1.

Puede sorprender, pero la utilización de estiércol es uno de los principales temas en materia de normativa agrícola del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( 2 ) Por eso se estimó conveniente condicionar la percepción de las subvenciones agrícolas al cumplimiento de las disposiciones pertinentes. Es lo que se hizo con la introducción de la llamada condicionalidad en el Reglamento (CE) no 1782/2003, ( 3 ) que se extendió también a otros regímenes de fomento, especialmente a las ayudas del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) con arreglo al Reglamento (CE) no 1698/2005, objeto de análisis en el presente asunto. ( 4 )

2.

Ahora se plantea la cuestión de en qué condiciones el beneficiario de las ayudas debe responder del incumplimiento de disposiciones sobre la utilización de estiércol en superficies subvencionadas. A este respecto, el Raad van State neerlandés plantea al Tribunal de Justicia cuestiones cuyo interés excede ampliamente al ámbito del medio ambiente agrícola. En concreto, se trata de los requisitos de la actuación dolosa y su constatación, así como la cuestión de en qué medida las actuaciones de terceros se pueden imputar al beneficiario que ha encargado a aquellos la utilización del estiércol.

3.

Conforman el marco legal de la Unión el Reglamento no 1698/2005 y los Reglamentos (CE) no 1975/2006 ( 5 ) y no 796/2004, ( 6 ) adoptados en aplicación del primero.

4.

Sobre la base del Reglamento no 1698/2005 se conceden ayudas de fomento al desarrollo rural. Los agricultores beneficiarios de dichas ayudas están obligados, con arreglo al artículo 51, a cumplir determinados requisitos mínimos medioambientales. El apartado 1, en su versión pertinente, presenta el siguiente tenor:

«1.   En caso de que los beneficiarios de las ayudas previstas en los incisos i) a v) de la letra a) y en los incisos i), iv) y v) de la letra b) del artículo 36 no cumplan en toda la explotación, debido a una acción u omisión que les sea directamente imputables, los requisitos obligatorios establecidos en los artículos 4 y 5 y en los anexos III y IV del Reglamento (CE) no 1782/2003, se reducirá o anulará el importe total de las ayudas que les correspondan para el año civil en el que se haya producido el incumplimiento de los citados requisitos.

La reducción o anulación a que se refiere el primer párrafo se aplicará también cuando los beneficiarios que reciban pagos a tenor del artículo 36, letra a), inciso iv), incumplan en toda la explotación como resultado de acciones u omisiones que se les puedan imputar directamente, los requisitos mínimos para la utilización de abonos y de productos fitosanitarios mencionados en el artículo 39, apartado 3.

[…]»

5.

Entre los mencionados requisitos, con arreglo al artículo 4 y al anexo III, número 4, del Reglamento no 1782/2003 figura la Directiva 91/676/CEE, ( 7 ) conforme a la cual los Estados miembros deben adoptar normas sobre la aplicación de fertilizantes.

6.

El artículo 22 del Reglamento no 1975/2006 establece que, entre otras disposiciones, las reducciones o exclusiones que hayan de aplicarse en caso de haberse observado incumplimientos se someten al artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004. Esta remisión fue eliminada por el artículo 1, número 10, del Reglamento (CE) no 484/2009 ( 8 ) con efectos a partir del 1 de enero de 2010.

7.

El artículo 23, párrafos segundo y tercero, del Reglamento no 1975/2006 («Cálculo de las reducciones y las exclusiones») regula el cálculo de la reducción:

«Si el incumplimiento se debe a negligencia del beneficiario, la reducción se calculará de acuerdo con las normas establecidas en el artículo 66 del Reglamento (CE) no 796/2004.

Si el incumplimiento es intencionado, la reducción se calculará de acuerdo con el artículo 67 del Reglamento (CE) no 796/2004.»

8.

El artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004, en su versión original, rezaba como sigue:

«A efectos de la aplicación del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CE) no 1782/2003, la acción u omisión será directamente atribuible al agricultor concreto que haya incurrido en el incumplimiento y que, en el momento de la determinación del incumplimiento de que se trate, esté al cargo de la explotación, zona, unidad de producción o animal correspondiente. En caso de que la explotación, zona, unidad de producción o animal correspondiente se haya cedido a un agricultor después de que haya empezado a producirse el incumplimiento, el cesionario se considerará igualmente responsable si mantiene el incumplimiento, siempre que hubiera podido detectarlo y terminar con él.»

9.

Mediante el artículo 2, número 3, del Reglamento (CE) no 239/2005 ( 9 ) se modificó el artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 de manera que se suprimió la palabra «selbst» en algunas versiones lingüísticas, pero no en todas, de su tenor.

10.

Mediante el artículo 2, número 3, del Reglamento (CE) no 319/2008 ( 10 ) se suprimió el artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 con efectos a partir del 1 de abril de 2008, pero su artículo 3 dispone:

«El artículo 65, apartado 2, del Reglamento (CE) no 796/2004, en la versión establecida antes de su supresión por el artículo 2, punto 3, del presente Reglamento, seguirá siendo válido a efectos de la aplicación del artículo 22, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1975/2006.»

11.

Los artículos 66 y 67 del Reglamento no 796/2004 establecen el grado de reducción de las ayudas en caso de negligencia e incumplimiento intencionado.

12.

El artículo 5, apartado 1, del Besluit gebruik meststoffen (Decreto sobre la utilización de fertilizantes), adoptado en transposición de la Directiva 91/676, prohíbe la utilización de estiércol en superficies de prados o cultivos, a menos que el nivel de emisiones del estiércol sea bajo.

13.

Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de las Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (Directrices –Marco normativo– Condiciones marco de la política agrícola comunitaria; en lo sucesivo, «Directrices»), la ayuda a la renta concedida en el marco de la Política Agrícola Común se reducirá en un determinado porcentaje en caso de incumplimiento de alguna de las obligaciones vinculadas a su concesión.

14.

Con arreglo al artículo 8, apartado 1, de las Directrices, la reducción por el incumplimiento deliberado de un requisito o norma ascenderá por regla general al 20 %, y el examen de la intencionalidad se efectuará en cualquier caso con arreglo a los siguientes criterios del artículo 8, apartado 2, de las Directrices:

15.

En el anexo de las Directrices se establece como condición marco la obligación de utilizar estiércol con un bajo nivel de emisiones.

16.

A.M. van der Ham y A.H. van der Ham‑Reijersen van Buuren (en lo sucesivo, de forma conjunta o en singular, «van der Ham») son titulares de una explotación agrícola en los Países Bajos y beneficiarios de una ayuda a la protección de la naturaleza agrícola.

17.

El 13 de marzo de 2009, con motivo de una inspección en la explotación de van der Ham, se comprobó que no se había utilizado estiércol con un bajo nivel de emisiones. La parcela de pasto de que se trata había sido abonada por una empresa de trabajos agrícolas por orden de van der Ham. No se ha facilitado al Tribunal de Justicia información más detallada sobre las condiciones concretas de la utilización del estiércol.

18.

Con motivo de tal comprobación, mediante decisión de 29 de julio de 2010 el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (Comité Provincial de Holanda del Sur; en lo sucesivo, «College») redujo en un 20 % las ayudas concedidas a van der Ham para el año 2009 por incumplimiento intencionado de las obligaciones que le incumbían.

19.

Normalmente el College examina, a la luz de los criterios establecidos en el artículo 8, apartado 2, de las Directrices, si la condición marco ha sido incumplida intencionadamente. En el caso de la prohibición de utilizar estiércol sin un bajo nivel de emisiones, ésta constituye una «política constante y prolongada» en el sentido del artículo 8, apartado 2, letra c), de las Directrices, por lo que, a causa del incumplimiento de la prohibición, se presumió la intencionalidad, y se imputó a van der Ham el esparcimiento de fertilizantes de un modo que no propicia las bajas emisiones, efectuado por la empresa contratada.

20.

Mediante decisión de 2 de diciembre de 2010, el College desestimó por infundada la reclamación administrativa interpuesta por van der Ham. De igual manera, no prosperó el recurso contencioso-administrativo presentado ante el Rechtbank ’s Gravenhage, y van der Ham interpuso un recurso de apelación ante el Raad van State. Éste solicita al Tribunal de Justicia que responda a las siguientes cuestiones prejudiciales:

21.

En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han presentado observaciones escritas la Comisión Europea, el Reino de los Países Bajos, la República de Eslovenia y la República de Estonia. En la vista celebrada el 25 de septiembre de 2013 han presentado observaciones, además, van der Ham, pero no Estonia.

22.

A continuación procede aclarar, en primer lugar, cuál es la versión pertinente de los reglamentos citados (véase la sección A). Acto seguido se analizarán los criterios del incumplimiento intencionado de los requisitos (sección B) y las condiciones para que el beneficiario de una ayuda deba responder de las infracciones de personas que actúen por orden de aquel (sección C).

23.

Las cuestiones del Raad van State se refieren al artículo 51 del Reglamento no 1698/2005 en su versión resultante del Reglamento no 74/2009 y, sin indicación de la versión pertinente, al artículo 23 del Reglamento no 1975/2006 y al artículo 67 del Reglamento no 796/2004.

24.

No obstante, la inspección de la explotación de van der Ham tuvo lugar el 13 de marzo de 2009, de manera que los citados reglamentos deben aplicarse e interpretarse en la versión entonces vigente. ( 11 )

25.

En el caso del artículo 51 del Reglamento no 1698/2005, se trata de la versión anterior a la modificación mediante el Reglamento no 74/2009, ya que las modificaciones aquí pertinentes no entraron en vigor hasta el 1 de enero de 2010.

26.

Asimismo, fueron modificados los artículos 22 y 23 del Reglamento no 1975/2006, concretamente por el artículo 1, apartados 10 y 11, del Reglamento no 484/2009, ( 12 ) pero dichas modificaciones no entraron en vigor hasta el 1 de enero de 2010, de manera que también a este respecto se ha de interpretar la versión anterior a la reforma.

27.

Por último, aunque el Reglamento no 796/2004 no fue modificado hasta el 16 de mayo de 2009, después de la inspección a van der Ham, por el Reglamento no 380/2009, dichas modificaciones eran aplicables a las solicitudes de ayudas relativas a los años o períodos de primas que comenzasen a partir del 1 de enero de 2009. Posteriormente fue derogada por el artículo 86 del Reglamento (CE) no 1122/2009, ( 13 ) con efectos a partir del 1 de enero de 2010, pero siguió siendo aplicable a las solicitudes de ayudas referidas a los ejercicios o períodos de primas que comenzasen antes del 1 de enero de 2010. Por lo tanto, en el presente caso es pertinente el Reglamento no 796/2004 en su versión resultante del Reglamento no 380/2009. Y con ello no se suscitan problemas de retroactividad, ya que las disposiciones aquí relevantes no se ven afectadas por las modificaciones.

28.

Con su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber cómo se ha de interpretar el concepto de «incumplimiento intencionado» en el sentido del artículo 23 del Reglamento no 1975/2006 y del artículo 67, apartado 1, del Reglamento no 796/2004, y si el concepto permite una interpretación según la cual existe un incumplimiento intencionado desde el momento en que la norma incumplida constituye una política constante y prolongada. La segunda cuestión prejudicial se ha formulado de forma algo más abierta, en el sentido de si se ha de apreciar un incumplimiento intencionado cuando se dan una o varias circunstancias definidas en directrices nacionales.

29.

El Gobierno esloveno alega que la segunda cuestión se debe limitar al criterio ya mencionado en la primera cuestión, es decir, si se ha incumplido una política constante y prolongada. En cuanto a los criterios mencionados en los demás puntos, a su parecer la cuestión es meramente hipotética y carente de relación directa con el procedimiento principal.

30.

Es cierto que las decisiones de la autoridad administrativa sólo se han basado en el mencionado criterio. Sin embargo, no se puede excluir que para resolver el litigio puedan ser relevantes también los demás criterios. Por eso procede responder a la segunda cuestión en su totalidad.

31.

Para responder a las dos primeras cuestiones procede examinar, en primer lugar, el concepto de intencionalidad, para después ocuparse de los criterios nacionales.

32.

Como expone el órgano jurisdiccional remitente, el concepto de incumplimiento intencionado no se define en el artículo 23 del Reglamento no 1975/2006 ni en el artículo 67, apartado 1, del Reglamento no 796/2004. Además, dado que los reglamentos no se remiten tampoco a este respecto al Derecho nacional, el concepto de intencionalidad debe ser interpretado en el Derecho de la Unión de forma autónoma y uniforme. ( 14 )

33.

Aunque en la jurisprudencia el concepto de intencionalidad aparece ocasionalmente, ni el legislador ni el Tribunal de Justicia han desarrollado hasta ahora una definición de validez general.

34.

Así lo ilustran la sentencia Afrasiabi y otros, ( 15 ) citada por el órgano jurisdiccional remitente, y el artículo 7, apartados 3, y 4, del Reglamento (CE) no 423/2007, interpretado en dicha sentencia. ( 16 ) Según la versión francesa de la citada disposición está prohibida la participación consciente y deliberada ( 17 ) en determinadas actividades, de manera que el Tribunal de Justicia resolvió que ambos elementos tienen carácter acumulativo. ( 18 ) En cambio, en las versiones alemana, ( 19 ) inglesa ( 20 ) y neerlandesa ( 21 ) del Reglamento no 423/2007 y de la sentencia se combinan el carácter consciente y la intencionalidad. Pero la intencionalidad ya contiene el elemento de la conciencia. ( 22 )

35.

En cualquier caso, de la sentencia Afrasiabi se puede deducir que los intervinientes en el procedimiento que se han pronunciado al respecto están correctamente de acuerdo en que el concepto de intencionalidad también comprende ambos elementos, conciencia ( 23 ) y voluntad, aun sin la mención expresa del primero de ellos. Esta postura se basa en una convicción suficientemente extendida en Europa, ( 24 ) de manera que también se puede presumir que el legislador de la Unión se guió por ella al utilizar el concepto de intencionalidad.

36.

Conciencia y voluntad deben referirse a las necesarias circunstancias de hecho de la infracción. A este respecto, de la sentencia Afrasiabi se deduce que basta con que el autor de los hechos acepte la posibilidad del incumplimiento. ( 25 )

37.

En consecuencia, procede declarar que un incumplimiento intencionado en el sentido del artículo 23 del Reglamento no 1975/2006 y del artículo 67, apartado 1, del Reglamento no 796/2004 requiere, al menos, que el autor de los hechos sea consciente de la posibilidad del incumplimiento y la acepte.

38.

A continuación procede aclarar si es lícito renunciar a la apreciación concreta de la conciencia y la voluntad y, a cambio, presumir la intencionalidad cuando se cumplan ciertos criterios, por ejemplo, cuando el incumplimiento afecte a una política constante y prolongada.

39.

Según la Comisión, los Estados miembros pueden adoptar este tipo de normas siempre que se respeten los principios de efectividad y equivalencia, conforme a los cuales los criterios no deben perjudicar excesivamente a la efectividad de los requisitos que impone el Derecho de la Unión ni deben configurarlos de manera menos favorable que la efectividad de los requisitos de carácter puramente nacional. Sin embargo, dichos principios normalmente sólo afectan a la normativa nacional en la medida en que los Estados miembros regulen el procedimiento de aplicación del Derecho sustantivo de la Unión por falta de disposiciones europeas al respecto. ( 26 )

40.

La práctica de pruebas es un asunto que seguramente deba atribuirse al Derecho procesal, pero no sucede lo mismo con las normas de valoración de la prueba, como son los criterios aquí controvertidos. Éstos se refieren a la apreciación de un requisito sustantivo previsto en el Derecho de la Unión para la reducción de las ayudas. Por lo tanto, los criterios deben respetar el contenido normativo de dicho requisito, lo que significa que no deben conducir a la presunción de una intencionalidad cuando ésta no exista a efectos del Derecho de la Unión, ni tampoco deben excluirla cuando sí se aprecie desde el punto de vista del Derecho de la Unión.

41.

El requisito del incumplimiento intencionado de los requisitos podría verse comprometido en su eficacia si cada uno de esos criterios fundamentase una presunción iuris et de iure de la intencionalidad, tal como se sugiere en las dos primeras cuestiones prejudiciales. En efecto, no se puede descartar que se cumplan dichos criterios aunque el incumplimiento no se produjera de forma intencionada.

42.

La utilización de abono puede ser un claro ejemplo. Esta actividad se lleva a cabo normalmente de forma intencionada de una cierta manera. Si en este campo existe una política constante y prolongada, se puede presumir que los interesados conocen el riesgo de incumplimiento cuando optan por una cierta forma de utilización y que, al menos, lo asumen.

43.

Sin embargo, en otras infracciones la intencionalidad puede no ser tan clara pese al conocimiento de la prohibición. Por ejemplo, pensemos en las plantas estrictamente protegidas con arreglo al artículo 13 de la Directiva Hábitats, ( 27 ) que con arreglo al artículo 51, apartado 1, del Reglamento no 1698/2005 y al anexo III, parte A, número 5, no pueden ser cortadas ni destruidas intencionadamente, para lo cual basta que se acepte la posibilidad del daño. ( 28 ) Estas disposiciones de protección pueden infringirse, por ejemplo, mediante la siega de un prado en que se encuentren ejemplares de una especie estrictamente protegida que no han sido advertidos pese a haberse realizado una inspección cuidadosa. En tal caso ha de ser posible, al menos, desvirtuar los criterios neerlandeses.

44.

Sin embargo, al margen del contenido de los criterios es innegable que, como subraya el Gobierno de los Países Bajos, el tenor del artículo 8, apartado 2, de las Directrices neerlandesas sólo exige recurrir a ciertos criterios al apreciar la intencionalidad. En efecto, que simplemente se tengan en cuenta los criterios adecuados no puede ser perjudicial.

45.

En lo que respecta a los criterios concretos, la mayoría parecen adecuados, en la forma en que se utilizan en las Directrices, para apoyar la apreciación de la intencionalidad.

46.

No obstante, procede interpretar correctamente el criterio que aquí resulta más importante y que ha sido mencionado por la autoridad administrativa para fundamentar la intencionalidad, a saber, que las normas sobre la utilización de fertilizantes con bajo nivel de emisiones se enmarcan en una política constante y prolongada. No se ha de concluir sensu contrario que, en caso de duda, las nuevas normas no puedan ser objeto de incumplimiento intencionado. El beneficiario de ayudas agrícolas debe conocer todas las normas que se han de respetar en relación con la ayuda. Si se evita ese error, el criterio parece perfectamente adecuado para sustentar la presunción de incumplimiento intencionado de la prohibición, pues permite presumir que el beneficiario de las ayudas debió haber conocido el riesgo que entrañan ciertas prácticas de incumplir los requisitos pertinentes, lo que sugiere que, al menos, aceptó la posibilidad del incumplimiento.

47.

Por último, la segunda cuestión puede inducir a error en cuanto al criterio de la complejidad de la norma. Obviamente, de la complejidad de un requisito no se puede deducir que un incumplimiento sea intencionado. De lo que se trata es de que los requisitos especialmente complejos pueden ser más fácilmente malinterpretados. Por lo tanto, cabe pensar que el criterio de la complejidad se incluyó en el catálogo, más bien, como indicio contrario a la apreciación de la intencionalidad. No obstante, tampoco se debe entender en el sentido de que excluya necesariamente toda intencionalidad.

48.

En resumen, procede declarar que es admisible recurrir a los criterios enumerados en el artículo 8, apartado 2, de las Directrices neerlandesas –Marco normativo– Condiciones marco de la política agrícola comunitaria, para presumir iuris tantum la intencionalidad de un incumplimiento de los requisitos con arreglo a los artículos 4 y 5 y a los anexos III y IV del Reglamento no 1782/2003. No obstante, la interpretación y aplicación de dichos criterios no puede vaciar de contenido el requisito del incumplimiento «intencionado».

49.

Con su tercera cuestión, el Raad van State pretende saber si se puede imputar a un agricultor un incumplimiento como intencionado cuando es un tercero quien ha realizado por orden suya los trabajos que implican un incumplimiento. A este respecto se pueden plantear distintos sistemas de imputación. Lo más eficaz sería que el beneficiario de las ayudas respondiese, independientemente de su culpa, por toda infracción que se cometiese en su explotación o, al menos, que hubiera sido cometida de forma culpable por la persona que actuó. En cambio, sería mucho más generoso con los agricultores favorecidos limitar la imputación a las infracciones culpables cometidas por los propios beneficiarios de las ayudas. A continuación voy a demostrar que la mejor solución es la intermedia entre ambos extremos.

50.

Con arreglo al artículo 51, apartado 1, del Reglamento no 1698/2005, la reducción o la exclusión de las ayudas exige que se incumplan los requisitos «debido a una acción u omisión que les sea directamente imputables» a sus beneficiarios.

51.

Con arreglo al artículo 22 del Reglamento no 1975/2006, las reducciones o exclusiones que hayan de aplicarse en caso de haberse observado incumplimientos se someten, entre otras disposiciones, al artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004, y éste menciona, como requisito para la atribución de una acción u omisión a un agricultor, que éste «haya incurrido en el incumplimiento».

52.

Por lo tanto, la al parecer necesaria atribución directa del incumplimiento y la necesidad de que lo haya cometido el beneficiario de las ayudas indican claramente que sólo una infracción propia de éste justifica la reducción de las ayudas. Sin embargo, la versión francesa del artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 794/2004 tiene una redacción algo más abierta, pues conforme a ella basta que el beneficiario de las ayudas haya causado directamente el incumplimiento («être directement à l’origine»).

53.

Las distintas versiones lingüísticas de una norma de la Unión deben interpretarse de modo uniforme. En caso de discrepancia entre las mismas, la disposición de que se trate debe interpretarse, en principio, en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte. ( 29 ) Ahora bien, una disposición de la que existen versiones lingüísticas divergentes también debe interpretarse según la voluntad real de su autor. ( 30 )

54.

El requisito establecido en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento no 1698/2005, de que el incumplimiento se deba a «una acción u omisión que les sea directamente imputables» a los beneficiarios de las ayudas, se redactó al introducirse la vinculación del fomento agrícola a criterios medioambientales, la llamada condicionalidad, en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003.

55.

Si bien las versiones alemana y neerlandesa del artículo 51, apartado 1, del Reglamento no 1698/2005, a analizar aquí, se diferencian ligeramente de la redacción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003, especialmente las versiones inglesa y francesa de dichas disposiciones indican que en principio pretenden tener el mismo contenido. Por lo tanto, se ha de considerar que las diferencias de las versiones alemana y neerlandesa sólo se deben a una traducción menos coherente, pero no a que persigan cambios de contenido.

56.

En el proceso legislativo del Reglamento no 1782/2003, la Comisión propuso reducir o excluir los pagos en caso de incumplimiento de requisitos mínimos. ( 31 ) Dicha propuesta se reconoce aún en el segundo considerando del Reglamento, donde se condiciona el pago de las ayudas directas al respeto de los requisitos, sin mencionar ninguna imputación directa. Simplemente se afirma que el alcance de las reducciones ha de determinarse en función de criterios proporcionados, objetivos y que sigan una escala progresiva.

57.

En cambio, en el Consejo los Estados miembros dieron gran importancia a la responsabilidad directa del beneficiario de las ayudas. ( 32 ) Por lo tanto, se ha de presumir que con la redacción hoy vigente el legislador quiso evitar que las ayudas se redujesen independientemente de la responsabilidad personal del agricultor.

58.

El cuadragésimo quinto considerando del Reglamento no 1698/2005 puede entenderse como confirmación de esta interpretación. Según dicho considerando, debe establecerse un régimen de sanciones en caso de que los beneficiarios de las ayudas no cumplan en toda la explotación los requisitos obligatorios establecidos en el Reglamento no 1782/2003, habida cuenta de la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento. En cambio, si el incumplimiento no es atribuible al beneficiario de las ayudas, no hay tampoco motivo para sancionar.

59.

El requisito del incumplimiento atribuible directamente al agricultor en particular se concretó en el artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004, en cuya versión original en las lenguas alemana, danesa, inglesa, italiana, neerlandesa y sueca la imputación exigía que el agricultor hubiese cometido él mismo el incumplimiento. Esto podría haberse entendido en el sentido de que sólo es lícito reducir las subvenciones en caso de incumplimiento por los mismos beneficiarios.

60.

Pero, posteriormente, se suprimió el citado término equivalente a «mismo» en dichas versiones, a fin de aclarar que al agricultor de que se trate también se le pueden exigir responsabilidades «en el caso de que el agricultor no haya actuado estrictamente él mismo». ( 33 ) Por lo tanto, tal como subraya el Gobierno neerlandés, la responsabilidad del beneficiario de las ayudas no se limita a sus propios incumplimientos.

61.

Considerados conjuntamente, el génesis del artículo 51, apartado 1, en el Reglamento no 1698/2005 y del artículo 65, apartado 2, en el Reglamento no 796/2004 significan que sólo procede sancionar una infracción en base a la responsabilidad personal del beneficiario de las ayudas, pero que no es necesario un incumplimiento de éste por su propia mano.

62.

El contexto sistemático del artículo 51, apartado 1, del Reglamento no 1698/2005 y del artículo 65, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 permite concretar aún más la responsabilidad del beneficiario de las ayudas [véase la letra a)]. Por el contrario, ni las posteriores ampliaciones del sistema [letra b)] ni los principios generales [letra c)] o el riesgo de abuso [letra d)] exigen ampliar la responsabilidad del beneficiario.

63.

Los anteriores razonamientos apuntan mayoritariamente en el sentido de que las reducciones se limiten a los incumplimientos que sean responsabilidad del beneficiario de las ayudas. De las disposiciones que vinculan las reducciones al dolo y la negligencia se desprenden criterios positivos para determinar dicha responsabilidad.

64.

Aunque ninguno de los dos reglamentos de base, el Reglamento no 1698/2005 y el Reglamento no 1782/2003, contiene normas a este respecto, el artículo 23 del Reglamento no 1975/2006, en cuanto a la ejecución del artículo 51 del primero de ellos, se remite a los artículos 66 y 67 del Reglamento no 796/2004. En ellos se regula el cálculo de las reducciones y exclusiones en caso de negligencia y de incumplimiento intencionado, respectivamente.

65.

Si bien de esta manera la negligencia y la intencionalidad se mencionan únicamente en relación con la determinación de las sanciones, del contexto se deduce que ambas características, consideradas una a una, constituyen también el requisito previo de la sanción. Por lo tanto, el sistema de reducciones y exclusiones del artículo 51 del Reglamento no 1698/2005 se basa en el principio de la culpabilidad. Se responde por los incumplimientos cometidos de forma culpable, ya sea por negligencia o de forma intencionada.

66.

Esta interpretación queda confirmada por los considerandos quincuagésimo sexto y quincuagésimo séptimo del Reglamento no 796/2004. Conforme al primero de ellos, el sistema de reducciones y exclusiones con respecto a las obligaciones en materia de condicionalidad (en materia de medio ambiente) persigue constituir un incentivo para que los agricultores respeten la normativa existente en los diferentes ámbitos de la condicionalidad. En consecuencia, dicho sistema sólo se había de aplicar a los incumplimientos en que puedan influir los agricultores. Se trata de incumplimientos intencionados o negligentes, tal como corrobora el quincuagésimo séptimo considerando.

67.

El solo hecho de que los trabajos los realicen otras personas no excluye, en un caso así, la culpabilidad propia del agricultor. Ésta se puede derivar, en particular, de la selección del contratado, de las instrucciones que se le den o de la vigilancia que se ejerza sobre él (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

En efecto, el beneficiario de las ayudas debe asegurarse, por regla general, de que quien realice trabajos profesionales para él disponga de las capacidades y conocimientos necesarios para evitar incumplimientos. En particular, no se puede efectuar una contratación que inevitablemente implique el incumplimiento de requisitos, sino que se debe formular el contrato de tal manera que los trabajos no conduzcan a infracción alguna. Además, el agricultor debe supervisar debidamente al prestador de servicios para evitar, en caso necesario, que cometa infracciones.

69.

En relación con el presente caso sería comprensible que las autoridades neerlandesas, en el marco de la política constante y prolongada de utilización de estiércol con un nivel bajo de emisiones, presumieran un incumplimiento intencionado. En ese caso incumbiría al beneficiario de las ayudas desvirtuar la presunción, para lo cual podría demostrar, por ejemplo, que contrató a una empresa de trabajos agrícolas fiable y experimentada, que le había ordenado aplicar el estiércol de forma baja en emisiones y que había supervisado su trabajo adecuadamente y le había informado de las condiciones especiales que afectan a sus superficies. En caso de que el mandante no consiguiera acreditar el pleno cumplimiento de sus obligaciones, por lo general estaríamos ante una simple negligencia. Sin embargo, en el caso de infracciones obvias, como por ejemplo la contratación de una empresa de trabajos agrícolas notoriamente poco fiable y sin vigilarla lo suficiente, es posible presumir la aceptación de la posibilidad del incumplimiento de requisitos, es decir, la intencionalidad.

70.

En el presente caso, la ampliación de la imputación no se puede fundamentar tampoco en el asunto Langestraat, ( 34 ) que ha sido citado en la petición de decisión prejudicial.

71.

En él el Tribunal de Justicia confirmó que el incumplimiento de las normas de condicionalidad por la persona a quien se transfirió o que transfirió la tierra de cultivo que implica la reducción o la anulación del importe total de los pagos directos debe ser imputado íntegramente al agricultor que haya presentado la solicitud de ayuda. ( 35 )

72.

Pero dicha resolución se basó en el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (CE) no 73/2009, ( 36 ) y esa disposición no es aplicable al presente caso, para empezar, por razones temporales, pero, sobre todo, porque se refiere a una situación diferente y especial: la de la transferencia de superficies.

73.

No obstante, el Gobierno neerlandés pretende fundamentar una responsabilidad más amplia en virtud del principio respondeat superior, con arreglo al cual una persona que ordena la realización de trabajos a terceros es responsable de estos terceros.

74.

A mi parecer, del Derecho de la Unión no se deduce la existencia de tal regla general, y tampoco el Gobierno de los Países Bajos ha aportado nada que fundamente dicha alegación.

75.

En lo que respecta al Derecho de los Estados miembros, según parece, el Derecho civil neerlandés conoce una regla así tanto en materia contractual como en el campo extracontractual, es decir, en materia de responsabilidad delictual. ( 37 )

76.

No obstante, una comparación de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros revela ciertas diferencias. Por ejemplo, en el Derecho de algunos Estados miembros no se conoce, por lo general, en materia de responsabilidad delictual el principio de la atribución de la conducta ilícita de los auxiliares con independencia de la culpabilidad propia. En esos países, un principal no responde de la conducta ilícita de sus auxiliares como si fuera propia, sino sólo en la medida en que concurra una culpa personal suya en cuanto a la elección o a la vigilancia. ( 38 )

77.

Distinto es lo que sucede en materia contractual. Si una persona, para cumplir con una obligación contractual, se sirve de terceros, en la gran mayoría de los Estados miembros se puede considerar que en sus ordenamientos jurídicos han adoptado soluciones conforme a las cuales, en definitiva, al deudor se le imputa el comportamiento culpable de sus auxiliares frente a la otra parte contractual. A este respecto, debe responder de la culpabilidad del tercero que actuó para él como si fuera suya. ( 39 )

78.

Por lo tanto, la responsabilidad por los auxiliares constituye una regla generalmente reconocida del Derecho contractual. La ayuda que fue concedida a van der Ham, empero, no se basa en un contrato celebrado con arreglo a los principios de la autonomía privada, sino en un acto oficial de Derecho público. No obstante, dicha relación jurídica se asemeja a un contrato en cuanto a que, al igual que éste, genera un vínculo de obligaciones recíprocas en que la concesión periódica de la ayuda, por un lado, se vincula al cumplimiento de los requisitos, por otro.

79.

En este sentido parece aplicable por analogía el principio de responsabilidad de una persona por sus auxiliares contractuales, pues su ratio consiste en que quien se sirve de un auxiliar para el cumplimiento de una obligación y obtiene de ello la ventaja de la ampliación de su ámbito de actuación también ha de asumir la desventaja de una eventual conducta ilícita de su auxiliar. En consecuencia, se pretende evitar un trato desfavorable para la contraparte en relación con la responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones por parte del deudor.

80.

Sin embargo, este razonamiento no afecta al hecho de que el legislador de la Unión no incorporase el principio respondeat superior a las disposiciones sobre la reducción de las ayudas agrícolas por el incumplimiento de la condicionalidad. Antes bien, en el artículo 51 del Reglamento no 1698/2005 atendió expresamente a la circunstancia de si el incumplimiento se puede imputar directamente al beneficiario de las ayudas, y dicha imputación se concreta en los artículos 65 a 67 del Reglamento no 796/2004 como responsabilidad por culpa.

81.

Por lo tanto, sería incompatible con el principio de seguridad jurídica que el beneficiario de las ayudas hubiera de responder, independiente de su culpa, por las personas que actuasen por orden suya. Dicho principio exige que las disposiciones jurídicas sean claras y precisas y que su aplicación sea previsible por los justiciables. Y esto ha de ser así con mayor razón cuando se trate de una normativa que pueda tener efectos económicos negativos para el interesado. ( 40 )

82.

Por último, la exigencia de culpabilidad no puede rebatirse tampoco con el argumento del Gobierno neerlandés de que una interpretación estricta de la responsabilidad del agricultor pueda favorecer los comportamientos abusivos.

83.

Sin duda existiría un alto riesgo de abusos si la responsabilidad del beneficiario de las ayudas se limitase a los incumplimientos realizados por su propia mano, tal como se deduciría del tenor literal estrictamente interpretado. En ese caso, una simple división del trabajo bastaría para eludir los requisitos.

84.

Sin embargo, no favorece en absoluto el abuso limitar la responsabilidad de los beneficiarios de las ayudas a los incumplimientos culpables, ya que todo abuso necesariamente ha de estar asociado a una culpabilidad del beneficiario de las ayudas.

85.

Por lo tanto, a un agricultor que perciba una ayuda en virtud del Reglamento no 1698/2005 se le puede imputar un incumplimiento de la condicionalidad cometido por otras personas encargadas por él para la realización de trabajos, sólo en caso de culpabilidad propia, que puede consistir, en particular, en la selección de dichas personas, en las instrucciones impartidas a ellas o en la vigilancia que se ejerza sobre ellas.

86.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo: