Asunto C‑186/04

Pierre Housieaux

contra

Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Bélgica)]

«Directiva 90/313/CEE — Libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente — Solicitud de información — Obligación de motivación en caso de denegación — Plazo imperativo — Silencio de una autoridad pública durante el plazo establecido para resolver — Denegación presunta — Derecho fundamental a una tutela judicial efectiva»

Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 27 de enero de 2005 

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 21 de abril de 2005. 

Sumario de la sentencia

1.     Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 90/313/CEE — Solicitud de información — Plazo para resolver de dos meses impuesto a la autoridad pública — Carácter imperativo

(Directiva 90/313/CEE del Consejo, art. 3, ap. 4)

2.     Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 90/313/CEE — Decisión denegatoria presunta de una solicitud de información — Falta de motivación al término del plazo para resolver de dos meses — Ilegalidad de la decisión

(Directiva 90/313/CEE del Consejo, arts. 3, ap. 4, y 4)

3.     Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 90/313/CEE — Tutela judicial — Decisión recurrible — Decisión denegatoria presunta de una solicitud de información

(Directiva 90/313/CEE del Consejo, art. 4)

1.     El plazo de dos meses en el que la autoridad pública debe responder a la solicitud de acceso a la información, establecido en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, es un plazo imperativo.

(véanse el apartado 29 y el punto 1 del fallo)

2.     El artículo 3, apartado 4 de la Directiva 90/313, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, en relación con su artículo 4, no se opone, a una normativa nacional según la cual, a efectos de una protección judicial efectiva, se considera que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión denegatoria presunta que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el citado artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal.

(véanse el apartado 36 y el punto 3 del fallo)

3.     La decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, contra la que el solicitante de la información puede interponer un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria presunta que se deriva del silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse sobre dicha solicitud.

(véanse el apartado 39 y el punto 2 del fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

de 21 de abril de 2005 (*)

«Directiva 90/313/CEE – Libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente – Solicitud de información – Obligación de motivación en caso de denegación – Plazo imperativo – Silencio de una autoridad pública durante el plazo establecido para resolver – Denegación presunta – Derecho fundamental a una tutela judicial efectiva»

En el asunto C‑186/04,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial, con arreglo al artículo 234 CE, planteada por el Conseil d'État (Bélgica), mediante resolución de 1 de abril de 2004, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de abril de 2004, en el procedimiento entre

Pierre Housieaux

y

Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale,

con intervención de:

Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),

Batipont Immobilier SA (BPI),

Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta, y los Sres. P. Kūris, G. Arestis y J. Klučka (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sra. J. Kokott;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de enero de 2005;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

–      en nombre del Sr. Pierre Housieaux, por M^es J. Sambon y P. Reyniers, avocats;

–      en nombre de los Delegados del Consejo de la Región de Bruselas-Capital, por M^es P. Coenraets y C. Lepinois, avocats;

–      en nombre de la société de développement régional de Bruxelles (SDRB), por M^es F. Krenc y P. Lambert, avocats;

–      en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. U. Wölker y la Sra. F. Simonetti, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de enero de 2005;

dicta la siguiente

Sentencia

1       La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DO L 158, p. 56).

2       Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Housieaux y el Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (Colegio de delegados del Consejo de la Región de Bruselas-Capital) (en lo sucesivo, «Colegio») sobre una decisión de éste relativa al acceso a los documentos relativos a un contrato de ordenación urbana.

 Marco jurídico

 Normativa comunitaria

3       El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 90/313 prevé:

«Con sujeción a lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas a poner la información relativa al medio ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado.

Los Estados miembros determinarán las disposiciones con arreglo a las cuales se facilitará de forma efectiva dicha información.»

4       El artículo 3, apartados 2 y 3, de la misma Directiva enumera los motivos que pueden justificar la denegación de una solicitud de información.

5       El artículo 3, apartado 4, de la citada Directiva tiene el siguiente tenor:

«Las autoridades públicas deberán responder a los interesados lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses. Se deberán indicar las razones de la denegación de la solicitud de información.»

6       El artículo 4 de la Directiva 90/313 dispone:

«La persona que considere que su solicitud de información ha sido denegada o ignorada sin motivo justificado, o que haya recibido una respuesta inadecuada por parte de una autoridad pública, podrá presentar un recurso judicial o administrativo contra la decisión de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional en la materia.»

 Normativa nacional

7       Mediante un Decreto de 29 de agosto de 1991, sobre el acceso a información medioambiental en la Región Bruselas-Capital (Moniteur belge de 1 de octubre de 1991, p. 21505; en lo sucesivo, «Decreto de 1991»), se adaptó el ordenamiento jurídico de dicha Región a las disposiciones pertinentes de la Directiva 90/313.

8       El artículo 7 del Decreto de 1991 establece:

«El Ejecutivo elaborará la lista de las categorías de documentos escritos que las administraciones correspondientes deberán permitir consultar inmediatamente in situ.»      

9       El artículo 8 del Decreto tiene la siguiente redacción:

«Por lo que respecta a la información distinta de la documentación a que se hace referencia en el artículo 7, la administración a la que se dirija la solicitud dispondrá de un mes para responder por escrito al solicitante, sin perjuicio de la facultad de una administración de permitir su consulta inmediata in situ.

Si no se resuelve sobre la solicitud en el plazo mencionado, el silencio de la administración se considerará constitutivo de una decisión de denegación de acceso. En tal caso, el solicitante podrá recurrir directamente, como excepción al artículo 12, apartado 2, a los Delegados del Consejo, que se pronunciarán sobre su solicitud.»

10     A tenor del artículo 12 del Decreto:

«1.      Los Delegados del Consejo serán los únicos competentes para denegar el acceso a un dato en posesión de la administración [...]. Ejercerán dicha competencia de forma colegiada dentro de los límites establecidos en el artículo 9.

2.      [...] Cualquier administración que se niegue a divulgar un dato que sea objeto de una solicitud de acceso deberá informar de ello al solicitante y someter la cuestión simultáneamente a los Delegados del Consejo. La remisión a los Delegados del Consejo se concretará mediante el traslado de la solicitud de acceso, acompañada de un ejemplar o de una copia del dato y de los motivos que, según la administración, justifiquen la denegación del acceso. El plazo establecido en el artículo 8, apartado 1, será ampliado en un mes a partir de la notificación al solicitante de la remisión a los Delegados del Consejo.»

11     El artículo 13 del Decreto de 1991 dispone:

«Cualquier decisión de denegación, total o parcial, del acceso debe indicar de manera clara, precisa, completa y veraz las razones que la justifican.»

12     El artículo 14 del mencionado Decreto prevé:

«Los Delegados del Consejo comunicarán al solicitante el documento reclamado o le notificarán la denegación del acceso en el plazo de dos meses tras la presentación de la solicitud. Expirado ese plazo, el silencio se entenderá constitutivo de una decisión de denegación del acceso. Su decisión será comunicada asimismo a la administración ante la que se presentó la solicitud de acceso.»

13     El Decreto de 1991 no establece, por lo que respecta al acceso a la información medioambiental, ningún procedimiento específico de recurso contra las decisiones del Colegio y, por ello, resultan de aplicación en la materia los recursos ordinarios contencioso administrativos.

14     Así, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de las Leyes coordinadas sobre el Conseil d’État (Moniteur belge de 21 de marzo de 1973, p. 3459), «la sección [administrativa del Conseil d'État] resolverá mediante sentencia sobre los recursos de anulación por vicios sustanciales de forma, nulidad o desviación de poder, interpuestos contra los actos y reglamentos de diversas autoridades administrativas».

15     El Decreto del Regente de 23 de agosto de 1948, relativo al procedimiento ante la sección administrativa del Conseil d'État precisa, en su artículo 4, párrafo tercero, que «los recursos mencionados en el artículo [14] de la ley prescribirán sesenta días después de que los actos, reglamentos o decisiones impugnados hayan sido publicados o notificados. Si no deben ser publicados ni notificados, el plazo comenzará a partir del día en que el demandante haya tenido conocimiento de los mismos».

 Litigio principal y cuestiones prejudiciales

16     La Región de Bruselas-Capital expropió, en el mes de febrero de 1991, el solar de un antiguo hospital militar en beneficio de la société de développement régional de Bruxelles (sociedad de desarrollo regional de Bruselas; en lo sucesivo, «SDRB»), designada agente para la reconversión de dicho solar. SDRB celebró posteriormente un contrato de común acuerdo (en lo sucesivo, «contrato») con la unión temporal de empresas constituida por las sociedades Batipont Immobilier SA e Immomills Louis de Waele Development (en lo sucesivo, «Batipont»). Mediante dicho contrato, Batipont se comprometió a construir sobre el citado solar un conjunto de edificios y obras con arreglo a un programa elaborado previamente por SDRB.

17     Mediante escrito de 21 de marzo de 1993, dirigido al presidente de SDRB, el Sr. Housieaux solicitó examinar el contrato y obtener una copia. Mediante decisión de 5 de abril de 1994, SDRB desestimó la solicitud dado que, según el Decreto de 1991, es el ejecutivo quien «determina, administración por administración, las disposiciones de organización del acceso a la información».

18     El 22 de abril de 1994, el Sr. Housieaux interpuso un recurso contra dicha decisión ante el Colegio y reiteró su solicitud de acceso al contrato.

19     Tras diversos intercambios de correspondencia con el Sr. Housieaux, el Colegio, tras deliberar el 1 de febrero de 1995, tomó la decisión de comunicar al demandante los anexos H e I del contrato, relativos al medio ambiente y cuya comunicación no comprometía ningún interés comercial o industrial. Mediante escrito de 3 de febrero de 1995, el Colegio informó al Sr. Housieaux y a SDRB de dicha decisión.

20     No conforme con la citada decisión, el Sr. Housieaux interpuso el 31 de marzo de 1995 un recurso ante el Conseil d'État con objeto de que se anulase ésta.

21     Ante dicho órgano jurisdiccional, el Colegio propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, basada en que la decisión de 1 de febrero de 1995 es una decisión confirmatoria que, como tal, no puede ser impugnada. El Colegio alegó que, a excepción de la comunicación de los anexos H e I del contrato, dicha decisión no hacía más que confirmar la decisión denegatoria presunta que se produjo anteriormente por el silencio mantenido durante más de dos meses sobre la solicitud de información presentada el 22 de abril de 1994 por el Sr. Housieaux. Esta decisión denegatoria presunta se hizo definitiva dado que no fue impugnada en el plazo de sesenta días previsto por el artículo 14, apartado 1, de las Leyes coordinadas sobre el Conseil d'État. Por consiguiente, el Colegio sostiene que, el 31 de marzo de 1995, había caducado el derecho del Sr. Housieaux a interponer una demanda con objeto de que se anulase la decisión desestimatoria de 1 de febrero de 1995.

22     En estas circunstancias, el Conseil d'État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      El plazo de dos meses que figura en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 […], ¿es un plazo de orden, es decir, un plazo meramente indicativo para la autoridad a la que se ha dirigido una solicitud de información, o un plazo imperativo cuyo respeto es obligatorio para dicha autoridad?

2)       En el supuesto de que el plazo de dos meses sea un plazo imperativo y de que, tras la expiración de dicho plazo, la autoridad a la que se ha dirigido una solicitud de información no hayan adoptado ninguna decisión, ¿cuál es la “decisión” a la que se hace referencia en el artículo 4 in fine de la citada Directiva contra la cual puede presentarse un recurso judicial o administrativo “de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional en la materia”?

3)       ¿Prohíben los artículos 3, apartado 4, y 4 de la citada Directiva, que un “ordenamiento jurídico nacional en la materia” interprete el silencio de la autoridad ante la que se ha presentado una solicitud de información mantenido durante los dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva como una decisión denegatoria presunta de la solicitud y que, por consiguiente, no está motivada, pero que puede ser objeto del recurso judicial o administrativo previsto en el artículo 4?

4)      En el supuesto de que el plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva fuera un plazo de orden, ¿impiden los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva que un “ordenamiento jurídico nacional” pueda contemplar la posibilidad de que el solicitante de información requiera a la autoridad para que responda a su solicitud de información dentro de un determinado plazo, en defecto de lo cual el silencio de la autoridad se entenderá como una decisión denegatoria presunta de comunicación de la información, decisión que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo?»

 Sobre las cuestiones prejudiciales

 Sobre la primera cuestión

23     Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el plazo previsto en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 tiene carácter indicativo o imperativo.

24     A este respecto, debe señalarse, como hizo la Abogado General en los puntos 23 y 24 de sus conclusiones, que tanto del tenor como del espíritu de la citada disposición se desprende que debe considerarse que el plazo de dos meses previsto por ésta tiene un carácter imperativo.

25     En efecto, por una parte, el uso de la fórmula «lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses» indica claramente que la autoridad pública competente para pronunciarse sobre la solicitud de información (en lo sucesivo, «autoridad pública») está obligada a respetar el plazo así establecido para examinar la solicitud y responderla.

26     Por otra parte, si dicho plazo no tuviera carácter imperativo sino meramente indicativo, el artículo 4 de la Directiva 90/313, que establece la tutela judicial del particular, carecería de eficacia. En efecto, el solicitante de la información no sabría exactamente a partir de qué fecha podría interponer un recurso.

27     Esta interpretación del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 se ve corroborada por su finalidad, tal como resulta, en particular, de su undécimo considerando, que es que se comunique al público de forma activa la información general sobre la situación del medio ambiente.

28     Pues bien, como señaló la Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, el interés de esta información depende en gran parte del hecho de que los particulares puedan disponer de ella lo más rápidamente posible.

29     Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión planteada que el plazo de dos meses establecido en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 es un plazo imperativo.

 Sobre la tercera cuestión

30     Mediante su tercera cuestión, que debe examinarse antes que la segunda, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva 90/313 se oponen a una normativa nacional según la cual se considera que el silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública respecto a la solicitud de información equivale, a la expiración de dicho plazo, a una decisión denegatoria presunta de dicha solicitud, decisión que ciertamente no está motivada, pero que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo al amparo del artículo 4 de la citada Directiva.

31     A este respecto procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la ficción según la cual el silencio administrativo equivale a una resolución denegatoria presunta no puede en sí misma considerarse incompatible con las exigencias de la Directiva 90/313 por la mera razón de que una resolución denegatoria presunta no contiene por definición ninguna motivación (sentencia de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, apartado 111).

32     Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha considerado que, en el supuesto de una denegación presunta de una solicitud de información sobre medio ambiente, la comunicación de la motivación de dicha denegación debe producirse dentro de los dos meses siguientes a la presentación de la solicitud inicial, habida cuenta de que dicha comunicación debe, en tal caso, considerarse una «respuesta» en el sentido del artículo 3, apartado 4, de la Directiva (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 118).

33     Únicamente una interpretación de esta índole del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 permite que mantenga su efecto útil dicha disposición, cuya propia redacción implica que la autoridad pública está obligada a motivar toda decisión denegatoria de una solicitud de información.

34     Contrariamente a la normativa nacional que fue objeto de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, según la cual se considera que el silencio mantenido por la autoridad pública durante un período de un mes respecto a la solicitud de información constituye una decisión denegatoria presunta de dicha solicitud, la normativa controvertida en el litigio principal prevé que se produce una decisión denegatoria presunta cuando la administración guarda silencio durante los dos meses siguientes a la presentación de la solicitud.

35     Por tanto, de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, resulta que si la Directiva 90/313 no se opone, a efectos de la concesión de una tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 4 de la citada Directiva, a la ficción de una decisión denegatoria presunta de una solicitud de acceso a la información tras un silencio de dos meses, el artículo 3, apartado 4, de la mencionada Directiva se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, la decisión denegatoria presunta constituye ciertamente una «respuesta» en el sentido de esta disposición pero debe considerarse ilegal.

36     Por ello, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313, en relación con su artículo 4, no se opone, en una situación como la del litigio principal, a una normativa nacional según la cual, a efectos de una protección judicial efectiva, se considera que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión denegatoria presunta que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el citado artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal.

 Sobre la segunda cuestión

37     Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta cuál es la «decisión» que puede ser objeto de recurso en el sentido del artículo 4 de la Directiva 90/313, cuando la autoridad pública no ha tomado ninguna decisión a la expiración del plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de Dicha Directiva.

38     La respuesta a esta cuestión se deduce de las consideraciones relativas a la tercera cuestión, de las que resulta que se entenderá que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión que puede ser objeto de recurso de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.

39     Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que la decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313, contra la que el solicitante de la información puede interponer un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria presunta que se deriva del silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse sobre dicha solicitud.

 Sobre la cuarta cuestión

40     Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, a saber que el plazo previsto en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 es un plazo imperativo, ya no es necesario responder a la cuarta cuestión.

 Costas

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)      El plazo de dos meses establecido en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, es un plazo imperativo.

2)      La decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313, contra la que el solicitante de la información puede interponer un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria presunta que se deriva del silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse sobre dicha solicitud.

3)      El artículo 3, apartado 4 de la Directiva 90/313, en relación con su artículo 4, no se opone, en una situación como la del litigio principal, a una normativa nacional según la cual, a efectos de una protección judicial efectiva, se considera que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión denegatoria presunta que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el citado artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: francés.