1. 

Mediante la Decisión 2008/68/CE (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), ( 2 ) la Comisión aplicó correcciones financieras a la ayuda comunitaria ( 3 ) a la producción de aceite de oliva y a los cultivos herbáceos en España. Mediante la sentencia de 12 de noviembre de 2010, recaída en el asunto España/Comisión (T-113/08) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal General ( 4 ) desestimó el recurso de anulación parcial de dicha Decisión interpuesto por España, que ha recurrido en casación determinadas partes de la sentencia.

2.

La Decisión 2008/68 excluyó de la financiación comunitaria, en particular, los gastos efectuados en los ejercicios 2000 a 2004 en relación con la producción de aceite de oliva en España. En ese período, la financiación de la PAC se regulaba en el Reglamento (CE) no 1258/1999 del Consejo. ( 5 ) Aunque este Reglamento fue derogado en 2005, siguió siendo aplicable a los gastos efectuados hasta el 15 de octubre de 2006 por los Estados miembros y hasta el 31 de diciembre de 2006 por la Comisión. ( 6 ) Así pues, dicho Reglamento es aplicable a los gastos a que se refiere la Decisión controvertida.

3.

Hasta 2005, la PAC se financiaba mediante el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA»). ( 7 ) La financiación se realizaba mediante organismos pagadores autorizados de los Estados miembros de conformidad con el Derecho comunitario y con el Derecho nacional, una vez que la Comisión había pagado anticipos de los gastos efectuados en un período de referencia determinado. ( 8 ) El FEOGA financiaba únicamente los gastos efectuados conforme al Derecho comunitario.

4.

El quinto considerando del Reglamento no 1258/1999 declaraba que «la responsabilidad del control de los gastos de la sección de Garantía del Fondo [y su conformidad con las normas comunitarias] corresponde en primer lugar a los Estados miembros». Declaraba asimismo que la Comisión «debe comprobar las condiciones en que se han llevado a cabo los pagos y los controles», y que sólo se podían financiar los gastos «cuando esas condiciones ofrecen todas las garantías necesarias respecto de la conformidad con las normas comunitarias».

5.

Con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999, la Comisión podía iniciar un procedimiento para comprobar si los gastos con cargo a la sección de Garantía del FEOGA eran conformes con las normas comunitarias y, en caso necesario, imponer correcciones financieras y recuperar los gastos de los Estados miembros.

6.

El artículo 7, apartado 4, párrafo segundo, disponía lo siguiente:

«Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.»

7.

La Comisión no puede excluir determinados gastos de la financiación comunitaria. Así, el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999 establecía que la Comisión no puede excluir:

[…]». ( 9 )

8.

El Reglamento (CE) no 1663/95 de la Comisión regulaba el procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA. ( 10 ) Fue modificado en 1999 con efectos a partir del 30 de octubre de 1999, pero siguió aplicándose a la liquidación de cuentas del ejercicio de 2006 y anteriores. ( 11 ) Es aplicable, pues, a los gastos a que se refiere la Decisión controvertida.

9.

El artículo 8 del Reglamento no 1663/95 describía el procedimiento que debía llevarse a cabo de la siguiente manera:

«1.   En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.

La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.

Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud del [artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 del Consejo].

El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación [del artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 del Consejo] para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.

2.   Las decisiones a que se refiere [el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999] serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la [Decisión] 94/442/CE.

[…]»

10.

En el período de que se trata, era el Reglamento (CEE) no 2261/84 del Consejo ( 12 ) el que establecía las normas generales para conceder ayuda a la producción de aceite de oliva. El artículo 14, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento preceptuaba que los Estados miembros productores «aplicará[n] un régimen de controles que garantice que el producto para el que se ha concedido la ayuda tiene derecho a beneficiarse de la misma» y «controlarán la actividad de cada organización de productores y de cada unión y, en particular, las operaciones de control realizadas por dichas entidades». Para ello, se instaba al Estado miembro a utilizar ficheros informatizados. ( 13 )

11.

Con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 154/75 del Consejo, los Estados miembros tenían asimismo que llevar un registro oleícola con información sobre las explotaciones oleícolas situadas en su territorio. ( 14 )

12.

El Reglamento (CE) no 2366/98 de la Comisión ( 15 ) establecía los requisitos para conceder ayuda a los productores de aceite de oliva para las campañas de comercialización 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001.

13.

La ayuda se basaba en la cantidad de aceite de oliva virgen realmente producida. ( 16 ) Conforme al artículo 14, apartado 3, del Reglamento no 2366/98, esta cantidad debía determinarse teniendo en cuenta los datos del registro oleícola, del sistema de información geográfica oleícola o de la declaración de cultivo, así como ficheros informatizados, los comprobantes de la trituración facilitados por la almazara autorizada y los resultados de los controles realizados. Los artículos 22 a 31 de dicho Reglamento contenían obligaciones más concretas respecto de la información que debía recabarse y de los controles que eran necesarios.

14.

El Reglamento no 2366/98 establecía asimismo que el Estado miembro debía pagar a los productores un anticipo de la cantidad que se les adeudaba, abonando el saldo una vez realizados los controles pertinentes. ( 17 ) Inexactitudes en las cantidades registradas u otras irregularidades podían dar lugar a la denegación de la ayuda.

15.

A raíz de sendas investigaciones llevadas a cabo en febrero de 2002 y julio de 2003 sobre los gastos efectuados en la ayuda a la producción española de aceite de oliva, la Comisión informó a las autoridades españolas del resultado de sus investigaciones mediante escritos de 11 de julio de 2002 (AGR 16844) y de 23 de marzo de 2004 (AGR 8316).

16.

El 24 de noviembre de 2004, la Comisión convocó a las autoridades españolas a una reunión bilateral, que tuvo lugar el 21 de diciembre de 2004.

17.

El 10 de noviembre de 2005, la Comisión remitió el acta de la reunión a las autoridades españolas, las cuales respondieron mediante escritos de 13 y de 16 de enero de 2006.

18.

El 11 de agosto de 2006, la Comisión notificó formalmente sus conclusiones a las autoridades españolas, proponiendo un porcentaje de corrección a tanto alzado para cada una de las campañas en cuestión.

19.

A continuación, las autoridades españolas solicitaron, conforme al artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 94/442/CE de la Comisión, proceder a la «conciliación», es decir, a la mediación. ( 18 ) El 15 de marzo de 2007, el órgano de conciliación emitió su informe final.

20.

Seguidamente, la Comisión elaboró un informe de síntesis, con fecha de 3 de septiembre de 2007.

21.

El 20 de diciembre de 2007, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, por la que excluía de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados en relación con la ayuda concedida a los productores españoles de aceite de oliva y al sector de los cultivos herbáceos. ( 19 )

22.

En la Decisión controvertida se manifestaba que ésta había sido adoptada a la luz de «las comprobaciones efectuadas, los resultados de las conversaciones bilaterales y los procedimientos de conciliación». ( 20 ) Los motivos de la corrección financiera que se mencionaban eran «deficiencias en el control de las declaraciones de cultivo, el control de los rendimientos y la supervisión de los controles de las almazaras», respecto de determinados gastos, y «ausencia de control de las declaraciones de cultivo y deficiencias en el control de los rendimientos y la supervisión de los controles de las almazaras», respecto de otros. ( 21 )

23.

La repercusión económica de la Decisión controvertida era de un importe cercano a los 184 millones de euros.

24.

Mediante recurso interpuesto ante el Tribunal General el 29 de febrero de 2008, el Reino de España solicitó la anulación parcial de la Decisión controvertida en la medida en que ésta: a) había aplicado una corrección a tanto alzado del 5 % a la ayuda a la producción de aceite de oliva en las campañas de comercialización 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001, excluyendo la parte proporcional correspondiente a la campaña de comercialización 1999/2000 en Andalucía, y b) había aplicado una corrección del 2 % a la ayuda al sector de los cultivos herbáceos solicitada en Andalucía en 2003 y 2004.

25.

El Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad y condenó en costas al Reino de España.

26.

El Gobierno español invoca tres motivos de casación, relativos a la apreciación del Tribunal General sobre si la Comisión infringió el artículo 8 del Reglamento no 1663/95 (apartados 61 a 70 de la sentencia recurrida) y si la Comisión incumplió el plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 (apartados 118 a 125 de la sentencia recurrida).

27.

En el apartado 64 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que era pacífico que la Decisión controvertida se basaba en el insuficiente curso que las autoridades españolas dieron a las propuestas de la Agencia para el Aceite de Oliva (en lo sucesivo, «AAO») a raíz de sus controles de las almazaras (primera irregularidad) y en el carácter no operativo de los ficheros informatizados y del registro oleícola (segunda irregularidad).

28.

El Tribunal General destacó (apartado 65) que la Comisión había reconocido que la primera irregularidad no fue mencionada específicamente en el escrito AGR 16844, en el que la Comisión, en realidad, había considerado satisfactoria la labor realizada por la AAO.

29.

El Tribunal General consideró, en el apartado 66, que tal afirmación no impedía a la Comisión llegar a la conclusión de que hubo un seguimiento insuficiente de las propuestas de la AAO y, por tanto, no impedía excluir los gastos de la financiación comunitaria, «habida cuenta de las informaciones y de los datos proporcionados por las autoridades españolas, en particular en la perspectiva de la reunión bilateral de 21 de diciembre de 2004».

30.

Respecto de la segunda irregularidad, el Tribunal General declaró, en el apartado 67, que España había reconocido que el escrito AGR 16844 se refería a las insuficiencias constatadas en la operatividad de los ficheros informatizados y el registro oleícola en términos diferentes de las conclusiones del informe de síntesis. Asimismo, el Tribunal General citó, en el apartado 68, el punto 1 del anexo A 1 de dicho escrito, en el que se afirmaba que era una situación ya conocida que los recursos en cuestión aún no eran operativos. El escrito por el que se convocaba la reunión bilateral exponía con claridad que las cuestiones a debate constituían la prolongación de las carencias constatadas (apartado 69).

31.

Por consiguiente, en el apartado 70 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el motivo invocado por España relativo a que la Comisión había infringido el artículo 8 del Reglamento no 1663/95 al basar su decisión definitiva respecto de las campañas de comercialización 1998/1999 y 1999/2000 en la extrapolación de observaciones correspondientes a otras investigaciones y no en los resultados de la investigación de febrero de 2002, notificados mediante el escrito AGR 16844.

32.

El Tribunal General declaró, en el apartado 119, que no se discutía que la Comisión había notificado los resultados de las comprobaciones mediante el escrito AGR 16844, de 11 de julio de 2002, con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95 y en la línea de la jurisprudencia. ( 22 ) Dicho Tribunal señaló, en el apartado 120, que ese escrito fue notificado el 15 de julio de 2002.

33.

El Tribunal General pasó a examinar, en los apartados 121 a 124, la fecha de los gastos a los que se aplicaba la Decisión controvertida. Recordó que ninguno de los Reglamentos pertinentes determinaba tal fecha y aplicó la interpretación que en la sentencia de 19 de junio de 2003, España/Comisión (C-329/00), ( 23 ) hace el Tribunal de Justicia del artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento no 729/70 (derogado por el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999, que contenía las mismas normas). En aquel asunto, el Tribunal de Justicia declaró que la fecha pertinente es aquella en que se ha fijado el importe definitivo de la ayuda y se ha pagado el saldo correspondiente.

34.

Al igual que los productores de plátanos, de cuya ayuda se trataba en el asunto C-329/00, los productores de aceite de oliva en el presente caso recibieron un anticipo a cuenta de la ayuda solicitada. A diferencia de los productores de plátanos, los productores de aceite de oliva no tuvieron que constituir una garantía para obtener el anticipo, y recibieron el saldo una vez considerados los resultados de las comprobaciones realizadas por el Estado miembro. En estas circunstancias, el Tribunal General estimó que la fecha pertinente es aquella en que se ha pagado el saldo.

35.

En el caso de la ayuda a la producción de aceite de oliva correspondiente a la campaña de comercialización 1998/1999, tales pagos se realizaron entre el 21 de septiembre de 2000 y el 14 de octubre de 2000 y, por tanto, dentro de los veinticuatro meses que precedieron a la fecha en que fue notificado el escrito AGR 16844 (15 de julio de 2002).

36.

En consecuencia, en el apartado 125, el Tribunal General desestimó el motivo relativo a que la Comisión había infringido el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 en la medida en que la Decisión controvertida afectaba a gastos realizados antes de los veinticuatro meses que precedieron a la notificación por escrito de los resultados de la investigación.

37.

El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y que resuelva él mismo definitivamente en el sentido de:

38.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime los motivos de casación formulados por España por carecer de fundamento. Con carácter subsidiario, la Comisión alega que, aun cuando el Tribunal de Justicia estimara fundados los motivos de casación, no por ello deben anularse las correcciones financieras, ya que España no ha cuestionado las demás razones en que éstas se basaron.

39.

El Gobierno español aduce que el Tribunal General infringió el artículo 8 del Reglamento no 1663/95 de la Comisión al admitir (apartado 66) que las correcciones financieras de la Comisión podían basarse en irregularidades no mencionadas en su primera comunicación escrita (escrito AGR 16844, mediante el que se comunicaron los resultados de la investigación de febrero de 2002), a pesar de haber afirmado (apartado 63) que la comunicación escrita debe exponer de manera adecuada los resultados de la investigación y, por tanto, las carencias que fundamentaron la corrección financiera. El Gobierno español considera que la motivación del Tribunal General en los apartados 63 y 66 es contradictoria. Dicho Tribunal tenía que haber declarado que la decisión definitiva no podía basarse en el insuficiente curso que las autoridades españolas dieron a las propuestas de la AAO, puesto que no se especificó esa irregularidad en el escrito AGR 16844.

40.

El Gobierno español añade que el hecho de que la Comisión mencionara la irregularidad en cuestión por primera vez en el escrito de 24 de noviembre de 2004, mediante el que se convocaba la reunión bilateral, no priva de valor a la alegación de que la motivación del Tribunal General infringía el artículo 8 del Reglamento no 1663/95 de la Comisión. La breve referencia a esta imputación en dicho escrito no era base suficiente para concluir que las autoridades españolas podían ejercer su derecho de defensa de manera adecuada en la reunión bilateral. En la vista, España arguyó que la comunicación escrita inicial puede compararse con el dictamen motivado de la Comisión en el procedimiento por incumplimiento basado en el artículo 258 TFUE (anteriormente, artículo 226 CE). De la misma manera que un recurso por incumplimiento no puede basarse en un motivo que no se ha mencionado en el dictamen motivado, una corrección financiera en los gastos agrícolas no puede basarse en una irregularidad que no se ha incluido en la primera comunicación escrita.

41.

La Comisión admite que la comunicación escrita prevista en el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95 de la Comisión debe informar al Estado miembro de las imputaciones de modo que se establezca un diálogo y se permita al Estado miembro ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, el Estado miembro no puede insistir en que la comunicación escrita presente el máximo grado de detalle respecto de tales imputaciones, puesto que la comunicación se limita a iniciar la fase administrativa del procedimiento. Ciertamente, la Comisión no pudo aportar detalles sobre la primera irregularidad porque, tal como muestra el escrito AGR 16844, estaba esperando recibir información de España respecto del curso que las autoridades nacionales habían dado a las sanciones propuestas por la AAO. ( 24 )

42.

En el presente caso, España tuvo la posibilidad de formular sus observaciones. A la luz de la información aportada durante el procedimiento, la Comisión pudo concluir fundadamente que hubo un seguimiento insuficiente de las propuestas de la AAO.

43.

La Comisión alega asimismo que la comunicación escrita y el dictamen motivado tienen una finalidad diferente. Éste completa la fase administrativa del procedimiento previo al recurso por incumplimiento, mientras que aquélla inicia el procedimiento que puede dar lugar eventualmente a la decisión de aplicar correcciones financieras.

44.

El primer motivo de casación suscita dos cuestiones.

45.

La primera de ellas es dilucidar si la motivación del Tribunal General fue contradictoria al admitir que la Comisión podía basar su decisión definitiva en una irregularidad relativa a que las autoridades españolas no dieron curso a las propuestas de la AAO, aun cuando en el escrito AGR 16844 se afirmara que la actividad de la AAO era satisfactoria.

46.

Considero que la motivación del Tribunal General no es errónea.

47.

En el apartado 66 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró acertadamente que la afirmación del escrito AGR 16844 se relacionaba con el propio trabajo de la AAO. La irregularidad en la que la Comisión basó su decisión definitiva era diferente. Ésta se refería a que las autoridades españolas no habían dado curso al trabajo llevado a cabo por la AAO.

48.

En mi opinión, la posición que adoptó el Tribunal General en relación con el escrito AGR 16844 no es contradictoria con su conclusión de que la Comisión podía basar la decisión definitiva en que las autoridades españolas no dieron curso suficiente a las propuestas de la AAO (primera irregularidad).

49.

La segunda cuestión es determinar si el Tribunal General incurrió en error al interpretar —y aplicar— el artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1663/95 en el sentido de que la decisión definitiva de la Comisión de denegar la financiación de gastos podía basarse en una irregularidad no incluida en el escrito AGR 16844.

50.

No lo considero así.

51.

El Tribunal General consideró esencialmente que una comunicación escrita que no identifica concretamente una irregularidad —y, por tanto, no indica las medidas necesarias para subsanarla— podía cumplir, no obstante, los requisitos del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95 de la Comisión.

52.

A mi entender, se trata de una interpretación correcta de dicho precepto.

53.

El artículo 8 del Reglamento no 1663/95 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 establecen conjuntamente el procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA.

54.

Para elucidar si —y en qué circunstancias— la decisión definitiva de la Comisión podía basarse en una irregularidad no incluida en la comunicación escrita, con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, es preciso examinar la función de dicha comunicación y el procedimiento que inicia.

55.

A mi juicio, en ese momento, la comunicación escrita era un trámite intermedio entre la fase de investigación y la fase administrativa del procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA.

56.

Tal procedimiento comenzaba con la investigación de la Comisión sobre si los gastos se habían efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Para demostrar que no era así, la Comisión tenía que «aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras». ( 25 ) Sin embargo, no incumbía a la Comisión demostrar de forma exhaustiva que los controles realizados por las autoridades nacionales no eran adecuados o que los datos transmitidos por éstas no eran correctos. ( 26 ) Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que «el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión». ( 27 )

57.

Si, una vez finalizada la investigación, la Comisión consideraba que los gastos no se habían efectuado de conformidad con la normativa comunitaria, tenía que «[comunicar] al Estado miembro de que se [tratara] los resultados de sus comprobaciones e [indicar] las medidas correctoras que [debían] adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro». ( 28 )

58.

De este modo, la comunicación escrita marcaba el comienzo de la fase administrativa del «procedimiento contradictorio específico», ( 29 ) durante el cual se tenía que dar a los Estados miembros afectados «todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista». ( 30 )

59.

El Tribunal de Justicia declaró que la comunicación escrita cumplía su función de advertencia cuando proporcionaba al Estado miembro afectado «un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión y de las correcciones que probablemente serían adoptadas en relación con el sector de que se trate». ( 31 )

60.

El artículo 7, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento no 1258/1999 disponía asimismo que, una vez notificados los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro, ambos tenían que ponerse de acuerdo sobre el curso que debía darse al asunto. De ello se desprende que no era necesario que la comunicación escrita inicial expusiera de manera definitiva y exhaustiva las medidas que debían adoptarse para garantizar que los gastos se efectuaron de conformidad con las normas comunitarias.

61.

Una vez notificada la comunicación escrita, se le daba al Estado miembro de que se tratara la posibilidad de responder. ( 32 ) La Comisión podía pedirle información adicional. El Estado miembro no podía invalidar las afirmaciones de la Comisión con meras alegaciones. Tenía que demostrar la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión. ( 33 ) Si no lo demostraba, las afirmaciones de la Comisión podían constituir legítimamente elementos que podían hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. ( 34 ) El artículo 8, apartado 1, párrafo segundo, establecía que «la Comisión po[día] modificar su posición» como consecuencia de la respuesta del Estado miembro. ( 35 )

62.

A continuación, «la Comisión convoca[ba] a las partes a una reunión bilateral». ( 36 ) La finalidad de este encuentro era «alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deb[ían] tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea». ( 37 ) Una vez celebrada dicha reunión, el Estado miembro podía solicitar a un órgano de conciliación que aproximara las posiciones divergentes de las partes. ( 38 ) Al adoptar la decisión definitiva sobre la denegación de financiar los gastos, la Comisión tenía que considerar el informe elaborado por el órgano de conciliación. ( 39 )

63.

En mi opinión, tal procedimiento fue concebido para establecer un diálogo entre la Comisión y el Estado miembro, a fin de intercambiar información y de ofrecer al Estado miembro de que se tratara la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y demostrar la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.

64.

En consecuencia, la Comisión tenía que exponer en la comunicación escrita, considerada en su conjunto, su posición respecto de las irregularidades en base al conocimiento de los hechos que tenía en el momento de emitir la comunicación. La información de la comunicación podía entonces ser cuestionada por el Estado miembro interesado y completada con información adicional aportada durante la fase administrativa del procedimiento.

65.

Por lo tanto, no excluyo que la Comisión pueda comunicar, en un momento posterior de la fase administrativa del procedimiento, nuevas irregularidades en relación con los gastos objeto de investigación, siempre que lo haga oportunamente, permitiendo al Estado miembro ejercer plenamente su derecho de defensa y conocer las medidas que deban adoptarse. Así pareció reconocerlo España en la vista. Admitió que la inclusión de una cuestión como un punto del orden del día de la reunión bilateral podía permitir al Estado miembro ejercer su derecho de defensa incluso si tal cuestión no había sido mencionada en la comunicación escrita inicial.

66.

Coincido con la Comisión en que la comunicación escrita inicial no puede compararse con el dictamen motivado del procedimiento por incumplimiento, contemplado en el artículo 258 TFUE. Al emitir un dictamen motivado, la Comisión realiza el trámite final del procedimiento administrativo previo antes de interponer un recurso por incumplimiento. En cambio, la comunicación escrita inicial, prevista en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1663/95, constituía el primer trámite de la fase administrativa del procedimiento que finalizaba con la decisión definitiva de la Comisión de denegar los gastos y aplicar correcciones financieras.

67.

Si, con todo, el Tribunal de Justicia estuviera dispuesto a considerar la analogía con la fase administrativa del procedimiento por incumplimiento, considero que la comunicación escrita inicial se asemeja más a un escrito de requerimiento, que —como aquélla— «no puede consistir necesariamente más que en un primer resumen sucinto de las imputaciones», pero éstas tienen que ser «suficientemente claras, como para permitir [al Estado miembro interesado] hacer valer su argumentación en su defensa, tal como lo demuestra el desarrollo de esta fase del procedimiento [administrativo previo]». ( 40 )

68.

En lo que atañe a la base de la decisión definitiva de la Comisión, añadiré que el Tribunal de Justicia ha declarado que «la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA». ( 41 )

69.

Por consiguiente, estimo que el artículo 8 del Reglamento no 1663/95 no impedía a ésta basar su decisión definitiva en una irregularidad que no se hizo saber en la comunicación escrita inicial sino en un momento posterior, siempre que quedara garantizado el derecho de defensa del Estado miembro. A mi parecer, ello se cumplió con creces en el presente caso.

70.

Consta que la Comisión comunicó expresamente la primera irregularidad en su escrito de 24 de noviembre de 2004, por el que convocaba la reunión bilateral. Tal escrito, consecuencia directa del escrito AGR 16844 y de la respuesta de España a este escrito, confirmaba las inquietudes que tenía la Comisión en ese momento respecto del seguimiento por parte de las autoridades españolas de las propuestas de la AAO.

71.

También es pacífico que (tal como se afirma en el apartado 66 de la sentencia recurrida) la Comisión llegó a esta conclusión sobre dicha irregularidad durante la fase administrativa del procedimiento iniciado mediante la comunicación escrita y que se basó en información y datos numéricos aportados por las autoridades españolas, particularmente en la reunión bilateral del 21 de diciembre de 2004.

72.

Cabe añadir que España no parece cuestionar la apreciación del Tribunal General (apartado 66) de que la afirmación sobre la AAO en la comunicación escrita mostraba la importancia que debía darse a la ejecución de las propuestas de la AAO. En realidad, España no cuestionó en la vista que la Comisión había requerido previamente, incluso en el escrito AGR 16844, que se presentaran pruebas de que las autoridades nacionales habían dado curso a las sanciones propuestas por la AAO.

73.

Tras la notificación del escrito AGR 16844, España tuvo la posibilidad de rebatir la posición de la Comisión aportando pruebas que demostraran lo contrario en tres ocasiones: en la reunión bilateral, en sus escritos de respuesta al informe de la Comisión relativo a dicha reunión y durante el procedimiento de conciliación. Por tanto, considero que, visto el procedimiento como un todo, se ofreció suficientemente a España la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y de demostrar que sus autoridades habían dado curso a las propuestas de la AAO.

74.

Tampoco alega España que la Comisión, en este caso, comunicara la cuestión relativa a la ejecución de las propuestas de la AAO tardíamente o en términos poco concretos, como parte de una estrategia tendente a retrasar la fecha en que comienza a correr el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999. España propuso en la vista que la interpretación que hace la Comisión del artículo 8 podía dar lugar a semejante situación. Sin embargo, no afirmó que la Comisión actuara de esta manera en el presente caso.

75.

De ello se deduce que el escrito AGR 16844 reunía los requisitos de la comunicación escrita, en el sentido del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95 de la Comisión.

76.

Así pues, estimo que el Tribunal General no incurrió en error al admitir que la decisión definitiva de la Comisión de denegar la financiación de gastos podía basarse en una irregularidad no incluida en el escrito AGR 16844 y al considerar el procedimiento como un todo.

77.

Por consiguiente, me opongo al primer motivo de casación.

78.

El Gobierno español arguye que el Tribunal General infringió los artículos 36 y 53 del Estatuto del Tribunal de Justicia ( 42 ) al no motivar de manera suficiente su sentencia, en la medida en que no menciona y, por tanto, no se pronuncia sobre una alegación esencial formulada por España en la vista relativa al plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999.

79.

En la vista ante el Tribunal General, España formuló tres alegaciones respecto de las consecuencias de las supuestas deficiencias del escrito AGR 16844. Sostuvo que tales deficiencias debían suponer: a) la declaración de invalidez de las correcciones financieras respecto de las campañas de comercialización 1998/1999 y 1999/2000 a que se refiere el escrito AGR 16844; b) con carácter subsidiario, la declaración de invalidez de la corrección financiera respecto de la campaña de comercialización 1998/1999, si se consideraba que esta campaña se veía afectada por una investigación que era objeto de otra comunicación escrita, o c) con carácter subsidiario de segundo grado, la declaración de invalidez de las correcciones financieras respecto de los gastos efectuados antes del 24 de noviembre de 2000, es decir, 24 meses antes del escrito de 24 de noviembre de 2002, por el que se convocaba la reunión bilateral.

80.

España reprocha al Tribunal General el no haber tratado sobre tales alegaciones, ni expresa ni implícitamente, en las partes de la sentencia relativas a la supuesta infracción del artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1663/95 y al incumplimiento del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/99. Añade que las alegaciones fueron transcritas en una nota, en la que se exponían las observaciones efectuadas por su agente, que fue entregada a los intérpretes antes de la celebración de la vista.

81.

La Comisión sostiene que la motivación del Tribunal General no tiene que ser necesariamente explícita, sino que puede ser implícita siempre que permita a los interesados conocer el fundamento de la desestimación de sus alegaciones.

82.

Según reiterada jurisprudencia, una sentencia debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento del Tribunal General, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la decisión adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional. ( 43 ) El Tribunal General no está obligado a responder con detalle a cada uno de los argumentos presentados por el demandante, sobre todo si no son suficientemente claros y precisos ni se apoyan en elementos de prueba idóneos. ( 44 ) La motivación puede ser implícita siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que el Tribunal General no acogió sus argumentos, y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control. ( 45 )

83.

Considero que la sentencia recurrida trata de manera adecuada sobre las tres alegaciones formuladas por España.

84.

Comenzaré con la apreciación del Tribunal General respecto de la tercera alegación, a saber, que deben declararse inválidas las correcciones financieras relativas a los gastos efectuados antes del 24 de noviembre de 2000.

85.

En el apartado 120, el Tribunal General consideró que el plazo de veinticuatro meses debía computarse a partir del 15 de julio de 2002, fecha en que la Comisión notificó los resultados de la investigación a España. Ello es conforme con el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999 del Consejo y con la desestimación del Tribunal General del motivo relativo a la infracción por la Comisión del artículo 8 del Reglamento no 1663/95 de la Comisión, por realizar correcciones financieras basadas en irregularidades no mencionadas en el escrito AGR 16844. Al llegar a esta conclusión, el Tribunal General se vio obligado a rechazar la afirmación de España de que el plazo de veinticuatro meses debía computarse a partir de un momento inicial diferente, como la fecha del escrito por el que se convocaba la reunión bilateral (24 de noviembre de 2002).

86.

Procede desestimar asimismo el motivo de casación relativo a las dos primeras alegaciones formuladas en la vista.

87.

El Tribunal General declaró (apartado 119) que el escrito AGR 16844 constituía la comunicación escrita a efectos del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95. Dicho Tribunal admitió (apartado 66) que la Comisión podía realizar correcciones financieras basadas en una irregularidad no mencionada en el referido escrito, pero teniendo en cuenta información y datos numéricos presentados posteriormente por las autoridades españolas, especialmente en la reunión bilateral celebrada el 21 de diciembre de 2004. De ello resulta que el Tribunal General no estimó que las correcciones financieras para las campañas de comercialización 1998/1999 y 1999/2000 a que afecta la Decisión controvertida carecieran de base legal adecuada en la investigación a que se refería el escrito AGR 16844 y, por tanto, que debieran ser anuladas. Así pues, la motivación del Tribunal General permitió a España conocer por qué no se consideraron sus dos primeras alegaciones.

88.

Por consiguiente, me opongo al segundo motivo de casación.

89.

El Gobierno español reprocha al Tribunal General haber infringido el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999: a) al computar el plazo de veinticuatro meses a partir de la fecha de notificación del escrito AGR 16844, aunque tal escrito no especificara todas las razones en las que se basaban las correcciones financieras, y b) al basarse en una sentencia del Tribunal de Justicia que no era aplicable a un sector como el de la producción de aceite de oliva para considerar que la fecha del pago del saldo (en lugar de la fecha del pago del anticipo) es la que determina cuándo se han efectuado los gastos.

90.

La primera parte de este motivo de casación es hipotética: si el Tribunal de Justicia confirmara la conclusión del Tribunal General de que la decisión definitiva podía basarse en irregularidades no incluidas en el escrito AGR 16844, el Gobierno español considera que, no obstante, el Tribunal General incurrió en error, en el apartado 120, al no computar el plazo de veinticuatro meses a partir del 24 de noviembre de 2002 (fecha en que se comunicaron por primera vez las irregularidades).

91.

La segunda parte se refiere al significado de la frase «los gastos… efectuados» en el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999. El Gobierno español aduce que el Tribunal General incurrió en error, en el apartado 122, al considerar la fecha del pago del saldo, en lugar de la del anticipo, como la fecha en que se efectuaron los gastos (y, por tanto, como la fecha en que dio comienzo el plazo de veinticuatro meses).

92.

España arguye que el Tribunal General incurrió en error al basarse en la motivación de la sentencia dictada en el asunto C-329/00. ( 46 ) Los pagos anticipados supeditados a la constitución de una garantía no pueden compararse en rigor con los anticipos pagados a cuenta de la ayuda que constituye el objeto del presente litigio. La ayuda a los plátanos se destina a la comercialización. Por tanto, su concesión está supeditada a la constitución de una garantía. Así pues, cualquier pago anticipado de dicha ayuda es provisional y está sujeto a controles sobre la correcta comercialización de los plátanos de conformidad con el Derecho comunitario. Los anticipos a los productores de aceite de oliva son diferentes. Estos anticipos son un tipo de depósito y solamente se efectúan una vez que se han completado todos los controles pertinentes. Dicho en otros términos, el importe definitivo de la ayuda debida se fija en ese momento.

93.

La Comisión cuestiona ambas partes de este motivo de casación.

94.

Por lo que se refiere a la primera, aduce que todos los saldos pagados antes del 15 de julio de 2000 podían estar sujetos a las correcciones financieras controvertidas y reitera las alegaciones que formuló respecto del primer motivo de casación.

95.

Por lo que se refiere a la segunda, la Comisión no ve nada en la sentencia que induzca a pensar que el Tribunal General considerara comparables el sector del aceite de oliva y el del plátano. Antes al contrario, el Tribunal General actuó acertadamente al interpretar el marco normativo aplicable teniendo en cuenta lo declarado en la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2003 (C-329/00) en el sentido de que la fecha pertinente, con arreglo al que más tarde sería el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999, es aquella en que se fija el importe definitivo de la ayuda y se paga el saldo. Los controles sobre la conformidad con el Derecho comunitario de los gastos podían realizarse antes o después del pago de los anticipos. Si los resultados de los controles eran negativos, el saldo quedaba pendiente y no era pagado necesariamente en su totalidad. La Comisión considera que la motivación del Tribunal General a este respecto es coherente.

96.

A tenor del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento no 1258/1999, la Comisión no podía denegar la financiación de los gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hubieran precedido a la «comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente». La comunicación escrita de la Comisión es el documento contemplado en el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 1663/95. ( 47 )

97.

El objetivo de esta limitación era «proteger a los Estados miembros de la inseguridad jurídica que podría producirse si la Comisión tuviera la posibilidad de poner en entredicho gastos realizados varios años antes de que se adoptara una decisión de no conformidad». ( 48 ) Ello proporcionaba la seguridad de que la Comisión investigaría los gastos a su debido tiempo y de que la carga de la ayuda pagada a los productores antes de determinada fecha no sería soportada posteriormente por los Estados miembros al decidir la Comisión que no podían correr a cargo del FEOGA.

98.

Dos fechas determinan si la Comisión excluyó gastos de la financiación comunitaria de acuerdo con el artículo 7, apartado 4: la fecha de notificación de la comunicación escrita, en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1663/95, y la fecha en que se efectuaron los gastos.

99.

No estoy de acuerdo con el Gobierno español en que el Tribunal General incurrió en error al determinar cada fecha.

100.

En lo que atañe a la primera fecha, he expuesto por qué considero que el Tribunal General no incurrió en error al declarar que no es necesario que una comunicación escrita, en el sentido del artículo 8, apartado 1, exponga todas las irregularidades que fundamentan las correcciones financieras de la Comisión. ( 49 ) Sobre esta base, estimo que el Tribunal General no incurrió en error al declarar, en el apartado 120, que la fecha de inicio del cómputo era la fecha de notificación del escrito AGR 16844 (15 de julio de 2002). Por tanto, la Decisión podía aplicarse a los gastos efectuados a partir del 15 de julio de 2000.

101.

En lo tocante a la segunda fecha, considero que el Tribunal General no incurrió en error al basarse, en los apartados 112 a 124, en la interpretación del artículo 7, apartado 4, que hizo el Tribunal de Justicia en el asunto C-329/00, en el que este Tribunal declaró que la fecha pertinente era aquella en que se fija el importe definitivo debido y se paga el saldo.

102.

En el sector de la producción de aceite de oliva, la ayuda se determinaba en base a las cantidades realmente producidas. ( 50 ) Al comienzo de cada campaña, los Estados miembros pagaban a los productores un anticipo. ( 51 ) Los anticipos pagados no determinaban el importe definitivo de la ayuda debida por el Estado miembro, que podía ser mayor o menor que el total pagado en concepto de anticipos. Los productores de aceite de oliva no tenían que constituir una garantía por si resultaba menor el importe definitivo de la ayuda que el anticipo pagado. Tal como observó correctamente el Tribunal General en el apartado 123, aquéllos recibían el saldo de la ayuda, sin embargo, solamente después de que el Estado miembro hubiera «[realizado] todos los controles previstos al efecto y a reserva de sus resultados». ( 52 ) Sólo en ese momento podía conocerse el importe definitivo que se debía.

103.

En estas circunstancias, estimo que el Tribunal General declaró fundadamente que los gastos se efectuaron en el momento en que se fijó el importe definitivo de la ayuda y se pagó el saldo, momento en que se determinó definitivamente la obligación del Estado miembro y el correspondiente derecho de los productores. El hecho de que no se tuviera que constituir una garantía para poder recibir los anticipos no influía en la mayor o menor provisionalidad del pago de los mismos.

104.

Por estas razones, me opongo al tercer motivo de casación.

105.

En atención a las consideraciones anteriores, estimo que el Tribunal de Justicia debe: