1.

Según un informe de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «Comisión de Peticiones»), «la petición es un medio importante para que el ciudadano haga oír su voz y sus preocupaciones de una manera oficial ante las instituciones de la Unión Europea. Se trata por consiguiente de un vínculo directo entre los representantes elegidos y aquellos cuyos intereses se busca servir». ( 2 ) Como ponen de manifiesto las estadísticas de la Comisión de Peticiones, este instrumento ha disfrutado, efectivamente, de un gran éxito. En 2013, el número de peticiones registradas en esta comisión superó las 3000, lo cual representa un aumento de más del 45 % respecto al año 2012 y una duplicación respecto al año 2011. ( 3 )

2.

Mediante su recurso de casación, el Sr. Schönberger (en lo sucesivo, «recurrente») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea Schönberger/Parlamento (T‑186/11, EU:T:2013:111; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), que declaró la inadmisibilidad de la solicitud de anulación de la decisión de la Comisión de Peticiones de 25 de enero de 2011 que puso fin al examen de la petición presentada por el recurrente el 2 de octubre de 2010 ( 4 ) (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).

3.

El presente asunto versa, pues, sobre la interpretación del alcance del derecho de petición en el sentido de los artículos 20 TFUE y 227 TFUE, tal como ha sido confirmado por el artículo 44 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Se solicita por vez primera al Tribunal de Justicia que dilucide la cuestión de si las decisiones adoptadas por la Comisión de Peticiones están sujetas al control del juez de la Unión en el sentido del artículo 263 TFUE.

4.

Así pues, en el marco de las presentes conclusiones, hay que analizar el ejercicio del derecho de petición a la luz de la jurisprudencia desarrollada hasta la fecha sobre esta materia por el Tribunal General, comparándola con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de acto impugnable. En efecto, la sentencia recurrida representa una aplicación fiel de la sentencia Tegebauer/Parlamento, ( 5 ) en la cual el Tribunal General formuló una interpretación según la cual la apreciación de la admisibilidad de una petición debe ser objeto de control judicial, puesto que una decisión de declaración de inadmisibilidad o de archivo sin ulterior tramitación de una petición puede afectar a la esencia del derecho de petición y constituye, por ello, una decisión que puede ser objeto de un recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE. ( 6 )

5.

Antes de nada, considero que, en la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), el Tribunal General aplicó de forma errónea el concepto de acto impugnable y dicho error se debe, a mi juicio, a una interpretación extensiva del alcance del derecho de petición. Pues bien, a mi juicio, el derecho de petición constituye un instrumento de diálogo político directo, la expresión de una interacción democrática entre un ciudadano y los representantes elegidos que debería, salvo en casos excepcionales, quedar al margen de la intervención del juez de la Unión.

6.

En consecuencia, en las presentes conclusiones pretendo proponer al Tribunal de Justicia que invalide la jurisprudencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), que constituye el fundamento de la sentencia recurrida. En cualquier caso, con objeto de garantizar la seguridad jurídica de los justiciables, el Tribunal de Justicia, en el marco del presente recurso de casación, debería adoptar una posición expresa respecto a la jurisprudencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), bien invalidándola o bien ratificándola. En ese último supuesto, el análisis del recurso de casación apenas revestiría dificultades.

7.

El derecho de petición está reconocido en los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra d), y 227 TFUE, como manifestación particular de la ciudadanía europea.

8.

A tenor del artículo 44 de la Carta:

«Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene el derecho de petición ante el Parlamento Europeo.» ( 7 )

9.

La tramitación de las peticiones estaba regulada en el título VIII del Reglamento del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «Reglamento interno»). Las disposiciones aplicables ratione temporis en el presente asunto son los artículos 191 a 193 del Reglamento interno. ( 8 ) No obstante, ha de señalarse que, a raíz de la revisión del Reglamento interno efectuada en 2011, estas disposiciones fueron modificadas y figuran desde entonces en sus artículos 201 a 203 bis (en lo sucesivo, «Reglamento interno modificado»). ( 9 ) Finalmente, tras una modificación en julio de 2014, el derecho de petición se rige actualmente por los artículos 215 a 218 del Reglamento interno modificado en el marco de la 8a legislatura. ( 10 ) Sin embargo, esta última modificación no ha afectado a la redacción de las disposiciones pertinentes en relación con el Reglamento interno modificado.

10.

A tenor del artículo 191 del Reglamento interno, titulado «Derecho de petición»:

«1.   Cualquier ciudadano de la Unión Europea, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al Parlamento, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión Europea que le afecte directamente.

[…]

6.   Las peticiones que la comisión declare improcedentes se archivarán, con notificación al peticionario de la decisión y los motivos de ésta.

[…]»

11.

El artículo 192 del Reglamento interno, titulado «Examen de las peticiones», prevé:

«1.   La comisión competente podrá decidir la elaboración de un informe o pronunciarse sobre las peticiones que hubiere admitido a trámite.

Cuando se trate de peticiones que propongan la modificación de disposiciones legales en vigor, la comisión podrá solicitar opinión de otra comisión, conforme al artículo 46.

[...]

3.   Con motivo del examen de las peticiones o para establecer los hechos, la comisión podrá prever audiencias de peticionarios o audiencias generales, o enviar a algunos de sus miembros al lugar de los hechos para comprobarlos.

[...]

7.   Los peticionarios serán informados por el Presidente del Parlamento de las decisiones adoptadas y de su motivación.»

12.

Con arreglo al artículo 201, apartado 7, del Reglamento interno modificado, el [Presidente del Parlamento] remitirá las peticiones inscritas en el registro a la comisión competente, que establecerá si son admisibles o no, de conformidad con el artículo 227 [TFUE].

13.

El artículo 201, apartado 8, del Reglamento interno modificado dispone:

«Las peticiones que la comisión declare improcedentes se archivarán, con notificación a los peticionarios de la decisión y los motivos de ésta. En la medida de lo posible, podrán recomendarse otras vías de recurso alternativas.»

14.

El artículo 203 bis del Reglamento interno modificado, en la versión resultante de la Decisión del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 2012, ( 11 ) regula asimismo la tramitación de las iniciativas ciudadanas.

15.

El recurrente, antiguo funcionario del Parlamento, impugnó los puntos de mérito que se le otorgaron en el marco del ejercicio de la promoción del año 2005. A raíz de la reclamación interpuesta el 15 de noviembre de 2008 por el recurrente, el Defensor del Pueblo Europeo declaró, mediante decisión de 13 de julio de 2010, que el Parlamento había cometido un acto de mala administración en la medida en que el Presidente del Parlamento debió pronunciarse sobre la reclamación del recurrente.

16.

El 2 de octubre de 2010, el recurrente presentó, sobre la base del artículo 227 TFUE, una petición al Parlamento, en la que le solicitaba que adoptase medidas para subsanar los hechos comprobados por el Defensor del Pueblo.

17.

Mediante la decisión impugnada, el Presidente de la Comisión de Peticiones se dirigió al recurrente en los términos siguientes: «Le informo por la presente que la comisión ha examinado su petición y la ha admitido a trámite de conformidad con el Reglamento del Parlamento Europeo en la medida en que queda comprendida en los ámbitos de actuación de la Unión Europea. No obstante, la Comisión de Peticiones no está en condiciones de abordar el fondo de su petición y, por tanto, ha tomado nota de sus observaciones. Su petición será remitida al director general de personal para que adopte las medidas oportunas. Asimismo, he de señalar que el examen de su petición termina de este modo». En consecuencia, el examen de la petición quedó cerrado.

18.

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal General el 26 de marzo de 2011, el Sr. Schönberger solicitó la anulación de la decisión impugnada debido a que fijaba un plazo para la tramitación de su petición sin proceder a un examen sobre el fondo.

19.

En la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad el recurso. Basándose en la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), el Tribunal General declaró que, puesto que la petición del recurrente fue admitida a trámite, la decisión impugnada no producía efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar a la situación jurídica del recurrente. Para consultar más detalles, se hace remisión a la sentencia recurrida.

20.

Mediante su recurso de casación, el Sr. Schönberger solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, estime su pretensión formulada en primera instancia, anule la decisión impugnada y condene en costas al Parlamento.

21.

En su escrito de contestación, el Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al recurrente.

22.

En apoyo de su recurso de casación, el recurrente formula seis imputaciones ( 12 ) basadas, en primer lugar, en el desconocimiento de los hechos, ( 13 ) en segundo lugar, en la inobservancia del ámbito de aplicación del derecho fundamental de petición, ( 14 ) en tercer lugar, en la falta de motivación y en la falta de lógica de que adolece la sentencia recurrida , ( 15 ) en cuarto lugar, en un error de apreciación debido a una aplicación incorrecta de la jurisprudencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), ( 16 ) en quinto lugar, en una deficiencia de motivación en lo que respecta a la falta de examen de la inexistencia de motivación de la decisión impugnada ( 17 ) y, en sexto lugar, en un examen incompleto de los hechos. ( 18 )

23.

A este respecto, propongo reagrupar estas imputaciones en dos motivos, en función del vínculo que pueda establecerse entre ellas. El primer motivo comprenderá las imputaciones relativas al alcance del derecho de petición (contenidas en las imputaciones segunda, tercera y cuarta del recurso de casación). El segundo motivo comprenderá las imputaciones de carácter procesal (contenidas en las imputaciones primera, quinta y sexta del recurso de casación).

24.

En la medida en que la respuesta a las alegaciones relativas a la esencia del derecho de petición y al alcance de la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) es determinante para la sustanciación del presente recurso de casación, propongo comenzar por el examen de ese motivo.

25.

Mediante el conjunto de imputaciones agrupadas en el primer motivo, el recurrente discute el ámbito de aplicación del derecho de petición. En primer lugar, mencionando el apartado 18 de la sentencia recurrida, el recurrente reprocha al Tribunal General haber estimado que sólo una decisión que declare la inadmisibilidad de la petición puede restringir el ejercicio del derecho de petición. Así, a su juicio, el ámbito de aplicación del derecho de petición quedó erróneamente limitado a la cuestión de la admisibilidad de las peticiones. Pues bien, en su opinión, el Parlamento está obligado no sólo a examinar la admisibilidad de una petición, sino también a analizar el fondo de las peticiones consideradas admisibles. La negativa a examinar el fondo de una petición impide el ejercicio de tal derecho, ya que el peticionario se ve privado de la posibilidad de contribuir a la mejora del Derecho de la Unión y participar en la vida democrática de la Unión en el sentido de los artículos 10 TUE, apartado 3, y 24 TFUE, párrafo segundo.

26.

En segundo lugar, el recurrente reprocha al Tribunal General un razonamiento ilógico en el que afirmó, por un lado, que en materia de peticiones el Parlamento no adopta nunca actos vinculantes y, por otro lado, que la decisión mediante la cual se declara inadmisible o se archiva sin ulterior tramitación una petición puede ser objeto de un recurso de anulación. ( 19 ) En tercer lugar, el recurrente rebate la aplicación de la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) por el Tribunal General en los apartados 16, 17 y 19 de la sentencia recurrida.

27.

Por su parte, el Parlamento rechaza todas las censuras formuladas. En particular, subraya que a la vista de la naturaleza extrajudicial del derecho de petición, éste sólo garantiza un derecho de dirigirse al Parlamento, si bien este último conserva la libertad política de dar trámite o no a una petición. El Parlamento alega que ni el derecho de petición consagrado en el Derecho primario ni las disposiciones del Reglamento interno permiten concluir que el peticionario dispone de derechos procesales particulares a efectos del ejercicio efectivo del derecho de petición. Por otro lado, comparte el análisis que se deriva de la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466).

28.

Como ya he señalado, la facultad de presentar una petición constituye un instrumento de participación directa en las funciones políticas ejercidas por los representantes de los pueblos de la Unión. Sin embargo, en la medida en que es la primera vez que se solicita al Tribunal de Justicia que analice el derecho de petición en su conjunto, me parece útil presentar un análisis detallado de este instrumento.

29.

Si bien los Tratados fundacionales no previeron el derecho de petición al Parlamento, ( 20 ) a raíz de la primera elección por sufragio universal, el Parlamento modificó en 1981 su Reglamento de procedimiento y reconoció oficialmente la facultad de presentar peticiones, ( 21 ) facultad esta que se vio reforzada posteriormente por una declaración institucional de 1989. ( 22 ) Sólo a partir de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se ha reconocido en el Tratado el derecho de petición ante el Parlamento y, finalmente, se le ha atribuido el estatuto del derecho fundamental recogido en el artículo 44 de la Carta. ( 23 )

30.

Así pues, el derecho de petición ( 24 ) fue concebido en un primer momento como un instrumento vinculado a la ciudadanía europea. ( 25 ) El derecho a formular una petición al Parlamento, consagrado en los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra d), 24 TFUE, párrafo segundo, y 227 TFUE, así como el derecho a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo de conformidad con el artículo 228 TFUE, constituyen medios que permiten a los ciudadanos europeos ejercer sus derechos civiles democráticos directos. La iniciativa ciudadana europea, establecida por el Tratado de Lisboa conforme al artículo 11 TUE, apartado 4, ( 26 ) representa un instrumento semejante.

31.

El derecho de petición, indispensable para el ejercicio por los ciudadanos de la participación y del control democráticos, refuerza, por tanto, la comunicación entre el Parlamento y los ciudadanos y residentes de la Unión, al tiempo que les proporciona un mecanismo abierto, democrático y transparente para la obtención, cuando ello sea legítimo y esté justificado, de una solución extrajudicial a su reclamaciones. ( 27 )

32.

Es cierto que ningún acto ha definido la petición en cuanto tal. Sin embargo, el Parlamento ha realizado esfuerzos en tal sentido, al proponer que esta última comprenda «todas las quejas, solicitudes de toma de posición o de intervención, y reacciones en relación con resoluciones del Parlamento o decisiones adoptadas por otras instituciones u órganos comunitarios que le transmiten personas o asociaciones de personas». ( 28 ) Sin que se haya adoptado oficialmente tal definición, en los informes de la Comisión de Peticiones, éstas son entendidas como «solicitudes de intervención, de acción, de cambio político o de dictamen que [se sometan] al Parlamento». Por último, ha de señalarse que, en un informe de 2001, ( 29 ) se presentaron un proyecto de reforzamiento del derecho de petición y una modificación del Tratado, sin que hayan tenido consecuencias concretas.

33.

A título comparativo, según mis informaciones, en varios Estados miembros el derecho de petición es un derecho constitucional (España, Francia, Italia, Luxemburgo, Rumanía) o fundamental (República Checa, Alemania ( 30 )). No obstante, es difícil dar una definición general del derecho de petición. En función de las tradiciones nacionales, la petición puede entrañar una sugerencia, una información o una iniciativa, expresando alegaciones o quejas. ( 31 ) Aunque algunos Estados miembros no cuentan con un instrumento que permita a los ciudadanos plantear al Parlamento un asunto cualquiera (República de Finlandia, Reino de Suecia), prevén otros medios para ponerse en contacto con los diputados, tales como los escritos enviados al Parlamento. ( 32 )

34.

En el Derecho de la Unión, el ejercicio del derecho de petición está abierto a todo residente de la Unión y a toda persona jurídica que tenga su domicilio social en un Estado miembro. Sin embargo, en virtud de una modificación del Reglamento interno introducida en 2011, la presentación de peticiones se extendió asimismo a las personas físicas o jurídicas que no son ciudadanos de la Unión y que no residen o no tienen su domicilio social en un Estado miembro. ( 33 ) En consecuencia, la petición ya no está estrictamente vinculada a la ciudadanía de la Unión. ( 34 ) Por otro lado, las peticiones pueden estar firmadas por varios millones de personas, que deberán estar representadas por un peticionario. ( 35 )

35.

No obstante, en virtud del artículo 227 TFUE, la posibilidad de presentar una petición se limita a las materias comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Así, el derecho de petición desempeña una función en el marco de la concepción y del control del respeto del Derecho de la Unión.

36.

Por una parte, las peticiones se inspiran en el trabajo de otras comisiones del Parlamento Europeo, competentes en cuanto al fondo para elaborar actos legislativos en ámbitos concretos. El Parlamento también puede adoptar posteriormente resoluciones en ámbitos diversos y políticamente sensibles. ( 36 )

37.

Por otro lado, la petición constituye una forma de control por los ciudadanos de la Unión de la aplicación del Derecho de la Unión a posteriori. En efecto, las peticiones son una valiosa fuente de información para detectar vulneraciones del Derecho de la Unión, ( 37 ) sobre todo en los ámbitos del medio ambiente y mercado interior, en los vinculados al reconocimiento de cualificaciones profesionales, el sector de los servicios financieros ( 38 ) y, sobre todo, en materia de vulneración de derechos fundamentales. ( 39 ) En muchos casos, la presentación de una petición que coincida con la presentación simultánea de una denuncia ante la Comisión Europea puede dar lugar a la apertura de un procedimiento por incumplimiento o a la interposición de un recurso por omisión. ( 40 ) Las estadísticas demuestran que entre un cuarto y un tercio de las peticiones están vinculadas, o dan lugar, a procedimientos por incumplimiento. ( 41 ) Sin embargo, el problema de la tramitación que debe darse tanto a las reclamaciones como a las peticiones no forma parte del objeto del presente procedimiento. ( 42 )

38.

Las modalidades de ejercicio del derecho de petición están reguladas en los artículos 201 a 203 del Reglamento interno modificado ( 43 ) (en su última versión). ( 44 ) A la vista de estas disposiciones, me parece indiscutible que el Parlamento persigue establecer un procedimiento transparente y equitativo que permita a toda persona facultada ejercer su derecho de petición. ( 45 )

39.

De conformidad con las disposiciones en vigor, las peticiones que cumplan los requisitos de admisibilidad formal ( 46 ) se inscribirán en un registro general por orden de entrada. Las peticiones que no reúnan los requisitos establecidos en el artículo 201, apartado 2, del Reglamento interno modificado serán archivadas, y se notificará a los peticionarios los motivos del archivo. Aun admitiendo que las peticiones no registradas y las improcedentes están comprendidas en dos categorías distintas, ( 47 ) no es fácil establecer la diferencia entre ambas a la luz de los informes de la Comisión de Peticiones. ( 48 )

40.

Las peticiones registradas se transmitirán a la Comisión de Peticiones, que comprobará su admisibilidad material a la luz del artículo 227 TFUE, del que resulta que cualquier persona tendrá derecho a presentar una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte directamente.

41.

Las peticiones declaradas improcedentes en esta fase se archivarán. El Reglamento interno modificado prevé asimismo una votación en el caso de que los miembros de la Comisión de Peticiones no lleguen a un consenso sobre la admisibilidad de la petición. En cualquier caso, se notificará al peticionario la decisión de inadmisibilidad motivada, a menudo acompañada de la recomendación de dirigirse al órgano nacional o internacional competente. ( 49 ) A este respecto, el artículo 201, apartado 8, de dicho Reglamento prevé la posibilidad de recomendar otras vías de recurso alternativas.

42.

Entre las peticiones admisibles figuran las cerradas con respuesta inmediata o las enviadas para su examen a otras instituciones u otros órganos, o bien para solicitar opinión o recabar información. A continuación, la Comisión de Peticiones solicita por regla general a la Comisión que le facilite toda la información pertinente o su opinión sobre las cuestiones formuladas por el peticionario.

43.

A la vista de las disposiciones que regulan el examen de las peticiones, está claro que las competencias de la Comisión de Peticiones son en realidad bastante limitadas. En efecto, esta Comisión «no es un órgano judicial que cuente con poder decisorio sobre la naturaleza de un caso o que pueda decidir si las autoridades de un Estado miembro han adoptado la solución política correcta. La Comisión de Peticiones carece igualmente de poderes de ejecución». ( 50 )

44.

En cambio, está claro que la Comisión de Peticiones disfruta de un margen de apreciación en cuanto a la tramitación que deba darse a una petición. Por otro lado, la decisión relativa a la admisibilidad de una petición también podrá revestir un carácter discrecional, pese al vínculo establecido con el artículo 227 TFUE. Ciertamente, esta última disposición exige, para que se declare la admisibilidad de una petición, que verse sobre un asunto comprendido en los ámbitos de actuación de la Unión y que afecte directamente al peticionario. Ahora bien, más allá de tales exigencias formales, del artículo 201, apartado 7, del Reglamento interno modificado se desprende que si la Comisión de Peticiones no llega a un consenso sobre la admisibilidad de una petición, ésta será declarada admisible si así lo solicita al menos una cuarta parte de los miembros de dicha comisión.

45.

Por último, ha de recordarse que la Comisión de Peticiones considera que «el proceso relativo a las peticiones puede y debe seguir siendo complementario de otros mecanismos de recurso (en sentido amplio) disponibles para los ciudadanos, como la presentación de denuncias ante la Comisión o de reclamaciones ante el Defensor del Pueblo Europeo». ( 51 ) Junto con otros organismos, instituciones e instrumentos como las comisiones de investigación, la iniciativa ciudadana europea y el Defensor del Pueblo, la Comisión de Peticiones tiene un papel independiente y claramente definido como punto de contacto para todos y cada uno de los ciudadanos. ( 52 )

46.

Ello me lleva a examinar el problema del concepto de acto impugnable, tal como ha sido interpretado por el Tribunal General en la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) y que condujo a éste, en la sentencia recurrida, a declarar la inadmisibilidad del recurso debido a que, según la decisión impugnada, la petición había sido calificada como admisible.

47.

Según reiterada jurisprudencia, es posible ejercitar un recurso de anulación contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que pretendan producir efectos jurídicos. En particular, se consideran impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando sustancialmente su situación jurídica. ( 53 ) En cambio, son inadmisibles los recursos dirigidos contra actos que no constituyen medidas de orden interno de la administración y que no generan, por tanto, ningún efecto fuera de ella. ( 54 )

48.

Puesto que, en el caso de autos, se trata de un acto adoptado por el Parlamento, procede recordar que, en la sentencia Les Verts/Parlamento, el Tribunal de Justicia confirmó que podía interponerse un recurso de anulación contra los actos del Parlamento destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. ( 55 ) Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, los actos que afecten únicamente a la organización interna de los trabajos del Parlamento no pueden ser objeto de recurso de anulación. ( 56 )

49.

Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que la declaración del Presidente del Parlamento por la que se concluye el procedimiento presupuestario constituye un acto que puede producir efectos jurídicos frente a terceros. ( 57 ) El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que procedía declarar la admisibilidad de un recurso contra la Reglamentación relativa a la indemnización transitoria de fin de mandato para los diputados al Parlamento. ( 58 ) De igual modo, la vía del control judicial ha quedado abierta en el caso de una resolución del Parlamento que designaba al personal encargado de determinadas actividades. ( 59 )

50.

En cambio, el Tribunal de Justicia ha estimado que los actos relativos a la constitución de comisiones de investigación del Parlamento no afectan más que a la organización interna de los trabajos del Parlamento. ( 60 ) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha recordado que las delegaciones interparlamentarias sólo tienen una competencia de información y de contacto, y que los actos relativos a la designación de sus miembros y a la elección de su Presidente no son actos impugnables. ( 61 ) De igual modo, el Tribunal de Justicia ha declarado que un escrito de una institución enviado en respuesta a una petición formulada por el destinatario no constituye una decisión susceptible de recurso de anulación. ( 62 ) Asimismo, el Tribunal de Justicia incluyó en el fondo el examen de la admisibilidad de un recurso contra los actos del Parlamento. ( 63 )

51.

En cuanto atañe al caso de autos, a la vista de las características del derecho de petición en cuanto instrumento del diálogo político comprendido en la responsabilidad del Parlamento Europeo, cabría admitir que las decisiones adoptadas por la Comisión de Peticiones son, a primera vista, asimilables a actos de organización interna del Parlamento, adoptados en el marco de sus trabajos políticos. Sin embargo, a la vista de esta apreciación, procede examinar los efectos de las decisiones de la Comisión de Peticiones frente a terceros, tal como se desprenden de la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466).

52.

Antes de nada, a diferencia de cuanto afirma el recurrente, es incuestionable que la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) no confiere a todas las decisiones de la Comisión de Peticiones la condición de decisiones impugnables, lo cual abriría la posibilidad del control por el juez de la Unión.

53.

En cambio, el Tribunal General ha declarado en esa sentencia que, «si bien las consecuencias que infiere el Parlamento de una petición declarada admisible no están sujetas al control del juez de la Unión, puesto que el Parlamento conserva a este respecto una completa libertad de apreciación de naturaleza política, la apreciación de la admisibilidad de una petición debe ser, sin embargo, objeto de control judicial, pues éste es la única garantía de la efectividad del derecho a presentar una petición establecido en el artículo 194 CE. En efecto, una decisión de inadmisibilidad y de archivo sin ulterior tramitación de una petición por la Comisión de Peticiones puede afectar a la propia esencia del derecho de los ciudadanos a presentar una petición tal como está consagrado en el Tratado y constituye por ello una decisión susceptible de ser objeto de un recurso de anulación».

54.

En el caso de autos, de la sentencia recurrida se deduce que el Tribunal General aplicó el principio conforme al cual sólo las decisiones de la Comisión de Peticiones que califican las solicitudes como inadmisibles pueden constituir el objeto de un recurso de anulación.

55.

Pues bien, según el recurrente, esta conclusión adolece de un error de lógica puesto que, por una parte, la jurisprudencia del Tribunal General deja un gran margen de apreciación en cuanto a la procedencia de las peticiones y a las consecuencias que deban inferirse de ellas y, por otro lado, confiere a algunas de estas decisiones la naturaleza de acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.

56.

En efecto, tanto por los motivos ya expuestos relativos a las características del instrumento de petición en el Derecho de la Unión como por los motivos que se exponen a continuación, sostengo que la jurisprudencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) adolece de una contradicción. En efecto, a mi juicio, ninguna clase de decisión de la Comisión de Peticiones puede modificar sustancialmente la situación jurídica del peticionario.

57.

En primer lugar, ha de recordarse que, al objeto de analizar los efectos jurídicos de cualquier acto del Derecho de la Unión, ha de atenderse antes de nada a su esencia y a su naturaleza y no a su denominación o forma. Del mismo modo habrá de procederse respecto al derecho de petición. Así, resulta erróneo partir del principio de que el empleo del término «derecho» equivale automáticamente a la existencia de un derecho subjetivo.

58.

A este respecto, en lo que respecta al hecho de que el derecho de petición figure en la Carta y constituya un derecho fundamental, basta con remitir al artículo 52 de la Carta, que establece, en su apartado 5, una distinción entre derechos y principios. ( 64 ) No obstante, a pesar de su denominación en la Carta, algunos «derechos» incluidos en la misma no son considerados derechos individuales. Como pone de manifiesto la sentencia Association de médiation sociale, ( 65 )«el derecho de información y consulta», en el sentido del artículo 27 de la Carta, ha quedado establecido como «principio» en el sentido de la Carta. En efecto, este precepto no define una situación jurídica individual, sino que prescribe a los poderes públicos la determinación de un contenido objetivo (la información y la consulta a los trabajadores) y unos fines (efectividad de la información, representatividad en función de los niveles, suficiente antelación). ( 66 )

59.

Además, el Derecho de la Unión recoge varios instrumentos extrajudiciales denominados «derechos» pero que no dan lugar a un control judicial.

60.

Así, los ciudadanos tienen derecho a presentar una denuncia si consideran que la Comisión no respeta el Código de buena conducta administrativa. ( 67 ) La única vía de recurso prevista es la facultad del denunciante de solicitar al secretario general de la Comisión la revisión de la respuesta dada a su denuncia. Dicho código prevé asimismo la posibilidad de dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo. Por otro lado, la Comisión también ha establecido los principios generales y las normas mínimas aplicables a las consultas del público, ( 68 ) sin prever, no obstante, en beneficio de los particulares, el derecho a impugnar judicialmente las decisiones adoptadas vulnerando estos principios y normas.

61.

Además, si bien este derecho no está regulado por un acto jurídico particular, los ciudadanos tienen derecho a denunciar ante la Comisión la infracción del Derecho de la Unión por un Estado miembro. En cambio, no se cuestiona que los particulares no pueden impugnar la negativa de la Comisión a incoar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro. ( 69 ) Si un denunciante considera que, en la tramitación de su denuncia, la Comisión ha incurrido en mala administración, puede interponer un recurso ante el Defensor del Pueblo Europeo. ( 70 )

62.

A este respecto, en el recurso de casación examinado en el caso de autos, el recurrente invoca la existencia de un riesgo de vulneración de un derecho fundamental o, en cualquier caso, del ejercicio de este derecho desde el punto de vista de las garantías de procedimiento de las que debería haber dispuesto. En su opinión, esta vulneración puede dar lugar a que resulte afectada de forma sustancial la situación jurídica del peticionario.

63.

Efectivamente, es pacífico que el principio de tutela judicial efectiva constituye un principio general del Derecho de la Unión que se deriva de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que está sancionado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, ( 71 ) y también reafirmado en el artículo 47 de la Carta.

64.

Sin embargo, ha de señalarse que este principio encuentra su origen en la afirmación según la cual «la existencia de una vía de recurso de carácter jurisdiccional contra cualquier decisión de una autoridad nacional que impida el ejercicio de este derecho es esencial para garantizar al particular la protección efectiva de su derecho». ( 72 ) La falta de una protección jurídica eficaz equivale, pues, a la infracción de un derecho garantizado.

65.

Pues bien, no ocurre así con el derecho de petición. Efectivamente, en el supuesto de que una petición fuera objeto de una decisión de inadmisibilidad, de archivo, de remisión a otra institución o de cierre del procedimiento con una respuesta, no se plantea ninguna cuestión de limitación o de negativa a conceder un derecho reconocido, que entrañaría la necesidad de una protección judicial. Al contrario, en tal supuesto, el derecho a ejercer el derecho de petición se respeta plenamente en la medida en que el recurrente ha podido presentar su solicitud, ha sido informado de las fases procedimentales en el seno del Parlamento y ha recibido una respuesta a su solicitud.

66.

En este mismo orden de ideas, debe observarse que si no se estima su solicitud, el peticionario puede volver a presentar una petición ante el Parlamento, el cual —tras una apreciación política diferente, en su caso— podrá adoptar libremente una decisión contraria sobre esta petición. Es importante recordar en este contexto que el Parlamento ha ampliado el ámbito de las peticiones admisibles con respecto al Tratado. Además, puede adoptar con carácter general una posición política sobre asuntos no comprendidos en la competencia de la Unión. Pues bien, las tomas de postura de la Comisión de Peticiones no tienen fuerza de cosa juzgada, positiva o negativa. Además, el peticionario puede dirigirse a continuación al Defensor del Pueblo y a la Comisión.

67.

En segundo lugar, al objeto de establecer el origen del error del que, en mi opinión, adolece la distinción establecida por el Tribunal General en la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) y que ha sido aplicada en la sentencia recurrida en el caso de autos, ha de hacerse referencia a las normas relativas a las facultades de las autoridades que conocen de solicitudes informales o de reclamaciones en el Derecho de la Unión.

68.

Así, por un lado, el ejemplo más clásico puede encontrarse en la jurisprudencia relativa a las competencias de la Comisión, que tiene facultades vinculantes en materia de denuncias en Derecho de la competencia. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, aunque la Comisión no esté obligada a adoptar una decisión que declare la existencia de una infracción de las normas sobre competencia ni a dar curso a la denuncia que se le haya presentado con arreglo al Reglamento [no 17 — actualmente no 1/2003 ( 73 )], está obligada a examinar atentamente los motivos de hecho y de Derecho aducidos por el autor de la denuncia para verificar la existencia de un comportamiento contrario a la competencia. Además, en caso de archivar sin ulterior trámite la denuncia, la Comisión está obligada a motivar su decisión para permitir al Tribunal General verificar si incurrió en error de hecho o de Derecho, o en desviación de poder. ( 74 )

69.

En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia declaró que «una Institución, que está dotada de la facultad de comprobar una infracción y de sancionarla y ante la que los particulares pueden presentar denuncias, como es la Comisión en materia de Derecho de la competencia, adopta necesariamente un acto que produce efectos jurídicos cuando pone fin a la investigación que ha iniciado a consecuencia de esta denuncia» ( 75 ) (el subrayado es mío).

70.

Pues bien, es evidente que, a la vista de la finalidad de todo punto distinta de la normativa económica en cuestión, así como de la función desempeñada por la Comisión en este contexto, la jurisprudencia en materia de competencia no puede constituir en modo alguno un punto de referencia en el ámbito del derecho de petición. La distinción establecida en la sentencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) no parece, sin embargo, seguir esta lógica. Por otro lado, la referencia efectuada por el recurrente a la sentencia Rendo y otros /Comisión ( 76 ) en materia de competencia no sólo es inaplicable en materia de peticiones, sino que también es errónea en la medida en que la sentencia Rendo no confirmó que toda restricción de un derecho produce necesariamente efectos jurídicos. ( 77 )

71.

Por otra parte, el ejemplo totalmente opuesto es el de las competencias del Defensor del Pueblo, que no está facultado para adoptar medidas vinculantes. ( 78 ) Aun admitiendo que esta jurisprudencia no responde plenamente a las cuestiones planteadas en el presente asunto, sería útil relacionar la apreciación de las decisiones adoptadas por la Comisión de Peticiones con los actos adoptados por el Defensor del Pueblo en el examen de las reclamaciones que le son presentadas en virtud del artículo 228 TFUE.

72.

En particular, se ha declarado que el informe del Defensor del Pueblo en el que se constata la existencia de un caso de mala administración no produce, por definición, ningún efecto jurídico frente a terceros en el sentido del artículo 230 CE, y tampoco vincula al Parlamento, que puede decidir libremente, en el marco de las facultades que le confiere el Tratado, qué consecuencias extraer de ello. Lo mismo cabe afirmar a fortiori del informe anual que el Defensor del Pueblo también debe presentar al Parlamento al final de cada sesión anual y que trata sobre el conjunto de los resultados de sus investigaciones. ( 79 ) Así, una decisión motivada del Defensor del Pueblo Europeo por la que concluye el examen del fondo de una reclamación mediante el archivo de esta última no constituye un acto impugnable mediante un recurso de anulación, en la medida en que tal decisión no produce efectos jurídicos frente a terceros. ( 80 )

73.

Habida cuenta de las competencias de la Comisión de Peticiones, está, pues, justificado considerar que no le incumbe ninguna obligación de resultado, como tampoco al Defensor del Pueblo. ( 81 ) Además, a la vista de las características del derecho de petición antes expuestas, este principio debería aplicarse a las decisiones de inadmisibilidad o de archivo sin ulterior examen de la petición.

74.

En tercer lugar, no creo que el derecho de petición en la legislación de la Unión pueda reflejar o deba inspirarse en el modelo de las peticiones vigente en diversos Estados miembros. Según la información de que dispongo, solamente la República Federal de Alemania, ( 82 ) el Reino de España ( 83 ) y los territorios de ultramar franceses ( 84 ) han previsto un control judicial en las decisiones adoptadas a raíz de una petición. No obstante, según mis fuentes, incluso en Derecho alemán, las decisiones adoptadas en respuesta a una petición no se consideran «actos administrativos», pues no producen efectos jurídicos frente al peticionario. ( 85 )

75.

Pues bien, en la legislación de la Unión el derecho de petición debe considerarse como un concepto autónomo y, para que quede comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 263 TFUE, ha de cumplir los criterios de la jurisprudencia relativos al concepto de acto que puede modificar sustancialmente la situación jurídica del peticionario. Además, procede recordar que en el marco del control de legalidad sobre la base de los artículos 263 TFUE y 265 TFUE, el juez de la Unión no es competente para dictar órdenes conminatorias contra instituciones y órganos de la Unión. ( 86 )

76.

En efecto, la determinación del derecho de petición es, en principio, responsabilidad única del Parlamento, en cuanto garante de los intereses de sus electores. Deseo subrayar que el ejercicio del derecho de petición ante el Parlamento no se inscribe en el marco de las actividades de un órgano administrativo, sino que está comprendido en las actividades de un órgano político. Ello implica que los ciudadanos pueden controlar y sancionar las decisiones adoptadas por el Parlamento con ocasión de las elecciones europeas.

77.

Las diferentes clases de respuesta que la Comisión de Peticiones puede adoptar respecto a una petición, incluido el traslado a otro órgano a la vista de los límites de su mandato, no pueden equipararse, por tanto, a la denegación de un órgano administrativo, puesto que la Comisión de Peticiones es una emanación de un órgano representativo de naturaleza política.

78.

En consecuencia, propongo considerar que la esencia del derecho de petición reside en la posibilidad de poner oficialmente en conocimiento del Parlamento determinadas cuestiones, sin que se confiera al peticionario el derecho a reclamar directamente una protección jurídica. No se trata de un derecho individual dirigido a producir efectos jurídicos respecto a la situación de un peticionario, sino de un instrumento político de participación en la vida democrática.

79.

En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos envíen cartas u otros escritos al Parlamento y a los diputados no depende en absoluto de un derecho formal de petición. Por este motivo, pienso que, desde un punto de vista constitucional, la función de este instrumento equivale a una autorización para que el Parlamento pueda conocer formalmente de iniciativas que no proceden de la Comisión ni de sus diputados, grupos parlamentarios o comisiones. ( 87 )

80.

El corolario del derecho de petición se corresponde, pues, con la obligación del Parlamento de establecer los mecanismos que permitan a los peticionarios acceder al Parlamento conforme a procedimientos eficaces y transparentes. Por tanto, sólo el establecimiento de estos mecanismos podrá estar comprendido en el ámbito del control del juez de la Unión mediante un recurso por omisión, en virtud del artículo 265 TFUE.

81.

A este respecto, me inclino a pensar que el control del juez de la Unión sólo se requiere en el supuesto de que el Parlamento adopte una actitud que refleje una vulneración grave y persistente del Derecho de la Unión, poniendo en peligro la aplicación del instrumento de las peticiones en cuanto tal, en particular en caso de negativa a recibir peticiones o de falta de respuesta a las peticiones. En efecto, tal actitud constituiría un incumplimiento de la obligación que incumbe al Parlamento en virtud de los artículos 20 TFUE y 227 TFUE y 44 de la Carta. En este supuesto, a raíz de la reclamación de un particular, la Comisión, como guardiana de los Tratados, debería intervenir de conformidad con el artículo 265 TFUE.

82.

En todo caso, no se excluye aplicar por analogía la solución que el Tribunal de Justicia ha elaborado en el marco de la jurisprudencia sobre las decisiones del Defensor del Pueblo, pese al planteamiento según el cual el derecho de petición no constituye un derecho subjetivo. Según esta jurisprudencia, en circunstancias ciertamente excepcionales, un ciudadano podría demostrar que la Comisión de Peticiones ha cometido una vulneración suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión en el ejercicio de sus funciones que puede causar un perjuicio al ciudadano afectado. ( 88 )

83.

A la vista de cuanto antecede, considero que la jurisprudencia Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) se basa en una interpretación incorrecta del alcance del derecho de petición en el sentido de los artículos 20 TFUE y 227 TFUE, en la medida en que confiere a las decisiones de inadmisibilidad y archivo de una petición el carácter de decisiones impugnables.

84.

Por consiguiente, al aplicar esta jurisprudencia, el Tribunal General cometió un error de Derecho en la sentencia recurrida.

85.

No obstante, este error no tiene repercusión alguna en el fallo de la sentencia recurrida. Efectivamente, el error de Derecho cometido por el Tribunal General no puede invalidar la sentencia recurrida, puesto que su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho. ( 89 ) Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que sustituya los fundamentos, en el sentido de que debe excluirse el control judicial sobre toda decisión de la Comisión de Peticiones del Parlamento, puesto que dichas decisiones no constituyen un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE.

86.

A la vista de las consideraciones que preceden, procede examinar las imputaciones restantes del recurso de casación, las cuales, por otro lado, el Parlamento considera, en sus observaciones, como manifiestamente inadmisibles. El análisis que sigue se presenta, pues, con carácter subsidiario.

87.

Mediante la primera imputación, el recurrente censura al Tribunal General haber soslayado el hecho de que la petición del recurrente no fue examinada en cuanto al fondo por la Comisión de Peticiones. En su opinión, esta desnaturalización de los hechos indujo al Tribunal General a llegar a la errónea conclusión de que el derecho de petición no fue vulnerado en el caso de autos.

88.

A este respecto, conviene recordar que si bien, en el marco de un recurso de casación, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre los hechos ni, en principio, para examinar las pruebas que el Tribunal General haya admitido en apoyo de estos hechos, la facultad del Tribunal de Justicia para revisar las comprobaciones de los hechos efectuadas por el Tribunal General se extenderá, en particular, a la inexactitud material de las apreciaciones derivadas de los documentos obrantes en autos, a la desnaturalización de los elementos de prueba, a la calificación jurídica de éstos y a la cuestión de si se han respetado las normas en materia de carga y práctica de la prueba. ( 90 )

89.

Pues bien, la comparación entre el apartado 3 de la sentencia recurrida y la respuesta que figura en la decisión impugnada no permite apreciar la existencia de ninguna desnaturalización ni inexactitudes materiales. Aun admitiendo que el Tribunal General no reprodujo literalmente el escrito del Presidente de la Comisión de Peticiones, puede deducirse fácilmente de la sentencia recurrida que la comisión no examinó la petición del recurrente. En cualquier caso, del conjunto de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General calificó correctamente la petición de que se trata como admisible, lo que le llevó a recordar acertadamente que las consecuencias que deben extraerse de una petición están comprendidas por completo en la facultad de apreciación del Parlamento, que no está obligado a adoptar un acto específico respecto del peticionario. En consecuencia, esta alegación es manifiestamente infundada.

90.

Mediante la quinta imputación del recurso de casación, el recurrente reprocha al Tribunal General una falta de motivación. Según el recurrente, el Tribunal General incurrió en un error al abstenerse de examinar en la sentencia recurrida si, mediante la adopción de la decisión impugnada, el Parlamento había incumplido la obligación de motivación pese a la imputación formulada en primera instancia por el recurrente. Pues bien, dado que propongo considerar que la decisión impugnada no constituye un acto impugnable, todo análisis a este respecto es superfluo y procede declarar la inadmisibilidad manifiesta de esta imputación.

91.

Mediante la sexta imputación del recurso de casación, el recurrente censura al Tribunal General un examen incompleto de los hechos, puesto que éste no verificó si el recurrente tuvo ocasión de exponer su caso ante la Comisión de Peticiones. A la luz de la jurisprudencia citada en el punto 88 de las presentes conclusiones, esta crítica debe ser desestimada por ser manifiestamente inadmisible. En todo caso, dado que propongo que se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra la decisión impugnada, ya que el Tribunal General basó acertadamente la sentencia recurrida en la inadmisibilidad de la petición del recurrente, no le incumbía examinar la tramitación del procedimiento ante la Comisión de Peticiones.

92.

Propongo al Tribunal de Justicia: