CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 9 de junio de 2011 (1)

Asunto C‑47/10 P

República de Austria

contra

Scheucher-Fleisch GmbH y otros

«Recurso de casación – Ayudas de Estado concedidas por la República de Austria en el ámbito de la agricultura ecológica – Decisión de la Comisión de no formular objeciones – Recurso de anulación – Admisibilidad – Derechos de las “partes interesadas” – Requisitos de la iniciación de un procedimiento de investigación formal – Concepto de “dificultades serias” – Alcance del control jurisdiccional del Tribunal de Primera Instancia»

1.        El presente asunto ilustra de nuevo las dificultades relacionadas con la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los derechos de los denunciantes en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado. Plantea en particular la cuestión de la extensión de las prerrogativas del Tribunal General de la Unión en la interpretación de los motivos alegados por una parte interesada cuando ésta invoca, en apoyo de su recurso, motivos relativos a la protección de sus derechos procesales y motivos por los que se cuestiona la procedencia de la Decisión de la Comisión Europea. (2)

2.        Este asunto brinda asimismo al Tribunal de Justicia la posibilidad de recordar el margen de apreciación del que dispone la Comisión cuando encuentra dificultades serias en el marco del examen de la compatibilidad de la ayuda, así como el alcance del control jurisdiccional correspondiente.

3.        En la sentencia de 18 de noviembre de 2009, Scheucher-Fleisch y otros/Comisión, (3) el Tribunal de Primera Instancia estimó el recurso interpuesto por Scheucher-Fleisch GmbH y otras empresas, (4) al considerarlo admisible parcialmente, y anuló la Decisión C(2004) 2037 final de la Comisión, de 30 de junio de 2004, relativa a las ayudas estatales NN 34A/2000 en materia de programas de calidad y etiquetas de calidad «AMA Biozeichen» y «AMA Gütesiegel» en Austria. (5) El Tribunal de Primera Instancia consideró que la compatibilidad de las ayudas de que se trata con el mercado común planteaba, en realidad, dificultades serias de apreciación que deberían haber llevado a la Comisión a iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Este análisis ha sido cuestionado por la República de Austria y por la Comisión, habiendo esta última formulado adhesión a la casación.

4.        En las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia desestimar estos recursos de casación.

I.      Marco jurídico de la Unión Europea

5.        Presentaré en primer lugar los artículos pertinentes del Tratado CE, especificando a continuación las disposiciones aplicables del Reglamento (CE) nº 659/1999, (6) que es el Reglamento de aplicación de los artículos 87 CE y 88 CE. Asimismo indicaré los puntos pertinentes de las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad.

A.      Tratado CE

6.        A tenor del artículo 87 CE, las ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia intracomunitaria, están incursas en una prohibición de principio con las excepciones enumeradas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3.

7.        En el artículo 87 CE, apartado 3, se enumeran las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. Entre ellas figuran las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas.

8.        Con el fin de garantizar la aplicación de dichas disposiciones, el Tratado y, en particular, su artículo 88 CE, establece un procedimiento de control y de autorización previa de las ayudas de Estado cuyo papel principal se asigna a la Comisión. Este procedimiento de control comprende dos fases.

9.        La fase previa de examen de las ayudas se establece en el artículo 88 CE, apartado 3. (7) En virtud de esa disposición, los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas y no pueden ejecutar dichos proyectos antes de que la Comisión haya adoptado una decisión. Dicha fase sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida. (8)

10.      Si la Comisión duda de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, debe iniciar el procedimiento de investigación formal del artículo 88 CE, apartado 2. (9) En este marco, la Comisión debe invitar a las partes interesadas a que presenten sus observaciones para que pueda disponer de una información completa sobre todas las circunstancias del asunto. (10) Al término de este examen, si la Comisión comprueba que la ayuda controvertida no es compatible con el artículo 87 CE o que dicha ayuda se aplica de forma abusiva, decidirá que el Estado miembro afectado ha de suprimirla o modificarla en el plazo que ella determine.

B.      Reglamento nº 659/1999

11.      El Reglamento nº 659/1999 ha codificado la práctica de las facultades conferidas a la Comisión por el Tratado. Establece normas que han sido formuladas de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (11)

12.      Así, el artículo 1, letra h), de dicho Reglamento recoge, en términos casi idénticos, la definición que el Tribunal de Justicia atribuyó al concepto de partes interesadas, en la sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, (12) confirmada después de forma reiterada. (13) En virtud de ese artículo, una parte interesada es «cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales».

13.      El artículo 4 del Reglamento nº 659/1999 se refiere al examen previo al que debe proceder la Comisión cuando un Estado miembro le notifica un proyecto dirigido a conceder o modificar una ayuda.

14.      A tenor de esta disposición, la Comisión puede adoptar tres tipos de decisiones. Puede decidir que la medida notificada no constituye una ayuda. Puede igualmente declarar que no existe ninguna duda en cuanto a la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común y decidir no plantear objeciones a la concesión de la ayuda de que se trate. Por último, puede decidir iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si la medida notificada suscita dudas sobre su compatibilidad con el mercado común.

15.      En este último supuesto, la Comisión, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en el plazo que ella determine.

16.      El artículo 20 del citado Reglamento se refiere en particular a los derechos de las partes interesadas. Recuerda en su apartado 1 que las partes interesadas podrán presentar sus observaciones tras la adopción, por parte de la Comisión, de la decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. Añade, en su apartado 2, que las partes interesadas podrán informar a la Comisión de las presuntas ayudas ilegales o abusivas.

C.      Directrices sobre ayudas estatales para publicidad

17.      Las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad de productos incluidos en el anexo I del Tratado CE y de determinados productos no incluidos en el mismo (14) engloban las medidas de intervención pública por las que las autoridades nacionales contribuyen a financiar la promoción y publicidad de productos agrícolas, bien con una aportación directa con cargo al presupuesto o bien a través de otros recursos públicos como gravámenes parafiscales o contribuciones obligatorias. Siempre que se cumplan algunas condiciones, la Comisión no se opone a este tipo de actividades, ya que de este modo se impulsa el desarrollo de la actividad económica en el sector agrario y se facilita el cumplimiento de los objetivos de la política agrícola comunitaria. (15)

18.      De conformidad con el apartado 10 de las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad, «la prohibición general de ayudas estatales contenida en el apartado 1 del artículo 87 [CE] sólo es aplicable si la publicidad financiada con recursos públicos puede falsear o amenazar con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Cuando estas actividades publicitarias financiadas con fondos públicos se refieren al origen nacional o regional de los productos, es evidente que la publicidad favorece a determinadas producciones y, por lo tanto, puede ser de aplicación el apartado 1 del artículo 87».

19.      Los apartados 49 y 50 de dichas Directrices están redactados como sigue:

«49.      Los sistemas nacionales de control de la calidad sólo pueden exigir la existencia de características objetivas intrínsecas […], pero no pueden condicionarse al origen de los productos o al lugar de producción. Independientemente de si los sistemas de control de calidad son obligatorios o voluntarios, la posibilidad de acceder a ellos debe ser igual para todos los productos producidos en la Comunidad, sin tener en cuenta su origen, siempre que cumplan las condiciones establecidas […].

50.      Cuando un sistema esté restringido a productos de un determinado origen […], el sistema será contrario a lo dispuesto en el Tratado CE, y es obvio que la Comisión nunca podrá considerar que las ayudas de publicidad concedidas a este sistema son compatibles con el mercado común […].»

20.      Resulta del apartado 46 de las mismas Directrices que el origen de los productos debe ser entendido como un «origen nacional, regional o local».

II.    Hechos que dieron lugar al presente asunto

21.      Tal como se desprenden de la sentencia recurrida, los hechos pueden resumirse de la siguiente manera.

22.      En 1992, la República de Austria adoptó la Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle «Agrarmarkt Austria» (Ley federal relativa al establecimiento del organismo regulador del mercado «Agrarmarkt Austria»; (16) en lo sucesivo, «Agrarmarkt Austria»), cuyo artículo 2, apartado 1, establece una persona jurídica pública denominada «Agrarmarkt Austria» (en lo sucesivo, «AMA»). El objetivo de AMA es promover el marketing agrario. Con este fin, está encargada de percibir las contribuciones que, según el artículo 21c, apartado 1, punto 3, del AMA‑Gesetz 1992, deben abonarse, en particular, por el sacrificio de animales.

23.      Las ayudas de que se trata persiguen fomentar la producción, el tratamiento, la transformación y la comercialización de productos agrarios en Austria mediante la etiqueta ecológica «AMA» y la etiqueta de calidad «AMA» (en lo sucesivo, «etiquetas “AMA”»).

24.      En su calidad de empresas especializadas en el sacrificio y el despiece de animales, las demandantes están sujetas al pago de contribuciones a AMA. No obstante, sus productos no disfrutan de las etiquetas «AMA». Por tanto, el 21 de septiembre de 1999 presentaron una denuncia ante la Comisión en la que alegaban verse perjudicadas por determinadas disposiciones del AMA‑Gesetz 1992.

25.      Mediante la Decisión impugnada, la Comisión decidió no formular objeciones contra las medidas «notificadas». A este respecto, consideró que dichas medidas eran compatibles con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), al cumplir los criterios de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (17) y de las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida

26.      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 17 de septiembre de 2004, las demandantes solicitaron la anulación de la Decisión impugnada. Invocaron en sustancia tres motivos en apoyo de su recurso.

27.      El primer motivo se refería a la infracción de normas de procedimiento. Constaba de cuatro partes relativas, en primer lugar, a la falta de notificación a la Comisión de las ayudas de que se trata, en segundo lugar, a la vulneración de las garantías de procedimiento previstas en el artículo 88 CE, apartado 2, (18) en tercer lugar, al incumplimiento de la obligación de motivación y, en cuarto lugar, a la vulneración del principio del plazo razonable. Mediante el segundo motivo se alegó la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). (19) En apoyo de su tercer motivo, las demandantes alegaron que la Comisión había infringido la «cláusula de suspensión» establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, y en el artículo 3 del Reglamento nº 659/1999.

28.      La Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad contra el recurso interpuesto por las demandantes, por considerar que éstas no se vieron afectadas directa ni individualmente por la Decisión impugnada. En lo que respecta a las garantías procedimentales establecidas en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión consideró igualmente que no estaba obligada a emplazar a las demandantes a presentar sus observaciones, puesto que éstas, al presentar una denuncia, habían adoptado una posición y, por tanto, habían agotado su derecho a presentar sus observaciones en el marco del procedimiento de investigación formal.

29.      El Tribunal de Primera Instancia declaró la admisibilidad parcial del recurso y anuló la Decisión impugnada.

IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

30.      La República de Austria interpuso un recurso de casación contra la sentencia recurrida mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de enero de 2010.

31.      La República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y, en el marco de la avocación del litigio, que desestime el recurso de las demandantes por inadmisible o, en cualquier caso, por infundado. La República de Austria solicita asimismo que las demandantes sean condenadas en costas en ambas instancias.

32.      En su escrito de contestación presentado el 22 de abril de 2010, la Comisión señala que apoya sin reservas el recurso de casación interpuesto por la República de Austria y que se adhiere a todos los motivos formulados por ese Estado. No obstante, presenta alegaciones adicionales con objeto de que se anule la sentencia recurrida. Las demandantes y la República de Austria consideraron que ello suponía la alegación de nuevos motivos, a los que contestaron mediante escritos distintos, de fechas 28 de junio de 2010 y 22 de julio de 2010 respectivamente, invocando el artículo 117, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

33.      Según el Tribunal de Justicia, para que una alegación pueda ser calificada de adhesión a la casación, conforme a dicho artículo, es necesario que la parte que la invoque solicite la anulación total o parcial de la sentencia recurrida por un motivo no invocado en el recurso de casación. Para determinar si este es el caso, el Tribunal de Justicia considera que es preciso examinar el tenor, el objetivo y el contexto del correspondiente pasaje del escrito de contestación. (20)

34.      En su escrito de contestación, la Comisión no utiliza en ningún lugar la expresión «adhesión a la casación». En el apartado 1 de dicho escrito, indica que «dado que el recurso de casación [de la República de Austria] está motivado correctamente y de forma muy acertada en todos los puntos, se limitará a presentar alegaciones complementarias».

35.      Si bien de ese pasaje no se pueden extraer conclusiones acerca de las intenciones de la Comisión, el contenido de las alegaciones permite, sin embargo, considerar que se trata de una adhesión a la casación.

36.      En efecto, entiendo que la Comisión alega tres nuevos motivos. Mediante el primer motivo, la Comisión persigue demostrar que el Tribunal de Primera Instancia no apreció correctamente la admisibilidad del recurso al basarse en alegaciones que no habían sido invocadas por la República de Austria. Los motivos segundo y tercero se basan respectivamente en una infracción por el Tribunal de Primera Instancia del alcance del control jurisdiccional y en un incumplimiento de la obligación de motivación.

37.      La Comisión se adhiere a todas las pretensiones de la República de Austria. Solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y, en el marco de la avocación del litigio, que desestime el recurso de las demandantes por inadmisible o, en cualquier caso, por infundado. Solicita también que las demandantes sean condenadas en costas en ambas instancias.

38.      Por su parte, las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación interpuesto por la República de Austria y que condene en costas a dicho Estado.

V.      Sobre el recurso de casación principal

39.      La República de Austria formula cuatro motivos en apoyo de su recurso de casación.

40.      En su primer motivo, estima que el Tribunal de Primera Instancia no apreció correctamente la admisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes. En particular, el Tribunal cometió un error de Derecho al calificar a éstas como partes «interesadas» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2. Además, aplicó erróneamente la jurisprudencia al declarar la admisibilidad de la tercera parte del primer motivo, referente a la falta de motivación, y del segundo motivo, basado en la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aunque las demandantes no demostraron una afectación sustancial de su posición competitiva.

41.      El segundo motivo se refiere a una apreciación errónea del Tribunal de Primera Instancia sobre la necesidad de iniciar un procedimiento de investigación formal. El Tribunal, al reconocer la existencia de dificultades serias de apreciación, cometió un error de Derecho e incumplió además su obligación de motivación.

42.      Los motivos tercero y cuarto se basan respectivamente en una presunta vulneración de las normas que regulan la carga de la prueba y del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.

A.      Sobre el primer motivo, basado en una apreciación errónea de la admisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes

43.      Antes de iniciar mi análisis, es necesario recordar las grandes líneas del razonamiento seguido por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida.

1.      La sentencia recurrida

44.      En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró que las demandantes se habían visto afectadas directamente por la Decisión impugnada en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. En efecto, el Tribunal señaló que dado que las ayudas controvertidas ya habían sido ejecutadas, la posibilidad de que las autoridades austriacas decidieran no concederlas era puramente teórica.

45.      En segundo lugar, el Tribunal examinó si las demandantes se habían visto afectadas individualmente por la Decisión impugnada. A diferencia de los asuntos que permitieron al Tribunal de Justicia formular su jurisprudencia en la materia y, en particular, de los que dieron lugar a las citadas sentencias Cook/Comisión, Matra/Comisión y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, así como las sentencias Alemania y otros/Kronofrance (21) y British Aggregates/Comisión, (22) las demandantes invocaron tanto motivos dirigidos a la protección de sus derechos procedimentales como motivos por los que se cuestionaba el fundamento de la Decisión impugnada. En la sentencia recurrida, el Tribunal apreció por tanto la admisibilidad del recurso en función de cada uno de los motivos invocados.

46.      En primer lugar, en los apartados 51 a 56 de dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia consideró admisible la segunda parte del primer motivo, basada en la vulneración de garantías procedimentales. El Tribunal estimó que las demandantes, que operan el mismo mercado geográfico que las empresas que disfrutan de las etiquetas «AMA», eran competidoras de estas últimas. Indicó asimismo, en respuesta a una alegación efectuada por la Comisión, que el hecho de que las demandantes hubieran tenido la posibilidad, al presentar su denuncia, de formular sus alegaciones durante el procedimiento de examen previo, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, no podía privarles del derecho al respeto de sus garantías de procedimiento.

47.      En segundo lugar, en los apartados 57 a 61 de la sentencia recurrida, el Tribunal examinó si las demandantes tenían legitimación activa para cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada. Pues bien, el Tribunal apreció que las demandantes no habían demostrado, conforme a la jurisprudencia, que su posición competitiva en el mercado pudiera verse afectada sustancialmente por las ayudas de que se trata. Por consiguiente, el Tribunal declaró la inadmisibilidad, por un lado, de las partes primera y cuarta del primer motivo, basadas respectivamente en la falta de notificación de las ayudas controvertidas y en la vulneración del principio del plazo razonable y, por otro lado, del tercer motivo, relativo a la infracción de la «cláusula de suspensión» establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, y en el artículo 3 del Reglamento nº 659/1999.

48.      En tercer lugar, en los apartados 62 a 64 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia analizó la admisibilidad de la tercera parte del primer motivo, relativa al incumplimiento de la obligación de motivación, y del segundo motivo, referente a la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Sobre la base de la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1961, Fives Lille Cail y otros/Alta Autoridad, (23) el Tribunal interpretó esos motivos teniendo en cuenta su contenido más que su calificación jurídica. Consideró que dichos motivos aportaban elementos en apoyo de la vulneración de las garantías procedimentales alegada por las demandantes y los estimó admisibles.

2.      Alegaciones de las partes

49.      Mediante el primer motivo, la República de Austria, apoyada por la Comisión, estima que el Tribunal aplicó incorrectamente la jurisprudencia relativa a los requisitos de admisibilidad de un recurso de anulación en materia de ayudas de Estado. Según la República de Austria, el Tribunal debería haber desestimado la totalidad del recurso por inadmisible.

50.      En primer lugar, el Tribunal cometió un error de Derecho al considerar que las demandantes se vieron afectadas directa e individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, y al calificarlas como partes «interesadas» a efectos del artículo 88 CE, apartado 2.

51.      En lo que se refiere a la afectación directa de las demandantes, la República de Austria critica al Tribunal por haber basado su razonamiento en la ejecución del régimen. Sostiene asimismo que las demandantes no se vieron afectadas directamente ni por la AMA-Gesetz 1992, ya que sólo constituía una medida de alcance general, ni por la Decisión impugnada. La República de Austria señala también que las demandantes no efectúan el sacrificio y despiece de animales importados de otros Estados miembros y, además, decidieron libremente renunciar a las ayudas de que se trata.

52.      En segundo lugar, la República de Austria estima que el Tribunal incurrió en un error de Derecho al declarar la admisibilidad de la tercera parte del primer motivo, referente al incumplimiento de la obligación de motivación, y del segundo motivo, relativo a la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aunque las demandantes no habían demostrado una afectación sustancial de su posición competitiva. En efecto, dado que las demandantes cuestionaron el fundamento de la Decisión impugnada, estaban obligadas a efectuar tal demostración.

53.      Por consiguiente, al declarar la admisibilidad de estos argumentos, el Tribunal desvirtuó las exigencias fijadas por la jurisprudencia y amplió de forma sustancial el ámbito de los potenciales de demandantes. Además, su motivación incurrió en una contradicción.

54.      En su escrito de contestación, la Comisión dirige fuertes críticas a la jurisprudencia formulada por el Tribunal de Justicia en las citadas sentencias Cook/Comisión, Matra/Comisión y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, sobre la que se basó el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida. Dicha jurisprudencia, al crear derechos procedimentales a favor de las partes interesadas, es contraria al artículo 88 TFUE, ya que ese artículo sólo protege los intereses de los Estados miembros.

55.      Además, la Comisión sostiene que la aplicación de la citada jurisprudencia Cook/Comisión y Matra/Comisión conduce a contradicciones insolubles. Una persona que interpone un recurso con objeto de salvaguardar los derechos procedimentales que disfruta en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, se ve afectada individualmente cuando no cumple los criterios fijados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Plaumann/Comisión. (24) Este enfoque priva por tanto de significado al concepto de «afectación individual» en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, y abre la vía a las acciones populares.

56.      Tales contradicciones resultan intensificadas por el planteamiento del Tribunal de Primera Instancia, que tiende ahora a interpretar los motivos de un demandante en función de su contenido, más que por su calificación jurídica. La Comisión propone, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que aplique, en los casos en que el demandante impugne una decisión adoptada en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, el criterio del interés directo e individual fijado por la jurisprudencia en la sentencia Plaumann/Comisión, antes citada.

57.      Las demandantes consideran que el Tribunal de Primera Instancia aplicó de forma exacta la jurisprudencia y podía apreciar acertadamente de modo distinto los diferentes motivos formulados en el marco de su recurso de anulación. Además, el Tribunal les consideró correctamente partes «interesadas», ya que la Decisión impugnada constató que determinadas empresas resultaban favorecidas, con independencia de su posición en la cadena de producción y distribución.

3.      Apreciación

58.      Antes de examinar la procedencia de las alegaciones planteadas por la República de Austria, es necesario previamente recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los derechos de los denunciantes en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado.

a)      Jurisprudencia sobre los derechos de los denunciantes en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado

59.      La jurisprudencia relativa a los derechos de los denunciantes en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado se sustenta en la premisa de que las decisiones adoptadas por la Comisión en ese ámbito tienen como destinatarios a los Estados miembros, incluso cuando dichas decisiones se dictan a raíz de denuncias de una medida en cuanto ayuda contraria al Tratado. (25)

60.      Procede también recordar que, conforme al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si dicha decisión le afecta directa e individualmente.

61.      Los derechos de los denunciantes en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, tal como han sido precisados por la jurisprudencia, dependen, por una parte, de si esos denunciantes tienen la condición de «interesado», en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, y, por otra, del objeto de su recurso.

62.      Por lo que respecta, ante todo, al concepto de «interesado» en el sentido de dicha disposición, ha sido definido ampliamente, como referido a las personas, empresas o asociaciones de empresas que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras y las organizaciones profesionales. Esa definición ha sido recogida en el artículo 1, letra h), del Reglamento nº 659/1999.

63.      El Tribunal de Justicia ha recordado recientemente que la condición particular de parte interesada basta para individualizar a una empresa en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.

64.      De ello se deduce que toda empresa que invoque una relación de competencia, incluso potencial, puede ser reconocida como «parte interesada», en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, y ser considerada como afectada directa e individualmente por la decisión de que se trate. (26)

65.      En segundo lugar, por lo que se refiere al derecho de recurso de esos interesados, su fundamento está en los derechos procedimentales que les confiere esa disposición. Conforme a ésta, la Comisión está obligada a emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones cuando incoa el procedimiento de investigación formal, y sólo en esa fase. (27)

66.      Pues bien, cuando la Comisión archiva una denuncia sin ulterior trámite o estima que la medida denunciada por los denunciantes no constituye una ayuda o es una ayuda compatible con el mercado común, no abre la fase de investigación formal, privando así a los denunciantes, en cuanto interesados, de la posibilidad de presentar observaciones.

67.      Para que puedan conseguir que este derecho procedimental sea respetado, la jurisprudencia les ha reconocido el derecho a impugnar esas decisiones ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado que ese recurso sólo puede tener por objeto la salvaguardia de los derechos de procedimiento previstos por el artículo 88 CE, apartado 2, es decir, que tiene que impugnar la falta de incoación del procedimiento de investigación formal. Este derecho de recurso, enunciado en las citadas sentencias Cook/Comisión y Matra/Comisión, ha sido confirmado después de forma reiterada. (28)

68.      De ello se deduce que la condición de «interesado», en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, permite considerar que el denunciante es afectado directa e individualmente por la Decisión impugnada, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, en la medida en que impugne la falta de incoación del procedimiento de investigación formal. (29)

69.      En cambio, si el demandante cuestiona directamente el fundamento de la apreciación de la Comisión, se encuentra en la misma situación que cualquier persona que pretenda impugnar una decisión de la que no es destinataria. El mero hecho de que pueda ser considerado parte «interesada» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta ya para reconocer la admisibilidad del recurso y debe demostrar, en tal caso, que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, antes citada. (30) En materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia admite tal demostración y estima admisible el recurso cuando el demandante demuestra que su posición competitiva en el mercado se ve afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trata. (31)

70.      Por consiguiente, de la jurisprudencia se desprende que si un demandante se opone a la negativa de la Comisión a iniciar el procedimiento de investigación formal aduciendo que se han vulnerado sus derechos de procedimiento debe demostrar que es parte «interesada», en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, en la medida en que la concesión de la ayuda de que se trate podría afectar a sus intereses. (32)

71.      Si, en cambio, ese demandante arguye contra la fundamentación de la decisión de apreciación de la ayuda como tal, en tales circunstancias, debe demostrar que su posición en el mercado con respecto a sus competidores resulta afectada de forma significativa. (33) Por lo tanto, su acceso al juez de la Unión es menos fácil que en el primer supuesto.

72.      Esta jurisprudencia, que ha sido confirmada en las sentencias dictadas en los asuntos Alemania y otros/Kronofrance y British Aggregates/Comisión, antes citados, ha sido objeto de numerosas críticas. (34)

73.      En efecto, tal jurisprudencia suscita algunos interrogantes y no ayuda a interpretar el contenido del artículo 88 CE, apartado 3. El presente asunto constituye un perfecto ejemplo de ello, ya que resalta las dificultades a las que puede enfrentarse el juez para diferenciar los requisitos de admisibilidad de un único y mismo recurso contra una única y misma decisión, en función de si en la demanda se solicita la protección de los derechos procedimentales o la impugnación del fondo de la decisión.

74.      El presente asunto plantea por tanto una problemática particular, que mencioné en mis conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, antes citada. (35)

75.      Estimé que es totalmente artificial distinguir los requisitos de admisibilidad de un único y mismo recurso interpuesto contra una única y misma decisión en el marco de una demanda que tiene finalmente el mismo objeto. En efecto, a mi juicio, el objetivo que persigue el demandante es idéntico tanto si invoca la protección de sus derechos de procedimiento como si rebate la fundamentación de la decisión de apreciación de la ayuda. En ambos supuestos, el demandante pretende que mediante su recurso se abra el procedimiento de investigación formal de la ayuda.

76.      Dicha jurisprudencia limita en definitiva los derechos reconocidos a las partes interesadas en relación con el procedimiento de control de las ayudas de Estado. Mientras que el Tribunal de Justicia reconoce algunos derechos a dichas partes cuando, en apoyo de su recurso, alegan una vulneración de sus garantías procedimentales, se los niega al mismo tiempo cuando pretenden cuestionar la propia fundamentación de la decisión de apreciación de la ayuda. Sin embargo, a mi juicio, el acceso al juez de la Unión es uno de los ámbitos que, más que cualquier otro, exige que el Derecho sea claro y congruente. Las restricciones establecidas al derecho que ostentan las personas a obtener un control judicial de las normas y de las medidas que aplican las instituciones a su actividad o a su situación deben ser fácilmente comprensibles.

77.      Además, tal distinción hace que la tarea del juez de la Unión sea delicada ya que, de la lectura de un recurso de anulación no es precisamente fácil distinguir ambos supuestos. El presente asunto constituye un perfecto ejemplo de ello, ya que ahora se le reprocha al Tribunal de Primera Instancia no haber cumplido correctamente sus funciones, puesto que las demandantes invocaron tanto motivos relativos a la protección de sus derechos procedimentales como motivos dirigidos a cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada.

78.      En este caso, ¿hay que compartir la tesis del Gobierno austriaco al respecto y, de no existir una afectación sustancial de las demandantes, declarar la inadmisibilidad del recurso en su totalidad o hay que decantarse por el planteamiento seguido por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida y declarar la inadmisibilidad parcial del recurso?

79.      El Tribunal de Justicia ha resuelto recientemente un problema idéntico en la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada.

80.      En la sentencia Kronoply y Kronotex/Comisión, (36) el Tribunal de Primera Instancia no se detuvo en la mera formulación de los motivos alegados por las empresas. Analizó si, por su propio contenido, algunas de las alegaciones presentadas por éstas sostenían la existencia de una vulneración de sus garantías de procedimiento y apoyaban la existencia de dudas sobre la compatibilidad de las ayudas de que se trata, justificando la iniciación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. El Tribunal examinó por tanto los motivos basados en un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión y en una vulneración del artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra c). Según el Tribunal de Primera Instancia, esas alegaciones pueden relacionarse con el motivo relativo a la vulneración de las garantías de procedimiento, invocada también por las empresas.

81.      El Tribunal de Justicia consideró que, al argumentar de ese modo, el Tribunal de Primera Instancia no cometió error de Derecho alguno.

82.      A este respecto, es interesante destacar la tesis básica del Tribunal de Justicia, que figura en el apartado 59 de la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada:

«Cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que [dicha decisión] ha sido adoptada sin que [la Comisión] iniciara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común […].»

83.      En esa sentencia, el Tribunal de Justicia parece por tanto haber mitigado algunas de las dificultades planteadas por la jurisprudencia clásica adoptando una solución más respetuosa de los derechos fundamentales reconocidos a los justiciables en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

84.      En efecto, cuando una persona contradice la fundamentación de la apreciación de la Comisión, adoptada al término de la fase previa de examen, denuncia necesariamente la no apertura del procedimiento de investigación formal y, por consiguiente, pretende defender sus derechos de procedimiento. El recurso de esa persona tiene por objeto iniciar el procedimiento de investigación formal, en el que puede presentar sus observaciones, y se trata de su único objeto cualquiera que sea el motivo invocado. Del mismo modo, cuando una persona alega la protección de sus derechos de procedimiento, cuestiona necesariamente la apreciación de la compatibilidad de las medidas de que se trata y, en particular, la existencia de dudas o dificultades serias de apreciación que, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, habrían justificado la incoación del procedimiento de investigación formal.

85.      En el presente asunto, es preciso examinar las imputaciones de la República de Austria en este contexto jurisprudencial.

b)      Sobre la condición de partes interesadas de las demandantes

86.      En los apartados 51 a 53 de la sentencia recurrida, el Tribunal examinó si las demandantes tenían efectivamente legitimación activa para exigir el respeto de sus derechos procedimentales. A estos efectos, el Tribunal identificó a los beneficiarios de las ayudas de que se trata basándose en las constataciones de la Comisión contenidas en los apartados 14 y 27 de la motivación de la Decisión impugnada así como en las observaciones presentadas por las demandantes en el marco de su recurso. A este respecto, señaló que los beneficiarios de las etiquetas «AMA» «no son sólo los minoristas», sino que «también incluyen al conjunto de empresas que pertenecen a la cadena de producción y de distribución específica de las etiquetas “AMA”».

87.      A continuación, el Tribunal examinó la posición competitiva de las demandantes en ese mercado. A este respecto, declaró que «las demandantes, empresas especializadas en el sacrificio y el despiece de animales, son las competidoras de las empresas de sacrificio y de despiece de animales que disfrutan de las etiquetas “AMA” [y que] operan en el mismo mercado geográfico, o sea, en Austria». Por consiguiente, Tribunal consideró que las demandantes tenían legitimación activa en la medida en que pretendían obtener el respeto de sus derechos de procedimiento derivados del artículo 88 CE, apartado 2.

88.      A mi juicio, este análisis no adolece de ningún error de Derecho.

89.      En primer lugar, no procede cuestionar la apreciación de los hechos por el Tribunal de Primera Instancia. En efecto, si bien la República de Austria critica al Tribunal de Primera Instancia por haber calificado a las demandantes como «competidoras de las empresas de sacrificio y de despiece de animales», no alega que el Tribunal haya desnaturalizado las pruebas que obran en autos. Por consiguiente, la República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que aprecie de nuevo los hechos presentados al Tribunal de Primera Instancia, lo cual no está comprendido en su competencia en el marco de un recurso de casación.

90.      En efecto, según reiterada jurisprudencia, de los artículos 225 CE, apartado 1, y 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia se desprende que el recurso de casación está limitado a las cuestiones de Derecho. Corresponde únicamente al Tribunal de Primera Instancia comprobar y apreciar los hechos. También es dicho Tribunal el único que puede apreciar la importancia que debe atribuirse a los elementos que le hayan sido presentados, siempre que las pruebas que haya admitido en apoyo de esos hechos se hayan obtenido de modo regular y se hayan observado los principios generales del Derecho y las normas procesales aplicables en materia de carga y de valoración de la prueba. En tal caso, el Tribunal de Justicia sólo puede ejercer control sobre la calificación jurídica de dichos hechos y las consecuencias jurídicas que el Tribunal de Primera Instancia ha extraído de los mismos, salvo si el recurrente en casación alega que el Tribunal de Primera Instancia ha desnaturalizado los elementos de prueba que se le han presentado. En ese caso el recurrente ha de indicar con precisión los elementos que haya desnaturalizado el Tribunal de Primera Instancia y demostrar los errores de análisis que según su apreciación hayan llevado al Tribunal de Primera Instancia a dicha desnaturalización. (37)

91.      Pues bien, en el presente asunto no se ha efectuado tal demostración.

92.      Dicho esto, procede ahora examinar si las demandantes, como empresas especializadas en el sacrificio y despiece de animales, podían ser calificadas correctamente como partes «interesadas» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2.

93.      En mi opinión, no hay duda de ello. En efecto, las demandantes operan en el mercado del sacrificio y despiece de animales en Austria, al igual que las empresas beneficiarias de la ayuda. El mercado de productos es, por consiguiente, el mismo, así como el mercado geográfico. Dado que son empresas competidoras de las compañías beneficiarias de las medidas denunciadas, las demandantes figuran indudablemente entre las partes «interesadas» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2. (38)

94.      Habida cuenta de la jurisprudencia antes citada, esta condición basta por tanto para considerarlas afectadas directa e individualmente por la Decisión impugnada.

95.      Así pues, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que las demandantes tenían legitimación activa en la medida en que pretendían proteger sus derechos de procedimiento.

96.      A la vista de esta conclusión, creo que no es necesario examinar las críticas que la República de Austria formula contra los apartados 36 a 39 de la sentencia recurrida, relativos a la afectación directa de las demandantes. En dichos apartados el Tribunal de Primera Instancia realizó un análisis clásico del interés directo de las demandantes, aunque no era necesario. En efecto, tal como acabo de indicar, la condición de partes interesadas basta para considerarlas afectadas directa (39) e individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto. (40)

97.      Por tanto, las críticas de la República de Austria me parecen inoperantes. En efecto, aunque fueran fundadas, no podrían desvirtuar la conclusión a la que llegó el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 55 de la sentencia recurrida.

c)      Sobre la admisibilidad de la tercera parte del primer motivo, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación, y del segundo motivo, relativo a la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c)

98.      Procede recordar que la República de Austria reprocha al Tribunal de Primera Instancia no haber declarado la inadmisibilidad del recurso en su totalidad y haber admitido, sin una afectación sustancial de las demandantes, los motivos por los que se cuestionó el fundamento de la Decisión impugnada.

99.      A mi juicio, hay que rechazar esta crítica, habida cuenta de la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada.

100. En efecto, en la sentencia recurrida, el Tribunal adoptó un razonamiento idéntico al de la sentencia Kronoply y Kronotex/Comisión, antes citada. Examinó la tercera parte del primer motivo y el segundo motivo invocados por las demandantes, por estimar que esas alegaciones podían sustentar la existencia de una vulneración de sus garantías de procedimiento y suscitar dudas acerca de la compatibilidad de las ayudas controvertidas, justificando por tanto la iniciación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.

101. Es evidente, en mi opinión, que el examen de la tercera parte del primer motivo, referente al incumplimiento de la obligación de motivación, aporta elementos que apoyan una presunta vulneración de las garantías de procedimiento.

102. Se desprende de la jurisprudencia que la Comisión estaba obligada a exponer de forma suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en su denuncia no bastaban para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. (41) Igual exigencia de motivación debe imponerse, a mi juicio, si la Comisión considera que la medida denunciada constituye una ayuda compatible con el mercado común. De no ser así, como señala el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 63 de la sentencia recurrida, los interesados no pueden conocer los motivos por los que la Comisión consideró que no existían dificultades serias de apreciación que justifiquen un examen más profundo.

103. En lo que respecta a la admisibilidad del segundo motivo, relativo a la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), su apreciación da lugar efectivamente a que el Juez de la Unión examine las alegaciones sobre la esencia de las ayudas de que se trata.

104. En efecto, estimo que las demandantes están autorizadas a pedir que el Juez de la Unión controle la apreciación realizada por la Comisión según la cual, conforme a los datos de los que disponía a 30 de junio de 2004, esta última podía archivar legítimamente el asunto e, implícitamente, decidir que no existía ninguna duda sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas.

105. No hay que olvidar que, al reconocer esa vía de recurso al denunciante, el Tribunal de Justicia ha querido que los derechos procedimentales garantizados por el artículo 88 CE, apartado 2, sean objeto de una protección específica y puedan dar lugar a un control jurisdiccional. Pues bien, al ampliar así el acceso a la justicia comunitaria el Tribunal de Justicia ha reforzado también el control de la aplicación efectiva del Derecho en materia de ayudas de Estado, permitiendo que un competidor, incluso potencial, del beneficiario de la medida controvertida, impugne la apreciación por la Comisión de que la compatibilidad de esa medida no suscitaba dificultades serias a la luz de las disposiciones del Tratado.

106. Por consiguiente, considero que el Tribunal de Primera Instancia podía declarar legítimamente la admisibilidad de la tercera parte del primer motivo, referente al incumplimiento de la obligación de motivación, y del segundo motivo, basado en la vulneración del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

107. Por tanto, procede desestimar la alegación de la República de Austria basada en una contradicción de la motivación.

108. A la vista de estos elementos, estimo que el Tribunal de Primera Instancia apreció correctamente la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto por las demandantes contra la Decisión impugnada.

109. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundado el primer motivo, relativo a una apreciación errónea de la admisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes.

B.      Sobre el segundo motivo, relativo a una apreciación errónea del Tribunal de Primera Instancia sobre la existencia de dificultades serias de apreciación

1.      Alegaciones de las partes

110. Mediante el segundo motivo, la República de Austria, apoyada por la Comisión, estima que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al declarar que la apreciación de la compatibilidad de las ayudas controvertidas suscitaba dificultades serias que justificaban la iniciación del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.

111. En primer lugar, la República de Austria reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber basado exclusivamente su apreciación en el tenor del artículo 21a, apartado 1, del AMA-Gesetz 1992 que limita, en su punto 1, la concesión de las ayudas de que se trata únicamente a los productos nacionales. El Tribunal no tuvo en cuenta los compromisos asumidos por la República de Austria para suprimir esta limitación. El Tribunal tampoco tomó en consideración las modificaciones introducidas después del 26 de septiembre de 2002 en el texto de las directrices de AMA y pasó también por alto el texto del artículo 21a, apartado 1, punto 5, del AMA-Gesetz 1992.

112. En segundo lugar, la República de Austria sostiene que la compatibilidad de las ayudas de que se trata debe apreciarse únicamente a la luz de las directrices de AMA, en la medida en que éstas regulan los requisitos de concesión de dichas ayudas, puesto que la AMA-Gesetz 1992 sólo establece los objetivos generales y las condiciones de financiación de dichas ayudas.

113. En tercer lugar, la República de Austria señala que, al no existir un análisis jurídico de las directrices de AMA, la sentencia recurrida adolece de falta de motivación.

114. La Comisión añade que el Tribunal de Primera Instancia no ofreció criterios claros que permitan determinar la existencia de dificultades serias, siendo ese concepto, a su juicio, subjetivo. Además, el Tribunal de Justicia, en las citadas sentencias Cook/Comisión y Matra/Comisión, no precisó las condiciones en las que debía iniciarse un procedimiento de investigación formal. La Comisión indica, por último, que adoptó la Decisión impugnada sobre la base de la promesa de las autoridades austriacas de que únicamente se aplicarían las directrices de AMA, y no el artículo 21a, del AMA-Gesetz 1992.

115. Las demandantes contestan estas apreciaciones.

2.      Apreciación

116. Antes de examinar el fundamento de las críticas formuladas por la República de Austria, recordaré las líneas principales de la jurisprudencia sobre las obligaciones que incumben a la Comisión en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, en particular cuando encuentra dificultades serias de apreciación.

a)      Obligaciones de la Comisión

117. La Comisión dispone de competencia exclusiva para la apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el Tratado. A este respecto, está obligada a velar por que no se conceda o mantenga ninguna ayuda contraria al Tratado. (42)

118. Así pues, cuando la Comisión conozca de una denuncia sobre una presunta ayuda ilegal, le incumbe, en primer lugar, proceder a un examen diligente e imparcial de dicha denuncia. (43)

119. A continuación, si la Comisión decide que la medida denunciada no constituye una ayuda de Estado está en todo caso obligada a exponer de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. (44)

120. Por último, si al final de la fase previa de examen, la Comisión no ha podido llegar a la convicción (45) de que la ayuda es compatible con el mercado común o no ha podido superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de dicha ayuda, tiene la obligación de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. (46) El Tratado tan sólo prevé la obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de este último procedimiento, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de los datos del asunto. (47)

121. A este respecto, la potestad de la Comisión es reglada. (48) En efecto, el Juez persigue preservar los derechos reconocidos a las partes interesadas, ya que el reconocimiento a favor de la Comisión de una potestad discrecional corre el riesgo de alterarlos tanto que es difícil aportar la prueba de un error manifiesto de apreciación.

122. En el marco de su control de la legalidad, el Juez de la Unión debe por tanto preguntarse si, a la vista de las circunstancias de hecho y de Derecho del asunto, la Comisión estaba obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. (49)

123. El concepto de dificultades serias de apreciación no ha sido definido ni por el legislador de la Unión ni por los órganos jurisdiccionales de la Unión. Según la jurisprudencia, dicho concepto ha de revestir, no obstante, un carácter objetivo y ciertos criterios pueden permitir al Juez de la Unión determinar si la apreciación de una ayuda presenta, efectivamente, este tipo de dificultades. (50) Dicho Juez debe por tanto examinar las circunstancias de adopción del acto impugnado y, en particular, el tenor de los debates entre la Comisión y el Estado miembro afectado. Debe examinar también el contenido de dicho acto, relacionando los motivos de la decisión con los datos de los que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas. Por último, el Juez de la Unión puede tener en cuenta la duración del procedimiento previo.

b)      Sobre el fundamento de la conclusión del Tribunal de Primera Instancia acerca de la existencia de dificultades serias de apreciación

124. Estimo que el Tribunal de Primera Instancia no cometió ningún error de Derecho al declarar que la limitación a los productos nacionales establecida en el artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 suscitaba dudas acerca de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común y, por tanto, debería haber llevado a la Comisión a iniciar el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2.

125. Después de recordar acertadamente las obligaciones que incumben a la Comisión en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, el Tribunal, en los apartados 75 a 85 de la sentencia recurrida, se dedicó a examinar las circunstancias del caso de autos que podrían determinar la existencia de dificultades serias.

126. En los apartados 75 a 80 de la sentencia recurrida, el Tribunal examinó, en primer lugar, las apreciaciones realizadas por la Comisión en la Decisión impugnada. Ésta se basó, en esencia, en las directrices de AMA para considerar que las medidas notificadas no se limitaban a los productos austriacos, de conformidad con las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad.

127. A continuación, en los apartados 81 a 85 de la sentencia recurrida, el Tribunal se interrogó sobre las contradicciones que plante el texto del artículo 21a del AMA-Gesetz 1992. En efecto, según el artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992, la contribución a AMA debe permitir asegurar «la promoción y la garantía de la venta de los productos agrarios y forestales nacionales ^[ (51)^]».

128. Pues bien, como señala el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión no cuestionó el tenor de esa disposición, puesto que la República de Austria se comprometió a suprimir, con efectos a 1 de julio de 2007, el término «nacionales».

129. El Tribunal concluyó de ello que, en el momento en que la Comisión examinó la compatibilidad de las ayudas de que se trata, las principales disposiciones del artículo 21a del AMA-Gesetz 1992 se referían, por tanto, únicamente a los productos nacionales.

130. Por último, en contra de lo que sostiene la República de Austria, el Tribunal examinó las disposiciones del artículo 21a, apartado 1, punto 5, del AMA-Gesetz 1992 y las modificaciones introducidas en las directrices de AMA.

131. En dicho examen, el Tribunal comprobó una contradicción entre los términos del AMA-Gesetz 1992, que constituye la norma básica, y las directrices de AMA sobre las que la Comisión basó su apreciación.

132. A la vista de estos elementos, el Tribunal concluyó que la limitación a los productos nacionales establecida en el artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 planteaba dificultades serias acerca de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad.

133. Evidentemente, es difícil sostener que una contradicción entre la norma básica y los reglamentos de aplicación, que se recogen respectivamente en la AMA-Gesetz 1992 y en las directrices de AMA, no planteaba dificultades sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común. Esta contradicción, en tanto que se refería a un elemento de apreciación esencial, a saber, la inclusión de los productos extranjeros en el ámbito de los productos beneficiarios de las etiquetas «AMA», suscitaba claramente la cuestión de la compatibilidad del régimen de que se trata con el artículo 28 CE y con las Directrices sobre ayudas estatales para publicidad. (52) El citado artículo prohíbe entre los Estados miembros todas las restricciones cuantitativas a la exportación, mientras que las Directrices establecen que un régimen nacional de control de calidad, limitado a los productos de un origen determinado (origen nacional, regional o local), es contrario al Tratado.

134. El tenor de los debates establecidos entre la Comisión y la República de Austria podía revelar la existencia de dificultades serias de apreciación, (53) ya que ese Estado miembro se comprometió a modificar posteriormente el texto del artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992.

135. Dicho compromiso no permitía, a mi juicio, resolver tales dificultades, en particular en el marco de un régimen de ayudas no notificadas, y no autorizaba a la Comisión a renunciar a la incoación del procedimiento de investigación formal.

136. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que la Comisión no puede negarse a iniciar el procedimiento de investigación formal invocando circunstancias distintas de las relacionadas con la existencia de dificultades serias. Así, como recuerda el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 72 de la sentencia recurrida, la Comisión no puede invocar el interés de terceros, consideraciones de economía procesal o cualquier otro motivo de conveniencia administrativa para negarse a incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Del mismo modo, la Comisión no puede, en mi opinión, invocar el compromiso asumido por la República de Austria de modificar posteriormente el artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992. La compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común debe apreciarse de forma objetiva y no puede, a mi juicio, depender de declaraciones, de compromisos o del comportamiento que el Estado miembro afectado pretende adoptar en el futuro. En el caso de autos, hay que admitir sin reservas que el texto del artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 suscitaba, en el momento en que la Comisión examinó el régimen controvertido y declaró su compatibilidad con el mercado común, una dificultad que el compromiso de la República de Austria no permitía superar.

137. Únicamente mediante la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión habría podido aclarar esta zona de sombra y determinar si, conforme al tenor del artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992, la concesión de las ayudas de que se trata constituía o no una vulneración de los artículos 28 CE y 87 CE y, por tanto, si el régimen de ayudas era o no compatible con el mercado común. La iniciación de dicho procedimiento resultaba tanto más justificada a la vista de las obligaciones que incumben a la Comisión en lo que respecta a la tramitación de las denuncias. En efecto, hay que recordar que la Comisión está obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de la denuncia (54) de forma que garantice que no pueda ejecutarse ninguna ayuda contraria al mercado común.

138. Habida cuenta de estos elementos, comparto pues el punto de vista del Tribunal de Primera Instancia según el cual la limitación a los productos nacionales establecida en el artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 suscitaba dificultades serias acerca de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común y, por consiguiente, debería haber llevado a la Comisión a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.

139. Señalaré que esta conclusión se impone igualmente en lo que respecta a la duración de la fase previa de examen, que es una alegación que las demandantes también han invocado.

140. En efecto, procede observar que la Decisión impugnada, de 30 de junio de 2004, fue adoptada al término de una fase previa de examen iniciada el 21 de septiembre de 1999, fecha de presentación de la denuncia de las demandantes, es decir, más de cuatro años y nueve meses antes. Bien es cierto que en el caso de que, como sucede en el presente asunto, las ayudas de que se trate no hayan sido notificadas, la Comisión no se encuentra obligada a efectuar a un examen previo de las mismas en el plazo de dos meses mencionado en la jurisprudencia. (55) Sin embargo, cuando un tercero interesado ha presentado a la Comisión una denuncia relativa a medidas estatales que no han sido objeto de notificación alguna, dicha institución está obligada, en el marco de la fase previa de examen, a proceder a un examen diligente e imparcial de dicha denuncia. (56)

141. Pues bien, en el presente asunto, estimo que los plazos exceden en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen, que tiene por único objeto permitir a la Comisión esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas sujetas a su apreciación y sobre su compatibilidad con el mercado común. (57)

c)      Sobre la suficiencia de la motivación en lo que respecta a la existencia de dificultades serias

142. Cabe recordar que la República de Austria estima que la motivación de la sentencia recurrida es incompleta en la medida en que el Tribunal de Primera Instancia basó únicamente su apreciación sobre el tenor del artículo 21a del AMA-Gesetz 1992, sin realizar siquiera un análisis jurídico de las directrices de AMA.

143. No me convence este argumento.

144. En primer lugar, procede recordar que la obligación de motivar la sentencia que incumbe al Tribunal de Primera Instancia en virtud de los artículos 36 y 53, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, no obliga a éste a elaborar una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes del litigio. La motivación puede ser, pues, implícita siempre que permita a los interesados conocer las justificaciones de las medidas controvertidas y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control jurisdiccional. (58) Tratándose de un recurso basado en el artículo 230 CE, la exigencia de motivación implica que el Tribunal de Primera Instancia examine los motivos de anulación invocados por el demandante y exponga las razones que conducen al rechazo del motivo o a la anulación del acto recurrido.

145. Pues bien, en el caso de autos creo que el Tribunal expuso y explicó correctamente los motivos por los que estima que se plantean dificultades de apreciación en lo que respecta a las ayudas de que se trata. Como he indicado, el Tribunal se basó no sólo en el tenor del artículo 21a del AMA-Gesetz 1992, sino en un conjunto de circunstancias que rodean la adopción de la Decisión impugnada, que demuestran de forma acertada y suficiente la existencia de una contradicción en la normativa nacional, que un análisis jurídico de las directrices de AMA no hubiera permitido resolver. El razonamiento del Tribunal permitió, además, a la República de Austria y a la Comisión conocer y criticar la sentencia recurrida y permite, a mi juicio, al Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional.

146. En este contexto, opino que la motivación del Tribunal, expuesta en los apartados 75 a 87 de la sentencia recurrida, no se presta a ninguna objeción.

147. Habida cuenta de todos estos elementos, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundado el segundo motivo, basado en una apreciación errónea del Tribunal de Primera Instancia acerca de la posibilidad de iniciar el procedimiento de investigación formal.

C.      Sobre el tercer motivo, relativo a una presunta vulneración de las normas que regulan la carga de la prueba

1.      Alegaciones de las partes

148. En su tercer motivo, la República de Austria, apoyada por la Comisión, aduce que, en virtud de la jurisprudencia, incumbe a las demandantes probar la existencia de dificultades serias de apreciación. Pues bien, en el presente asunto, no han conseguido efectuar esa demostración. En efecto, las medidas concretas de aplicación del régimen mencionadas por las demandantes no corresponden, a priori, a la Decisión impugnada. Además, no han podido probar que la concesión de las ayudas de que se trata está limitada a los productores nacionales. Muy al contrario, la República de Austria ha demostrado que las etiquetas «AMA» se conceden igualmente a los productores extranjeros.

149. Las demandantes contestan estas apreciaciones.

2.      Apreciación

150. Considero que el tercer motivo es inadmisible.

151. En efecto, la República de Austria pretende, de otro modo, cuestionar las apreciaciones de los hechos efectuadas por el Tribunal de Primera Instancia y el valor que éste ha atribuido a las distintas pruebas que se le han presentado. Pues bien, cabe recordar que el Tribunal de Primera Instancia es el único competente para apreciar los hechos y el valor que procede atribuir a las pruebas que se le presentan, a menos que el recurrente en casación alegue una desnaturalización de dichas pruebas. En el caso de autos, la República de Austria se limita a rebatir las conclusiones del Tribunal de Primera Instancia sin demostrar los errores que hubieran llevado a éste a desnaturalizar elementos de prueba. Su crítica constituye, por tanto, únicamente un intento de sustituir su versión de los hechos por la valoración del Tribunal de Primera Instancia, lo que no es competencia del Tribunal de Justicia.

152. En cualquier caso, si el Tribunal de Justicia llegase a considerar admisible este motivo, lo considero infundado.

153. En efecto, al presentar al Tribunal de Primera Instancia el texto del AMA-Gesetz 1992, las demandantes aportaron un indicio suficientemente fuerte de la existencia de dudas sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común y permitieron al Tribunal apreciar, a través de las preguntas que formuló a la Comisión, las circunstancias en las que se adoptó la Decisión impugnada.

154. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el tercer motivo por inadmisible y, en cualquier caso, por infundado.

D.      Sobre el cuarto motivo, relativo a una vulneración del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia

1.      Alegaciones de las partes

155. En su cuarto motivo, la República de Austria, apoyada por la Comisión, estima que el Tribunal vulneró el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento al no adoptar las diligencias de ordenación del procedimiento necesarias para la apreciación del litigio. En particular, sostienen que el Tribunal debería haber exigido a las demandantes que facilitaran información concreta que ilustre su condición de partes interesadas. Además, la República de Austria reprocha al Tribunal no haber verificado la incidencia del tenor del artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 sobre los requisitos de concesión de las ayudas de que se trata.

156. Las demandantes contestan estas apreciaciones.

2.      Apreciación

157. Procede desestimar este motivo desde un primer momento, por las siguientes razones.

158. En primer lugar, de reiterada jurisprudencia resulta que el Tribunal de Primera Instancia es exclusivamente competente para apreciar la posible necesidad de completar los elementos de información de los que dispone sobre los asuntos de los que conoce. (59)

159. En segundo lugar, considero que la República de Austria no puede formular esta crítica en la medida en que no solicitó al Tribunal de Primera Instancia ninguna diligencia de ordenación del procedimiento.

160. En tercer lugar, de los elementos obrantes en autos y en particular de las preguntas que el Tribunal formuló a las partes se desprende que los puntos mencionados por la República de Austria fueron tomados en consideración expresamente.

161. Así, en el marco de sus preguntas para responder por escrito, el Tribunal invitó a las demandantes «a precisar, de forma detallada, en qué se ven afectados sus intereses por la concesión de las ayudas de que se trata», «si compiten directamente con empresas de sacrificio y despiece que disfrutan de las ayudas de que se trata, especificando si operan en el mismo mercado geográfico que dichas empresas y en qué forma estas últimas perciben las ayudas controvertidas», «las razones por las que no disfrutan de las ayudas de que se trata y los requisitos que deberían cumplir para ser beneficiarias de las mismas» y por último «si su posición en el mercado se ve afectada sustancialmente por las ayudas objeto de la Decisión impugnada y en qué aspectos».

162. Además, en ese mismo marco, el Tribunal invitó a la Comisión a pronunciarse sobre el tenor del artículo 21a, apartado 1, punto 1, del AMA-Gesetz 1992 y sobre una posible limitación del régimen controvertido a los productos nacionales.

163. En el marco de sus preguntas para responder por escrito y en la vista, el Tribunal invitó a continuación a todas las partes del litigio a precisar si las empresas establecidas en el territorio de otro Estado miembro podían acogerse al régimen de que se trata.

164. Por tanto, es obligado constatar que las críticas de la República de Austria carecen de fundamento.

165. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el cuarto motivo, relativo a la vulneración del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, por infundado.

166. Habida cuenta de todas las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación interpuesto por la República de Austria por ser en parte inadmisible y en parte infundado.

VI.    Sobre la adhesión a la casación

167. Por las razones que he expuesto anteriormente, considero que la Comisión ha formulado, en su escrito de contestación, una adhesión a la casación.

168. A mi entender alega tres motivos.

169. Mediante el primer motivo, la Comisión pretende demostrar que el Tribunal no apreció correctamente la admisibilidad del recurso al basarse en dos alegaciones que no habían sido invocadas en el recurso principal. El segundo motivo se basa en la infracción por el Tribunal del ámbito del control jurisdiccional y el tercer motivo en una vulneración de la obligación de motivación.

A.      Sobre el primer motivo, relativo a una apreciación errónea por el Tribunal de la admisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes

170. El primer motivo consta de dos partes. La primera parte se refiere a una falta de afectación directa de las demandantes y la segunda a una apreciación errónea del Tribunal sobre los derechos de las demandantes de formular observaciones.

1.      Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a una falta de afectación directa de las demandantes

a)      Alegaciones de las partes

171. Mediante la primera parte del primer motivo, la Comisión cuestiona la apreciación realizada por el Tribunal sobre la admisibilidad del recurso en la medida en que concluyó, en el apartado 39 de la sentencia recurrida, que las demandantes fueron afectadas directamente por la Decisión impugnada en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.

172. Según la Comisión, el Tribunal cometió un error de Derecho al basar dicha afectación en la obligación de las demandantes de contribuir a AMA. De la jurisprudencia se desprende que los impuestos no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, salvo si constituyen el modo de financiación de una ayuda de Estado. Pues bien, en el presente asunto, no existe ninguna relación entre el importe de las contribuciones a AMA y las ventajas concedidas. Por consiguiente, dichas contribuciones no forman parte integrante de las ayudas y, por tanto, la afectación directa de las demandantes no puede justificarse de ese modo.

b)      Apreciación

173. Considero infundada esta alegación.

174. De la lectura de los apartados 36 a 39 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal no basó la afectación directa de las demandantes en la obligación de éstas de contribuir a AMA. En su razonamiento, relativamente breve, no se encuentra ningún indicio que permita llegar a la conclusión de la Comisión.

175. En efecto, después de recordar la jurisprudencia relativa a la afectación directa de las personas, el Tribunal declaró lo siguiente en los apartados 37 a 39 de la sentencia recurrida:

«37      En este caso, se desprende de los autos que, en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, el 30 de junio de 2004, la República de Austria ya había concedido las ayudas de que se trata. A este respecto, las demandantes presentan unas páginas Internet de AMA y de un minorista, de las que resulta que las etiquetas «AMA» ya se habían concedido con anterioridad a la Decisión impugnada. También aportan el requerimiento de pago dirigido por AMA a Grandits [GmbH] de las contribuciones debidas por el periodo comprendido entre [el mes de] mayo de 2002 y [el mes de] abril de 2003 que, al menos parcialmente, cubre el periodo de aplicación de las medidas contempladas en la Decisión impugnada.

38      En consecuencia, la posibilidad de que las autoridades austriacas decidan no conceder las ayudas de que se trata resulta puramente teórica.

39      De lo anterior se sigue que la Decisión impugnada afecta directamente a las demandantes en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.»

176. Si bien el Tribunal menciona el requerimiento de pago dirigido a Grandits GmbH, sólo pretende demostrar que el régimen había sido ejecutado antes de la adopción de la Decisión impugnada, y no persigue basar su razonamiento en las contribuciones adeudadas por las demandantes en virtud del artículo 21c, apartado 1, punto 3, del AMA-Gesetz 1992.

177. Por consiguiente, no procede, a mi juicio, estimar esta primera parte relativa a una falta de afectación directa de las demandantes.

178. En cualquier caso, por las razones que ya he expuesto en los puntos 96 y 97 de las presentes conclusiones, opino que esta crítica es inoperante. En efecto, aunque estuviera fundada, considero que no permitiría desvirtuar la conclusión a la que llegó el Tribunal de Primera Instancia sobre la legitimación activa de las demandantes.

179. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la primera parte del primer motivo, por infundado y, en cualquier caso, por inoperante.

2.      Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a una apreciación errónea de los derechos de las demandantes de formular observaciones

a)      Alegaciones de las partes

180. En la segunda parte del primer motivo, la Comisión estima que el Tribunal incurrió en un error de Derecho al declarar, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, que la presentación de una denuncia no basta para privar a las demandantes del derecho al respeto de las garantías de procedimiento que les confiere el artículo 88 CE, apartado 2.

181. Según la Comisión, las demandantes tuvieron ya la posibilidad de formular sus observaciones al presentar su denuncia el 21 de septiembre de 1999 y, por tanto, habían agotado su derecho a expresarse de nuevo. Además, la Comisión explica que no aprecia el interés de autorizar a las denunciantes a presentar, por segunda vez, observaciones. Por último, señala que el artículo 88 CE, apartado 2, «no confiere […] derechos a nadie » y «se limita a imponer una obligación a la Comisión».

b)      Apreciación

182. Considero que el examen de las alegaciones presentadas por la Comisión no requiere una larga exposición, ya que me parecen totalmente carentes de fundamento.

183. En el apartado 54 de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró que «el hecho de que […] las demandantes hayan tenido la posibilidad, al presentar su denuncia […], de formular sus alegaciones ya durante el procedimiento de examen previo, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, no puede privarles del derecho al respeto de la garantía de procedimiento que expresamente les confiere el artículo 88 CE, apartado 2».

184. Comparto plenamente este análisis.

185. Este razonamiento se atiene perfectamente al tenor y al sistema del procedimiento de control de las ayudas de Estado y se inscribe en la línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia.

186. Si bien no se discute que el Reglamento nº 659/1999 no prevé derechos particulares a favor de los denunciantes en cuanto tales, los artículos 6, apartado 1, y 20, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento reconocen expresamente a las partes interesadas el derecho de informar a la Comisión de cualquier presunta ayuda ilegal y el derecho de presentar sus observaciones a raíz de la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. Al permitir a las partes interesadas presentar ante la Comisión una denuncia de una presunta ayuda de Estado, el legislador de la Unión no pretendió por tanto privar a estas últimas del derecho de presentar observaciones una vez que se incoara el procedimiento de investigación formal.

187. La presentación de una denuncia y la formulación de observaciones no son comparables.

188. La presentación de la denuncia permite denunciar a la Comisión una posible infracción de las normas relativas a las ayudas de Estado. Dicha denuncia puede ser presentada por cualquier persona física o jurídica que estime que un Estado miembro ha concedido una ayuda presuntamente ilegal. Desencadena el inicio de la fase previa de examen en la que la Comisión, sobre la base de la información comunicada por el denunciante, ha de formarse una primera opinión sobre la compatibilidad total o parcial de la medida de que se trata. (60) En su denuncia, el denunciante debe informar a la Comisión sobre el Estado miembro afectado, las presuntas medidas de ayuda y la motivación de la denuncia. (61) En esta fase del procedimiento, la Comisión no está obligada a oír al denunciante o a los demás interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2.

189. Después de un examen diligente e imparcial de la denuncia, (62) la Comisión puede adoptar cuatro tipos de decisiones. La Comisión puede decidir archivar la denuncia sin ulterior trámite. Puede también decidir, conforme al artículo 4 del Reglamento nº 659/1999, que la medida de que se trata no constituye una ayuda, o que constituye una ayuda compatible con el mercado común, o que plantea dudas sobre su compatibilidad y requiere, por tanto, la iniciación del procedimiento de investigación formal.

190. En el marco de este último procedimiento, los denunciantes disponen del derecho de presentar sus observaciones, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, y a los artículos 6, apartado 1, y 20, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 659/1999. El disfrute de ese derecho se reserva únicamente a las partes interesadas, es decir, a las empresas u organizaciones profesionales que se encuentran en una relación de competencia, incluso eventual, con las empresas beneficiarias de la medida controvertida. Como ya he indicado, el disfrute de ese derecho no resulta cuestionado por la presentación previa de una denuncia. Por el contrario, el respeto del derecho a presentar observaciones es objeto de un control jurisdiccional mayor cuando la Comisión deniega implícitamente la iniciación del procedimiento de investigación formal y priva, por consiguiente, al denunciante de tal derecho. Así se desprende claramente de la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia ha desarrollado en las citadas sentencias Cook/Comisión y Matra/Comisión y que he expuesto anteriormente. No obstante, es aún más evidente después de las sentencias Athinaïki Techniki/Comisión (63) en las que el Tribunal de Justicia declaró que una decisión de archivo de una denuncia sin ulterior trámite constituía un acto impugnable en la medida en que, al denegar implícitamente la incoación del procedimiento de investigación formal, esta decisión privaba al denunciante del derecho de presentar observaciones conforme al artículo 88 CE, apartado 2.

191. A la vista de estas consideraciones, y en la medida en que las demandantes puedan ser consideradas como partes «interesadas», el Tribunal de Primera Instancia podía concluir acertadamente que, al presentar una denuncia, estas últimas no quedaban privadas del derecho de formular observaciones en el marco del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.

192. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que no estime la segunda parte del primer motivo, relativa a una apreciación errónea de los derechos de las demandantes a formular observaciones.

193. Habida cuenta de todas las consideraciones expuestas, opino que el primer motivo de la Comisión, relativo a una apreciación errónea del Tribunal de Primera Instancia sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por las demandantes, es infundado.

B.      Sobre el segundo motivo, relativo a una infracción por el Tribunal del alcance del control jurisdiccional

194. En apoyo de su segundo motivo, la Comisión critica al Tribunal por haber sobrepasado los límites de su control jurisdiccional al declarar que la apreciación de la compatibilidad de las ayudas de que se trata planteaba dificultades serias que justificaban la iniciación del procedimiento de investigación formal. En efecto, dado que la Decisión impugnada requería la valoración de circunstancias económicas y sociales complejas, la Comisión disfrutaba de un amplio margen de apreciación, que tenía por corolario la limitación del alcance del control jurisdiccional.

195. Estimo que este motivo debe ser desestimado desde un primer momento por infundado.

196. De la jurisprudencia se desprende que la Comisión disfruta de un amplio margen de apreciación para declarar la existencia de una ayuda de Estado y para apreciar la aplicación de las excepciones previstas expresamente en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3. (64) En efecto, en estos supuestos, cabe que la Comisión tenga que realizar valoraciones complejas de carácter económico o social. El control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia debe limitarse por tanto necesariamente a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de desviación de poder.

197. Pues bien, no es éste el supuesto que nos ocupa.

198. La cuestión planteada al Tribunal de Primera Instancia no consiste en determinar si las medidas ejecutadas por la República de Austria pueden ser calificadas de «ayudas de Estado» o pueden estar justificadas por el desarrollo de determinadas actividades económicas, sino la de determinar si la Comisión, a la vista de su examen preliminar, respeta las obligaciones que le incumben en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado.

199. Pues bien, resulta de la jurisprudencia que la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación para decidir la iniciación del procedimiento de investigación formal. Su potestad está reglada. Así pues, la Comisión está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, cuando no consigue superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de la medida de que se trata después de su examen preliminar. Esta obligación es confirmada expresamente por lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, en relación con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999. (65) Por tanto, la iniciación del procedimiento de investigación formal no consiste en una apreciación compleja de carácter económico o social, sino en una obligación jurídica cuyo respeto debe, por consiguiente, ser objeto de un control jurisdiccional pleno.

200. Al considerar que la Comisión debería haber aplicado el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento y anular, en consecuencia, la Decisión impugnada, el Tribunal ejerció un control de la legalidad de la misma dentro de los límites de la competencia que le atribuye el artículo 230 CE.

201. Por las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el segundo motivo, relativo a una infracción por el Tribunal del alcance del control jurisdiccional, por infundado.

C.      Sobre el tercer motivo, referente a una vulneración de la obligación de motivación

202. Mediante su tercer motivo, la Comisión reprocha al Tribunal no haber anticipado el resultado del procedimiento de investigación formal antes de anular la Decisión impugnada, por lo que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación. Según la Comisión, el Tribunal debería haberse preguntado si la apreciación por la Comisión de la compatibilidad de las ayudas controvertidas habría sido distinta después de iniciarse el procedimiento de investigación formal. Pues bien, según la Comisión, era evidente que a esta cuestión debía dársele una respuesta negativa. Además, la Comisión señala que la incoación del procedimiento de investigación formal entrañará una demora en la sustanciación del asunto, incompatible con las obligaciones de diligencia establecidas en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz. (66)

203. Propongo desestimar de entrada estas alegaciones.

204. En efecto, no es admisible sostener que el resultado del presente recurso pueda depender de cualquier anticipación o extrapolación por el Tribunal de Primera Instancia del procedimiento de investigación formal y menos aún considerar que ello podría dar lugar a que la sentencia recurrida incurriera en falta de motivación.

205. Ese argumento es contrario a los principios que regulan el procedimiento de control de las ayudas de Estado. En primer lugar, procede recordar que la calificación de la ayuda ha de realizarse sobre la base de elementos objetivos y no basándose en estimaciones. (67) Además, no puede depender de una apreciación realizada en el ámbito del procedimiento previo y sobre la base de la información disponible en ese momento. (68) Asimismo, hay que recordar que no corresponde al Tribunal de Primera Instancia, en el marco de su control de legalidad, apreciar la compatibilidad de las ayudas de que se trata con el mercado común, sino a la Comisión, en el marco de la competencia exclusiva que le confiere el Tratado. Por otra parte, conviene recordar también que la iniciación del procedimiento de investigación formal no es una facultad, sino una obligación (69) de la Comisión cuando ésta se encuentra en una situación como la del presente asunto.

206. Por último, he de subrayar que si bien la Comisión está efectivamente obligada a proceder a un examen diligente de la denuncia, esta obligación le exige en particular iniciar el procedimiento de investigación formal en circunstancias como las que concurren en el caso de autos.

207. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, considero que el tercer motivo carece de fundamento.

208. Por todas las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación interpuesto por la Comisión por infundado.

VII. Costas

209. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

210. En el presente asunto, han sido desestimados todos los motivos formulados por la República de Austria y la Comisión, por lo que procede condenarlas en costas.

VIII. Conclusión

211. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del modo siguiente:

1)      Desestimar los recursos de casación.

2)      Condenar en costas a la República de Austria y la Comisión.

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1 – Lengua original: francés.

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2 – Sobre este punto, véase la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, Rec. p. I‑0000), dictada por el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, y a la que me referiré más adelante.

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3 – Asunto T‑375/04, Rec. p. II‑4155; en lo sucesivo, «sentencia recurrida».

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4 – Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH y Johann Zsifkovics. Son todas ellas empresas austriacas, especializadas en el sacrificio y despiece de animales.

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5 – En lo sucesivo, «Decisión impugnada».

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6 – Reglamento del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] del Tratado CE (DO L 83, p. 1).

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7 – Dicha fase está regulada también por los artículos 4 y 5 del Reglamento nº 659/1999.

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8 – Sentencia de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión (C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829), apartado 33 y jurisprudencia citada.

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9 – Esta fase está regulada también por los artículos 6 y 7 del Reglamento nº 659/1999.

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10 – Sentencia de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión (C‑431/07 P, Rec. p. I‑2665), apartado 61 y jurisprudencia citada.

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11 – Segundo considerando del Reglamento.

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12 – Asunto 323/82, Rec. p. 3809. Según el Tribunal de Justicia, los interesados son las personas, empresas o asociaciones que pueden verse afectadas en sus intereses por la concesión de una ayuda, en particular las empresas competidoras y las organizaciones profesionales (apartado 16).

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13 – Véanse las sentencias de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión (C‑198/91, Rec. p. I‑2487), apartado 24; de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91, Rec. p. I‑3203), apartado 18, y de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737), apartado 36.

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14 – DO 2001, C 252, p. 5; en lo sucesivo, «Directrices sobre ayudas estatales para publicidad».

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15 – Apartado 1.

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16 – BGBl. 376/1992; en lo sucesivo, «AMA-Gesetz 1992».

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17 – DO 2000, C 28, p. 2.

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18 – En el marco de la segunda parte del primer motivo, las demandantes alegaron expresamente que la Comisión debería haber iniciado el procedimiento de investigación formal, con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, debido a las dudas que se suscitan acerca de la compatibilidad de las medidas de que se trata con el mercado común.

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19 – A este respecto, las demandantes sostuvieron en particular que una garantía de calidad, como la prevista para favorecer a las etiquetas «AMA», no se refiere al concepto de «desarrollo» en el sentido de esta disposición.

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20 – Sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951), apartados 184 a 188.

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21 – Sentencia de 11 de septiembre de 2008 (C‑75/05 P y C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619).

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22 – Sentencia de 22 de diciembre de 2008 (C‑487/06 P, Rec. p. I‑10505).

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23 – Asuntos 19/60, 21/60, 2/61 y 3/61, Rec. pp. 559 y ss., especialmente p. 588.

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24 – Sentencia de 15 de julio de 1963 (25/62, Rec. p. 197).

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25 – Sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719), apartado 45.

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26 – Sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada, apartados 47 y 48 y jurisprudencia citada.

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27 – Sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 34 y jurisprudencia citada.

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28 – Véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, antes citada, apartado 38 y jurisprudencia citada.

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29 – En el asunto Cook/Comisión, antes citado, el Tribunal de Justicia consideró que William Cook plc era una parte interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, en la medida en que producía equipos idénticos a los de la empresa beneficiaria de la ayuda. En tal calidad, debía considerarse a William Cook plc directa e individualmente afectada por la decisión controvertida y, por tanto, estaba legitimada para solicitar su anulación en virtud del artículo 230 CE, párrafo cuarto (apartados 23, 25 y 26). Del mismo modo, el Tribunal de Justicia declaró, en el asunto Matra/Comisión, antes citado, que podía reconocerse la condición de parte interesada a Matra SA en la medida en que sus intereses se veían afectados por la concesión de la ayuda controvertida «en su condición de principal productor comunitario de vehículos polivalentes y de futuro competidor de la empresa [beneficiaria de la ayuda]». Por tanto, el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto contra la decisión de la Comisión (apartados 17, 19 y 20).

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30 – Sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 37 y jurisprudencia citada.

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31 – Ibidem.

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32 – El subrayado es mío.

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33 – Ibidem.

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34 – Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada; las conclusiones del Abogado General Sr. Mengozzi en el asunto que dio lugar a la sentencia British Aggregates/Comisión, antes citada, y, por último, las conclusiones del Abogado General Sr. Jääskinen en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada, y en el asunto Bélgica/Deutsche Post y otros (C‑148/09 P), pendiente actualmente ante el Tribunal de Justicia.

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35 – Me remito a los puntos 103 a 113 de dichas conclusiones.

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36 – Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de diciembre de 2008 (T‑388/02).

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37 – Sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post (C‑399/08 P, Rec. p. I‑0000), apartados 63 y 64 y jurisprudencia citada.

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38 – Véase también la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión (C‑322/09 P, Rec. p. I‑0000), apartado 59 y jurisprudencia citada.

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39 – El subrayado es mío.

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40 – Véase, en particular, la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, antes citada, apartados 47 y 48 y jurisprudencia citada.

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41 – Sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 64.

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42 – Sentencias de 15 de julio de 1964, Costa (6/64, Rec. pp. 1141 y ss., especialmente p. 1162), y de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión (C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479), apartados 73 y 74.

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43 – Sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 62.

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44 – Ibidem, apartado 64.

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45 – El subrayado es mío.

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46 – Véase la sentencia Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, antes citada, apartado 61, y jurisprudencia citada.

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47 – Sentencia Athinaïki Techniki/Comisión, antes citada, apartado 35 y la jurisprudencia citada.

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48 – Sentencia British Aggregates/Comisión, antes citada.

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49 – Véase, en particular, la sentencia de 3 de mayo de 2001, Portugal/Comisión (C‑204/97, Rec. p. I‑3175).

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50 – Sentencia Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, antes citada, apartado 63, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, SIDE/Comisión (T‑49/93, Rec. p. II‑2501), apartado 60.

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51 – El subrayado es mío.

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52 – A este respecto, procede recordar que del sistema general del Tratado se deduce que el procedimiento previsto en el artículo 88 CE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado. Por tanto, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado común una ayuda de Estado que, debido a alguna de sus modalidades, infringe otras disposiciones del Tratado (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, apartado 50 y jurisprudencia citada).

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53 – En principio, el mero hecho de que se hayan establecido debates entre la Comisión y el Estado miembro afectado en la fase previa de examen de una ayuda y que, en ese marco, la Comisión hubiera podido solicitar información adicional sobre las medidas sujetas a su control no puede, por sí solo, ser considerado como una prueba de que esa institución se enfrentaba a dificultades serias de apreciación que requerían la iniciación del procedimiento previsto en el artículo 108 CE, apartado 2. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, no puede excluirse que el tenor de los debates mantenidos entre la Comisión y el Estado miembro en esta fase del procedimiento pueda, en determinadas circunstancias, revelar la existencia de dichas dificultades (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartado 89 y jurisprudencia citada).

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54 – Sentencia Comisión/Sytraval et Brink’s France, antes citada, apartado 62.

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55 – Sentencia SIC/Comisión, antes citada, apartado 102 y jurisprudencia citada.

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56 – Ibidem, apartado 105 y jurisprudencia citada.

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57 – Ibidem, apartado 107 y jurisprudencia citada.

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58 – Sentencia Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, antes citada, apartado 42 y la jurisprudencia citada.

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59 – Véanse en particular las sentencias de 10 de julio de 2001, Ismeri Europa/Tribunal de Cuentas (C‑315/99 P, Rec. p. I‑5281), apartado 19, y de 30 de septiembre de 2003, Freistaat Sachsen y otros/Comisión (C‑57/00 P y C‑61/00 P, Rec. p. I‑9975), apartado 47.

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60 – Véanse los artículos 10, apartado 1, y 20, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 659/1999.

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61 – El formulario está disponible en la dirección de Internet siguiente: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_complaints_es.htm.

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62 – Sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 62.

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63 – Véanse las sentencias Athinaïki Techniki/Comisión, antes citada, y de 16 de diciembre de 2010, Athinaïki Techniki/Comisión (C‑362/09 P, Rec. p. I‑0000).

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64 – Véanse, en particular, las sentencias antes citadas British Aggregates/Comisión, apartado 114 y jurisprudencia citada, y Comisión/Deutsche Post, apartados 93 a 98.

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65 – Sentencia British Aggregates/Comisión, antes citada, apartado 113 y jurisprudencia citada.

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66 – Asunto 120/73, Rec. p. 1471.

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67 – Sentencia British Aggregates/Comisión, antes citada, apartado 111 y jurisprudencia citada.

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68 – Sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión (C‑400/99, Rec. p. I‑7303), apartado 58.

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69 – El subrayado es mío.