SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

de 3 de abril de 2014 (*)

«Incumplimiento de Estado — Artículos 34 TFUE y 36 TFUE — Medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación —Transporte privado complementario de mercancías — Primer vehículo de la flota de una empresa — Normas de obtención de la autorización de transporte por carretera — Seguridad vial y protección del medio ambiente»

En el asunto C‑428/12,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, al amparo del artículo 258 TFUE, el 20 de septiembre de 2012,

Comisión Europea, representada por la Sra. I. Galindo Martín y el Sr. G. Wilms, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

Reino de España, representado por las Sras. M.J. García-Valdecasas Dorrego y S. Centeno Huerta, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby y C. Vajda (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. M. Wathelet;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al establecer en su normativa nacional relativa al transporte terrestre en materia de autorización de transporte de mercancías por carretera la obligatoriedad de que, para obtener una «autorización de transporte privado complementario de mercancías», el primer vehículo de la flota de una empresa no tenga más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación, y al no justificar esta obligatoriedad, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 34 TFUE y 36 TFUE.

 Marco jurídico español

2        La Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de autorizaciones de transporte de mercancías por carretera (BOE nº 75, de 28 de marzo de 2007, p. 13405; en lo sucesivo, «Orden de 2007»), establece en el Derecho español las normas en materia de autorizaciones de transporte por carretera.

3        Según el artículo 2 de la Orden de 2007, común a las autorizaciones de transporte público y de transporte privado complementario de mercancías, «para la realización de transportes de mercancías, ya sean públicos o privados complementarios, será necesaria la previa obtención por las personas que pretendan llevarlos a cabo de la correspondiente autorización administrativa que habilite para su prestación».

4        El artículo 3 de la Orden de 2007 dispone que para la realización de transportes privados complementarios en vehículos de hasta 3,5 toneladas de masa máxima autorizada inclusive no será necesaria la autorización a que se refiere el artículo 2 de dicha Orden.

5        El artículo 4 de la Orden de 2007, titulado «Documentación de las autorizaciones» establece lo siguiente:

«Las autorizaciones reguladas en esta Orden se documentarán a través de la expedición de las correspondientes tarjetas de transporte, en las que se especificará el número de la autorización, su titularidad, domicilio y demás circunstancias de la actividad que determine la Dirección General de Transportes por Carretera.

Se expedirá una copia certificada de la autorización de transporte referida a cada uno de los vehículos de que disponga la empresa autorizada. En dicha copia se especificarán, además de los datos obrantes en la autorización, la matrícula del vehículo al que concretamente se encuentre referida y demás circunstancias relativas a aquél que, en su caso, determine la Dirección General de Transportes por Carretera.

La copia de la autorización referida a cada vehículo deberá llevarse a bordo de éste siempre que se encuentre realizando transporte.»

6        El artículo 22 de la Orden de 2007 dispone:

«1.      Los vehículos a los que estén referidas las copias certificadas de una autorización de transporte público podrán sustituirse por otros cuando así lo autorice el órgano competente, mediante su referencia al nuevo vehículo. La sustitución quedará subordinada al cumplimiento de los siguientes requisitos:

[...]

b)      La antigüedad media de la flota adscrita a la autorización, tomado en cuenta el nuevo vehículo y descontado el que se sustituye, no podrá superar la antigüedad de seis años, o, en caso contrario, no podrá superar la que dicha flota presente antes de la sustitución.»

7        Dentro del capítulo III de la Orden de 2007, titulado «Régimen de las autorizaciones de transporte privado complementario de mercancías», el artículo 31, titulado «Requisitos para la obtención de la autorización de transporte privado complementario», dispone en su apartado 1:

«Quien pretenda obtener una autorización de transporte privado complementario nueva deberá acreditar […] que dispone, al menos, de un vehículo […] cuya antigüedad no sea superior a cinco meses contados desde su primera matriculación. [...]»

8        El artículo 32 de dicha Orden, titulado «Expedición de nuevas copias certificadas de la autorización de transporte privado complementario», prescribe:

«Para obtener nuevas copias certificadas de una autorización de transporte privado complementario, su titular habrá de acreditar ante el órgano administrativo competente que las necesidades de transporte propio de su empresa han crecido en proporción al aumento de flota que pretende [...].

[...]

Las nuevas copias solicitadas únicamente se expedirán cuando la antigüedad media de la flota ya adscrita a la autorización más los nuevos vehículos que se pretenden adscribir no supere los seis años, o, en caso contrario, que cada uno de los nuevos vehículos no supere los cinco meses de antigüedad.»

9        Según el artículo 35, apartado 1, de la Orden de 2007, titulado «Sustitución o modificación de las características técnicas de los vehículos afectos a las autorizaciones», la «sustitución de los vehículos afectos a las copias de una autorización de transporte privado complementario se regirá por idénticas reglas a las señaladas en el artículo 22».

 Procedimiento administrativo previo

10      El 25 de noviembre de 2010, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Reino de España en el que indicaba que el requisito establecido en el artículo 31 de la Orden de 2007 (en lo sucesivo, «disposición controvertida»), según el cual, para obtener una autorización de transporte privado complementario, el primer vehículo de una flota no debía tener más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación, era contrario a los artículos 34 TFUE y 36 TFUE.

11      El Reino de España respondió a este escrito de requerimiento mediante escrito de 25 de enero de 2011 en el que negaba la existencia del incumplimiento que se le reprochaba.

12      No convencida por esta respuesta, el 20 de mayo de 2011 la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de España instándole a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en él en el plazo de dos meses contados desde su recepción.

13      El Reino de España, en su respuesta de 20 de julio de 2011 al dictamen motivado, negó la imputación de que la disposición controvertida era contraria al artículo 34 TFUE, estimando por consiguiente que no procedía aplicar en el caso de autos las excepciones contempladas en el artículo 36 TFUE que pueden justificar las restricciones a la libre circulación de mercancías. Por otra parte, indicó que la normativa española en materia de transporte de mercancías y de viajeros estaba en proceso de modificación y que, dentro de ese proceso, estaba previsto revisar en particular la disposición controvertida relativa a la antigüedad del primer vehículo utilizado para el transporte privado complementario.

14      Habida cuenta de esta respuesta y al no recibir ninguna comunicación posterior del Reino de España que acreditase que la disposición controvertida había sido derogada, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

 Sobre el recurso

 Alegaciones de las partes

15      La Comisión estima que la disposición controvertida, que sujeta al primer vehículo pesado de transporte de mercancías de una flota, a efectos de su matriculación en España y de su subsiguiente utilización para el transporte privado complementario, al requisito de que no tenga más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación.

16      Según la Comisión, esta disposición tiene como efecto restringir la importación desde otros Estados miembros de vehículos pesados de transporte de mercancías que tengan más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación y que cumplan los requisitos técnicos establecidos por el Derecho de la Unión y por el Derecho nacional del Estado miembro de origen. Por lo tanto, vulnera el principio del reconocimiento mutuo y constituye un obstáculo para el acceso al mercado español, ya que tiene como efecto restringir sensiblemente la utilización de los vehículos en cuestión.

17      En cuanto a las eventuales justificaciones que puedan invocarse para la normativa controvertida, la Comisión observa que ni la seguridad vial ni la protección del medio ambiente pueden justificar en el caso de autos el obstáculo a la libre circulación de mercancías.

18      Por lo que respecta, en primer lugar, a la justificación relativa al objetivo de seguridad vial, la Comisión señala que la antigüedad de un vehículo no aporta ninguna información precisa en cuanto a su estado técnico, que puede en cambio evaluarse mediante una inspección técnica. Además, la Comisión considera que la normativa controvertida no contribuye de forma coherente y sistemática a la realización del objetivo relativo a la seguridad vial, puesto que permite añadir nuevos vehículos a la flota sin restricción alguna en cuanto a su antigüedad, a su estado técnico o a su seguridad siempre que se respete el límite de seis años de antigüedad media de la flota. Por otra parte, la Comisión duda de la proporcionalidad de la disposición controvertida, puesto que el Reino de España optó por una prohibición absoluta, basada en la antigüedad del vehículo, sin considerar otras opciones menos restrictivas, como una inspección técnica, para lograr el mismo resultado.

19      En segundo lugar, en cuanto a la justificación relativa al objetivo de protección del medio ambiente, la Comisión pone de manifiesto que la antigüedad del vehículo desde su primera matriculación no aporta ninguna información precisa en cuanto a los efectos de su utilización sobre el medio ambiente. En cualquier caso, según ella, existen medidas menos restrictivas para alcanzar el objetivo perseguido, como el reconocimiento de las pruebas expedidas en otro Estado miembro que acrediten que el vehículo ha superado con éxito una inspección técnica.

20      El Reino de España alega que el ámbito de aplicación de la normativa en cuestión es tan reducido —puesto que se aplica únicamente a las empresas establecidas en España que no tienen como actividad principal el transporte y que adquieren vehículos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Orden de 2007 para el transporte de sus propias mercancías— que sus efectos sobre el tráfico mercantil en la Unión Europea, si es que existen, son imperceptibles. Sostiene que la disposición controvertida no obstaculiza en absoluto el uso normal en España de los vehículos matriculados en otros Estados miembros, sino que únicamente establece una limitación, aplicable exclusivamente a las empresas establecidas en España, del uso, para el transporte privado complementario, de vehículos que tengan más de cinco meses de antigüedad como primer vehículo de la flota. En cambio, dicho Estado miembro subraya que el uso de un vehículo para el transporte privado complementario, al igual que la sustitución de un vehículo de la flota, sigue siendo libre, siempre que la antigüedad media de ésta no exceda de seis años. Pues bien, afirma, las empresas afectadas por la disposición controvertida poseen en su mayoría una flota que supera los dos vehículos.

21      Con carácter subsidiario, el Reino de España señala que, en cualquier caso, la eventual restricción de la libre circulación de mercancías estaría justificada por razones de interés general consistentes en reducir la antigüedad media de la flota de vehículos destinados al transporte privado complementario de mercancías, lo que repercute tanto en la seguridad vial como en la protección del medio ambiente. Por otra parte, según dicho Estado miembro, el requisito en cuestión es indicativo de una mayor solvencia de la empresa y fomenta una mejor explotación de los vehículos para el transporte privado complementario de mercancías.

22      Por lo demás, el Reino de España considera que el requisito relativo a la antigüedad máxima del primer vehículo de una flota es menos restrictivo y, además, menos costoso para las empresas afectadas y para el Estado que una inspección técnica.

23      En su réplica, la Comisión pone de relieve, en lo que respecta a los efectos de la normativa en cuestión, que las empresas españolas no tienen prácticamente ningún interés en adquirir como primer vehículo de la flota un vehículo cuya primera matriculación haya tenido lugar más de cinco meses antes, puesto que la disposición controvertida no les permite hacer un uso adecuado e inherente a sus características.

24      La Comisión considera que, entre las justificaciones invocadas por el Reino de España, las relativas a la mayor solvencia de las empresas, a la garantía del uso de los vehículos para el transporte privado complementario y a la renovación de la flota no constituyen razones de interés general contempladas en el artículo 36 TFUE ni exigencias imperativas en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En cuanto a las justificaciones basadas en los objetivos de seguridad vial y de protección del medio ambiente, la Comisión estima que el Reino de España no aporta pruebas de la proporcionalidad de la disposición controvertida.

25      El Reino de España alega en su dúplica que, aunque la disposición controvertida restringe la adquisición por empresas establecidas en España, a efectos del transporte privado complementario, de vehículos previamente matriculados en otro Estado miembro cuando se trata del primer vehículo de una flota, ésta no es sin embargo una restricción incompatible con el artículo 34 TFUE, puesto que la Comisión no ha demostrado la existencia de un trato menos favorable para los vehículos procedentes de otros Estados miembros.

 Apreciación del Tribunal de Justicia

 Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías

26      Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación establecida en el artículo 34 TFUE tiene por objeto cualquier medida de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (sentencia Comisión/Bélgica, C‑150/11, EU:C:2012:539, apartado 50 y jurisprudencia citada).

27      En el caso de autos, el artículo 2 de la Orden de 2007 impone la obligación de obtener una autorización administrativa para el transporte privado complementario de mercancías cuando éste se efectúa mediante vehículos cuya masa máxima autorizada excede de 3,5 toneladas. La disposición controvertida supedita la concesión de la autorización de transporte privado complementario a la acreditación por el solicitante de que dispone de al menos un vehículo con una antigüedad máxima de cinco meses contados desde su primera matriculación.

28      A este respecto, es cierto que, como señala fundadamente el Reino de España, por lo que respecta a los vehículos que superan los cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación, el requisito controvertido establecido por la Orden de 2007 se aplica en esta hipótesis sin establecer distinción alguna en función del origen del vehículo. En efecto, excluye, cuando se trata del primer vehículo de una flota, la expedición de una licencia de transporte privado complementario con vistas al uso posterior de dicho vehículo para el transporte privado complementario tanto para los vehículos importados como para los vehículos procedentes de España.

29      No obstante, se desprende de la jurisprudencia que una medida, aun cuando no tenga por objeto ni como efecto tratar menos favorablemente a productos procedentes de otros Estados miembros, está incluida en el concepto de medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 TFUE si obstaculiza el acceso al mercado de un Estado miembro de los productos originarios de otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia, C‑110/05, EU:C:2009:66, apartado 37).

30      A este respecto, procede observar que la prohibición de usar como primer vehículo de la flota un vehículo cuya masa máxima autorizada exceda de 3,5 toneladas y que tenga más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación puede tener una influencia considerable en el comportamiento de las empresas que deseen usar un vehículo de estas características para el transporte privado complementario, comportamiento que a su vez puede afectar al acceso de dicho producto al mercado del Estado miembro de que se trata (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Italia, EU:C:2009:66, apartado 56, y Mickelsson y Roos, C‑142/05, EU:C:2009:336, apartado 26).

31      En efecto, las empresas, al saber que el uso autorizado por la Orden de 2007 de un vehículo cuya masa máxima autorizada exceda de 3,5 toneladas y que tenga más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación está restringido, sólo tendrán un interés limitado en adquirir un vehículo como éste para sus actividades de transporte privado complementario (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Italia, EU:C:2009:66, apartado 57, y Mickelsson y Roos, EU:C:2009:336, apartado 27).

32      Es cierto que la Orden de 2007 no prohíbe el uso de dicho vehículo para el transporte privado complementario, siempre que se respeten los requisitos que establece, ni dentro de una flota compuesta por varios vehículos, ni para la sustitución de un vehículo de la flota, ni para añadir un nuevo vehículo a ésta. Sin embargo, no es menos cierto que el uso por parte de una empresa, para sus actividades de transporte privado complementario, de un vehículo, como primer vehículo de la flota, cuando ha superado los cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación, constituye un uso inherente a ese vehículo. Por lo tanto, el requisito establecido en la disposición controvertida tiene como efecto restringir la posibilidad que tienen las empresas interesadas de hacer un uso normal de dicho vehículo, lo que obstaculiza su acceso al mercado español.

33      A la luz de las anteriores consideraciones, el requisito relativo a la antigüedad máxima del primer vehículo de una flota desde su primera matriculación establecido por la disposición controvertida constituye una restricción a la libre circulación de mercancías en el sentido del artículo 34 TFUE.

 Sobre una posible justificación de la restricción

34      Según reiterada jurisprudencia, una normativa nacional que constituya una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas puede estar justificada por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas. En ambos casos, la disposición nacional debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. A este respecto, incumbe a las autoridades nacionales competentes demostrar que su normativa responde a esos criterios. Una demostración de esa índole sólo puede realizarse concretamente, en función de las circunstancias de cada caso (véanse, en este sentido, la sentencia Comisión/Bélgica, EU:C:2012:539, apartados 53 y 54, y la jurisprudencia citada).

35      En el caso de autos, el Reino de España sostiene que es preciso reducir la antigüedad media de la flota de vehículos destinados al transporte privado complementario por razones de seguridad vial y de protección del medio ambiente. Además, dicho Estado miembro invoca otros intereses específicos del sector en el que se desarrolla la actividad de transporte privado complementario.

36      Pese a que, según jurisprudencia reiterada, un obstáculo a la libre circulación de mercancías puede estar justificado por exigencias imperativas relativas a la mejora de la seguridad vial o a la protección del medio ambiente (véase, en este sentido, en particular, la sentencia Snellers, C‑314/98, EU:C:2000:557, apartado 55), resulta obligado observar, en primer lugar, que el Reino de España no demuestra concretamente que el requisito establecido en la disposición controvertida relativo a la antigüedad máxima del primer vehículo de la flota sea adecuado para garantizar la consecución de tales objetivos.

37      En efecto, el Reino de España no ha probado en absoluto que la antigüedad de cinco meses de un vehículo desde su primera matriculación sea determinante desde el punto de vista de la aptitud técnica para circular o del nivel de emisiones contaminantes provocadas por dicho vehículo.

38      Además, en el caso de autos, el Reino de España no demuestra que la normativa controvertida, que permite añadir nuevos vehículos a la flota sin restricciones en cuanto a su antigüedad, su estado técnico o su seguridad, siempre que la antigüedad media de la misma no supere los seis años, responda verdaderamente al interés de alcanzar los objetivos perseguidos de forma coherente y sistemática.

39      Por otra parte, debe ponerse de relieve, como hace la Comisión, que el Reino de España tampoco demuestra que los objetivos perseguidos no puedan garantizarse de forma igualmente eficaz con medidas menos restrictivas, como el reconocimiento de las pruebas expedidas en otro Estado miembro que acrediten que el vehículo ha superado con éxito una inspección técnica.

40      Por lo que respecta, en segundo lugar, a las demás justificaciones invocadas por el Reino de España, que se enuncian en el apartado 21 de la presente sentencia, como la indicación de una mayor solvencia de la empresa o incluso el fomento de una mejor explotación de los vehículos para el transporte privado complementario de mercancías, no constituyen ni razones de interés general en el sentido del artículo 36 TFUE ni exigencias imperativas en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

41      Habida cuenta de estas circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 34 TFUE al imponer en la disposición controvertida, para los vehículos cuya masa máxima autorizada exceda de 3,5 toneladas, el requisito de que, para obtener una autorización de transporte privado complementario de mercancías, el primer vehículo de la flota de una empresa no deba tener más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación.

 Costas

42      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:

1)      El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 34 TFUE al imponer en el artículo 31 de la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de autorizaciones de transporte de mercancías por carretera, para los vehículos cuya masa máxima autorizada exceda de 3,5 toneladas, el requisito de que, para obtener una autorización de transporte privado complementario de mercancías, el primer vehículo de la flota de una empresa no deba tener más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación.

2)      Condenar en costas al Reino de España.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: español.