1.

En el Tratado de Lisboa, los Estados miembros ampliaron la legitimación activa de los particulares para recurrir contra los actos de la Unión. Actualmente, el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, permite interponer recurso a toda personas física o jurídica «contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución». El presente recurso de casación proporciona por vez primera la ocasión de aclarar en qué circunstancias se materializa esta nueva legitimación activa cuando se trata de decisiones de la Comisión en materia de ayudas.

2.

Aparte de ello, es de nuevo necesario precisar la «fórmula Plaumann», elaborada por el Tribunal de Justicia hace casi cincuenta años y que se refiere al requisito de afectación individual exigido para que concurra la legitimación activa tradicional con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Para ello el presente recurso de casación aporta unos antecedentes de hecho particulares: un beneficiario efectivo de una normativa tributaria nacional impugna una decisión negativa de la Comisión en materia de ayudas a pesar de que su confianza legítima queda protegida y puede conservar las ventajas que le proporcionó la normativa tributaria.

3.

El artículo 12, apartado 5, de la Ley del impuesto sobre sociedades española, en su versión de 5 de marzo de 2004 (en lo sucesivo, «régimen de ayudas»), permitía, en determinadas circunstancias, amortizar durante un período de hasta veinte años el fondo de comercio resultante de la adquisición de participaciones en empresas extranjeras. El valor aplicable correspondía a la diferencia entre los costes de adquisición de la participación y el valor proporcional de mercado de los activos patrimoniales de la empresa en la que se había adquirido la participación. Las amortizaciones daban lugar a una reducción de la deuda tributaria del adquirente.

4.

Como quiera que la Comisión calificó dicha norma de ayuda de Estado porque no era aplicable a la adquisición de participaciones en empresas residentes y, de esa forma, era selectiva, inició un procedimiento formal de examen con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. La decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial el 21 de diciembre de 2007.

5.

Una vez concluido el procedimiento la Comisión adoptó la Decisión 2011/5/CE ( 2 ) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), cuyo artículo 1 establece, por lo que aquí interesa, lo siguiente:

«1.   El régimen de ayudas […] es incompatible con el mercado común a efectos de las ayudas concedidas a los beneficiarios al realizar adquisiciones intracomunitarias.

2.   No obstante, las deducciones fiscales de las que disfrutaron los beneficiarios […] que cumplían las condiciones pertinentes del régimen de ayudas antes del 21 de diciembre de 2007 […] podrán continuar aplicándose durante el período íntegro de amortización previsto por el régimen de ayudas.

[…]»

6.

El artículo 4, apartado 1, de la Decisión controvertida ordena al Reino de España recuperar las ayudas en la medida en que no se cumplan las condiciones contempladas en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión. Conforme al artículo 6, apartado 2, de la Decisión, el Reino de España debe mantener informada a la Comisión «del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión».

7.

Telefónica, S.A., se acogió al régimen de ayudas en dos adquisiciones de participaciones, en ambos casos antes de la fecha citada en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida. No obstante, mediante recurso interpuesto el 21 de mayo de 2010 contra la Comisión, solicitó la anulación del artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión.

8.

El Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso en el asunto T‑228/10 mediante auto de 21 de marzo de 2012 (en lo sucesivo, «auto recurrido»), que fue notificado a Telefónica, S.A., el 23 de marzo de 2012. Con arreglo a los fundamentos del auto, la Decisión controvertida no afecta a Telefónica, S.A., de manera individual en el sentido del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ni constituye un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución en el sentido del tercer supuesto de dicho artículo.

9.

El 1 de junio de 2012 Telefónica, S.A. (en lo sucesivo, «recurrente»), interpuso un recurso de casación contra el auto del Tribunal General en el que solicita al Tribunal de Justicia que:

10.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

11.

El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se sustanció por escrito y posteriormente, el 4 de febrero de 2013, de forma oral.

12.

La recurrente alega que el Tribunal General ha vulnerado el Derecho de la Unión e invoca tres motivos de casación.

13.

El primer motivo de casación se refiere al derecho a la tutela judicial efectiva, el segundo y el tercero de los motivos se refieren a la legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Mientras que el segundo motivo de casación gira en torno a la legitimación activa general para recurrir contra actos, entre otros, de la Comisión, el tercer motivo de casación se refiere a la legitimación activa especial para recurrir contra actos reglamentarios. Puesto que lo especial prevalece sobre lo general, analizaré los motivos de casación en un orden inverso al formulado.

14.

En su tercer motivo de casación la recurrente mantiene la tesis de que el Tribunal General aplicó incorrectamente los requisitos que han de concurrir para que exista legitimación activa al amparo del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En este supuesto el demandante puede interponer recurso contra actos reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

15.

A este respecto, el Tribunal General señala, en los apartados 43 a 45 del auto recurrido, que no es preciso dilucidar si la Decisión controvertida es un acto reglamentario, puesto que, en cualquier caso, incluye medidas de ejecución. Por ello, concluye que queda excluida la existencia de legitimación activa al amparo del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

16.

Puesto que el Tribunal de Justicia, en su caso, también puede sustituir los fundamentos de la Decisión controvertida, ( 3 ) considero conveniente examinar a continuación no sólo la cuestión de si el Tribunal General interpretó correctamente el requisito relativo a las medidas de ejecución, sino también el conjunto de requisitos de la legitimación activa al amparo del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

17.

Para que la recurrente pueda deducir del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, legitimación activa, la Decisión controvertida debería ser un acto reglamentario.

18.

Como ya he señalado en otro lugar, entre los actos reglamentarios se encuentran todos los actos de alcance general, excepto los actos legislativos contemplados en el artículo 289 TFUE, apartado 3. ( 4 ) Una decisión ( 5 ) en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, puede ser también un acto reglamentario, especialmente si no designa destinatarios. ( 6 )

19.

La Decisión controvertida, que se adoptó cuando aún estaba vigente el artículo 249 CE, párrafo cuarto, no es un acto legislativo, puesto que no se adoptó en un procedimiento legislativo.

20.

Por tanto, queda por examinar si tiene alcance general.

21.

Conforme a la definición empleada habitualmente en la jurisprudencia, un acto tiene alcance general cuando se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas contempladas de forma general y abstracta. ( 7 )

22.

En contra de la concurrencia de dichos requisitos en el caso de la Decisión controvertida cabe alegar, en primer lugar, que sólo tiene un único destinatario, en concreto, conforme a su artículo 7, el Reino de España. La Comisión entiende que tal Decisión no puede tener alcance general, pues sólo es vinculante para ese destinatario.

23.

En primer término hay que aclarar que el carácter vinculante de un acto jurídico no puede equipararse a su alcance general, pues tanto el artículo 249 CE, párrafo segundo, como el artículo 288 TFUE, párrafo segundo, distinguen, en relación con los reglamentos, entre su alcance general y la cuestión de en qué medida son obligatorios.

24.

Sin embargo, en apoyo del criterio de la Comisión se encuentra la circunstancia de que el Tribunal de Justicia ha declarado repetidamente, en relación con el artículo 173, párrafo segundo, del Tratado CEE, que el criterio de distinción entre un acto de carácter legislativo y una decisión en el sentido del artículo 189 del Tratado CEE ha de buscarse en el alcance general o no del acto de que se trate. ( 8 ) De esa forma, el Tribunal de Justicia ha considerado precisamente que el elemento característico de una decisión es que no tiene alcance general. ( 9 )

25.

No obstante, las decisiones que, como la controvertida en el presente asunto, tienen por destinatarios uno o varios Estados miembros presentan una particularidad, ya que cualquier Estado miembro representa también un ordenamiento jurídico nacional. Las decisiones que se dirigen a un Estado miembro vinculan además a todos los órganos del Estado miembro, incluidos sus tribunales. ( 10 ) Por tanto, las decisiones dirigidas a un Estado miembro, aunque sólo tengan un destinatario, pueden configurar un ordenamiento jurídico nacional y, de esa forma, tener alcance general. Así lo atestigua también la jurisprudencia conforme a la cual las personas afectadas pueden invocar disposiciones de una decisión dirigida únicamente a un Estado miembro. ( 11 ) Por tanto, no debe extrañar que el Tribunal de Justicia también haya reconocido en casos particulares el alcance general de tales decisiones. ( 12 )

26.

Además, es jurisprudencia reiterada que una decisión de la Comisión como la controvertida en el presente asunto, por la que se prohíbe un régimen de ayudas, se presenta, respecto a un beneficiario potencial, como una norma de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y que produce efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta. ( 13 ) Por tanto, para los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, la decisión de la Comisión tiene el carácter de una medida «de alcance general». ( 14 )

27.

Así pues, aunque la prohibición de un régimen de ayudas sólo se dirija al Estado miembro de que se trate, modifica al mismo tiempo su ordenamiento jurídico nacional, puesto que la decisión de la Comisión impide a todos los órganos de dicho Estado seguir aplicando dicho régimen de ayudas. De esta forma, también produce efectos jurídicos respecto a todas las personas incluidas en el ámbito de aplicación del régimen de ayudas. Es decir, si el régimen de ayudas se aplica, como tal, a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas contempladas de forma general y abstracta, lo mismo cabe decir respecto a la decisión de la Comisión que la prohíbe.

28.

La disposición de la normativa española sobre tributación de las sociedades parcialmente prohibida en el presente asunto por la Decisión controvertida se aplicaba a situaciones determinadas objetivamente de adquisiciones intracomunitarias de participaciones y producía efectos jurídicos respecto a la categoría de personas, contemplada de forma general y abstracta, de los sujetos pasivos. Por tanto, la Decisión controvertida tiene alcance general al menos en la medida en que declara la incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común.

29.

La recurrente sólo ha recurrido la decisión en esa medida. Por tanto, su recurso se dirige contra un acto reglamentario en el sentido del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

30.

Para tener legitimación activa al amparo del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, se requiere, además, que el acto impugnado no incluya medidas de ejecución.

31.

En los apartados 43 a 45 del auto recurrido, el Tribunal General mantiene la tesis de que tal requisito no se cumple. Afirma que del artículo 6, apartado 2, de la Decisión controvertida se deduce que, para proceder a la recuperación de las ayudas, se precisan medidas de ejecución. Además, la propia declaración de la incompatibilidad del régimen de ayudas con el mercado común también ha de ser ejecutada, en especial denegando la posibilidad de acogerse a las ventajas fiscales que proporciona dicho régimen.

32.

A ello opone la recurrente que la declaración de incompatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común tiene eficacia directa y no requiere medidas de ejecución. Afirma que el Tribunal General incurre en un error de Derecho al considerar que la Decisión controvertida incluye medidas de ejecución sólo porque se precisan tales medidas para recuperar las ayudas. Entiende que la recuperación es una cuestión accesoria en relación con la prohibición del régimen de ayudas derivada de la declaración de incompatibilidad con el mercado común, que constituye el objeto principal de la Decisión.

33.

Partiendo de estas consideraciones debe indicarse, en primer lugar, que, si bien el examen de si la Decisión controvertida incluye medidas de ejecución debe llevarse a cabo desde el punto de vista del objeto del recurso, éste no es más que la declaración de la incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común conforme al artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida, y no la obligación de recuperar las ayudas impuesta en el artículo 4, apartado 1, de la misma Decisión. Por consiguiente, en lo sucesivo únicamente habrá que aclarar si la declaración de la incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común incluye medidas de ejecución en el sentido del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

34.

No obstante, tampoco cabe excluir de antemano que la recuperación de una ayuda constituya una medida de ejecución de la declaración de su incompatibilidad con el mercado común. Ello dependerá de la interpretación del requisito de la legitimación activa que ha de analizarse a continuación.

35.

Esta interpretación no resulta fácil si se parte del tenor literal del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

36.

En un primer momento podría convenirse con las partes del presente asunto en que las medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, sólo se refieren a la aplicación del acto al caso concreto. Sin embargo, en contra de esta tesis cabe aducir que el concepto de «medidas de ejecución» también se emplea en el artículo 311 TFUE, párrafo cuarto, primera frase, para designar un reglamento, que, conforme al artículo 288 TFUE, párrafo segundo, primera frase, es precisamente un acto de alcance general. La versión francesa del Tratado FUE entraña otra acepción más cuando, en el artículo 299 TFUE, párrafo cuarto, segunda frase, emplea el concepto de «mésures d’exécution» en el sentido de medidas de ejecución forzosa, esto es, medidas de ejecución efectiva de un acto.

37.

La imagen resulta aún más difusa si se intenta averiguar cuándo un acto reglamentario «incluye» tales medidas de ejecución. El tenor de las versiones alemana e inglesa ( 15 ) del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, describen una consecuencia lógica o temporal: El acto da lugar a medidas de ejecución (posteriores). Pero un acto, al ser aplicado a casos particulares, siempre da lugar a medidas de ejecución, de carácter jurídico o fáctico, como sucede en el caso de su ejecución forzosa. El único acto que nunca incluirá medidas de ejecución con arreglo a este planteamiento será aquel que no tenga ámbito de aplicación.

38.

Además, el tenor literal de la versión francesa ( 16 ) del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, también puede ser interpretado en el sentido de que el acto no puede contener medidas de ejecución. Una formulación similar en alemán aparece en los trabajos preparatorios. ( 17 ) Pero sería difícil de entender que no fuera impugnable precisamente un acto que ya contiene medidas de ejecución y que, por tanto, ya no necesita otras.

39.

Habida cuenta de lo antedicho, la relevancia del requisito relativo a las medidas de ejecución sólo puede determinarse examinando los trabajos preparatorios del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

40.

Como ya he señalado detalladamente en otro contexto, el tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, se remonta al Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, elaborado por la Convención Europea. ( 18 ) El propósito del añadido relativo a las «medidas de ejecución» era limitar la ampliación de la legitimación activa a los casos en que el particular «debe quebrantar en primer lugar el Derecho para poder acceder posteriormente a la justicia». ( 19 ) Esta idea ya había sido expresada por el Abogado General Jacobs, en el asunto Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, quien entendía que el hecho de que un particular sólo pueda impugnar la validez de un acto de la Unión ante los órganos jurisdiccionales nacionales infringiendo las normas establecidas en dicho acto y alegando la invalidez de tales normas como medio de defensa en procesos civiles y penales seguidos contra él no constituye un medio de tutela judicial adecuado. ( 20 )

41.

Teniendo en cuenta este objetivo reconocido ( 21 ) del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, el requisito relativo a las medidas de ejecución de un acto reglamentario ha de entenderse, como también hacen las partes del presente procedimiento, en el sentido de que dicho acto produce efectos directamente frente a los particulares sin que sean necesarias medidas de ejecución. ( 22 ) Tomar como criterio determinante la necesidad de medidas de ejecución cumple con el sentido y la finalidad de la legitimación activa: Únicamente es necesaria una tutela judicial inmediata cuando el propio acto reglamentario produce efectos jurídicos exhaustivos para el particular.

42.

A este respecto hay que distinguir entre efectos jurídicos del acto abstractos y concretos, puesto que, como ya se ha visto, un elemento de la definición del acto de alcance general consiste en que éste produce efectos respecto a categorías de personas contempladas de forma general y abstracta. ( 23 ) Sin embargo, los efectos abstractos que surgen de la aplicación de una norma no permiten por sí solos afirmar que un acto deja de precisar medidas de ejecución. De ser así, no tendría sentido exigir además que el acto reglamentario no incluya medidas de ejecución. Por ese motivo, los efectos jurídicos que han de constatarse con esta finalidad deben ser tan concretos que no requieran ser individualizados para cada persona. Dicho de otra forma, el propio acto reglamentario debe determinar para cada particular sus efectos jurídicos de manera exhaustiva.

43.

Mientras que las partes parecen estar de acuerdo a nivel abstracto, discrepan sobre si la Decisión controvertida en el presente asunto precisa aún de medidas de ejecución.

44.

La Comisión entiende que la Decisión controvertida requiere medidas de ejecución, puesto que sólo vincula a su destinatario, el Reino de España. Así sucede especialmente, en su opinión, en lo que atañe a la recuperación de las ayudas, que exige la adopción por parte de España de otros actos.

45.

La recurrente alega, por el contrario, que la Decisión controvertida produce efectos jurídicos directos desde múltiples puntos de vista. Dichos efectos no se refieren únicamente al Reino de España. La prohibición del régimen de ayudas, impuesta en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida y que es directamente aplicable, también impide directamente a los beneficiarios efectivos y potenciales seguir acogiéndose a él.

46.

En primer lugar hay que señalar, en contra de la exposición de motivos de la Decisión controvertida y del criterio de la Comisión, que la recuperación de las ayudas no constituye una medida de ejecución necesaria para la declaración de incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común contenida en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida. Aunque dicha declaración es un requisito necesario –o «lógico»– ( 24 ) para recuperar las ayudas, sin embargo, como muestran el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 ( 25 ) y la situación de la recurrente, la recuperación no es una consecuencia obligada de la declaración de incompatibilidad, sino que obedece a una decisión separada de la Comisión. Por tanto, la obligación de recuperar las ayudas impuesta a España en el artículo 4, apartado 1, de la Decisión controvertida es una parte autónoma de la Decisión y la necesidad de ejecutarla no tiene ninguna incidencia en el objeto del presente recurso, puesto que no ha sido impugnada.

47.

Por consiguiente, lo único determinante a efectos de la legitimación activa de la recurrente es que la declaración de la incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común precise, como tal, medidas de ejecución.

48.

Aunque la recurrente tenga razón al afirmar que esta declaración produce efectos jurídicos concretos directos, eso sólo cabe afirmarlo respecto al Estado miembro destinatario de la Decisión. Por ello, la Comisión señala acertadamente que, conforme al artículo 249 CE, párrafo cuarto, la Decisión no vincula a otras personas.

49.

Pero, como ya se ha visto, la Decisión dirigida únicamente al Estado miembro también tiene como consecuencia una transformación del ordenamiento jurídico nacional. ( 26 ) En esa medida, la no aplicabilidad del régimen de ayudas también produce efectos respecto a las personas incluidas en el ámbito de dicho régimen. Por ese motivo, también es preciso analizar la necesidad de medidas de ejecución desde el punto de vista de dichos efectos.

50.

A este respecto es preciso señalar que el necesario efecto jurídico concreto y exhaustivo no existe respecto a los beneficiarios del régimen de ayudas, pues el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida no regula él mismo qué repercusiones tiene la no aplicabilidad del régimen de ayudas sobre los respectivos sujetos pasivos. Estas repercusiones sólo se producen cuando existe una liquidación tributaria, puesto que de la no aplicabilidad del régimen de ayudas no se deduce ni una prohibición ni una obligación para el sujeto pasivo. Además, las consecuencias de la no aplicabilidad del régimen de ayudas en el resultado de la liquidación tributaria no son iguales para todas las personas incluidas en el ámbito de aplicación de dicho régimen. En primer lugar, debe haberse producido, dentro de un ejercicio fiscal, una adquisición de participaciones. A continuación, sus repercusiones concretas son distintas para cada afectado en abstracto, dependiendo de la magnitud del fondo de comercio resultante conforme al régimen de ayudas y de la magnitud de las pérdidas o ganancias resultantes por lo demás.

51.

Por consiguiente, es preciso que los efectos jurídicos de la no aplicabilidad al régimen de ayudas queden individualizados para el sujeto pasivo mediante una liquidación tributaria. De esta forma, dicha liquidación es la medida de ejecución que «incluye» el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

52.

En este contexto, tampoco puede resultar relevante que la medida de ejecución lo sea de la Unión o, como sucede en el presente asunto, de un Estado miembro. En efecto, tanto el sistema judicial como el administrativo de la Unión se basan en la cooperación entre los organismos de la Unión y los de los Estados miembros.

53.

La no aplicabilidad parcial del régimen de ayudas previsto en el Derecho relativo al impuesto de sociedades español tampoco es una prohibición que el sujeto pasivo pudiera vulnerar y por cuya vulneración, a continuación, pudieran imponérsele sanciones. Desde un punto de vista de técnica jurídica, de la no aplicabilidad se deduce la eliminación de la posibilidad de acogerse a una ventaja fiscal. No veo por qué no le sería posible ni cabría exigirle al sujeto pasivo que invocara, en su declaración de impuestos, la amortización con arreglo al régimen de ayudas y, a continuación, que impugnara ante un tribunal nacional la liquidación tributaria que deniega dicha amortización. De este modo, este tribunal nacional puede analizar, de manera incidental, la legalidad del artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida y, en su caso, plantear al Tribunal de Justicia la cuestión de su validez con arreglo al artículo 267 TFUE.

54.

En este contexto, tampoco puede tener relevancia el hecho de que la recurrente haya renunciado a acogerse al régimen de ayudas por falta de seguridad en la planificación. La recurrente afirma que, por prudencia, tras la fecha, mencionada en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida, determinante a efectos de protección de la confianza legítima, estructuró dos adquisiciones de participaciones de manera que no se aplicó el régimen de ayudas, con lo que sería absolutamente imposible llevar a cabo una apreciación incidental. Sin embargo, esta consecuencia sólo obedece a su estimación de la probabilidad de que la Decisión controvertida fuera válida y a su forma de obrar en consecuencia, pero no a la imposibilidad de interponer un recurso directo ante los tribunales. Incluso existiendo esta posibilidad de acudir ante los tribunales, la recurrente no habría tenido seguridad jurídica cuando llevó a cabo las adquisiciones de participaciones.

55.

En suma, el Tribunal General declaró acertadamente, en el apartado 44 del auto recurrido, que la denegación de la ventaja fiscal prevista en el régimen de ayudas constituye una medida de ejecución de la Decisión controvertida.

56.

Por tanto, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por consiguiente, la demanda de la recurrente no se dirigió contra un acto reglamentario que no incluía medidas de ejecución.

57.

En consecuencia, la recurrente no tenía legitimación activa con arreglo al tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ya que, si bien el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida es un acto reglamentario, incluye medidas de ejecución. Por tanto, el tercer motivo de casación no es fundado.

58.

Si el Tribunal de Justicia llegara a otra conclusión, habría que examinar además, para afirmar la legitimación activa de la recurrente al amparo del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, si el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida la afecta directamente.

59.

Puesto que no existe ningún motivo para interpretar en este supuesto el requisito de la afectación directa de forma distinta a como se ha hecho a propósito del segundo supuesto, ( 27 ) hay que afirmar, conforme a una jurisprudencia reiterada, que un demandante está directamente afectado cuando, en primer lugar, la medida de la Unión impugnada surte efectos directamente en su situación jurídica, y, en segundo lugar, cuando dicha medida no deja ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias. ( 28 )

60.

El segundo requisito parte de que el acto impugnado precise aún de medidas de ejecución. Pero precisamente esto es lo que no sucede en el caso de actos que no incluyen medidas de ejecución. La aplicación de tales actos tiene un carácter meramente automático y se deriva únicamente de la normativa de la Unión.

61.

Por ello, para el tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, únicamente es relevante que el acto impugnado surta efectos directamente en la situación jurídica del demandante. De esta forma se establece la relación con el demandante concreto. En efecto, los dos primeros requisitos se refieren al acto impugnado y no tienen en cuenta la situación del demandante. Si no se exigiera nada más, cualquier persona podría impugnar actos reglamentarios que no incluyeran medidas de ejecución, con independencia de que estuviera incluida en el ámbito de aplicación del acto. De esta forma, el requisito de afectación directa del demandante tiene por objeto, al igual que en el segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, excluir la acción popular.

62.

Pero si el demandante está incluido en el ámbito de aplicación de tal acto, éste surte efectos forzosamente en su situación. Éste sería el caso de la recurrente si estuviera incluida en el ámbito de aplicación del régimen de ayudas que no puede aplicarse por imperativo del artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida. Puesto que la recurrente es sujeto pasivo en el Reino de España del impuesto de sociedades, también estaría directamente afectada en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara que la Decisión es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución.

63.

Mediante el segundo motivo de casación la recurrente reprocha al Tribunal General haber aplicado incorrectamente la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de recursos contra decisiones en materia de ayudas al amparo del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En dicho supuesto, cualquier persona puede interponer un recurso contra cualquier acto de la Comisión que la afecte directa e individualmente, aunque no sea destinataria del acto.

64.

En el auto recurrido, el Tribunal General consideró que la Decisión controvertida no afectaba individualmente a la recurrente. En los apartados 23 a 26 explicó que una empresa sólo se ve individualmente afectada por una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas si es beneficiaria efectiva de ese régimen de ayudas y la Comisión ha ordenado su recuperación. Añadió que, aunque la recurrente tiene la condición de beneficiaria efectiva del régimen de ayudas, su confianza legítima es digna de protección, en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida y precisamente no se ve afectada por la obligación de recuperación de la ayuda.

65.

Se desprende de reiterada jurisprudencia que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de una manera análoga a la del destinatario de dicha decisión. ( 29 ) Como ya he señalado en otro lugar, procede seguir teniendo en cuenta esta jurisprudencia también por lo que se refiere a la legitimación activa con arreglo a la nueva redacción del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. ( 30 )

66.

El Tribunal de Justicia ha reconocido tal individualización de una persona en el caso de beneficiarios efectivos de ayudas particulares concedidas al amparo de un régimen de ayudas cuya recuperación había ordenado la Comisión. ( 31 ) A este respecto ha declarado, en concreto, que la orden de recuperación expone a los beneficiarios del régimen de ayudas al riesgo de que las ventajas que han percibido sean recuperadas, lo cual afecta a su situación jurídica. Además, la posibilidad de que, posteriormente, las ventajas declaradas ilegales no sean recuperadas de sus beneficiarios no excluye que a ésos se les pueda considerar individualmente afectados. ( 32 )

67.

La recurrente considera esta jurisprudencia aplicable a su situación. Afirma que, aunque no tenga que devolver las ayudas, acogiéndose al artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida, también corre el riesgo de acabar teniendo que devolverlas. Este riesgo se debe, por una parte, al hecho de que un competidor ha interpuesto ante el Tribunal General un recurso contra dicha disposición. ( 33 ) Por otra parte, la declaración de incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común abre la vía para que terceros interpongan acciones a nivel nacional.

68.

La Comisión opina que, a la hora de determinar si un demandante está individualmente afectado, es irrelevante lo que suceda con posterioridad a la decisión controvertida. En su opinión, así sucede, en particular, respecto a eventuales sentencias relacionadas con dicha decisión.

69.

En primer lugar, también es preciso tener en cuenta el objeto del presente recurso al examinar el segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En su demanda la recurrente únicamente impugnó el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida, que declara la incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común. Es decir, ésa es la disposición que ha de afectarla individualmente.

70.

Al margen de la orden de recuperación de las ayudas, que no es objeto del procedimiento, la única repercusión del artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida en la recurrente es impedir que, en el futuro, pueda beneficiarse de dicho régimen, pero, conforme a jurisprudencia reiterada, una empresa no puede impugnar, en principio, una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas sectorial si sólo se ve afectada por esta decisión debido a su pertenencia al sector de que se trate y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. ( 34 ) Por tanto, la recurrente no puede estar afectada individualmente por su condición de beneficiaria potencial de la ayuda. El beneficio efectivo obtenido en el pasado tampoco la distingue frente a las personas que en el futuro dejen de poder acogerse a la ayuda.

71.

Pero, en la medida en que la recurrente alega, en su condición de beneficiaria efectiva, el riesgo de acabar teniendo que devolver las ayudas recibidas, ha de señalarse que tal riesgo ha de deducirse, en cualquier caso, de la propia Decisión controvertida. La jurisprudencia aducida por la recurrente, que se basa en el mero riesgo de devolución, se refiere a dicho riesgo, pues de la Decisión de la Comisión no podía deducirse claramente si, en ese caso concreto, existía una ayuda ilegal y, por ese motivo, debía procederse a su recuperación. ( 35 )

72.

Sin embargo, conforme a la Decisión controvertida en el presente asunto, es indudable que la recurrente no tiene que devolver la ayuda. Por tanto, no existe un riesgo con arreglo a la Decisión controvertida, sino únicamente en el supuesto de que dicha Decisión tenga que ser modificada a instancias de un tercero. En tal caso, la recurrente podrá impugnar la nueva decisión, sin que pueda oponerse la fuerza de cosa juzgada derivada de otros procedimientos.

73.

La declaración de incompatibilidad parcial del régimen de ayudas con el mercado común realizada en la Decisión controvertida tampoco entraña el riesgo de perder las ventajas recibidas a consecuencia de una eventual demanda de terceros a nivel nacional. A este respecto la Comisión ha señalado acertadamente que los tribunales nacionales están vinculados a la Decisión controvertida y a la protección de la confianza legítima que en ella se concede. Dicha protección de la confianza legítima, que confiere el artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida, también rige respecto a otras acciones a las que se teme expuesta la recurrente.

74.

Consiguientemente, el Tribunal General obró acertadamente al afirmar en el auto recurrido que el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida no afecta individualmente a la recurrente en el sentido del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Así pues, también el segundo motivo es infundado.

75.

Por último, la recurrente alega, en su primer motivo de casación, que el auto recurrido vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva. Aduce que dicho derecho se desprende asimismo de los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

76.

A este respecto, el Tribunal General señaló, en el apartado 38 del auto recurrido, que nada impide a un demandante proponer, en un procedimiento ante un tribunal nacional, que se plantee una cuestión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE con el fin de cuestionar la validez de la Decisión controvertida en la medida en que sea necesario.

77.

En cambio, la recurrente entiende que esta posibilidad no es eficaz, puesto que de esa forma no queda garantizado su acceso al juez de la Unión. Afirma que, por una parte, no es seguro que pudiera ejercitarse una acción a nivel nacional. ( 36 ) Por otra parte, dada la incertidumbre de una remisión prejudicial y la duración y los requisitos procedimentales de tal procedimiento, la vía del procedimiento prejudicial no es equiparable a la del recurso directo con arreglo al artículo 263 TFUE.

78.

En mis conclusiones en el asunto C‑583/11 P ya expuse detalladamente que, teniendo en cuenta los artículos 6 y 13 del CEDH, el derecho a la tutela judicial efectiva en virtud del artículo 47 de la Carta no exige legitimación activa directa para impugnar actos legislativos. ( 37 ) Lo mismo cabe decir respecto a la Decisión controvertida en el presente asunto, que tiene alcance general, puesto que el sistema jurisdiccional de los Tratados, basado en los órganos jurisdiccionales de la Unión y nacionales, también garantiza en ese caso tutela judicial efectiva por la vía de la impugnación incidental. ( 38 )

79.

Es cierto que, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, sería insuficiente que una persona se viera obligada a comportarse ilícitamente y, en su caso, a exponerse a una sanción a fin de solicitar el control de la legalidad de un acto en el marco de la impugnación de la sanción. ( 39 ) Sin embargo, tal situación no parece darse en el presente asunto. ( 40 )

80.

Puesto que, consiguientemente, el auto recurrido no vulnera el artículo 47 de la Carta ni los artículos 6 y 13 del CEDH, el primer motivo de casación también es infundado.

81.

Dado que, por lo tanto, los tres motivos de casación formulados por la recurrente son infundados, procede desestimar el recurso de casación por infundado. No obstante, si el Tribunal de Justicia considerara que la recurrente tiene legitimación activa al amparo del segundo o del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, habría que analizar si tiene, además, interés en ejercitar la acción.

82.

En el procedimiento ante el Tribunal General, la Comisión fundamentó su excepción de inadmisibilidad aduciendo la falta de interés de la entonces demandante en ejercitar la acción. En el apartado 46 del auto recurrido el Tribunal General no se pronunció sobre esta cuestión.

83.

En esta fase de casación la Comisión invoca de nuevo la falta de interés en el ejercicio de la acción y solicita al Tribunal de Justicia que confirme el auto sustituyendo, en su caso, los motivos.

84.

A ello opone la recurrente que tiene interés jurídico en la anulación del artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida. Afirma, por una parte, que de esa forma desaparecería el riesgo de que la declaración de incompatibilidad del régimen de ayudas con el mercado común le ocasione perjuicios a consecuencia de una eventual privación de la protección de la confianza legítima. Por otra parte, en el futuro podría beneficiarse de nuevo de dicho régimen. Aunque el Reino de España ha suprimido entre tanto dicha normativa debido a la Decisión controvertida, la anulación del artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión permitiría volver a establecer ese régimen o le proporcionaría la posibilidad de presentar una demanda de indemnización de daños frente al Estado español.

85.

Una demanda sólo es admisible si el demandante tiene interés en ejercitar la acción, habida cuenta del objeto de la demanda. Ello exige que la demanda ha de poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto. ( 41 )

86.

Entiendo que la constatación de la existencia de tal beneficio no debe estar supeditada a requisitos excesivos, especialmente cuando ya se cumplen los estrictos requisitos de los supuestos segundo o tercero del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, de lo que hay que partir en el marco de este examen a título subsidiario. El requisito relativo al interés en ejercitar la acción tiene por objeto evitar a todas las partes procesales un litigio que no procure ningún beneficio al demandante. Pero no ocurre así en el caso de autos.

87.

Ciertamente no descubro ningún beneficio por lo que se refiere a las adquisiciones de participaciones ya realizadas, respecto de las cuales el artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida confiere a la recurrente protección de la confianza legítima. En esa medida, la anulación del artículo 1, apartado 1, impugnado no alteraría su posición jurídica. ( 42 ) Sin embargo, se llegaría a otra conclusión si el Tribunal de Justicia afirmara que existe legitimación activa únicamente al amparo del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, por entender que la Decisión controvertida expone a la recurrente al riesgo de tener que devolver la ayuda.

88.

En cualquier caso, el recurso habría podido proporcionar a la recurrente un beneficio en la medida en que, de anularse el artículo 1, apartado 1, de la Decisión controvertida, ya no pesaría sobre el ordenamiento jurídico español la prohibición de aplicar el régimen de ayudas que beneficia a la recurrente.

89.

De esta forma, habría que reconocer que la recurrente tiene interés en ejercitar la acción. Por tanto, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia reconociera a la recurrente legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, el recurso de anulación habría sido admisible. Por consiguiente, el auto recurrido no podría mantenerse, sustituyendo sus motivos, aduciendo que la recurrente carecía de interés en ejercitar la acción. Al contrario, el recurso de casación estaría fundado y procedería anular el auto recurrido.

90.

Pero, puesto que, en mi opinión, la totalidad de los motivos de casación invocados por la recurrente son infundados, procede desestimar el recurso de casación, tal como ha solicitado la Comisión.

91.

A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, éste decide sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Dado que la Comisión así lo ha solicitado, la recurrente, como parte que ha visto desestimadas sus pretensiones, ha de ser condenada en costas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 138, apartado 1, en relación con el artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento.

92.

En atención a las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida: