—

en nombre de Citroën Belux NV, por los Sres. S. Willemart, T. Balthazar y D. De Keyzer y las Sras. C. Smits y A. Destrycker, advocaten;

—

en nombre de la Federatie voor Verzekerings- en Financiële Tussenpersonen (FvF), por los Sres. D. Dhaenens y R. Vermeulen, advocaten;

—

en nombre del Gobierno belga, por los Sres. T. Materne y J.-C. Halleux, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. M. van Beek, en calidad de agente;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) no 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales») (DO L 149, p. 22), y del artículo 56 TFUE.

2

Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre Citroën Belux NV (en lo sucesivo, «Citroën») y la Federatie voor Verzekerings- en Financiële Tussenpersonen (FvF) (Federación de agentes de seguros y financieros), en relación con una práctica comercial de Citroën que consiste en ofrecer un seguro gratuito a todo riesgo durante un período de seis meses al comprar un vehículo Citroën, práctica considerada como desleal por la FvF.

3

El noveno considerando de la Directiva 2005/29 es del siguiente tenor literal:

«[…] Los servicios financieros y los bienes inmuebles, por su complejidad y por la importancia de los riesgos que conllevan, exigen unos requisitos detallados que incluyen obligaciones positivas para los comerciantes. Por tal motivo, en el ámbito de los servicios financieros y de los bienes inmuebles, la presente Directiva se entiende sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de ir más allá de las disposiciones que en ella se incluyen con objeto de proteger los intereses económicos de los consumidores. […]»

4

El artículo 3 de la Directiva 2005/29, titulado «Ámbito de aplicación», dispone, en sus apartados 1 y 9, lo siguiente:

«1.   La presente Directiva será aplicable a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores según establece el artículo 5, antes, durante y después de una transacción comercial en relación con un producto.

[…]

9.   Por lo que respecta a los “servicios financieros” definidos en la Directiva 2002/65/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores, y por la que se modifican la Directiva 90/619/CEE del Consejo y las Directivas 97/7/CE y 98/27/CE (DO L 271, p. 16)] y a los bienes inmuebles, los Estados miembros podrán imponer requisitos más exigentes o más restrictivos que los previstos en la presente Directiva en el ámbito objeto de la aproximación que ésta realiza.»

5

El artículo 2, letra b), de la Directiva 2002/65 define el concepto de «servicio financiero» como «todo servicio bancario, de crédito, de seguros, de jubilación personal, de inversión o de pago».

6

El artículo 72 de la Wet van 6 april 2010 betreffende marktpraktijken en consumentenbescherming (Ley de 6 de abril de 2010 relativa a las prácticas comerciales y a la protección del consumidor) (Belgisch Staatsblad, de 12 de abril de 2010, p. 20803; en lo sucesivo, «Ley de 6 de abril de 2010») establece:

«§ 1.   Quedan prohibidas las ofertas conjuntas, de las que por lo menos una parte sea un servicio financiero, que sean realizadas a los consumidores por una empresa o por varias empresas que actúen con un propósito común.

§ 2.   No obstante, como excepción al § 1, podrán ofrecerse conjuntamente:

Los títulos deberán mencionar el posible límite de su validez, así como las modalidades de la oferta.

Cuando la empresa interrumpa su oferta, el consumidor deberá beneficiarse de la ventaja ofrecida a prorrata de las compras realizadas con anterioridad.»

7

Citroën es la importadora de vehículos de la marca Citroën en Bélgica. Vende mercancías a través de una red de distribuidores autorizados.

8

El 10 de diciembre de 2010, Citroën lanzó una campaña publicitaria con el lema «Lo quiero todo». Esta campaña se mantuvo por lo menos hasta finales de febrero de 2011.

9

La oferta publicitaria estaba redactada de la siguiente manera:

«“6 meses gratis de seguro a todo riesgo”, oferta válida para toda nueva suscripción completa el primer año de un seguro a todo riesgo. Válida para todos los vehículos particulares y de empresa vendidos por los distribuidores Citroën oficiales, con excepción de los vehículos de muestra y de alquiler. Se aplican las condiciones de aceptación del Seguro Citroën. El Seguro Citroën es un producto de Servis, NV, compañía de seguros autorizada con el no 1396. PSA Finance Belux NV (CBFA no 019.653A) interviene como agente de seguros de Servis NV. Los distribuidores Citroën autorizados por la CBFA actúan como subagentes de PSA Finance Belux NV […]. Esta oferta de seguro no está condicionada a la suscripción de ningún producto o servicio que no sea el vehículo que deba asegurase.»

10

La FvF consideraba que dichas condiciones especiales «salón del automóvil», en lo que atañe a la oferta de seis meses gratuitos de seguro a todo riesgo al comprar un vehículo Citroën, constituía una oferta conjunta prohibida. El 22 de diciembre de 2010 aquélla dirigió un escrito de requerimiento a Citroën.

11

Mediante escrito de 23 de diciembre de 2010, Citroën respondió que la oferta era válida para toda nueva suscripción de un seguro a todo riesgo de una duración de un año y no sólo al comprar un vehículo Citroën nuevo. A juicio de ésta, la oferta de seis meses gratuitos de seguro a todo riesgo y la compra de un vehículo nuevo de dicha marca no estaban vinculadas.

12

El 18 de enero de 2011 la FvF solicitó ante el rechtbank van koophandel te Brussel que cesara esta práctica comercial, basándose en que la misma infringía el artículo 72, apartado 1, de la Ley de 6 de abril de 2010.

13

Mediante resolución de 13 de abril de 2011, el rechtbank van koophandel te Brussel consideró en primera instancia que la oferta controvertida sí constituía una oferta conjunta en el sentido del artículo 2, punto 27, de la Ley de 6 de abril de 2010 e iba dirigida a los compradores potenciales de vehículos nuevos. Entendió que dicha oferta constituía una oferta conjunta prohibida en virtud del artículo 72, apartado 1, de la referida Ley y que tal oferta representaba un acto contrario a las prácticas comerciales honestas que, en consecuencia, estaba prohibida con arreglo al artículo 95 de la mencionada Ley.

14

Citroën interpuso recurso de apelación contra esta resolución ante el Hof van Beroep te Brussel. El órgano jurisdiccional remitente considera que la oferta controvertida constituye una oferta conjunta y que la obtención de un seguro a todo riesgo gratuito durante seis meses estaba efectivamente subordinada, para el consumidor medio, a la compra de un vehículo Citroën nuevo.

15

El órgano jurisdiccional remitente recuerda que, en virtud del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29, los Estados miembros podrán, en lo que se refiere a los servicios financieros y a los bienes inmuebles, imponer requisitos más exigentes o más restrictivos que los previstos en dicha Directiva. El mencionado órgano jurisdiccional estima que la citada disposición puede ser objeto de tres interpretaciones diferentes. Según una primera interpretación, la prohibición de una oferta conjunta que conlleve un servicio financiero es conforme a la Directiva 2005/29, ya sea el servicio financiero la parte principal o no de la oferta. De acuerdo con una segunda interpretación, la prohibición de tal oferta sólo es conforme a la referida Directiva si el servicio financiero es una parte determinante de la oferta conjunta. Una tercera interpretación lleva a constatar que tal prohibición no es conforme a la mencionada Directiva en la medida en que el artículo 3, apartado 9, de ésta, como excepción al principio de armonización completa, debe ser objeto de una interpretación estricta. Finalmente, el órgano jurisdiccional remitente duda de la conformidad de la Ley de 6 de abril de 2010 con el artículo 56 TFUE.

16

En estas circunstancias, el Hof van Beroep te Brussel decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

17

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece una prohibición general, sin perjuicio de los supuestos enumerados taxativamente en la normativa nacional, de las ofertas conjuntas propuestas al consumidor de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero.

18

Como se desprende del apartado 50 de la sentencia de 23 de abril de 2009, VTB-VAB y Galatea (C-261/07 y C-299/07, Rec. p. I-2949), el Tribunal de Justicia consideró que las ofertas conjuntas constituyen actos comerciales que se inscriben claramente en el marco de la estrategia comercial de un operador y que tienen directamente por objeto la promoción y el incremento de sus ventas, de tal manera que constituyen prácticas comerciales en el sentido del artículo 2, letra d), de la Directiva 2005/29 y, por tanto, están incluidas dentro del ámbito de aplicación de ésta.

19

De ello se infiere que las ofertas conjuntas de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero, objeto de la prohibición controvertida en el litigio principal, constituyen igualmente prácticas comerciales en el sentido del artículo 2, letra d), de la Directiva 2005/29 y están, por consiguiente, sometidas a las prescripciones contempladas en esta última.

20

A continuación, procede recordar que la Directiva 2005/29 lleva a cabo, en principio, una armonización completa de las normas relativas a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores a escala comunitaria, de tal manera que los Estados miembros no pueden adoptar, como establece expresamente el artículo 4 de la mencionada Directiva, medidas más restrictivas que las definidas en ésta, ni siquiera para garantizar un grado más elevado de protección de los consumidores (véase la sentencia de 14 de enero de 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft, C-304/08, Rec. p. I-217, apartado 41 y jurisprudencia citada).

21

Sin embargo, el artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29, titulado «Ámbito de aplicación», prevé una excepción a la finalidad de armonización completa en lo que se refiere, en particular, a los servicios financieros en el sentido de la Directiva 2002/65.

22

Ahora bien, del noveno considerando de la Directiva 2005/29 se desprende que los servicios financieros, por su complejidad y por la importancia de los riesgos que conllevan, exigen unos requisitos detallados que incluyen obligaciones positivas para los comerciantes. En dicha Directiva se indica igualmente que, en lo que respecta a los mencionados servicios, ésta se entiende sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar medidas que vayan más allá de las disposiciones incluidas en la misma para proteger los intereses económicos de los consumidores.

23

Se ha de entender por «servicio financiero», en el sentido de la Directiva 2002/65, «todo servicio bancario, de crédito, de seguros, de jubilación personal, de inversión o de pago». La Ley de 6 de abril de 2010 recoge la misma definición en su artículo 2, bajo el punto 24, para designar los servicios financieros. De ello se infiere que las ofertas conjuntas de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero, como la que es objeto de una prohibición en el litigio principal, están incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29.

24

Así pues, de conformidad con esta disposición, los Estados miembros podrán imponer requisitos más exigentes o más restrictivos que los previstos en la mencionada Directiva en lo que respecta a los servicios financieros.

25

Por otra parte, es necesario señalar que la redacción del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29 se limita a permitir a los Estados miembros adoptar normas nacionales más estrictas en lo que se refiere a los servicios financieros sin mayor precisión. En consecuencia, no impone ningún límite en cuanto al grado de restricción de las normas nacionales a este respecto, y no establece criterios relativos al grado de complejidad o de riesgo que deben implicar los referidos servicios para ser objeto de normas más estrictas. Tampoco se desprende de la redacción de dicha disposición que las normas nacionales más restrictivas sólo puedan referirse a las ofertas conjuntas formadas por varios servicios financieros o incluso únicamente tener por objeto las ofertas conjuntas en las que el servicio financiero constituya la parte principal.

26

Por tanto, no debe limitarse la aplicación del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29 a las ofertas conjuntas compuestas por varios servicios financieros o a las ofertas conjuntas que conlleven un servicio financiero complejo, contrariamente a lo que alega Citroën.

27

Esta interpretación es conforme con la finalidad perseguida por la citada disposición. En efecto, el noveno considerando de la Directiva 2005/29 confiere expresamente a los Estados miembros la facultad de adoptar medidas más exigentes con respecto a los servicios financieros con el fin de garantizar un nivel elevado de protección del consumidor. Por consiguiente, la voluntad del legislador de la Unión es dejar que los Estados miembros tengan la potestad de apreciar ellos mismos el carácter restrictivo que desean dar a dichas medidas y concederles a este respecto un margen de maniobra, pudiendo implicar este último incluso el establecimiento de una prohibición.

28

A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece una prohibición general, sin perjuicio de los supuestos enumerados taxativamente en la normativa nacional, de las ofertas conjuntas propuestas al consumidor de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero.

29

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece una prohibición general, sin perjuicio de los supuestos enumerados taxativamente en la normativa nacional, de las ofertas conjuntas propuestas al consumidor de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero.

30

En lo que atañe a la admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial, la FvF considera que ésta es inadmisible en la medida en que, cuando un ámbito determinado ha sido armonizado a escala de la Unión Europea, las medidas nacionales adoptadas en dicho ámbito no deben apreciarse a la vista de las disposiciones del Tratado FUE, sino de aquellas de la citada medida de armonización.

31

A este respecto, debe recordarse que, ciertamente, toda medida nacional adoptada en un ámbito que haya sido armonizado con carácter exhaustivo a escala de la Unión no debe apreciarse a la luz de las disposiciones del Derecho primario, sino de aquellas de la mencionada medida de armonización (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Rec. p. I-14887, apartado 64 y jurisprudencia citada). No obstante, como se infiere del noveno considerando y del artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29, esta última disposición contempla precisamente que, en lo que se refiere a los servicios financieros, la Directiva 2005/29 no efectúa una armonización con carácter exhaustivo y concede a los Estados miembros un margen de maniobra, el cual ha de ejercerse observando lo dispuesto en el Tratado.

32

Ciertamente, una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que es, según su tenor, aplicable indistintamente a los operadores belgas y a los operadores de otros Estados miembros, sólo puede, por lo general, estar comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado en la medida en que se aplica a supuestos que presentan relación con los intercambios entre Estados miembros (véanse las sentencias de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C-570/07 y C-571/07, Rec. p. I-4629, apartado 40, y de 10 de mayo de 2012, Duomo Gpa y otros, C-357/10 a C-359/10, apartado 26 y jurisprudencia citada).

33

Sin embargo, no puede excluirse, en el caso de autos, que empresas establecidas en Estados miembros que no sean el Reino de Bélgica estén interesadas en proponer, en este último Estado miembro, ofertas conjuntas compuestas por lo menos por una parte de carácter financiero, como la que tiene por objeto el litigio principal.

34

En consecuencia, es necesario examinar si la prohibición general de ofertas conjuntas, de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero, observa lo dispuesto en el artículo 56 TFUE.

35

En lo que atañe al fondo, de una jurisprudencia reiterada se desprende que la libre circulación de servicios contemplada en el artículo 56 TFUE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en un Estado miembro distinto debido a su nacionalidad, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro en el que presta legalmente servicios análogos (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de febrero de 2001, Analir y otros, C-205/99, Rec. p. I-1271, apartado 21, y de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia, C-439/99, Rec. p. I-305, apartado 22).

36

Pues bien, una prohibición como la controvertida en el litigio principal, y contemplada en el artículo 72, apartado 1, de la Ley de 6 de abril de 2010, puede hacer menos interesante la prestación de servicios financieros en territorio belga para empresas establecidas en otros Estados miembros que deseen presentar ofertas conjuntas de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero. En efecto, estas empresas no podrían proponer dichas ofertas en el mercado belga y, además, se verían obligadas a verificar si éstas son conformes al Derecho belga mientras que este trámite no sería necesario en otros Estados miembros.

37

Según reiterada jurisprudencia, una restricción a la libre prestación de servicios sólo puede admitirse cuando persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y está justificada por razones imperiosas de interés general, si bien, en tal caso, debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para lograrlo (véase, en particular, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri, C-341/05, Rec. p. I-11767, apartado 101 y jurisprudencia citada).

38

En el caso de autos, el objetivo perseguido por el artículo 72 de la Ley de 6 de abril de 2010 es proteger los intereses del consumidor, como se infiere, por otro lado, del mismo título de esta Ley. La protección de los consumidores ha sido reconocida en la jurisprudencia como razón imperiosa de interés general que puede justificar la restricción de la libre prestación de servicios (véanse las sentencias de 15 de diciembre de 1982, Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij, 286/81, Rec. p. 4575, apartado 16, y de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Francia, 220/83, Rec. p. 3663, apartado 20).

39

En lo que se refiere a la adecuación del artículo 72 de la Ley de 6 de abril de 2010, se ha de constatar que, por un lado, los servicios financieros son, por naturaleza, complejos e implican riesgos específicos sobre los cuales el consumidor no está siempre suficientemente informado. Por otro lado, una oferta conjunta puede en sí suscitar en el consumidor la idea de un precio ventajoso. De ello se infiere que una oferta conjunta de la cual una parte es un servicio financiero conlleva un riesgo mayor de falta de transparencia en lo que respecta a las condiciones, el precio y el contenido exacto del mencionado servicio. Por tanto, tal oferta puede inducir a error al consumidor sobre el auténtico contenido y las propiedades reales de la combinación ofertada y privarle simultáneamente de la posibilidad de comparar el precio y la calidad de esta oferta con otras similares propuestas por otros operadores económicos.

40

En estas circunstancias, una normativa que prohíbe las ofertas conjuntas compuestas por lo menos por un servicio financiero puede contribuir a la protección de los consumidores.

41

En lo relativo a la proporcionalidad de la restricción, debe subrayarse que el artículo 72, apartado 2, de la Ley de 6 de abril de 2010 admite excepciones a la prohibición general de una oferta conjunta de la cual por lo menos una parte constituya un servicio financiero. La existencia de estas excepciones indica que el legislador belga estimó que, en determinados casos, no era necesaria una mayor protección del consumidor.

42

De ello se desprende que la prohibición general de las ofertas conjuntas de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero, como establece el artículo 72 de la Ley de 6 de abril de 2010, no va más allá de lo necesario para lograr el nivel elevado de protección del consumidor perseguido por la Directiva 2005/29, y más concretamente para proteger los intereses económicos del consumidor en el ámbito de los servicios financieros.

43

A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una disposición de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece una prohibición general, sin perjuicio de los supuestos enumerados taxativamente en la normativa nacional, de las ofertas conjuntas propuestas al consumidor de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero.

44

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 3, apartado 9, de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) no 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales»), y el artículo 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que establece una prohibición general, sin perjuicio de los supuestos enumerados taxativamente en la normativa nacional, de las ofertas conjuntas propuestas al consumidor de las cuales por lo menos una parte es un servicio financiero.