1.

¿Es compatible con el Derecho de la Unión mantener en vigor un programa de acción en materia de medio ambiente adoptado en infracción de una Directiva procedimental, hasta que se dicte una medida sustitutoria, en el supuesto de que dicho programa transponga el contenido de otra Directiva? Ésta es esencialmente la cuestión que el Tribunal de Justicia ha de examinar en el presente procedimiento prejudicial.

2.

En efecto, el Conseil d’État belga ha planteado una cuestión acerca de las consecuencias de una infracción de la Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente [en lo sucesivo, «Directiva EEM» (EEM es la abreviatura de evaluación estratégica medioambiental)]. ( 2 )

3.

En el litigio principal, dos ONG belgas, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, impugnan frente a la Región Valona la validez del programa de acción adoptado por dicha Región para transponer la Directiva sobre nitratos. ( 3 )

4.

La Directiva sobre nitratos y los programas de acción que se han de adoptar basándose en ella regulan la fertilización de las superficies agrícolas. Los agricultores fertilizan sus superficies no sólo para favorecer el crecimiento de sus cultivos, sino también para deshacerse de residuos excretados por el ganado. Cuando una explotación aplica sobre el terreno más residuos de los que los cultivos pueden aprovechar, se produce un exceso de abono que generalmente acaba contaminando las aguas. ( 4 )

5.

El Tribunal de Justicia declaró en un primer procedimiento prejudicial que dichos programas de acción han de someterse a una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva EEM. ( 5 )

6.

Según ha comprobado el Conseil d’État, el programa de acción de la Región Valona controvertido en el caso de autos se adoptó sin haberse efectuado tal evaluación, por lo que ahora ha de decidir si dicho programa debe derogarse. De la remisión prejudicial se desprende que la derogación con efectos retroactivos del programa de acción constituiría la sanción normalmente aplicable por el incumplimiento de la Directiva EEM. No obstante, la consecuencia inevitable sería que Valonia no habría transpuesto completamente la Directiva sobre nitratos. En la práctica, ello podría dar lugar a la eliminación de restricciones relativas a la aplicación de fertilizantes sobre el terreno, así como posiblemente a la supresión de derechos de uso de fertilizantes de los agricultores.

7.

Los efectos de la derogación estarían limitados temporalmente, dado que, entretanto, Valonia ha adoptado un nuevo programa de acción ( 6 ) y Bélgica, al igual que la Comisión, afirman que en este caso se ha cumplido la Directiva EEM. Por consiguiente, se trata de dilucidar si el anterior programa de acción de la Región Valona ha de derogarse con efectos retroactivos respecto del período comprendido entre el 15 de febrero de 2007 y el 6 de mayo de 2011, fecha de entrada en vigor del nuevo programa.

8.

El Conseil d’État,

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, el Reino de Bélgica, la República Francesa y la Comisión Europea han formulado observaciones escritas. Salvo Terre wallonne, todas las partes comparecieron en la vista oral celebrada el 8 de noviembre de 2011.

10.

Los objetivos de la Directiva EEM se desprenden sobre todo de su artículo 1:

«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»

11.

A este respecto, los considerandos cuarto y quinto de la Directiva EEM enuncian:

12.

La Comisión considera que, habida cuenta de la adopción del nuevo programa de acción valón, ya no es necesario responder a la petición de decisión prejudicial. Afirma que, dado que el Tribunal de Justicia no responde a cuestiones hipotéticas, ( 7 ) la remisión prejudicial es inadmisible en el caso de autos.

13.

Sin embargo, en respuesta a una pregunta planteada por el Tribunal de Justicia, el Conseil d’État ha señalado que sin lugar a dudas precisa de una respuesta para resolver el litigio principal. En la medida en que el nuevo programa de acción carece de efectos retroactivos, el Conseil d’État debe decidir si procede declarar nulo el anterior programa de acción durante el período de tiempo comprendido entre su adopción y su derogación por el nuevo programa.

14.

Este aspecto de la controversia diferencia el presente procedimiento particularmente del asunto Fluxys. Aquel asunto se refería a la compatibilidad de determinadas disposiciones nacionales con el Derecho de la Unión. ( 8 ) No obstante, el Tribunal de Justicia se limitó a decretar su sobreseimiento después de que el Tribunal Constitucional belga derogara las disposiciones controvertidas con efectos retroactivos, ( 9 ) por lo que éstas ya no podían aplicarse en el litigio principal. En cambio, en el caso de autos, el Conseil d’État aún debe decidir si procede declarar la nulidad con efectos retroactivos del anterior programa de acción.

15.

De cuanto antecede resulta que procede responder a la petición de decisión prejudicial.

16.

El Conseil d’État desea saber si puede ordenar que se mantenga en vigor el programa de acción valón por el que se transpone la Directiva sobre nitratos, adoptado en infracción de la Directiva EEM, hasta la adopción de una disposición sustitutoria.

17.

En este contexto, el Conseil d’État y las partes analizan detalladamente la sentencia Winner Wetten. ( 10 ) En aquel asunto, se planteaba la cuestión de si un tribunal nacional puede ordenar que se mantenga provisionalmente en vigor una normativa nacional, relativa a los juegos de azar, contraria a los derechos fundamentales.

18.

Por regla general, la primacía del Derecho de la Unión implica que las disposiciones nacionales contrarias a este Derecho son inaplicables. ( 11 ) En virtud del principio de tutela judicial efectiva, los justiciables también pueden alegar dicha primacía ante los tribunales. ( 12 )

19.

Sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Tal limitación únicamente puede admitirse en la misma sentencia que resuelve sobre la interpretación solicitada. ( 13 )

20.

En el asunto Winner Wetten, los Estados miembros intervinientes sostenían, en esencia, que el reconocimiento de un principio que autorice, en circunstancias excepcionales, el mantenimiento provisional de los efectos de una norma nacional declarada contraria a una norma del Derecho de la Unión directamente aplicable, está justificado, por analogía, a la luz de la jurisprudencia que ha elaborado el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, para mantener con carácter provisional los efectos de los actos jurídicos del Derecho de la Unión que ha declarado nulos, en virtud del artículo 263 TFUE, o que ha declarado inválidos, con arreglo al artículo 267 TFUE. ( 14 )

21.

Ahora bien, en aquel asunto, el Tribunal de Justicia no se pronunció acerca de si la primacía del Derecho de la Unión puede suspenderse debido a otros intereses preponderantes, dado que en el asunto Winner Wetten no concurría ninguna consideración imperiosa de seguridad jurídica que pudiese justificarlo. No obstante, subrayó que, en todo caso, sólo el propio Tribunal de Justicia puede establecer los requisitos de tal suspensión. ( 15 )

22.

En el caso de autos, Bélgica, Francia y la Comisión deducen de las consideraciones expuestas de la sentencia Winner Wetten que puede resolverse acerca del mantenimiento en vigor provisional del anterior programa de acción mediante una ponderación.

23.

Sin embargo, la respuesta a la cuestión planteada por el Conseil d’État no se encuentra en la sentencia Winner Wetten ni en ningún otro asunto similar. ( 16 ) Una disposición nacional incompatible con los derechos fundamentales —o con cualquier otra norma del Derecho de la Unión— infringe el Derecho de la Unión cada vez que se vuelve a aplicar. Por principio, no puede aplicarse, porque de lo contrario peligraría la aplicación (uniforme) del Derecho de la Unión.

24.

En cambio, la omisión de una evaluación medioambiental obligatoria constituye por de pronto una infracción aislada del Derecho de la Unión en la que no se vuelve a incidir (necesariamente) mediante la aplicación del plan o programa. Cabe la posibilidad de que, si se hubiera llevado a cabo la evaluación, se hubiese adoptado exactamente la misma medida.

25.

Por lo tanto, contrariamente a la opinión de varias partes, no se trata de otorgar a una directiva preferencia sobre otra directiva o de elegir entre la infracción de una de ambas directivas. La Directiva EEM ya ha sido infringida. Sólo cabe atenuar las consecuencias de dicha infracción. Ahora bien, si como consecuencia de la infracción de la Directiva EEM se declarase nulo el anterior programa de acción valón por el que se transpone la Directiva sobre nitratos, además de la infracción de la Directiva EEM se infringiría otra directiva más.

26.

Por consiguiente, la sentencia Winner Wetten y la primacía del Derecho de la Unión no constituyen la base adecuada para responder a la cuestión planteada por el Conseil d’État.

27.

Antes bien, ha de atenderse a los principios de efectividad y equivalencia.

28.

La primacía del Derecho de la Unión determina las consecuencias jurídicas de los conflictos normativos, prohibiendo la aplicación de la normativa nacional. ( 17 )

29.

En cambio, el Derecho de la Unión no regula detalladamente cómo ha de procederse en el caso de una disposición adoptada sin la evaluación medioambiental exigida por la Directiva EEM, pero que, en cuanto al contenido, no infringe ningún precepto del Derecho de la Unión.

30.

En particular, ni la Directiva EEM ni la Directiva sobre nitratos regulan las consecuencias de vicios formales incurridos en el proceso de elaboración de un programa de acción.

31.

Ahora bien, en el ámbito de la Directiva ERMA, ( 18 ) el Tribunal de Justicia ha declarado que, en virtud del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión. ( 19 ) Este razonamiento también ha de resultar aplicable respecto de la Directiva EEM.

32.

Ante la inexistencia de una normativa de la Unión en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. Dicha regulación procesal no debe ser menos favorable que la aplicable a recursos similares de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). ( 20 )

33.

En el caso de autos no se vulnera el principio de equivalencia, dado que el Conseil d’État indica que, cuando se trata de supuestos puramente internos, también puede mantener en vigor provisionalmente disposiciones que previamente ha declarado nulas. ( 21 )

34.

Sin embargo, el principio de efectividad podría oponerse al mantenimiento en vigor provisional del programa de acción valón. Cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto, del desarrollo y de las peculiaridades del procedimiento ante las diversas instancias nacionales. ( 22 ) Se trata de apreciaciones realizadas caso por caso atendiendo al contexto fáctico y jurídico propio de cada asunto, que no pueden extrapolarse automáticamente a ámbitos distintos de aquellos en cuyo marco se emitieron. ( 23 )

35.

En el presente asunto, cabe excluir el supuesto de la imposibilidad: el derecho a una evaluación medioambiental con participación pública también se respetaría, aunque se mantuviese en vigor provisionalmente el anterior programa de acción, siempre y cuando se adopte un nuevo programa conforme a la Directiva EEM.

36.

No obstante, ha de verificarse si el mantenimiento en vigor provisional del anterior programa de acción haría excesivamente difícil el ejercicio del derecho a una evaluación medioambiental.

37.

El derecho a una evaluación medioambiental no es un acto procedimental meramente formal, sino que, en virtud del artículo 1 y de los considerandos cuarto y quinto de la Directiva EEM, tiene por objeto garantizar que, durante la preparación y antes de la adopción de los planes y programas, se tengan en cuenta las repercusiones significativas de éstos sobre el medio ambiente. La inclusión de una serie de factores más amplia en el marco del proceso de toma de decisiones contribuye, por regla general, a encontrar unas soluciones más sostenibles y eficaces.

38.

Por lo tanto, no se puede suponer que, tras la debida evaluación medioambiental, la medida se habría adoptado con un contenido idéntico. Antes al contrario, ha de presumirse que una medida evaluada habría sido más favorable para la protección del medio ambiente que la medida no evaluada. Concretamente, debería tener menores efectos negativos en el medio ambiente.

39.

Como expone la Comisión, precisamente en el ámbito de la adopción de programas de acción basados en la Directiva sobre nitratos puede producirse dicha situación, dado que los Estados miembros disponen de un margen de maniobra respecto del alcance de la medida que ha de adoptarse. A la hora de ejercitar dicho margen en toda su extensión, los resultados de la evaluación medioambiental pueden ser determinantes.

40.

La presunción de que una medida evaluada hubiese sido más favorable aboga, a primera vista, a favor de la suspensión de toda nueva aplicación de una medida no evaluada, al menos en tanto no se lleve a cabo la evaluación medioambiental. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha señalado que, en concreto, la revocación o la suspensión de una autorización ya concedida con el fin de efectuar una (omitida) evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto en cuestión como la prevista por la Directiva ERMA constituyen medidas adecuadas para subsanar una infracción de dicha Directiva. ( 24 )

41.

Al igual que otras consideraciones relativas a la Directiva ERMA, ( 25 ) dicho análisis puede trasladarse a los planes y programas que constituyan un requisito para la ejecución de propuestas que puedan tener efectos negativos en el medio ambiente. Como sucede con las autorizaciones de proyectos, la suspensión o la revocación del plan o programa evitaría provisionalmente que se ejecuten dichas propuestas. Consecuentemente, éstas no producirían efectos negativos en el medio ambiente.

42.

Ahora bien, a diferencia de las autorizaciones de proyectos, los planes y programas pueden formar parte de una jerarquía normativa o sustituir normas anteriores. Si se revocan o se suspenden medidas de este tipo, las normas que las sustituyen son o bien más generales, o bien anteriores. Dichas normas pueden tener efectos más graves en el medio ambiente ( 26 ) que la medida viciada. En caso de que sean previsibles tales efectos, sería contrario a los objetivos de la Directiva EEM revocar o suspender la medida controvertida.

43.

Por consiguiente, a efectos de adoptar una resolución judicial relativa a planes o programas adoptados sin la obligatoria evaluación medioambiental, ha de examinarse qué normativa los sustituiría en caso de ser derogados o suspendidos. Si dicha normativa es más perjudicial para el medio ambiente que la medida controvertida, el tribunal puede, sin vulnerar el principio de efectividad, ordenar el mantenimiento en vigor provisional de la medida existente hasta que se adopte una medida sustitutoria sobre la base de una evaluación medioambiental.

44.

Dicha resolución parte naturalmente de la premisa de que el tribunal nacional sea competente para ordenar el mantenimiento de disposiciones adoptadas con vicios formales. A este respecto, cabe plantearse si el Derecho de la Unión exige esa competencia cuando la medida controvertida le afecte. No obstante, no es preciso que el Tribunal de Justicia se pronuncie acerca de esta cuestión en el caso de autos, dado que el Conseil d’État dispone de las competencias necesarias. ( 27 )

45.

Finalmente, ha de tenerse asimismo en cuenta que el mantenimiento provisional puede mitigar la presión para sustituir la medida adoptada con vicios formales por una medida basada en una evaluación medioambiental adecuada. Desde luego que el principio de efectividad se vería vulnerado si la adopción de una medida adecuadamente evaluada se retrasara desmesuradamente debido al mantenimiento de la medida anterior. Ahora bien, en el presente procedimiento tampoco es preciso decidir acerca de las sanciones previstas por el Derecho de la Unión para ese supuesto, toda vez que consta en autos que ya se ha adoptado una medida sustitutoria, previamente a la cual, según exponen Bélgica y la Comisión, se llevó a cabo una evaluación medioambiental suficiente.

46.

Consta en autos que la normativa vigente antes de la adopción del anterior programa de acción no cumplía los requisitos de la Directiva sobre nitratos. ( 28 ) En cambio, la Comisión afirma que el anterior programa de acción cumple los requisitos de la Directiva sobre nitratos. Por consiguiente, procede presumir que el medio ambiente queda mejor protegido frente a los aportes de nitratos si se mantiene en vigor provisionalmente el anterior programa de acción que si éste se declarase nulo.

47.

No obstante, la concurrencia efectiva de estas presuntas ventajas sólo puede verificarse en el procedimiento judicial nacional, especialmente si se plantean alegaciones en cuanto al fondo fundadas en contra del anterior programa de acción.

48.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la petición de decisión prejudicial:

«El tribunal nacional que resuelva acerca de un plan o un programa adoptados sin la evaluación medioambiental exigida por la Directiva 2001/42/CE ha de examinar la normativa que sustituiría a la medida controvertida si ésta se declarase nula. Si dicha normativa es más perjudicial para el medio ambiente que la medida controvertida, el tribunal puede, sin vulnerar el principio de efectividad, ordenar el mantenimiento en vigor provisional de la medida existente hasta que se adopte una medida sustitutoria sobre la base de una evaluación medioambiental.

En el caso de los programas de acción adoptados en virtud de la Directiva 91/676/CEE, por regla general es preferible mantener en vigor provisionalmente un programa adoptado sin evaluación ambiental, pero respecto del que no existen más objeciones, antes que proceder a su suspensión inmediata.»