Este modelo ya estaba recogido en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. ( 20 ) La distinción entre facultades delegadas y facultades de ejecución fue elegida como solución al hecho de que hasta entonces no existía en el Derecho de la Unión ninguna posibilidad de diferenciar con claridad entre los asuntos que incumbían al Legislativo y los que correspondían al Ejecutivo. ( 21 ) Por lo tanto, la principal distinción que se llevó a cabo en los trabajos preparatorios del Tratado de la Constitución en cuanto a los actos del Ejecutivo consistió en diferenciar entre actos en que se sigue desarrollando un acto legislativo, es decir, actos delegados, y los meros actos de ejecución. ( 22 ) No se planteó realizar una nueva diferenciación, dentro del nuevo grupo de los actos delegados, entre actos que completan y los que modifican el acto de base, al margen de que con los actos delegados se regulen cuestiones técnicas o de detalle con las que se desarrolla un acto legislativo o que con ellos se puedan modificar posteriormente determinados aspectos del acto legislativo. ( 23 )

39.

Desde el punto de vista constitucional, del modelo de poderes delegados elegido en el Tratado de Lisboa se deducen dos decisiones fundamentales, relevantes para el presente caso. En primer lugar, la delegación de competencias legislativas es posible con determinadas condiciones materiales, que el artículo 290 TFUE delimita ya en el plano constitucional y que el legislador aún debe precisar más en cada una de las disposiciones delegantes que adopte. ( 24 ) En segundo lugar, con el artículo 290 TFUE se introdujo la posibilidad de ceder a la Comisión la facultad de modificar el acto de base. En otras palabras, quien ejerce una facultad delegada puede modificar una «ley» en sentido formal y no debe limitarse a adoptar disposiciones en un acto aparte con un contenido (material) idéntico al de una ley. ( 25 )

40.

En su Comunicación sobre la aplicación del artículo 290 TFUE, la Comisión declaró, en primer lugar, que «considera que al hacer uso del verbo “modificar”, los autores del nuevo Tratado quisieron cubrir las hipótesis en las que la Comisión está facultada para modificar formalmente un acto de base. Esta modificación formal puede afectar el texto de uno o de varios artículos del dispositivo, o el texto de un anexo que jurídicamente forma parte del instrumento legislativo. Que el anexo contenga medidas meramente técnicas carece de importancia; desde el momento en que se otorgan a la Comisión poderes para modificar un anexo que contiene medidas de alcance general, debe aplicarse el régimen de actos delegados». ( 26 )

41.

En segundo lugar, en opinión de la Comisión, «para determinar si una medida viene a “completar” el acto de base, el legislador debería evaluar si la futura medida añade concretamente nuevas normas no esenciales que cambian el marco del acto legislativo, dejando un margen de apreciación a la Comisión. En caso afirmativo, podría considerarse que la medida “completa” el acto de base». ( 27 )

42.

La Comunicación de la Comisión se completa con las Directrices para los servicios de la Comisión de 24 de junio de 2011. ( 28 ) Conforme a dichas Directrices, el término «modificar» significa cambiar formalmente el texto del acto de base al suprimir, incluir en otro lugar o insertar disposiciones no esenciales. En cambio, un acto delegado que «completa» el acto de base es un acto aparte con el que no se altera formalmente el acto de base. ( 29 )

43.

Sobre la aplicación de la jurisprudencia anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa a la interpretación del actual artículo 290 TFUE, cabe señalar que en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del artículo 290 TFUE se declara que la definición de los actos delegados, con arreglo al apartado 1 del artículo 290, desde el punto de vista estricto de la redacción, se aproxima mucho a la de los actos que, en la Decisión 1999/468/CE ( 30 ) («Decisión comitología»), se incluyen en el procedimiento de reglamentación con control (PRAC) introducido por la Decisión 2006/512/CE. ( 31 ) En efecto, en ambos casos se trata de actos de alcance general que tienen por objeto modificar o completar determinados elementos no esenciales de un acto legislativo. No obstante, la semejanza de criterios no significa que vayan a aplicarse de manera idéntica; en un nuevo contexto institucional, el ámbito de aplicación de los actos delegados no será necesariamente idéntico al ámbito de aplicación del procedimiento PRAC. Por consiguiente, debería evitarse la reproducción mecánica de los anteriores. ( 32 )

44.

Como ya he expuesto en el punto 36, el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado claramente acerca de la diferencia entre los términos «completar» y «modificar» a efectos del artículo 290 TFUE. No obstante, en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Parlamento y Consejo, ( 33 ) el Abogado General Mengozzi ha observado que, teniendo en cuenta la finalidad sistemática perseguida por los autores del Tratado de Lisboa en la reforma del mecanismo de delegación normativa en el seno de la Unión, es lógico entender que la distinción entre actos que «completan» el acto de base y actos que lo «modifican» obedece a la voluntad de identificar dos categorías de actos delegados funcionalmente distintos. ( 34 )

45.

En opinión del Abogado General Mengozzi, la primera engloba las medidas que tienen por objeto introducir modificaciones formales en el texto del acto legislativo y la segunda comprende las medidas que completan su contenido normativo sin intervenir en el texto. Desde este punto de vista, según la técnica escogida, la adición en el acto de base de nuevos elementos no esenciales constituye, a efectos del artículo 290 TFUE, una «modificación» cuando tales elementos se incluyan en el texto de ese acto (en el articulado o en un anexo), y una forma de «completar» cuando, en cambio, no vayan a incorporarse materialmente al acto de base, sino que queden regulados en un acto normativo distinto. ( 35 ) Esta interpretación se corresponde con la expuesta en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del artículo 290 TFUE y en las Directrices para los servicios de la Comisión de 2011, ambas citadas anteriormente. ( 36 )

46.

En la mencionada sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, ( 37 ) el Tribunal de Justicia declaró que la inserción de una nota a pie de página en el anexo de un acto de base, es decir, la inserción del acto delegado directamente en el texto del acto de base, constituye una modificación de un acto legislativo a efectos del artículo 290 TFUE, apartado 1. En aquel caso, de la disposición delegante del acto de base se deducía que el legislador se había propuesto incorporar directamente en el texto del reglamento de base el acto adoptado en virtud de dicha disposición. ( 38 )

47.

Por las razones expuestas, me inclino por adherirme a la interpretación del Abogado General Mengozzi sobre la diferencia entre completar y modificar el acto de base a efectos del artículo 290 TFUE. Por lo tanto, considero que con esas expresiones se pretende diferenciar dos categorías de actos delegados con funciones diferentes. No obstante, con esta definición probablemente lo único que se consigue es trasladar la dicotomía al ámbito técnico-legislativo que afecta sólo al carácter del acto delegado.

48.

Deseo señalar que el legislador utilizó conscientemente la expresión «desarrollar» en lugar de los términos «completar» o «modificar» que utiliza el artículo 290 TFUE. La Comisión ha alegado que, si el legislador hubiese elegido alguno de los dos términos utilizados en el artículo 290 TFUE, el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base habría de interpretarse atendiendo a esos términos. Sin embargo, considera que, dado que el legislador no utilizó ninguno de ellos, la expresión «desarrollar» se debe interpretar exclusivamente en el contexto del Reglamento de base.

49.

Los escritos de la Comisión podrían entenderse, en primer lugar, en el sentido de que la Comisión opina que, además de los actos delegados que completan y que modifican el acto de base, existe aún una tercera categoría de actos delegados. ( 39 ) Pero en la vista oral la Comisión negó la existencia de esa tercera categoría. Por lo tanto, en su opinión, sólo hay dos categorías de actos delegados: los que completan el acto de base y los que lo modifican. Considera que para determinar las facultades de la Comisión lo fundamental es que con un acto delegado no puede alterarse en lo esencial el acto de base.

50.

Conforme a la interpretación del artículo 290 TFUE propuesta en los puntos 45 a 47, desde una perspectiva general, la «modificación» de un acto normativo incluye cualquier cambio que se introduzca en el texto del mismo, ya se trate de cancelar, añadir o sustituir cualquiera de sus elementos. ( 40 ) A este respecto, conforme a las anteriores reflexiones, procede añadir también que el término «completar» del artículo 290 TFUE es de carácter técnico. Por lo tanto, aunque en el uso normal del lenguaje pueda entenderse por «completar» el acto de base el añadir al mismo una nueva nota a pie de página o una nueva parte en su anexo, con arreglo al artículo 290 TFUE esto constituye una modificación del acto de base. ( 41 ) Por lo tanto, existirá una modificación del Reglamento de base a efectos del artículo 290 TFUE cuando se añada en el anexo I del mismo una parte totalmente nueva, aunque no se efectúe un cambio propiamente dicho del tenor del Reglamento de base o de su anexo.

51.

Dado que «completar» y «modificar» a efectos del artículo 290 TFUE designan dos categorías de actos delegados con funciones diferentes, ( 42 ) a mi parecer todos los actos delegados de la Comisión adoptados en virtud del artículo 290 TFUE están comprendidos, en principio, en una de esas dos categorías. Por lo tanto, ante todo se trata de la naturaleza jurídica del acto delegado, que puede ser establecida por el legislador en ejercicio de su discrecionalidad. ( 43 )

52.

La distinción formal prevista en el artículo 290 TFUE entre modificar y completar el acto de base permite diferenciar, en adelante, entre los actos delegados que completan el acto de base y aquellos que lo modifican, en función del contenido que presente el acto adoptado por la Comisión. Sin embargo, la distinción realizada en el artículo 290 TFUE no establece los criterios jurídicos conforme a los cuales el legislador debe elegir entre una de esas dos alternativas formales. De igual manera, el artículo 290 TFUE no permite saber si la Comisión debe completar o modificar el acto de base cuando el tenor de la disposición delegante que incluye el acto de base no es claro a este respecto.

53.

Por lo tanto, lo siguiente que hay que hacer es pensar qué significa el hecho de que, al delegar los poderes en la Comisión, el legislador haya optado por utilizar una expresión diferente a «completar» o «modificar» a efectos del artículo 290 TFUE. En primer lugar, se plantea la cuestión de si, cuando emplea, por ejemplo, en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base una expresión que no se corresponde con ninguna de las dos que contiene el artículo 290 TFUE, el legislador deja al criterio de la Comisión si completa o si modifica el acto de base a efectos del artículo 290 TFUE. ( 44 ) En segundo lugar, la interpretación de la disposición delegante está estrechamente relacionada con la cuestión de si la habilitación para modificar el acto de base siempre ha de ser expresa, como afirma el Parlamento. Conforme a la primera alternativa, entiendo que la Comisión podría completar el acto de base, modificarlo o las dos cosas. En cambio, si la facultad de modificación se debe ceder expresamente, en este último caso no sería posible modificar el acto de base.

54.

En opinión del Parlamento, la habilitación para modificar un acto de base debe ser expresa, pues con la modificación se interviene directamente en el texto adoptado por el legislador. Por lo tanto, si al delegar poderes a la Comisión el legislador utiliza una expresión diferente a «completar» o «modificar», considera el Parlamento que ha de tratarse de una habilitación para completar el acto de base. No obstante, en la vista oral el Parlamento reconoció que en la práctica en algunos casos el uso de términos diferentes a «modificar» puede significar una habilitación para modificar a efectos del artículo 290 TFUE. ( 45 )

55.

Al margen de todo ello, el Parlamento alega que, con la disposición delegante del artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base, no se facultó a la Comisión para modificar dicho Reglamento. ( 46 ) Dado que en otras muchas disposiciones del Reglamento de base como, por ejemplo, en el artículo 21, apartados 1, 2 y 6, sí se faculta expresa y formalmente a la Comisión para modificarlo, entiende el Parlamento que queda claro que en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base no se concede tal facultad de modificación. ( 47 )

56.

La Comisión responde que entre los actos que completan el acto de base y los que lo modifican no existe relación jerárquica, pues son de igual rango. En cambio, considera que entre los actos legislativos que modifican disposiciones esenciales de un acto jurídico y los actos delegados que completan o modifican disposiciones no esenciales de un acto a efectos del artículo 290 TFUE sí existe una relación jerárquica. A su parecer, en todo caso los actos delegados afectan a aspectos no esenciales del acto de base, y esos aspectos siguen sin ser esenciales con independencia de si son objeto de una modificación del acto de base o de un acto jurídico distinto. En su opinión, no se puede interpretar el artículo 290 TFUE en el sentido de que la delegación de poderes debe contener la indicación expresa de si se faculta a la Comisión para completar el acto de base o para modificarlo. ( 48 )

57.

Por el contrario, el Parlamento alega que el «contenido de la delegación de poderes» a efectos del artículo 290 TFUE se refiere precisamente al tipo de acto jurídico que puede adoptar la Comisión en virtud de esa delegación y no al contenido del acto delegado. A su parecer, incumbe al legislador determinar el contenido de la delegación de poderes, y esa decisión no se puede dejar al criterio de la Comisión. ( 49 )

58.

En mi opinión, el Parlamento tiene toda la razón al afirmar que corresponde al legislador determinar el contenido de la delegación de poderes, lo que incluye decidir la naturaleza jurídica del acto delegado como complemento o como modificación del acto de base. No obstante, en el presente caso es evidente que el legislador no determinó la naturaleza jurídica del acto delegado o que, al menos, no hizo la elección de forma clara. En efecto, el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base, tampoco faculta expresamente a la Comisión para modificar dicho Reglamento.

59.

Al margen de la opinión del Parlamento, a mi entender no se puede considerar que el hecho de que en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base no se habilitase a la Comisión expresamente para modificarlo signifique automáticamente que la Comisión sólo estaba facultada para completarlo. En efecto, estoy de acuerdo con la Comisión en que el artículo 290 TFUE no contiene ningún elemento que dé a entender que con una modificación se intervenga más en el acto de base que completándolo, aunque la modificación consista en realizar cambios directamente en su texto. ( 50 ) Procede recordar que el criterio esencial consiste en que con el acto delegado no se alteran disposiciones esenciales del acto de base. Y esta limitación de carácter constitucional afecta por igual tanto a los actos que complementan el acto de base como a los que lo modifican.

60.

Un acto distinto que complete el acto de base, desde su misma adopción, forma parte también del marco jurídico del Reglamento de base, si bien no es formalmente parte integrante del propio acto de base. En los casos en que, en virtud de la facultad delegada, se adopte una norma jurídica totalmente nueva, la diferencia entre completar y modificar el acto de base reside únicamente en la forma en que se redacte el acto delegado y realmente sólo se manifiesta en cómo se elabora, por ejemplo, una versión consolidada, jurídicamente no vinculante, del acto de base. En ambos casos, el tenor jurídicamente vinculante de la nueva norma jurídica se deduce del acto delegado publicado en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea que, por definición, no deroga ni sustituye ninguna de las disposiciones del acto de base. ( 51 )

61.

Por lo tanto, dado que no hay ninguna diferencia entre los efectos jurídicos de un acto que completa el acto de base y otro que lo modifica, no veo motivo alguno para exigir que la delegación de poderes para modificar un acto de base se haga expresamente mientras que la facultad para completarlo no necesite forzosamente ser expresa. Para ello no existe ninguna razón relevante desde el punto de vista constitucional ni de ningún otro tipo, por ejemplo, relacionada con el principio democrático, el equilibrio entre las instituciones, el reparto de las competencias entre la Unión y los Estados miembros o el sistema de derechos fundamentales. En consecuencia, puesto que la diferencia entre completar y modificar en el caso de normas nuevas es meramente formal, en el presente caso, por ejemplo, el resultado final habría sido esencialmente el mismo si la Comisión hubiese desarrollado las prioridades de financiación en un reglamento delegado distinto. ( 52 )

62.

Por otro lado, se ha de considerar que el legislador de la Unión, si lo desea, tiene la posibilidad de emplear en las disposiciones delegantes las expresiones utilizadas en el artículo 290 TFUE y supeditar así la facultad de la Comisión a la adopción de actos que respondan a esos conceptos predefinidos. Si el legislador considera importante que no se conceda a la Comisión la facultad de modificar un acto legislativo, puede regularlo expresamente utilizando en la disposición delegante la expresión «completar». ( 53 )

63.

Las partes se han pronunciado acerca de la gran importancia que tiene la transparencia de la legislación. En particular, el Parlamento se ha mostrado preocupado por la posibilidad de que esa transparencia se debilite si el Tribunal de Justicia resuelve que la facultad para modificar un acto de base no tiene que ser necesariamente expresa. Pero, a mi juicio, lo mismo puede decirse en general en el caso de disposiciones delegantes poco claras.

64.

Por lo tanto, en primer lugar procede aclarar si todas las disposiciones delegantes se han de interpretar siempre en el sentido de que con ellas se faculta bien para completar o para modificar o si la Comisión puede elegir entre adoptar un acto que complete el acto de base, lo modifique o ambas cosas, si el legislador no lo ha especificado claramente.

65.

Como ya he expuesto en el punto 61 de las presentes conclusiones, a diferencia del Parlamento, considero que la facultad de modificación no necesita concederse expresamente. Por este motivo, a mi parecer tampoco se puede pensar que toda expresión utilizada por el legislador deba interpretarse en el sentido de que se refiera bien a «completar» o a «modificar», quedando excluida cualquier otra alternativa. ( 54 ) En efecto, habida cuenta de que la práctica legislativa a este respecto es marcadamente desigual, ( 55 ) la interpretación contraria incrementaría sustancialmente la incertidumbre acerca del contenido real de la facultad conferida a la Comisión. En principio, ninguna otra expresión aparte de «completar» o «modificar» permitiría discernir directamente si se trata de una opción o la otra, y su significado quedaría en función del contexto.

66.

Tal interpretación incrementaría el riesgo de que en el futuro el Tribunal de Justicia hubiese de resolver un número significativo de casos jurídicamente sencillos en que se tratase de interpretar una disposición delegante poco clara. Es una idea inasumible que el legislador pueda impugnar un acto delegado, siempre que lo desee, con el argumento de que el acto de base ha sido indebidamente completado o modificado, si el presunto error consiste en una mala interpretación de la expresión, ambigua de antemano, utilizada por el legislador. ( 56 )

67.

Tampoco me parece verosímil que realmente se den muchos casos en que, recurriendo a los métodos tradicionales de interpretación del Derecho de la Unión, se pueda afirmar con seguridad que un determinado verbo utilizado por el legislador en una disposición delegante (como «determinar», «definir», «establecer») signifique claramente «completar» o «modificar», pero no ambas cosas. Con ello, la Comisión se vería artificialmente obligada a buscar la respuesta jurídicamente «correcta» a una cuestión que, en el fondo, trata del uso de la técnica legislativa adecuada.

68.

Por eso, considero que el artículo 290 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, al elegir una expresión diferente a las que contiene dicha disposición, puede dejar al criterio de la Comisión si completa o si modifica el acto de base, siempre que, por lo demás, se establezcan los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes a efectos del artículo 290 TFUE y la delegación de poderes no afecte a disposiciones esenciales del acto de base. En cualquier caso, estos requisitos limitan la discrecionalidad de la Comisión.

69.

En el acto de base de que aquí se trata no se precisó si con la expresión «desarrollar» del artículo 21, apartado 3, se quería decir «completar» o «modificar». No obstante, conforme a la interpretación mencionada en el punto 61 de las presentes conclusiones, la diferencia entre ambas medidas es meramente formal y carece de relevancia constitucional. Además, el Parlamento ni siquiera ha afirmado que los vicios de contenido del Reglamento controvertido sean aquí suficientemente graves como para declararlo nulo, por ejemplo, mediante un recurso por omisión. ( 57 ) Y tampoco se ha alegado que la Comisión se haya excedido en sus facultades al incumplir en otros aspectos las condiciones de la delegación de competencias o al alterar elementos esenciales del acto de base.

70.

Por todo ello, considero que, al adoptar el Reglamento controvertido, la Comisión no se excedió en sus facultades en cuanto al alcance de la delegación de poderes. En el artículo 21, apartado 3, del Reglamento de base, el legislador cedió a la Comisión la facultad de «desarrollar las prioridades de financiación», sin precisar si ese desarrollo debía llevarse a cabo completando o modificando el acto de base a efectos del artículo 290 TFUE. Por lo tanto, la Comisión podía válidamente desarrollar las prioridades de la financiación introduciendo una nueva parte en el anexo I del Reglamento de base. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso del Parlamento y que, en virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, imponga al Parlamento las costas de la Comisión y, con arreglo al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, imponga al Consejo sus propias costas.

71.

En caso de que, en contra de mi propuesta, el Tribunal de Justicia llegue a la conclusión de que el Reglamento controvertido debe ser anulado por extralimitación en las competencias de la Comisión, a continuación me ocuparé brevemente de la solicitud de la Comisión, basada en el artículo 264 TFUE, apartado 2, de que se conserven los efectos del Reglamento controvertido. El Parlamento y el Consejo no se han opuesto a esta solicitud, sino que se han pronunciado a favor de conservar los efectos del Reglamento controvertido hasta que éste sea sustituido por un acto que sea conforme con las disposiciones aplicables.

72.

Si se tiene en cuenta que el recurso del Parlamento se refiere más a la forma del Reglamento controvertido que a su contenido, sobre el cual las instituciones estaban esencialmente de acuerdo, a mi parecer es fundada la pretensión de la Comisión. Anular el Reglamento controvertido sin mantener sus efectos podría tener consecuencias negativas para la realización del Mecanismo «Conectar Europa», ya que el Reglamento controvertido es un requisito necesario para la existencia del programa de trabajo. Por lo tanto, la seguridad jurídica exige que se mantengan los efectos del Reglamento controvertido en virtud del artículo 264 TFUE, en caso de que el Tribunal de Justicia, en contra de mi propuesta, anule dicho Reglamento.

73.

A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del modo siguiente: