1. 

Mediante su petición de decisión prejudicial, el Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (Italia) pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el Derecho de la Unión se opone a una normativa regional, como la que es objeto del litigio principal, que supedita la apertura de nuevos establecimientos de óptica a criterios de densidad demográfica y de distancia entre los establecimientos.

2. 

Las cuestiones prejudiciales han sido formuladas en el marco de un litigio entre Ottica New Line di Accardi Vincenzo (en lo sucesivo, «Ottica New Line») y el Comune di Campobello di Mazara, relativo a una resolución de este último mediante la cual autorizó a Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (en lo sucesivo, «Fotottica») a desarrollar la actividad de óptico en el territorio municipal con carácter permanente.

3. 

El presente asunto se inscribe en la línea trazada por la jurisprudencia referente a las medidas nacionales que supeditan el ejercicio de la libertad de establecimiento, en el ámbito de profesiones relacionadas con la salud pública, a un régimen de autorización constitutivo de una restricción. ( 2 ) Es preciso recordar que las peculiaridades de la actividad de óptico ya han sido examinadas por la jurisprudencia, de la que se desprende que dicha actividad se diferencia de los servicios incluidos íntegramente en el sector de la protección de la salud pública. ( 3 ) En el caso de autos, el Tribunal de Justicia deberá determinar si –y, en su caso, en qué medida– los principios establecidos en la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, ( 4 ) relativos a la apertura de oficinas de farmacia, resultan de aplicación a los establecimientos de óptica.

4.

El considerando 22 de la Directiva 2006/123/CE ( 5 ) es del siguiente tenor:

«La exclusión de los servicios sanitarios del ámbito de aplicación de la presente Directiva debe abarcar los servicios sanitarios y farmacéuticos prestados por profesionales de la salud a sus pacientes con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud cuando estas actividades están reservadas a profesiones reguladas en el Estado miembro en que se presta el servicio».

5.

El artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva establece lo siguiente:

«En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.»

6.

El artículo 2, apartado 2, letra f), de la Directiva 2006/123 dispone:

«La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

[...]

7.

Según el artículo 1 de la Ley regional siciliana no 12 de 9 de julio de 2004, de regulación del ejercicio de la actividad de óptico y por la que se modifica la Ley regional no 28 de 22 de febrero de 1999 (en lo sucesivo, «Ley regional no 12/2004»):

«1.   A efectos de la concesión de la autorización para el ejercicio de la actividad de óptico por la autoridad municipal competente, además de la inscripción en el correspondiente registro especial mencionado en el artículo 71 de la Ley regional no 25 de 1 de septiembre de 1993, se tendrá en cuenta la relación entre residentes y establecimientos de óptica, al objeto de garantizar una distribución racional de la oferta en el territorio. Dicha relación se fija en un establecimiento de óptica por cada módulo de población de 8.000 residentes. La distancia entre un establecimiento y otro no deberá ser inferior a 300 metros. Estos límites no se aplicarán a los establecimientos que se trasladen de un local arrendado a un local en propiedad o que se vean obligados a trasladarse por desahucio o por otros motivos de fuerza mayor. Lo anterior no afectará a las autorizaciones concedidas antes de la entrada en vigor de la presente Ley.

2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando existan necesidades territoriales demostradas, la autoridad municipal competente procederá a la concesión de la correspondiente autorización o a la transmisión de una autorización existente, tras haber recabado el dictamen obligatorio de la comisión provincial de la Cámara de Comercio mencionado en el artículo 8 del Reglamento de desarrollo del artículo 71 de la Ley regional no 25 de 1 de septiembre de 1993, adoptado mediante el Decreto Presidencial no 64 de 1 de junio de 1995.

3.   En los municipios cuya población residente no supere los 8.000 habitantes, la autoridad municipal competente podrá conceder, sin el dictamen de la comisión mencionado en el apartado 2, hasta un máximo de dos autorizaciones. Lo anterior no afectará a las solicitudes presentadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley.»

8.

Mediante resolución de 18 de diciembre de 2009, el Comune di Campobello di Mazara autorizó a Fotottica a abrir un establecimiento de óptica en el territorio municipal. De la resolución de remisión se desprende que la resolución de 18 de diciembre de 2009 fue concedida vulnerando el artículo 1, apartado 1, de la Ley regional no 12/2004, por cuanto la apertura del establecimiento no respetaba las condiciones de densidad demográfica y de distancia entre los establecimientos de óptica previstos en dicha disposición.

9.

Ottica New Line impugnó la resolución de 18 de diciembre de 2009 ante el Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia. Mediante resolución de 18 de marzo de 2010 dicho Tribunal desestimó su recurso tras declarar inaplicable el artículo 1, apartado 1, de la Ley regional no 12/2004, al considerar que dicho artículo era incompatible con el Derecho de la Unión.

10.

Ottica New Line interpuso recurso de apelación contra esta última resolución ante el órgano jurisdiccional remitente, el cual se plantea la posibilidad de aplicar a la apertura de establecimientos de óptica los principios que se desprenden de la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada. Según el órgano jurisdiccional remitente, es indiscutible que la profesión de óptico está sometida, en mayor medida que la de farmacéutico, a consideraciones comerciales. Sin embargo, no puede excluirse totalmente la existencia de un interés sanitario análogo en la implantación y el mantenimiento de un régimen particular de distribución territorial de los establecimientos de óptica.

11.

En estas circunstancias, el Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

12.

La presente petición de decisión prejudicial se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de octubre de 2011. Los Gobiernos checo, español y neerlandés, así como la Comisión Europea, han presentado observaciones escritas.

13.

A título preliminar, observo que todos los elementos del litigio principal se circunscriben al interior un solo Estado miembro, en concreto, a una sola región. Dado que no contiene ningún aspecto transfronterizo, la cuestión prejudicial podría declararse inadmisible.

14.

En efecto, es incontrovertido que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento no son aplicables a una situación cuyos elementos estén situados en su totalidad dentro de un único Estado miembro. ( 6 )

15.

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la respuesta a una cuestión como ésta puede, sin embargo, ser útil para el órgano jurisdiccional remitente, en particular en el supuesto de que el Derecho nacional le obligue a conceder a un nacional los mismos derechos que el Derecho de la Unión reconoce a un nacional de otro Estado miembro que se halle en la misma situación. ( 7 )

16.

En el caso de autos, el supuesto que se menciona en esta jurisprudencia se refiere, en el contexto del litigio principal, a los derechos que un nacional de cualquier Estado miembro distinto de la República Italiana tendría conforme al Derecho de la Unión si se encontrara en la misma situación que Fotottica, la cual se propone abrir un establecimiento de óptica y ha de hacer frente a la oposición de otro establecimiento de óptica sobre la base de una ley regional que instaura un sistema de autorización previa cuya concesión está sometida a requisitos particularmente estrictos y que pueden obstaculizar los derechos de dicho empresario conforme al Tratado.

17.

Por consiguiente, la presente cuestión prejudicial debe declararse admisible por cuanto no resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión no sea útil para que el órgano jurisdiccional remitente resuelva el litigio pendiente.

18.

La presente petición de decisión prejudicial plantea esencialmente la cuestión de si las actividades de óptico tienen una relación lo suficientemente directa con la protección de la salud pública como para poder justificar medidas nacionales restrictivas con respecto a la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado. Este es el motivo por el que me propongo analizar, a título de introducción, ciertos aspectos generales relativos a dichas actividades.

19.

En primer lugar, me gustaría poner de relieve el hecho de que, a mi modo de ver, y sin perjuicio de las diferencias existentes a nivel nacional, ( 8 ) la actividad que ejerce un óptico presenta, en general, un carácter mixto. Por ello, para analizar la legislación controvertida en el asunto principal, que regula el ejercicio de las actividades de óptico, es preciso diferenciar dos aspectos.

20.

Por una parte, es cierto que, en la mayoría de los casos, los pacientes o clientes acuden a los establecimientos de óptica principalmente con una prescripción de un médico oftalmólogo para adquirir artículos destinados a corregir defectos de la vista, como gafas o lentes de contacto. Además, en el caso de que esté autorizado para realizar exámenes de la visión, medir la agudeza visual, definir y controlar la corrección visual necesaria, detectar problemas de visión y tratar sus deficiencias mediante medios de corrección óptica, aconsejar a los clientes a este respecto y orientarles en relación con especialistas en oftalmología, el óptico ejerce una actividad encuadrada dentro del concepto de servicios sanitarios y que responde a razones de salud pública.

21.

Por otra parte, el personal especialista de los establecimientos de óptica ejerce determinadas actividades de orden técnico, como montaje de monturas, reparación de gafas, cambio de lentes y ajuste de gafas. Además, las ópticas venden habitualmente gran variedad de productos y accesorios ópticos, como gafas de sol, fundas de gafas, productos de mantenimiento e instrumentos ópticos como binoculares, etc. Esta parte de la actividad de los ópticos (que podría denominarse «paraóptica») no podría encuadrarse dentro del concepto de servicios sanitarios y presenta, por lo tanto, un carácter comercial.

22.

Si bien estos dos aspectos están en la mayoría de los casos intrínsecamente unidos, no podría excluirse, sin embargo, que prevaleciera la parte correspondiente a la «paraóptica» –o incluso que fuera exclusiva–, si esa es la opción elegida por el legislador nacional. Para poder pronunciarse sobre la calificación de la actividad de óptico en un Estado miembro en particular es preciso, por tanto, examinar caso por caso el ámbito de sus atribuciones de conformidad con la legislación nacional aplicable.

23.

Me gustaría recordar a este respecto algunos aspectos derivados de la sentencia Ker-Optika, antes citada, y que justifican el enfoque mixto propuesto. En efecto, preguntada sobre la licitud de la prohibición de venta de lentes de contacto a través de Internet, el Tribunal de Justicia consideró que el asesoramiento del cliente por un óptico cualificado y los servicios prestados por éste podían disminuir los riesgos para la salud pública. Aunque señaló que la normativa en cuestión no satisfacía la exigencia de proporcionalidad a efectos de alcanzar el objetivo de protección de la salud pública, el Tribunal de Justicia admitió sin embargo que, al reservar la entrega de lentes de contacto a las ópticas, dicha normativa nacional era adecuada para garantizar la consecución de dicho objetivo. ( 9 )

24.

De forma similar, me parece que el principio formulado por el Tribunal en la jurisprudencia derivada del asunto LPO, ( 10 ) según el cual el Estado miembro podrá exigir que las lentes de contacto sean entregadas por personal cualificado, podría extenderse, respetando el principio de proporcionalidad, a todo material óptico cuya utilización pueda suponer riesgos para la salud de los pacientes. Esto es, por lo demás, lo que parece desprenderse de la sentencia Mac Quen y otros, ( 11 ) según la cual, en determinadas circunstancias y por razones de salud pública, puede válidamente reservarse el examen de la corrección de defectos puramente ópticos a una categoría de profesionales como los oftalmólogos, con exclusión de los ópticos que no sean médicos.

25.

En cambio, el Tribunal de Justicia admitió claramente en la sentencia Ker-Optika, antes citada, el carácter disociable de la consulta médica previa, que requiere un examen físico del paciente, y de la venta de lentes de contacto propiamente dicha. Por cuanto se trata de una actividad que puede ser llevada a cabo por una persona que no sea especialista en la materia, o eventualmente bajo su supervisión, el Tribunal de Justicia confirmó que, desde este punto de vista, la actividad de los establecimientos de óptica difiere claramente de los aspectos característicos de la protección de la salud pública.

26.

Esta posición se inscribe en el marco de la evolución de una jurisprudencia más antigua relativa a la norma de unicidad de consultorio para el ejercicio de la profesión de médico general, dentista o veterinario, que, según el Tribunal de Justicia, constituye una restricción a la libertad de establecimiento que no puede estar justificada por imperativos de salud pública, por cuanto no es necesario que un profesional esté próximo al paciente o cliente de manera continua. ( 12 ) El Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, en sus conclusiones en el asunto Comisión/Grecia, ( 13 ) propuso acertadamente hacer extensiva esta doctrina a los ópticos. ( 14 ) Por otro lado, no está de más mencionar el análisis efectuado en dichas conclusiones respecto de la dualidad de las relaciones jurídicas en el marco de los establecimientos de óptica. ( 15 )

27.

En consecuencia, considero que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la actividad de óptico reconoce que dicha profesión no está comprendida en su integridad en el ámbito de la protección de la salud pública en sentido estricto.

28.

Finalmente, si bien las cuestiones prejudiciales no se refieren expresamente a la Directiva 2006/123, sí lo hace el propio texto de la resolución de remisión. Sin entrar en un análisis exhaustivo de la aplicabilidad de esta Directiva al presente asunto, observo en cualquier caso que dicha Directiva es de aplicación a todo tipo de servicios, tal y como éstos se definen en su artículo 4, apartado 1, con las excepciones enumeradas en los artículos 1 a 4 de la misma. Sin embargo, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, letra f), de la Directiva 2006/123, en relación con el considerando 22 de la misma, los servicios sanitarios están excluidos de su ámbito de aplicación, a condición de que se cumplan ciertos requisitos. Por una parte, se trata de servicios cuyo objeto es evaluar, mantener o restaurar el estado de salud de los pacientes. Por otra parte, dichos servicios sanitarios deben ser prestados por miembros de una profesión sanitaria regulada en el Estado miembro.

29.

Observo también que en Italia la profesión de óptico constituye una profesión regulada en el sentido de la Directiva 2005/36/CE. ( 16 ) La profesión de óptico está comprendida en el apartado 1 del anexo II, relativo a las formaciones dentro del ámbito paramédico y de pedagogía social, y constituye por tanto una profesión para la cual es necesaria una formación en el sentido del artículo 11, letra c), inciso ii), de dicha Directiva.

30.

Me propongo analizar las cuestiones prejudiciales planteadas a la luz de las consideraciones anteriores.

31.

Observo, para empezar, que, aunque el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales distintas, la problemática de cuya interpretación se trata se concentra en la cuestión de si el Derecho de la Unión se opone a una normativa como la ley regional en cuestión. Por consiguiente, propongo reformular las cuestiones prejudiciales en este sentido y dar una respuesta global.

32.

Por otro lado, el litigio principal se refiere al ejercicio de la actividad de óptico de manera permanente, lo que implica una estabilidad y una continuidad de la actividad económica ejercida en un Estado miembro durante un tiempo indefinido. En consecuencia, no obstante la formulación relativamente amplia de las cuestiones prejudiciales, que se refieren tanto a la libertad de establecimiento como a la libre prestación de servicios, a mi entender la respuesta que se dé ha limitarse a la problemática de la libertad de establecimiento.

33.

Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a una normativa como la de la región de Sicilia, que supedita la apertura de establecimientos de óptica a requisitos de densidad demográfica y de distancia entre los establecimientos.

34.

Según jurisprudencia reiterada, el artículo 49 TFUE impone la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento. Deben considerarse restricciones de esta índole todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos atractivo el ejercicio de dicha libertad. ( 17 )

35.

Pertenece a esta categoría, en particular, una normativa que supedita la implantación de una empresa de otro Estado miembro a la expedición de una autorización previa, ya que puede entorpecer el ejercicio de la libertad de establecimiento por tal empresa, impidiéndole desarrollar libremente sus actividades a través de un establecimiento permanente. En efecto, dicha empresa podría verse obligada, por una parte, a soportar las cargas administrativas y financieras adicionales que implica cada expedición de tal autorización. Por otra, el sistema de autorización previa excluye del ejercicio de una actividad por cuenta propia a los operadores económicos que no respondan a exigencias predeterminadas cuya observancia condiciona la expedición de esa autorización. ( 18 )

36.

Por otro lado, una normativa nacional constituye una restricción cuando somete el desarrollo de una actividad a un requisito relacionado con las necesidades económicas o sociales que esa actividad debe satisfacer, dado que tiende a limitar el número de prestadores de servicios. ( 19 )

37.

En cuanto al litigio principal, hay que señalar, en primer lugar, que la normativa nacional supedita la apertura de una óptica a la concesión de una autorización previa por la autoridad municipal competente. En segundo lugar, esta normativa permite la apertura de una óptica por cada 8.000 habitantes de la región. En tercer lugar, la referida normativa se opone a que los ópticos puedan ejercer una actividad económica independiente en los locales de su elección, puesto que deben respetar, por regla general, una distancia mínima de 300 metros respecto de las ópticas ya existentes.

38.

Asimismo, dicha normativa disuade, o incluso se lo impide, a las empresas de óptica de otros Estados miembros de ejercer sus actividades en Sicilia a través de un establecimiento permanente.

39.

Además, quiero poner de relieve que, a pesar de su apariencia no discriminatoria, me parece que la normativa regional controvertida en el litigio principal puede tener efectos indirectamente discriminatorios en relación con la nacionalidad de los operadores económicos interesados.

40.

En efecto, de la Ley regional no 12/2004 se desprende que los límites a la apertura de nuevos establecimientos de óptica no son de aplicación en caso de traslado de un local arrendado a un local en propiedad o en caso de traslado forzoso, en particular por causa de desahucio. Es muy probable que esta excepción sea más ventajosa para los habitantes de Sicilia que para personas de origen no insular, especialmente para nacionales de otros Estados miembros.

41.

En consecuencia, una normativa regional como la controvertida en el asunto principal constituye una restricción de la libertad de establecimiento en el sentido del artículo 49 TFUE.

42.

Como indica el órgano jurisdiccional remitente, se trata de saber si, en el ámbito de la legislación regional en cuestión que limita la apertura de establecimientos de óptica, puede resultar de aplicación una razón imperiosa de interés general vinculada a la protección de la salud humana.

43.

Según la jurisprudencia, una medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siempre que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo. ( 20 )

44.

Es cierto que la protección de la salud pública figura entre las razones imperiosas de interés general que, en virtud del artículo 46 CE, apartado 1, pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento. Más concretamente, tales restricciones pueden estar justificadas por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad. Confirma la importancia de dicho objetivo, especialmente, el artículo 168 TFUE, apartado 1, a cuyo tenor al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión Europea se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana. ( 21 )

45.

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente reconoce la existencia de un vínculo entre la actividad de óptico y el interés colectivo de protección de la salud pública, de modo que podría existir, en el presente asunto, una razón imperiosa que pudiera justificar la restricción de la libertad de establecimiento mencionada anteriormente.

46.

La resolución de remisión precisa al respecto que, según la legislación italiana, un óptico ejerce una actividad auxiliar de las profesiones sanitarias, por cuanto suministra, controla y adapta los medios de corrección de los defectos de la vista: lentes, monturas de gafas, lentes de contacto, instrumentos de ayuda para personas de visión reducida, etc. Según esta legislación, puede realizar sencillos exámenes para medir la visión. Por otra parte, si tiene la titulación necesaria, el óptico-optometrista puede ocuparse también del tratamiento de los defectos de la vista utilizando medios ópticos de corrección. Además, el óptico-optometrista mide con aparatos específicos la calidad de la visión y determina sus defectos; se ocupa de elegir, prescribir y proporcionar el medio de corrección más adecuado, adaptándolo a las necesidades del paciente. También se encarga de la actividad de prevención de trastornos de la vista. Finalmente, la actividad principal de los establecimientos de óptica consiste en la venta de gafas y lentes de contacto conforme a una prescripción médica.

47.

Observo sin embargo que esta descripción del órgano jurisdiccional remitente está basada en el texto del Real Decreto no 1265 de 27 de julio de 1934, y no en la normativa siciliana controvertida. El órgano jurisdiccional remitente no precisa la relación existente entre las dos fuentes.

48.

Teniendo en cuenta las observaciones preliminares efectuadas, me inclino no obstante a pensar que el concepto de la profesión de óptico que subyace en la legislación nacional permite admitir que la normativa regional controvertida en el asunto principal puede, en principio, estar encuadrada en el ámbito de una razón imperiosa de salud pública.

49.

No obstante, sigue siendo necesario que dicha normativa persiga realmente dicho objetivo, lo cual debería desprenderse claramente de los textos aplicables al ejercicio de la profesión de óptico en Sicilia. En efecto, teniendo en cuenta que el objetivo general de protección de la salud pública abarca múltiples aspectos, la justificación de una restricción exige, en mi opinión, la existencia de un vínculo firme y adecuado entre la finalidad que persigue la normativa controvertida y la razón imperiosa de interés general de que se trata.

50.

Con relación a esta cuestión, lamento en primer lugar que el Gobierno italiano no haya presentado observaciones que podrían haber aportado aclaraciones útiles en cuanto a la vocación y finalidad de la mencionada normativa siciliana. Corresponde al Estado miembro en cuestión demostrar que la medida ?ya sea nacional o regional– que podría constituir una restricción está debidamente justificada.

51.

Por lo demás, teniendo en cuenta, por una parte, la naturaleza mixta de las actividades de óptico a la que he hecho referencia en mis observaciones preliminares y, por otra, el hecho de que las medidas de planificación de las infraestructuras en materia de óptica presentan, en su caso, un carácter particularmente restrictivo, considero que el nivel de exigencia a partir del cual una medida nacional que regula la apertura de establecimientos puede considerarse justificada por el objetivo de la protección de la salud pública debe ser más elevado que en el caso de una actividad regulada que se inscriba inequívocamente, en su totalidad o de manera preponderante, en el ámbito de la prestación de servicios sanitarios (asistencia médica y hospitalaria, farmacias).

52.

En el caso que nos ocupa, según la Ley regional no 12/2004, la restricción a la libertad de establecimiento se deriva, por un lado, de un límite de carácter demográfico, y, por otro, de uno de carácter geográfico.

53.

En lo que respecta al límite demográfico, creo que tal medida podría perseguir el objetivo de protección de la salud pública en la medida en que pretendería, principalmente, garantizar el abastecimiento justo de medicamentos a la población en lo referente a productos ópticos y el reparto equilibrado de ópticas en el territorio de Sicilia. Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros pueden disponer que los establecimientos e infraestructuras sanitarios sean objeto de planificación para garantizar el acceso a los servicios sanitarios en las zonas menos atractivas, a través de un umbral mínimo de población a la que tal establecimiento da cobertura. ( 22 ) Por esta razón, un reparto similar de servicios de óptica podría contribuir a asegurar a cada óptica una clientela suficiente.

54.

En cambio, con relación al límite geográfico, aunque en principio podría parecer complementario al relativo a los módulos de población, ( 23 ) no encuentro en el caso de autos ninguna relación con el objetivo de protección de la salud pública. En efecto, tal límite únicamente restringe la competencia, y tiene como consecuencia impedir la excesiva concentración de ópticas en una zona determinada (en un barrio o incluso en un centro comercial). Pues bien, un objetivo de este tipo no me parece relacionado con la protección de la salud pública.

55.

Sin embargo, en mi opinión, este límite de carácter geográfico podría inscribirse en dicho objetivo siempre que se construya de un modo lo suficientemente amplio como para responder a la misma finalidad que el límite de carácter demográfico. ( 24 ) En un sentido más general, un límite de carácter geográfico sólo puede formar parte de un objetivo de protección de la salud pública si se basa en criterios pertinentes. Concretamente, un límite de carácter geográfico puede contribuir, en un entorno urbano, a asegurar un abastecimiento equilibrado de productos médicos u ópticos, mientras que en un entorno rural o suburbano, en cambio, puede tener como único efecto la restricción de la competencia.

56.

Teniendo en cuenta los datos obrantes en autos, no me parece, a primera vista, que la normativa siciliana se encuadre, en su conjunto, en el objetivo de protección de la salud pública. Es preciso recordar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la profesión de óptico no asimila ésta a las profesiones sanitarias en sentido estricto.

57.

Sin embargo, dado que la actividad de óptico puede abarcar tanto la parte relativa a la salud pública como la relativa a los servicios «paraópticos», resulta necesario ponderar caso por caso estos dos aspectos que han llevado a la adopción de una normativa nacional que constituye una restricción a la libertad de establecimiento. Es imprescindible que el órgano jurisdiccional remitente, a la vista de lo mencionado anteriormente, determine cuál es la auténtica vocación de la normativa siciliana para poder resolver con certeza la cuestión de su eventual justificación.

58.

Para el caso de que el Tribunal de Justicia considerara no obstante, a la vista de los autos, que con la imposición de límites relativos a la densidad demográfica y a la distancia que debe respetarse entre dos ópticas el legislador siciliano se ha guiado por el objetivo de protección de la salud pública, procede, con carácter subsidiario, examinar los criterios justificativos complementarios establecidos en la jurisprudencia.

59.

Independientemente de que exista un objetivo legítimo con arreglo al Derecho de la Unión, la justificación de una restricción de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado presupone que la medida de que se trate ha de ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. ( 25 ) Además, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. ( 26 )

60.

En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente se plantea, a este respecto, la posibilidad de aplicar al caso de autos la solución contenida en la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia declaró que el Derecho de la Unión no se opone, en principio, a una normativa nacional que supedita la apertura de nuevas farmacias a límites de densidad demográfica y de distancia entre farmacias, por cuanto dichos límites contribuyen al reparto equilibrado de farmacias en el territorio nacional y aseguran así al conjunto de la población un acceso apropiado al servicio farmacéutico, y, como consecuencia, aumentan la seguridad y la calidad del abastecimiento de medicamentos a la población.

61.

Dicha declaración se basaba en una jurisprudencia que admite que los establecimientos e infraestructuras sanitarios puedan ser objeto de planificación. Ésta puede comprender una autorización previa para el establecimiento de nuevos prestadores de asistencia, cuando resulta indispensable para colmar posibles lagunas en el acceso a las prestaciones sanitarias y para evitar una duplicidad de estructuras, de forma que se garantice una asistencia sanitaria adaptada a las necesidades de la población, que cubra la totalidad del territorio y que tenga en cuenta las regiones geográficamente aisladas o que de alguna otra manera se hallan en una situación desventajosa. ( 27 )

62.

Sin embargo, no estoy convencido de que dicha declaración sea plena y directamente aplicable a los servicios prestados por los ópticos.

63.

Es cierto que el órgano jurisdiccional remitente precisa que no puede excluirse totalmente la existencia de un interés sanitario en la implantación y el mantenimiento de un régimen particular de distribución territorial de los establecimientos de óptica. Según dicho órgano jurisdiccional, podría argumentarse que, a falta de toda reglamentación, las ópticas acabarían por concentrarse en las localidades consideradas rentables desde el punto de vista comercial, de suerte que otras localidades menos atractivas acabarían por tener un número insuficiente de ópticas.

64.

Me parece sin embargo que existe una diferencia apreciable en términos de salud pública entre las funciones asignadas a las oficinas de farmacias y a los establecimientos de óptica.

65.

En primer lugar, esta diferencia se acentúa sobre todo en lo que se refiere a la urgencia que caracteriza el acceso a los productos farmacéuticos con relación a los productos ópticos.

66.

Efectivamente, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, en la creación de un marco normativo aplicable a las farmacias, es imprescindible garantizar a la población un acceso apropiado a la atención farmacéutica y, en consecuencia, aumentar la seguridad y la calidad del abastecimiento de medicamentos a la población. ( 28 )

67.

Por este motivo, las normativas nacionales contienen a menudo no sólo reglas de distribución demográfica o geográfica, sino que también imponen a las farmacias obligaciones relativas a garantizar el acceso permanente a los medicamentos. Puede tratarse, por ejemplo, de días de guardia, o de la obligación de suministrar en un plazo determinado los medicamentos bajo prescripción médica.

68.

En cambio, el servicio prestado por los ópticos, incluso cuando responde a preocupaciones de salud pública, nunca tiene tal carácter de urgencia.

69.

En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ya ha tratado determinados aspectos de la distinción que ha de efectuarse entre las oficinas de farmacia, las ópticas y los laboratorios de análisis biomédicos desde el punto de vista del riesgo para los pacientes en caso de dispensación equivocada o inadecuada de un medicamento con relación al riesgo que conlleva el error cometido en el suministro de productos ópticos. De este modo, «a diferencia de los productos de óptica, los medicamentos prescritos o utilizados por motivos terapéuticos pueden […] resultar gravemente perjudiciales para la salud si se consumen innecesaria o incorrectamente, sin que el consumidor pueda advertirlo durante su administración. Además, la venta de medicamentos sin justificación médica supone un derroche de recursos financieros públicos que no es comparable con el que resulta de la venta injustificada de productos de óptica». ( 29 )

70.

El Tribunal de Justicia también ha señalado que, aunque pueda tener consecuencias negativas para el paciente, el riesgo que conlleva una entrega inadecuada de productos de óptica no es comparable con el riesgo asociado a una ejecución errónea de análisis biomédicos. ( 30 )

71.

Finalmente, con independencia de la cuestión relativa a la posibilidad de asimilar las actividades de los ópticos a las actividades de los farmacéuticos, para analizar las restricciones a la libertad de establecimiento es preciso en cualquier caso examinar si la legislación regional siciliana es adecuada para garantizar el objetivo de protección de la salud pública y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.

72.

Habida cuenta de que la resolución de remisión es imprecisa a este respecto, el juez nacional deberá determinar si existe en Sicilia una verdadera política de planificación, aplicable a las ópticas, basada en consideraciones relativas a la protección de la salud pública. En particular, sería necesario que los trabajos preparatorios de la normativa en cuestión incluyeran un examen comparativo de los criterios sobre los que se basa la Ley regional no 12/2004 y una justificación para la selección de los mismos.

73.

Aunque los requisitos establecidos en dicha Ley regional parecen muy rigurosos, no puedo excluir que, sin perjuicio de medidas de ajuste como las previstas en la jurisprudencia, ( 31 ) la normativa relativa a las ópticas en este asunto pueda resultar adecuada.

74.

En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en este sentido que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes e intereses protegidos por el Tratado y que corresponde a los Estados miembros decidir qué nivel de protección de la salud pública pretenden asegurar y de qué manera debe alcanzarse ese nivel. ( 32 )

75.

A este respecto, la Ley regional no 12/2004 contempla la posibilidad de adaptar los criterios de autorización mencionados «cuando existan necesidades territoriales demostradas» y, «tras haber recabado el dictamen obligatorio de la comisión provincial de la Cámara de Comercio […]». Por otro lado, dicha Ley permite la concesión de un máximo de dos autorizaciones, sin el dictamen de dicha comisión, en los municipios cuya población residente no supere los 8.000 habitantes.

76.

En el presente asunto, no me parece que este método de adaptación responda a las exigencias de la jurisprudencia según la cual «para que un sistema de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca una excepción a una libertad fundamental, debe, en cualquier caso, basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria […]. Un sistema de autorización administrativa previa de ese tipo debe también basarse en un sistema procedimental suficientemente accesible y adecuado para garantizar a los interesados que sus solicitudes sean tramitadas en un plazo razonable y con objetividad e imparcialidad, debiendo, además, poder recurrir judicialmente contra las eventuales denegaciones de autorización». ( 33 )

77.

Pues bien, la expresión «cuando existan necesidades territoriales demostradas» que figura en la Ley regional no 12/2004 no parece suficientemente precisa para poder establecer límites al margen de apreciación de la administración regional.

78.

Por otro lado, tal como acertadamente observa la Comisión, la composición de la comisión provincial cuyo dictamen se debe tener en cuenta obligatoriamente para autorizar la apertura de una óptica en los supuestos de excepción a las reglas generales se presta a discusión. ( 34 ) En efecto, considerando que dicha comisión está formada por cuatro representantes de la asociación profesional de ópticos, parece ser contraria al principio desarrollado por la jurisprudencia en virtud del cual la intervención, en el procedimiento de autorización, de organismos compuestos por operadores competidores ya presentes en el territorio de que se trate constituye una restricción a la libre prestación de servicios o a la libertad de establecimiento. ( 35 )

79.

Finalmente, observo que en el asunto Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citado, la normativa regional establecía medidas de incentivación a la implantación de farmacias en las zonas desfavorecidas o menos rentables, que claramente no se dan en el presente asunto. ( 36 )

80.

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, albergo serias dudas en cuanto a la idoneidad de los criterios que regulan la apertura de ópticas previstos en la Ley regional no 12/2004.

81.

Con carácter subsidiario de segundo grado, habría que determinar si la restricción establecida en la Ley regional no 12/2004 va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo que se persigue.

82.

Tal como se desprende de la resolución de remisión, numerosos municipios sicilianos tienen una población de entre 8.000 y 16.000 habitantes, pero la normativa regional parece menos restrictiva en el caso de localidades cuya población no sobrepasa los 8.000 habitantes. Me parece, por lo tanto, que en estas condiciones demográficas la ley siciliana tiene como consecuencia la excesiva limitación del acceso a los servicios prestados por los ópticos cuando el número de habitantes se sitúa en las zonas intermedias, entre los módulos de población fijados por la Ley regional no 12/2004.

83.

Por ello, a la vista de las observaciones precedentes, la normativa siciliana controvertida en el litigio principal me parece excesiva, incongruente y no apta para la consecución del objetivo perseguido.

84.

Propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana:

«El artículo 49 TFUE debe ser interpretado en el sentido de que una normativa de Derecho interno como la controvertida en el litigio principal, que establece límites basados en la densidad demográfica y en la distancia mínima obligatoria entre ópticas, constituye una restricción a la libertad de establecimiento. En circunstancias como las del litigio principal, esta restricción no parece estar justificada por el objetivo de protección de la salud pública, a menos que la normativa en cuestión venga determinada por una política congruente que tenga como objetivo garantizar un abastecimiento equilibrado de servicios sanitarios, lo que deberá determinar el órgano jurisdiccional remitente. En cualquier caso, en el presente asunto, la exigencia de una distancia mínima entre ópticas no puede justificarse a la luz de la razón imperiosa de interés general vinculada a la protección de la salud pública.»