CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ANTONIO TIZZANO

presentadas el 7 de abril de 2005 (1)

Asunto C‑453/03

ABNA Ltd y otros

contra

Secretary of State for Health

y

Food Standards Agency

[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice, Queen’s Bench (Reino Unido)]

y

Asuntos acumulados C‑11/04 y C‑12/04

Fratelli Martini & C. spa

y

Cargill srl

contra

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali

Ministero delle Attività Produttive

Ministero della salute

y

Ferrari Mangimi srl

y

Assalzoo – Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootencici

contra

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali

Ministero delle Attivittà Produttive

Ministero della salute

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Consiglio di Stato (Italia)]

y

Asunto C‑194/04

Nederlandse Verenigin Diervoedrindustrie Nevedi

contra

Productschap Dierveoder

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Rechtbank te ’s-Gravenhage (Países Bajos)]

«Directiva 2002/2/CE – Piensos compuestos – Materias primas – Obligación de facilitar información cuantitativa detallada en la etiqueta y al cliente – Validez – Lista de materias primas utilizables – Inexistencia – Medidas nacionales de ejecución – Suspensión cautelar – Competencia de las autoridades administrativas»

1.     Mediante resoluciones distintas, (2) tres órganos jurisdiccionales de otros tantos Estados miembros (la High Court of Justice, Queen’s Bench Division, del Reino Unido, el Consiglio di Stato italiano y el Rechtbank te ’s-Gravenhage neerlandés) han solicitado al Tribunal de Justicia que se pronuncie, con arreglo al artículo 234 CE, sobre la validez de la Directiva 2002/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE del Consejo relativa a la circulación de los piensos compuestos y por la que se deroga la Directiva 91/357/CEE de la Comisión (en lo sucesivo, «Directiva 2002/2» o simplemente «Directiva»). (3)

2.     En particular, todos los órganos jurisdiccionales mencionados desean saber si, al imponer a los productores de piensos la obligación de indicar –en la etiqueta y al cliente previa petición de éste– las cantidades de las materias primas empleadas en sus productos, la Directiva citada es nula porque se fundamenta en una base jurídica incorrecta o, en cualquier caso, porque es contraria al principio de proporcionalidad y al derecho fundamental de propiedad. El órgano jurisdiccional italiano preguntó además al Tribunal de Justicia sobre la validez de la Directiva a la luz de los principios de cautela y de no discriminación, en tanto que el neerlandés invocó asimismo al respecto el principio de libertad de empresa.

3.     Por último, el Consiglio di Stato y el Rechtbank te ’s-Gravenhage plantearon asimismo algunas cuestiones interpretativas. El primero de ellos preguntó si la Directiva es aplicable a falta de una lista adecuada que enumere las materias primas utilizables en los piensos compuestos; el segundo, en cambio, preguntó más en general si las autoridades administrativas nacionales pueden, al igual que los órganos jurisdiccionales, suspender con carácter cautelar la aplicación de medidas internas que ejecutan disposiciones comunitarias de validez dudosa.

I.      Normativa comunitaria

 Artículo 152 CE

4.     Hasta el Tratado de Amsterdam, las medidas en materia de política agrícola común, que perseguían asimismo la finalidad de proteger la salud pública, debían adoptarse sobre la base del artículo 37 CE, según el procedimiento de consulta.

5.     Desde la entrada en vigor de ese Tratado, algunas de dichas medidas pueden adoptarse basándose en el artículo 152 CE que, después de las modificaciones introducidas, dispone:

«1.      Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana.

La acción de la Comunidad, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud humana. Dicha acción abarcará la lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, apoyando la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información y la educación sanitarias.

[…]

4.      El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, contribuirá a la consecución de los objetivos del presente artículo adoptando:

[…]

b)      como excepción a lo dispuesto en el artículo 37, medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo ^[(4)^] la protección de la salud pública;

[...].».

 Normativa comunitaria sobre el etiquetado de los piensos compuestos y Directiva 2002/2/CE

6.     La producción y comercialización de piensos compuestos se regula en la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979 (en lo sucesivo, «Directiva 79/373»). (5)

7.     Ha sido modificada en diversas ocasiones por varias directivas, en particular en la parte relativa al etiquetado de los piensos compuestos destinados a animales de producción, que es la más pertinente para el presente asunto.

8.     Una primera modificación al respecto tuvo lugar mediante la Directiva 90/44/CE (en lo sucesivo, «Directiva 90/44»). (6) Dicha Directiva armonizó los requisitos de etiquetado según el sistema de «declaración flexible» (octavo considerando), en virtud del cual el responsable del etiquetado debía enumerar las materias primas empleadas en orden decreciente en función del peso, sin tener que precisar, no obstante, las cantidades. Además, podía elegir entre designar dichas materias con su nombre específico o con la denominación genérica de la categoría correspondiente (artículo 1, número 5).

9.     Las crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB») y de la dioxina llevaron al legislador a abandonar el sistema antes descrito para recoger, en la Directiva 2002/2, adoptada sobre la base del artículo 152 CE, apartado 4, letra b), la fórmula de la «declaración abierta», más restrictiva.

10.   En efecto, según el legislador dichas crisis demostraron la inadecuación de la normativa existente, poniendo de manifiesto «la necesidad de una información más detallada, tanto cualitativa como cuantitativa, sobre la composición de los piensos» (cuarto considerando). Tal información, en particular la cuantitativa, además de constituir «un dato importante para los ganaderos» (octavo considerando), según el legislador, «beneficiará a la salud pública» por cuanto «puede ayudar a garantizar la rastreabilidad de materias primas potencialmente contaminadas hasta llegar a lotes específicos». Además, «evitará la destrucción de productos que no presenten un riesgo significativo para la salud pública» (quinto considerando).

11.   Así, con arreglo al artículo 1, número 1, letra a), de la Directiva 2002/2, que modifica el artículo 5, apartado 1, letra j), de la Directiva 79/373, el etiquetado debe ahora incluir también:

«el número de referencia del lote».

12.   Además, el artículo 1, número 1, letra b), modifica el artículo 5, apartado 1, letra l), de la Directiva 79/373, según el cual el etiquetado debe contener asimismo:

«En el caso de los piensos compuestos destinados a animales que no sean animales de compañía, la mención siguiente “el porcentaje exacto de peso de las materias primas para la alimentación animal que compongan dicho alimento podrá obtenerse dirigiéndose a: ...” (indicación del nombre o razón social, dirección o domicilio social y número de teléfono, así como dirección de correo electrónico, del responsable de las indicaciones a que se refiere el presente apartado). Esta información se proporcionará a petición del cliente.»

13.   El artículo 1, número 4, que modifica el artículo 5 quater de la Directiva 79/373, dispone:

«1.      Todas las materias primas que entren en la composición del pienso compuesto deberán enumerarse con su nombre específico.

2.      La enumeración de las materias primas para la alimentación animal estará sometida a las siguientes normas:

a)      piensos compuestos destinados a animales que no sean animales de compañía:

i)      enumeración de las materias primas para la alimentación animal, con indicación, en orden decreciente de importancia de los porcentajes de peso presentes en el pienso compuesto;

ii)      por lo que se refiere a los porcentajes mencionados, se permitirá una tolerancia de +/– el 15 % del valor declarado;

[...]»

14.   Por último, el artículo 1, número 5, que añade un segundo párrafo al artículo 12 de la Directiva 79/373, prevé:

«[Los Estados miembros] prescribirán que los fabricantes de piensos compuestos deberán poner a disposición de las autoridades encargadas de efectuar los controles oficiales, a petición de éstas, todo documento relativo a la composición de los alimentos destinados a ser puestos en circulación que permita comprobar la veracidad de la información que figure en el etiquetado».

15.   Por cuanto aquí interesa, procede recordar finalmente que la Directiva 2002/2, fuera del articulado, en su décimo considerando, exigía a la Comisión que presentase al Parlamento Europeo y al Consejo «sobre la base del estudio de viabilidad, y a más tardar el 31 de diciembre de 2002, [...] un informe [...] acompañado de una propuesta apropiada, que tenga en cuenta las conclusiones de dicho informe, para establecer una lista positiva».

16.   Cumpliendo esa indicación, el 24 de abril de 2003 la Comisión presentó un informe [COM(2003) 178], en el que declaró sin embargo que el establecimiento de una «lista positiva», es decir, «una lista positiva de materias primas que, tras su evaluación, se consideren seguras para la salud humana y animal y, por lo tanto, pueden utilizarse para la alimentación de los animales», no es «decisivo para garantizar la seguridad de los piensos». Sobre la base de tal consideración, la Comisión decidió no presentar ninguna propuesta al respecto. (7)

 Reglamento (CE) nº 178/2002

17.   Aunque no es directamente pertinente para la resolución del presente litigio, procede citar también aquí el Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria. (8)

18.   Según el artículo 3, número 15, de dicho Reglamento, por «trazabilidad» se entenderá:

«la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo».

19.   El artículo 7, apartado 1, dedicado al principio de cautela, dispone asimismo:

«En circunstancias específicas, cuando, tras haber evaluado la información disponible, se observe la posibilidad de que haya efectos nocivos para la salud, pero siga existiendo incertidumbre científica, podrán adoptarse medidas provisionales de gestión del riesgo para asegurar el nivel elevado de protección de la salud por el que ha optado la Comunidad, en espera de disponer de información científica adicional que permita una determinación del riesgo más exhaustiva.»

II.    Normativas nacionales

20.   Los ordenamientos internos se adaptaron a la Directiva 2002/2:

–       en el Reino Unido, por las Feeding Stuffs (Sampling and Analysis) Regulations y las Feeding Stuffs (Enforcement) (Amendment) (England) Regulations 2003 (respectivamente, el Reglamento sobre muestreo y análisis de piensos y el Reglamento de ejecución en Inglaterra; en lo sucesivo, «Reglamentos ingleses»), (9) que modifican las Feeding Stuffs Regulations de 2000; (10)

–       en Italia, por el Decreto del Ministro de Política Agrícola y Forestal de 25 de junio de 2003, que completa y modifica los anexos de la Ley nº 281, de 15 de febrero de 1963, de regulación de la elaboración y comercialización de piensos en ejecución de la Directiva 2002/2/CE de 28 de enero de 2002 (en lo sucesivo, «Decreto italiano»); (11)

–       en los Países Bajos, por el Reglamento PDV-25, de 11 de abril de 2003 (en lo sucesivo, «Reglamento neerlandés»), (12) que modifica el Verordening PDV diervoeders 2003 (Reglamento del Productschap Diervoeder sobre piensos de 2003).

III. Hechos y procedimiento

 Asunto C‑453/03

21.   Mediante recurso de 8 de septiembre, ABNA Ltd, Denis Brinicombe (una partnership), Bocm Pauls Ltd, Devenish Nutrition Ltd, Nutrition Services (International) Ltd y Primary Diets Ltd (en lo sucesivo, conjuntamente, «ABNA»), todas ellas sociedades dedicadas a la fabricación de piensos compuestos, impugnaron los Reglamentos ingleses de ejecución de la Directiva 2002/2 ante la High Court of Justice.

22.   Ese órgano jurisdiccional, por albergar serias dudas acerca de la validez del artículo 1, números 1, letra b), y 4, de dicha Directiva y considerando que de la aplicación de las correspondientes disposiciones nacionales de ejecución podía derivarse un perjuicio grave e irreparable para ABNA, decidió suspender con carácter cautelar dicha aplicación y simultáneamente plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Son nulos el artículo 1, número 1, letra b), de la Directiva 2002/2 y el artículo 1, número 4, de ésta, en la medida en que modifica el artículo 5 quater, apartado 2, letra a), de la Directiva 79/373 exigiendo la indicación de los porcentajes, por motivos de:

a)      falta de base jurídica en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b);

b)      vulneración del derecho fundamental a la propiedad, y

c)      vulneración del principio de proporcionalidad?»

23.   En el procedimiento así incoado han presentado observaciones escritas ABNA, los Gobiernos del Reino Unido, Francia, Grecia, España y los Países Bajos, así como el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

 Asuntos acumulados C‑11/04 y C-12/04

 Asunto C‑11/04

24.   Mediante recurso notificado el 17 de septiembre de 2003, Fratelli Martini & C. spa y Cargill srl (en lo sucesivo, conjuntamente, «Fratelli Martini»), sociedades que también operan en el sector de la producción de piensos, impugnaron ante el Tribunale Amministrativo del Lazio (en lo sucesivo, «TAR») el Decreto italiano que adapta el Derecho interno a la Directiva 2002/2, solicitando su anulación, previa suspensión provisional de su aplicación, por contravenir el Derecho comunitario y nacional.

25.   El TAR desestimó la demanda de medidas cautelares. Contra la resolución desestimatoria se interpuso recurso de apelación ante el Consiglio di Stato.

26.   El Consiglio di Stato, por albergar graves dudas –al igual que los jueces ingleses– sobre la validez de la Directiva 2002/2, en particular por cuanto exige una información cuantitativa detallada también para los piensos vegetales que considera inocuos para la salud pública, suspendió la aplicación de las normas nacionales impugnadas mediante auto de 11 de noviembre de 2003. A continuación, mediante una resolución distinta, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), en el sentido de que puede constituir la base jurídica adecuada para la adopción de disposiciones en materia de etiquetado como las contenidas en la Directiva 2002/2/CE, en la medida en que se refieren al etiquetado de piensos vegetales?

2)      ¿Está justificada la Directiva 2002/2/CE, en la medida en que impone la obligación de indicar exactamente las materias primas contenidas en los piensos compuestos, que se considera aplicable asimismo a los piensos vegetales, sobre la base del principio de cautela, cuando no existe un análisis de los riesgos basado en estudios científicos que imponga dicha medida preventiva en virtud de la existencia de una posible correlación entre la cantidad de las materias primas utilizadas y el riesgo de que se produzcan las patologías que se pretende prevenir, y está en todo caso justificada a la luz del principio de proporcionalidad, en cuanto no considera suficiente para perseguir los objetivos de salud pública que constituyen la finalidad de la medida las obligaciones de información impuestas a la industria de los piensos frente a las autoridades públicas, obligadas a mantener la confidencialidad y competentes para realizar los controles de protección de la salud, sino que impone una normativa general por la que se establece la obligación de indicar, en las etiquetas de los piensos vegetales, los porcentajes cuantitativos de las materias primas utilizadas?

3)      La Directiva 2002/2/CE, por no atenerse al principio de proporcionalidad, ¿es contraria al derecho fundamental a la propiedad reconocido a los ciudadanos de los Estados miembros?»

 Asunto C‑12/04

27.   Mediante un recurso distinto, también la sociedad Ferrari Mangimi srl y la Associazione nazionale produttori alimenti zootecnici – ASSALZOO (en lo sucesivo, conjuntamente, «Ferrari Mangimi») impugnaron ante el TAR el Decreto italiano, solicitando asimismo su anulación, previa suspensión provisional de su aplicación.

28.   Al igual que en el caso de los primeros recurrentes, el TAR desestimó la solicitud de medidas cautelares. También en este caso se interpuso recurso de apelación contra la resolución desestimatoria ante el Consiglio di Stato, el cual, después de suspender cautelarmente la aplicación del Decreto impugnado, planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, cuestiones análogas sobre la validez de la Directiva 2002/2 y una cuestión interpretativa, formuladas del siguiente modo:

«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), en el sentido de que puede constituir la base jurídica adecuada para la adopción de disposiciones en materia de etiquetado como las contenidas en la Directiva 2002/2/CE, en la medida en que se refieren al etiquetado de piensos vegetales?

2)      ¿Está justificada la Directiva 2002/2/CE, en la medida en que impone la obligación de indicar exactamente las materias primas contenidas en los piensos compuestos, que se considera aplicable asimismo a los piensos vegetales, sobre la base del principio de cautela, cuando no existe un análisis de los riesgos basado en estudios científicos que imponga dicha medida preventiva en virtud de la existencia de una posible correlación entre la cantidad de las materias primas utilizadas y el riesgo de que se produzcan las patologías que se pretende prevenir, y está en todo caso justificada a la luz del principio de proporcionalidad, en cuanto no considera suficiente para perseguir los objetivos de salud pública que constituyen la finalidad de la medida las obligaciones de información impuestas a la industria de los piensos frente a las autoridades públicas, obligadas a mantener la confidencialidad y competentes para realizar los controles de protección de la salud, sino que impone una normativa general por la que se establece la obligación de indicar, en las etiquetas de los piensos vegetales, los porcentajes cuantitativos de las materias primas utilizadas?

3)      ¿Debe interpretarse la Directiva 2002/2/CE en el sentido de que su aplicación y, por tanto, su eficacia están supeditadas a la adopción de la lista positiva de materias primas indicadas con sus nombres específicos, tal como se precisa en el décimo considerando y en el informe de la Comisión COM(2003) 178, de 24 de abril de 2003, o bien la aplicación de la Directiva en los Estados miembros debe anteceder a la adopción de la lista positiva de materias primas prevista en la Directiva recurriendo a una enumeración de las materias primas contenidas en los piensos compuestos con los nombres y las definiciones genéricas correspondientes a sus respectivas categorías comerciales?

4)      ¿Debe considerarse ilegal la Directiva 2002/2/CE por incurrir en una violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación en perjuicio de los productores de piensos en relación con los productores de alimentos para el consumo humano, en la medida en que están sujetos a una normativa que impone indicaciones cuantitativas de las materias primas contenidas en los piensos compuestos?»

 Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

29.   Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de marzo de 2004, se acumularon los asuntos C‑11/04 y C‑12/04 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento así como de la sentencia.

30.   En el procedimiento escrito han intervenido Fratelli Martini, Ferrari Mangimi, los Gobiernos de Grecia y España, así como el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

 Asunto C‑194/04

31.   En el litigio neerlandés el Productschap Diervoeder (en lo sucesivo, «Productschap») se enfrenta a la Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie Nevedi (en lo sucesivo, «Nevedi»).

32.   El Productschap es el organismo público neerlandés competente para adoptar los reglamentos relativos a los piensos, los cuales, sin embargo, deben ser aprobados por el Ministro de Agricultura, Naturaleza y Pesca (en lo sucesivo, «Ministro») para surtir efecto.

33.   Después de adaptar en plazo el Derecho interno a la Directiva 2002/2 mediante un reglamento debidamente aprobado por el Ministro, el Productschap advirtió la ilegalidad de dicha Directiva. Por tal motivo, elaboró un nuevo reglamento destinado a la inaplicación de aquél ya en vigor.

34.   No obstante, dicho reglamento no obtuvo la necesaria aprobación del Ministro, que consideró que una suspensión meramente administrativa de las normas de ejecución de la Directiva se oponía al Derecho comunitario, que reserva esta facultad únicamente a los órganos jurisdiccionales nacionales.

35.   Dado que las autoridades administrativas no habían actuado, Nevedi solicitó al Rechtbank te ’s-Gravenhage la suspensión cautelar de la aplicación del Reglamento del Productschap.

36.   El órgano jurisdiccional neerlandés estimó que la obligación prevista en la Directiva de indicar los porcentajes respecto al peso de las materias primas empleadas en los piensos no tenía –como exigía el artículo 152 CE– ninguna relación directa con la protección de la salud pública y obligaba a los productores a revelar a los competidores información secreta, esencial para su actividad.

37.   Por tal motivo, habida cuenta asimismo de la cuestión de validez ya planteada por el órgano jurisdiccional inglés, estimó la demanda de medidas cautelares interpuesta y, simultáneamente, remitió al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Son nulos el artículo 1, número 1, letra b), y/o el artículo 1, número 4, de la Directiva 2002/2 en la medida en que modifica el artículo 5 quater, apartado 2, letra a), de la Directiva 79/373, exigiendo la indicación de los porcentajes, porque:

a)      no tienen base jurídica en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b);

b)      vulneran derechos fundamentales como el derecho de propiedad y el derecho al libre ejercicio de una actividad profesional;

c)      violan el principio de proporcionalidad?

2)      Si se cumplen los requisitos con arreglo a los cuales un juez nacional de un Estado miembro puede suspender la aplicación de un acto de una institución comunitaria que ha sido impugnado y además el requisito de que un juez nacional de un Estado miembro haya planteado al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, ¿están facultados también los organismos administrativos competentes de los demás Estados miembros, sin que se haya dictado una resolución judicial, para suspender la aplicación del acto impugnado hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre su validez?»

38.   En el procedimiento así incoado han presentado observaciones escritas Nevedi, los Gobiernos de los Países Bajos, Grecia e Italia, así como el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

39.   Para el presente asunto y para los asuntos C‑453/03, C‑11/04 y C‑12/04, se celebró, el 30 de noviembre de 2004, una vista conjunta, en la que participaron ABNA, Fratelli Martini, Ferrari Mangimi, Nevedi (en lo sucesivo, conjuntamente, «demandantes en los litigios principales»), los Gobiernos de Italia, Dinamarca, Francia, Grecia, España y los Países Bajos, así como el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

IV.    Análisis jurídico

40.   Como se ha indicado, en los asuntos antes mencionados se plantean esencialmente tres cuestiones.

41.   La cuestión principal se refiere a la validez del artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva 2002/2, que obliga a los productores de piensos compuestos para animales de producción a:

–       indicar en la etiqueta las materias primas utilizadas, precisando, con una tolerancia del 15 % por exceso o por defecto, el porcentaje de cada una de ellas con respecto al peso total del pienso (artículo 1, número 4);

–       comunicar a los clientes que lo soliciten el porcentaje exacto de cada materia prima con respecto al peso del pienso [artículo 1, número 1, letra b)].

42.   En efecto, según los órganos jurisdiccionales nacionales, tales disposiciones pueden haber sido adoptadas sobre una base jurídica incorrecta [el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), en lugar del artículo 37 CE] y violar los derechos fundamentales de propiedad y libertad de empresa, así como los principios de proporcionalidad, cautela y no discriminación.

43.   Como ya he mencionado, en el asunto C‑12/04 el juez italiano planteó, junto a tal cuestión principal, también una cuestión interpretativa que se refiere a la posibilidad de aplicar la Directiva 2002/2 cuando no existe la lista positiva correspondiente de las materias primas utilizables en los piensos compuestos.

44.   Por último, la tercera cuestión tiene asimismo carácter interpretativo. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional neerlandés pregunta, en general, si las autoridades administrativas de un Estado miembro pueden suspender con carácter cautelar la aplicación de normas de ejecución de un acto comunitario de dudosa validez, cuando el juez de otro Estado miembro haya planteado al respecto una cuestión prejudicial de validez.

45.   Dado que la cuestión principal es en gran medida común, realizaré su análisis de modo conjunto para los tres asuntos y examinaré a continuación los demás problemas planteados en ellos en el orden antes indicado.

46.   Sin embargo, antes valoraré la admisibilidad de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia en el asunto C‑194/04, que ha sido rechazada por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en sus observaciones escritas.

A.      Sobre la admisibilidad de las cuestiones planteadas en el asunto C‑194/04

47.   En efecto, las instituciones que han intervenido alegan con carácter preliminar la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional neerlandés, que, en su opinión, no ha descrito de modo suficiente el marco fáctico y normativo del litigio principal ni ha aclarado adecuadamente los motivos por los que duda de la validez de la Directiva.

48.   A mi juicio, sin embargo, esta crítica adolece de un formalismo excesivo.

49.   A este respecto, procede recordar que para determinar si una resolución de remisión «define» de modo suficiente «el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea», (13) y es por tanto admisible, se debe realizar una valoración meramente funcional, es decir, una valoración que se centre, más que en consideraciones de tipo cuantitativo o formal, en la finalidad y la estructura del mecanismo prejudicial.

50.   En otras palabras, lo que más importa no es tanto valorar la cantidad de indicaciones contenidas en la resolución o el modo en que las presenta el órgano jurisdiccional remitente como verificar si dichas indicaciones permiten, por una parte, que el Tribunal de Justicia pueda «dar respuestas útiles» al órgano jurisdiccional nacional y, por otra, «que los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas tengan la posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia». (14)

51.   Pues bien, el órgano jurisdiccional neerlandés, después de haber descrito el marco jurídico pertinente, especifica en su resolución que Nevedi ha impugnado el Reglamento del Productschap por el que se adapta el Derecho interno a la Directiva 2002/2 y que duda seriamente de la validez de algunas disposiciones de dicha Directiva.

52.   Dicho órgano jurisdiccional explica asimismo el motivo de tales dudas. En parte de modo directo, aclarando que –en su opinión– las normas impugnadas no tienen, como exige el artículo 152 CE, una relación directa con la salud pública y que obligan a los productores de piensos a divulgar a los competidores información secreta esencial, contraviniendo el derecho de propiedad y la libertad de empresa. En parte de modo indirecto, remitiéndose a la resolución más motivada del órgano jurisdiccional inglés, en particular en lo que respecta a la cuestión de la proporcionalidad.

53.   A mi juicio, de ese modo, el órgano jurisdiccional neerlandés describió suficientemente el marco jurídico y fáctico de las cuestiones planteadas y aclaró en la medida necesaria los motivos de la remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Tales elementos han situado a todas las partes interesadas, incluidas las instituciones, que efectivamente han intervenido en este asunto como en los demás asuntos conexos, en condiciones de presentar sus observaciones sobre las cuestiones planteadas, que en mi opinión podrán ser resueltas útilmente por el Tribunal de Justicia.

54.   Por tal motivo, estimo que la resolución del Rechtbank te ’s‑Gravenhage es admisible y es merecedora, al igual que las resoluciones inglesa e italianas, de una respuesta por parte del Tribunal de Justicia.

B.      Sobre la validez de la Directiva

55.   Como se ha dicho, los asuntos de que se trata exigen en primer lugar el análisis de la validez del artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva 2002/2, que adoptaron el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al artículo 152 CE, apartado 4, letra b), a raíz de las crisis de la EEB y de la dioxina.

 Introducción

56.   Antes de iniciar ese examen, considero necesario indicar algunos puntos fijos de los que, a mi juicio, debe partirse cuando, como sucede en el caso de autos, el Tribunal de Justicia ha de apreciar la legitimidad de medidas de política agrícola común que, según la intención de las instituciones, están destinadas a proteger la salud pública.

57.   El primer punto consiste en la constatación de que en una materia, como la política agrícola común, que exige valoraciones políticas, económicas y sociales complejas, el legislador comunitario dispone de una «amplia facultad de apreciación». (15) En consecuencia, el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia debe consistir en examinar si el acto impugnado adolece de errores manifiestos; más concretamente, el Tribunal de Justicia debe limitarse a apreciar si la institución competente «ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación» o si el acto adoptado por aquélla «adolece de un error manifiesto o de desviación de poder». (16)

58.   El segundo punto consiste en la fundamental importancia que el ordenamiento comunitario reconoce a la salud pública. La aportación de «una contribución al logro de un alto nivel de protección de la salud» constituye, en efecto, un objetivo de la Comunidad [artículo 3 CE, letra p)], que debe perseguirse «al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones» de la propia Comunidad (artículo 152 CE, apartado 1). Se trata, por tanto, de una exigencia «imperativa» «de interés general» que las instituciones comunitarias siempre «deben tener en cuenta al ejercer sus poderes». (17) Al ponderar los intereses que dicho ejercicio entraña, las instituciones deben atribuir a esa exigencia una «importancia preponderante [...] frente a las consideraciones económicas», (18) llegando hasta imponer «consecuencias económicas negativas, aunque sean importantes, para determinados operadores». (19)

59.   Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia consideró en el pasado válidas, o más bien no claramente nulas, medidas de política agrícola bastante gravosas para los operadores económicos, legitimando restricciones, «aunque sean importantes», de sus intereses.

60.   Así por ejemplo, en el asunto –sin duda emblemático– Affish, el Tribunal de Justicia consideró válida, precisamente por estar destinada a perseguir la exigencia «imperativa» de protección de la salud pública, una decisión con la que, después de haber visitado siete establecimientos japoneses especializados en la transformación de determinados pescados y crustáceos y al estimarse que algunos de ellos presentaban riesgos graves para la salud, la Comisión decidió suspender las importaciones de todos los productos pesqueros procedentes de Japón. (20)

61.   En este punto de vista de autorrestricción, por así decir, me sitúo también yo para el análisis de cada uno de los motivos de impugnación de la Directiva 2002/2, que paso ahora a examinar.

 1)     Sobre la base jurídica

62.   El primer motivo por el que los órganos jurisdiccionales nacionales dudan de la validez de la Directiva, en particular de su artículo 1, números 1, letra b), y 4, se refiere a la regularidad de su base jurídica. En particular, se preguntan si tales disposiciones pueden basarse de modo legítimo en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), que permite al Parlamento Europeo y al Consejo adoptar «como excepción a lo dispuesto en el artículo 37, medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública». (21)

63.   A este respecto, procede recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, «en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional». Entre dichos elementos figuran, en especial, «la finalidad y el contenido del acto». (22)

64.   Pues bien, en cuanto a la finalidad, como han observado acertadamente las instituciones que han intervenido, apoyadas en este punto por los Gobiernos de Francia, Grecia, Italia y los Países Bajos, de la exposición de motivos de la Directiva se desprende que, a raíz de las graves crisis sanitarias de la EEB y de la dioxina, el legislador comunitario consideró inadecuadas las disposiciones de la Directiva 79/373 que limitaban las obligaciones de los productores de piensos únicamente a la enumeración en la etiqueta de las materias primas empleadas (cuarto considerando).

65.   Por tanto, el legislador comunitario decidió ampliar dichas obligaciones, exigiendo la indicación obligatoria de información detallada «cualitativa» y «cuantitativa». En efecto, según su concepción, tal información «beneficiará a la salud pública» ya que «puede ayudar a garantizar la rastreabilidad de materias primas potencialmente contaminadas hasta llegar a lotes específicos». Además, «evitará la destrucción de productos que no presenten un riesgo significativo para la salud pública» (quinto considerando).

66.   Las finalidades enunciadas por el legislador comunitario en la exposición de motivos hallan confirmación en el contenido de la Directiva.

67.   En efecto, la Directiva, además de exigir la indicación del «número de referencia del lote» de las materias primas [artículo 1, número 1, letra a)], obliga precisamente a los productores de piensos a especificar su porcentaje respecto al peso con una tolerancia del 15 % por exceso o por defecto (artículo 1, número 4) y a comunicar dicho porcentaje, esta vez con exactitud, a los clientes que lo soliciten [artículo 1, número 1, letra b)]. A ello se añade, además, la obligación de comunicar a las autoridades de control «todo documento relativo a la composición de los alimentos destinados a ser puestos en circulación que permita comprobar la veracidad de la información que figure en el etiquetado» (artículo 1, número 5).

68.   De ese análisis del objetivo y contenido de la Directiva se desprende, a mi juicio, que las disposiciones impugnadas, junto con las demás normas antes citadas, perseguían como objetivo directo aumentar el nivel de protección de la salud pública mediante una intensificación de la información sobre la composición de los piensos que ha de facilitarse a los ganaderos y a las autoridades públicas.

69.   Sin embargo, estoy de acuerdo con los demandantes en el litigio principal y con el Gobierno neerlandés en que ello no basta para considerar que la base jurídica elegida sea correcta.

70.   Como el Tribunal de Justicia declaró en la conocida sentencia Alemania/Parlamento Europeo y Consejo de 5 de octubre de 2000, si se quiere evitar que «el control jurisdiccional del respeto de la base jurídica [quede] privado de toda eficacia» es preciso también verificar si, más allá de las previsiones y declaraciones abstractas del legislador, «el acto cuya validez se cuestiona persigue efectivamente los objetivos invocados por el legislador comunitario». (23)

71.   En otros términos, si interpreto bien las consideraciones expuestas por el Tribunal de Justicia en esa sentencia, para apreciar la regularidad de la base jurídica es necesario verificar no sólo si el acto impugnado persigue el objetivo para el que el Tratado reconoce competencia legislativa a las instituciones, sino también si está «efectivamente» destinado a ese objetivo y, sobre todo, si es apto para alcanzarlo.

72.   Si esta interpretación mía es acertada, entonces, como subrayó también el Gobierno danés en la vista, con ocasión del control de la base jurídica resulta necesaria una valoración de la aptitud del acto para alcanzar el objetivo perseguido muy similar a la relativa al principio de proporcionalidad, el cual, como es sabido, exige que los instrumentos previstos por una norma comunitaria sean precisamente «aptos para alcanzar el objetivo perseguido» y «no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo». (24)

73.   Dado que, por otra parte, en el caso de autos también se ha cuestionado precisamente el carácter desproporcionado del artículo 1, números 1, letra b), y 4, paso a realizar simultáneamente la correspondiente apreciación.

 2)     Sobre la proporcionalidad y sobre los derechos fundamentales de propiedad y libertad de empresa

74.   En el presente litigio, el motivo básico de nulidad es indudablemente, en efecto, el relativo a la proporcionalidad, tanto más cuanto que el respectivo juicio no sólo cubre en parte, como se ha visto, el motivo referente a la base jurídica sino que además, bien mirado, en el caso de autos se sobrepone asimismo, haciendo superfluo su análisis, al control del respeto de los derechos fundamentales de propiedad y libertad de empresa.

75.   En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «en relación con su función en la sociedad», estos dos derechos fundamentales pueden sufrir «restricciones», siempre que no constituyan «una intervención desmesurada» con respecto al objetivo de interés general que persiguen. (25) En otros términos, las eventuales medidas restrictivas deben respetar precisamente el principio de proporcionalidad.

76.   Por tanto, como ha observado acertadamente la Comisión, para responder a las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, en los presentes asuntos no es necesario resolver el problema –muy discutido entre las partes, pero que en definitiva carece aquí de pertinencia– de la patentabilidad de las fórmulas de los piensos y de la posible inclusión de los secretos comerciales entre los derechos de propiedad intelectual protegidos por el Derecho comunitario.

77.   Por el contrario, basta, como admite esencialmente también ABNA, verificar si las disposiciones de la Directiva 2002/2, que obligan a los productores de piensos a revelar esas fórmulas, son aptas y necesarias para alcanzar el objetivo de protección de la salud pública que pretenden perseguir. Si es así, tales disposiciones respetan el principio de proporcionalidad, ya se considere éste de modo autónomo o como límite a las restricciones potenciales a los citados derechos fundamentales. En caso contrario, ello es suficiente para declararlas ilegales, sin que sean por tanto necesarias ulteriores valoraciones.

78.   Dicho esto, paso finalmente a verificar si las obligaciones previstas en el artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva: a) son aptas para perseguir el objetivo de protección de la salud pública, y b) no van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

 a)     Sobre la idoneidad de la información cuantitativa para conseguir el objetivo de protección de la salud pública perseguido

79.   Los demandantes en los procedimientos principales, apoyados en esta cuestión por los Gobiernos de España y del Reino Unido, consideran que la información cuantitativa detallada impuesta por la Directiva no es apta para proteger la salud pública.

80.   En efecto, según los demandantes, en contra de lo que señala el quinto considerando de la Directiva, dicha información no contribuye de modo efectivo a la trazabilidad de las materias primas contaminadas. En su opinión, la indicación de las cantidades de las materias primas empleadas, sin ninguna referencia al proveedor o al lote al que pertenecen, no ofrece a los ganaderos ninguna información sobre el origen de tales materias primas y, por tanto, no les permite identificar su presencia en los piensos adquiridos.

81.   Aun cuando dicha información contribuyera a la trazabilidad, las disposiciones impugnadas no son, en todo caso, aptas para proteger la salud pública, puesto que sólo se aplican a los productores de piensos compuestos destinados a la comercialización y no a los productores de piensos destinados al consumo propio, es decir, a las empresas que producen en su propia explotación los piensos compuestos que se suministran a sus animales. A juicio de los recurrentes, de este modo un 65 % del volumen total de tales productos escapa a las obligaciones de etiquetado previstas en la Directiva.

82.   En cuanto a esta última crítica, señalo desde un primer momento que, en mi opinión, debe desestimarse.

83.   En efecto, la comunicación, al cliente o a través de la etiqueta, de la información cuantitativa sólo tiene sentido cuando el productor y el adquirente son personas distintas. Si quien suministra el pienso también lo ha producido, evidentemente conoce bien qué ha utilizado y en qué cantidad y, por tanto, también cómo debe actuar en caso de contaminación. Extender a los productores para el consumo propio las obligaciones de etiquetado de que se trata sería, por tanto, totalmente inútil y, ahora sí, desproporcionado (ya que no es necesario en absoluto) para el objetivo de protección de la salud perseguido por la Directiva.

84.   En cuanto a la trazabilidad, procede recordar en primer lugar que, según la definición fijada por el Reglamento nº 178/2002, que establece los principios generales de la legislación comunitaria en materia de alimentos y piensos (artículo 1, apartado 2), por esa expresión se entenderá «la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo» (artículo 3, número 15).

85.   Según dicho Reglamento, la trazabilidad de los productos persigue «informar a los consumidores o a los funcionarios encargados del control» y permitir «retiradas específicas y precisas» con objeto de evitar, cuando no esté en peligro la seguridad alimentaria, «una mayor perturbación innecesaria» (vigesimoctavo considerando).

86.   Dicho esto, observo –junto a la propia Comisión– que la trazabilidad de las materias primas empleadas en los piensos está garantizada principalmente por la indicación del número de lote de dichas materias, número que, conforme al artículo 1, número 1, letra a), de la Directiva 2002/2, debe figurar ahora en la etiqueta junto a la información cuantitativa controvertida. En caso de contaminación, en efecto, se puede determinar a través de ese número la composición específica del pienso que contiene la sustancia peligrosa y llegar así a su productor.

87.   No obstante, como han señalado la Comisión y los Gobiernos neerlandés y danés, también la información cuantitativa puede «ayudar a garantizar la rastreabilidad» (quinto considerando), (26) haciendo efectivamente que la determinación de los ingredientes contaminados sea más rápida y más específica la destrucción de los piensos que los contienen.

88.   En efecto, como ha observado acertadamente el Gobierno neerlandés, cuando en un animal o en un alimento derivado del mismo se detecta una sustancia peligrosa, la información cuantitativa permite al ganadero y a las autoridades determinar con rapidez y con un margen razonable de aproximación el ingrediente del pienso que contiene esa sustancia y acelerar, por tanto, la reconstrucción del rastro recorrido por dicha sustancia en las fases de producción, transformación y distribución.

89.   Si la tasa de la sustancia detectada en el animal es elevada, se puede suponer de modo razonable que está contenida en el ingrediente o en uno de los ingredientes presentes en mayor cantidad en el pienso. Si, por el contrario, la tasa es muy reducida, se puede considerar de modo razonable que dicha sustancia está contenida en un ingrediente presente en menor cantidad. Todo ello sin tener que esperar a los resultados de los análisis de laboratorio, sino simplemente basándose en la información contenida en la etiqueta o solicitada al productor.

90.   En la vista, el Gobierno danés ofreció un ejemplo concreto que aclara muy bien este tipo de ayuda.

91.   En agosto de 2004, recordó dicho Gobierno, en el marco de un control rutinario se puso de manifiesto que la leche producida por un ganadero danés presentaba un nivel demasiado elevado de aflatoxina, una sustancia cancerígena generada por algunos tipos de hongos que se desarrollan en particular en los cereales. La etiqueta de los piensos suministrados al ganado indicaba la presencia de un alto porcentaje de maíz biológico italiano de la campaña 2003. Mediante la simple lectura de tal etiqueta, las autoridades danesas pudieron determinar que la materia contaminada era, con toda probabilidad, precisamente el maíz italiano. De este modo, sobre la base de esta primera y simple información cuantitativa, pudieron adoptar medidas adecuadas de control para todos los lotes de piensos procedentes del mismo productor, que tenían un contenido igualmente elevado de dicho cereal. En cambio, si no hubieran podido disponer de la información cuantitativa, las autoridades tendrían que haber esperado a los resultados de los análisis de laboratorio y habrían estado por tanto obligadas a demorar las medidas necesarias de protección sanitaria o, más probablemente, a adoptar medidas cautelares generalizadas.

92.   En efecto, como han observado varias partes del procedimiento, la información cuantitativa contribuye también a la realización de otro objetivo típico de la trazabilidad, a saber, el de evitar, en caso de contaminación, perturbaciones injustificadas y mayores de las necesarias para la protección de la salud pública.

93.   Cuando un productor descubre que una materia prima que ha utilizado está contaminada por una sustancia peligrosa, a través de la indicación del número de lote puede alertar a los ganaderos que han adquirido los piensos que la contienen. En este momento, sin embargo, mediante la información cuantitativa los propios ganaderos y las autoridades están en condiciones de valorar en qué medida ha sido consumida esa sustancia por los animales y graduar en consecuencia las medidas que han de adoptarse, excluyendo, cuando sea posible, los sacrificios de ganado y las retiradas de alimentos injustificados.

94.   En estas circunstancias, considero que puedo concluir que existe y es efectiva una contribución a la trazabilidad, si bien limitada.

95.   Por consiguiente, estimo que, al considerar que la información cuantitativa detallada es apta para proteger la salud pública y al basar en consecuencia la Directiva 2002/2, en particular su artículo 1, números 1, letra b), y 4, en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), el legislador comunitario no ejerció de modo manifiestamente erróneo su facultad de apreciación en materia de política agrícola y sanitaria.

96.   Sin embargo, los demandantes en los procedimientos principales objetan que, a diferencia de los datos exactos que han de comunicarse a los clientes con arreglo al artículo 1, número 1, letra b), la información cuantitativa que debe indicarse en la etiqueta conforme al artículo 1, número 4, no es totalmente detallada, ya que admite un margen de tolerancia del 15 %. Al menos esta información –añaden los demandantes– no es por tanto apta para conseguir el objetivo perseguido.

97.   A este respecto, el Gobierno danés sostuvo en la vista que, según su experiencia, las indicaciones que deben figurar en la etiqueta, aunque prevean un margen de tolerancia, son idóneas para determinar con rapidez y en las condiciones antes descritas los ingredientes contaminados de un pienso.

98.   Considero que esa postura puede admitirse, sobre todo teniendo en cuenta que la apreciación que los ganaderos y las autoridades han de realizar tiene carácter aproximativo y no exige una indicación exacta en gramos. En efecto, según se desprende de los debates de la vista, en el marco de esa apreciación basta saber si un ingrediente está presente en el pienso en un porcentaje elevado o reducido, para poder determinar si puede atribuirse al mismo la contaminación alta o baja detectada.

99.   Sin embargo, de ser así, es decir si –como he dicho– la mera información cuantitativa flexible es suficiente para conseguir esa limitada contribución a la trazabilidad perseguida por la Directiva, procede preguntarse si también la ulterior información exacta que debe comunicarse al cliente es en realidad indispensable para ese mismo fin o si, en cambio, va más allá de lo realmente necesario.

100. No obstante, esta apreciación está relacionada con la necesidad de las disposiciones impugnadas y, por tanto, paso ahora a examinar esta cuestión.

a)      Sobre la necesidad de la información cuantitativa

101. Los demandantes en los procedimientos principales, apoyados por los Gobiernos de España y del Reino Unido, señalan en primer lugar que la obligación de facilitar a los ganaderos información cuantitativa detallada sobre la composición de los piensos les ocasiona un grave perjuicio. Esa obligación, en efecto, les exige revelar a sus clientes las fórmulas de los piensos que han elaborado invirtiendo ingentes recursos en investigación científica y que, por ese motivo, han mantenido hasta ahora en estricto secreto. Únicamente gracias a tales investigaciones, en su opinión malogradas por las disposiciones de que se trata, están en condiciones de suministrar piensos cada vez más eficaces y adecuar de modo periódico su composición en función de las materias primas disponibles en el mercado y de las exigencias particulares de los ganaderos.

102. Dicho esto, los demandantes, con argumentos ilustrados también por los órganos jurisdiccionales nacionales, afirman que las medidas controvertidas van más allá de lo necesario para la protección de la salud pública, puesto que:

i)      se aplican también a los piensos compuestos vegetales que, como sostiene en particular el órgano jurisdiccional italiano, son manifiestamente inocuos para la salud humana;

ii)      el objetivo que persiguen de evitar la repetición de crisis alimentarias, como las de la EEB y la dioxina, ya está garantizado por las disposiciones que prohíben introducir en los piensos materias contaminadas o en todo caso no consideradas aptas para la alimentación animal, como las harinas animales (potenciales vehículos de la EEB) o los productos con tasas elevadas de dioxina; (27)      

iii)      más en general, el objetivo de la protección de la salud pública podría alcanzarse a través de medidas menos restrictivas, como la simple enumeración de las materias primas en orden decreciente respecto al peso, la comunicación confidencial de los datos cuantitativos sólo a las autoridades de control o la comunicación de dichos datos también a los ganaderos pero mediante «horquillas», es decir, en el marco de un nivel mínimo y máximo. (28)      

103. Entrando en la valoración de tales argumentos, señalo lo siguiente.

104. i) En cuanto a la alegada inocuidad de los piensos vegetales, estoy de acuerdo con el Consejo cuando sostiene que tal afirmación es un error de hecho. Muchas de las sustancias indeseables en los alimentos para animales (29) tienen en efecto origen vegetal y se encuentran o se desarrollan precisamente en los alimentos de origen vegetal.

105. A este respecto, el Consejo ha recordado, sin que ninguna de las demás partes intervinientes lo discutiera, que uno de los factores de riesgo más conocidos para alimentación animal son las aflatoxinas, toxinas altamente cancerígenas generadas por algunos tipos de hongos que se desarrollan precisamente en vegetales, en particular en cereales y frutos de cáscara. Entre otras cosas, precisamente esa toxina provocó la contaminación del maíz biológico que tuvo lugar en el verano de 2004 en Dinamarca (véase el punto 91 de las presentes conclusiones).

106. A la luz de estos elementos, sin duda no cabe afirmar que los piensos vegetales sean necesariamente seguros y que extender a ellos las obligaciones de etiquetado previstas en la Directiva 2002/2 sea por tanto desproporcionado.

107. ii) En cuanto a las disposiciones que prohíben la utilización de sustancias potencialmente peligrosas en los piensos compuestos, observo que no pueden impedir concretamente que, aunque sólo sea de modo accidental, las sustancias indeseables terminen en los alimentos destinados a animales. Si ello sucede, tales disposiciones nada dicen, a diferencia de las normas sobre etiquetado, sobre cómo afrontar una crisis alimentaria. En particular, no contribuyen en modo alguno a la trazabilidad de la materia contaminada, a diferencia en cambio del artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva. Por tanto, aunque existan limitaciones al uso de determinadas sustancias en los piensos, las citadas disposiciones no resultan superfluas, sino que, por el contrario, mantienen una utilidad específica propia.

108. iii) Por último, en lo que respecta a las posibles medidas menos restrictivas que he mencionado poco antes (véase el punto 102 de las presentes conclusiones), procede recordar desde un principio que el legislador está obligado a recurrir a ellas sólo cuando se le presente una elección entre «varias medidas» igualmente «apropiadas». (30)

109. No sucede así, en primer lugar, en lo que respecta a la simple enumeración de los ingredientes en orden decreciente con respecto al peso. En efecto, dicha enumeración, ya prevista por la Directiva 90/44 y considerada inadecuada por el propio legislador (véanse el cuarto considerando de la Directiva 2002/2 y los puntos 8 a 10 de las presentes conclusiones), en la medida en que excluye toda información de tipo cuantitativo, no contribuye a la trazabilidad como sí hacen, en cambio, las disposiciones impugnadas y no es, por tanto, apropiada para proteger la salud pública en la misma medida que éstas.

110. Tampoco la comunicación confidencial de los datos cuantitativos sólo a las autoridades de control permite, a mi juicio, un nivel de protección de la salud equivalente al de una información dirigida también a los ganaderos. En efecto, en caso de contaminación son precisamente éstos quienes pueden controlar y retirar los productos contaminados con la mayor rapidez posible, ya que tienen la disponibilidad directa del ganado; y son asimismo los ganaderos los que pueden alertar de modo inmediato a las autoridades de control.

111. Por tanto, en mi opinión sería ilógico e incoherente con el objetivo de garantizar un nivel elevado de protección de la salud excluir de la información relativa a la alimentación animal a quienes crían y comercializan los animales y son, por tanto, los primeros interesados y responsables de su seguridad, así como de la de los consumidores finales.

112. Por último, en lo que respecta a la posibilidad de recurrir a una declaración por «horquillas», es decir, una declaración de los porcentajes de los ingredientes en el marco de un nivel mínimo y máximo, coincido con el Consejo cuando señala que el adoptado por la Directiva en el artículo 1, número 4, es precisamente un sistema de este tipo y no puede por tanto considerarse desproporcionado.

113. En efecto, con arreglo al citado precepto, los productores de piensos deben indicar en la etiqueta el porcentaje con respecto al peso de las materias primas empleadas con un margen de tolerancia del +/- 15 %. Ello quiere decir, en concreto, que si un pienso compuesto contiene un 80 % de grano, la correspondiente indicación debe situarse precisamente en el ámbito de una horquilla comprendida entre el 68 % y el 92 %.

114. En mi opinión, considerando también la práctica antes mencionada de los productores de modificar de modo ligero pero continuo la composición de los piensos, ello excluye la posibilidad de que se produzca ese grave perjuicio que, a su juicio, se derivaría de la obligación de revelar la fórmula exacta de los productos propios.

115. Otra cosa ha de decirse, en cambio, acerca de la ulterior obligación prevista por el artículo 1, número 1, letra b), que exige a los productores comunicar a los clientes que lo soliciten la composición cuantitativa exacta de sus piensos, por tanto precisamente la fórmula que los órganos jurisdiccionales nacionales han considerado «esencial» para la propia existencia de las empresas de que se trata.

116. A mi juicio, esta segunda obligación va manifiestamente más allá de lo necesario para la protección de la salud pública.

117. En primer lugar, dicha obligación se prevé de modo generalizado. Sobre la base de una simple solicitud de los clientes, y por tanto también en el caso en que no exista ningún riesgo de contaminación, los productores de piensos están obligados a revelar sus fórmulas secretas. Además, deben hacerlo a sus propios clientes, los cuales, al estar a menudo dotados de estructuras agrícolas avanzadas, podrían, explotando la información recibida, convertirse también en competidores potenciales produciendo para el consumo propio o incluso para la comercialización externa.

118. Y no sólo eso. Como he subrayado antes (véanse los puntos 97 a 99), dicha obligación se añade, inútilmente, a aquella más flexible prevista por el artículo 1, número 4, que ya garantiza esa limitada contribución a la trazabilidad perseguida por el legislador. En efecto, como se ha indicado, aun previendo un margen de tolerancia del 15 %, esa disposición permite por sí misma una determinación rápida y aproximativa de los ingredientes contaminados y una eliminación más específica de los piensos que los contienen.

119. No se advierte qué pretende y qué puede añadir, con respecto a esta finalidad, la previsión más estricta contenida en el artículo 1, número 1, letra b). Por el contrario, la escasa novedad y utilidad que aporta a la protección de la salud pública se ve confirmada por las excesivas desventajas que se presta a provocar para los productores de piensos.

120. Por tanto, creo que esa disposición debe considerarse manifiestamente desproporcionada.

121. Habida cuenta del examen aquí desarrollado sobre los motivos relativos a la base jurídica y a la proporcionalidad, considero que puedo establecer ahora la siguiente conclusión.

122. Al considerar la información cuantitativa detallada apta para proteger la salud pública y al basar en consecuencia la Directiva 2002/2, en particular el artículo 1, números 1, letra b), y 4, en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b), el legislador comunitario no ejerció de modo manifiestamente erróneo su facultad de apreciación en materia de política agrícola y sanitaria. Por otra parte, dado que el objetivo de protección de la salud pública puede alcanzarse mediante el simple establecimiento de la obligación de enumerar en la etiqueta las materias primas utilizadas, precisando con una tolerancia del 15 % por exceso o por defecto su porcentaje con respecto al peso total (artículo 1, número 4), la previsión ulterior de la obligación de comunicar a los clientes que lo soliciten también el porcentaje exacto con respecto al peso de dichas materias primas [artículo 1, número 1, letra b)] es manifiestamente desproporcionada y, por tanto, nula.

 3)     Sobre el principio de cautela

123. Mediante la primera parte de su segunda cuestión en los asuntos C‑11/04 y C‑12/04, el órgano jurisdiccional italiano pregunta esencialmente si la Directiva 2002/2, en la medida en que impone la obligación de la indicación exacta de las materias primas contenidas en los piensos compuestos, vulnera el principio de cautela.

124. Acabo de concluir por otra parte que, en la medida en que exige una información cuantitativa exacta, la Directiva 2002/2 debería declararse nula por vulneración del principio de proporcionalidad. Por consiguiente, me parece superfluo, en principio, determinar si por el mismo motivo viola también el principio de cautela. No obstante, en aras de la exhaustividad, examinaré también este motivo de nulidad.

125. Según el órgano jurisdiccional italiano, el principio citado ha sido vulnerado, por cuanto el legislador comunitario no procedió, antes de la adopción de la Directiva, a un estudio que demostrase científicamente la utilidad de la información cuantitativa exacta en la prevención de las crisis alimentarias.

126. A este respecto, procede recordar con carácter preliminar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas» el principio de cautela permite a las instituciones «adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos». (31)

127. Cabe recordar asimismo que este principio está ahora codificado y más especificado en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 178/2002, que prevé que «en circunstancias específicas, cuando, tras haber evaluado la información disponible, se observe la posibilidad de que haya efectos nocivos para la salud, pero siga existiendo incertidumbre científica, podrán adoptarse medidas provisionales de gestión del riesgo para asegurar el nivel elevado de protección de la salud por el que ha optado la Comunidad, en espera de disponer de información científica adicional que permita una determinación del riesgo más exhaustiva». (32)

128. Como ha observado acertadamente el Consejo y ha reconocido en definitiva Fratelli Martini, el principio de cautela no es de aplicación en el caso de autos.

129. En efecto, la Directiva 2002/2 no es una medida específica de gestión del riesgo de carácter provisional que prohíba determinados productos o prácticas sobre cuya peligrosidad existan dudas científicas. Por el contrario, se trata de un acto normativo de alcance general que, con objeto de mejorar el nivel de protección de la salud pública (véanse los considerandos cuarto y quinto), armoniza los requisitos de etiquetado de los piensos de modo más restrictivo que en el pasado.

130. Para esta Directiva es aplicable, en cambio, el principio más general, ya formulado por el Tribunal de Justicia, según el cual «la acción legislativa de la Comunidad [...] no puede limitarse sólo a los supuestos que impliquen justificaciones científicamente demostradas». (33) La evolución de los «conocimientos científicos» no constituye, en efecto, «el único motivo que permite al legislador comunitario optar por la adaptación de la legislación comunitaria». En el ejercicio de la facultad discrecional de que dispone en particular en materia de política agrícola y sanitaria, también puede, por tanto, «tener en cuenta otras consideraciones», (34) como por ejemplo la importancia creciente en el ámbito político y social a la seguridad alimentaria, la alarma social creada por las crisis alimentarias y la consiguiente desconfianza de los consumidores frente a determinados operadores económicos y a las autoridades que deberían controlarlos.

131. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones expuestas, considero que el principio de cautela no es de aplicación en el caso de autos.

 4)     Sobre el principio de igualdad

132. Mediante su cuarta cuestión en el asunto C‑12/04, el órgano jurisdiccional italiano pregunta si, al imponer a los productores de piensos obligaciones de etiquetado más estrictas que las previstas para los productores de alimentos, el artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva vulnera el principio de igualdad.

133. Ferrari Mangimi, apoyada por el Gobierno español, estima que la Directiva introduce una discriminación injustificada entre dichos operadores, ya que obliga a los productores de piensos a facilitar información cuantitativa relativa a las materias primas utilizadas, mientras no se prevé una obligación análoga para los productores de alimentos, que sólo deben enumerar en las etiquetas en orden decreciente de peso los ingredientes utilizados, identificándolos con su nombre o, en algunos casos, con su categoría, pero sin ninguna información cuantitativa (artículo 6, apartados 5 y 6, de la Directiva 2000/13/CE). (35)

134. Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio general de igualdad exige «que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, a menos que este trato esté objetivamente justificado». (36) Por consiguiente, para verificar si una eventual disparidad de trato da lugar a una discriminación prohibida, es preciso comprobar si las dos situaciones comparadas son análogas y, en caso afirmativo, si su trato diferenciado se fundamenta en una justificación objetiva.

135. En cuanto al primer punto, creo poder compartir la posición de Ferrari Mangimi cuando sostiene que las situaciones de los piensos para animales de producción y de los productos alimentarios son comparables, ya que en ambos casos se trata de productos destinados directa o indirectamente al consumo humano y, por tanto, potencialmente peligrosos para la salud humana.

136. Tal posición me parece además coherente con el tantas veces citado Reglamento nº 178/2002, que, habida cuenta de que los animales de producción alimentados con piensos están en todo caso «destinados a la producción de alimentos» (séptimo considerando), establece los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria aplicables tanto para los piensos como para los alimentos.

137. Sin embargo, no creo poder admitir la alegación de Ferrari Mangimi de que la disparidad de trato no está justificada.

138. En efecto, como han observado acertadamente el Parlamento Europeo y la Comisión, apoyados en este aspecto por el Gobierno helénico, es precisamente el sector de los piensos el que ha provocado las crisis sanitarias más recientes de la EEB y de la dioxina y el que requiere, por tanto, mayores obligaciones y precauciones.

139. Además, a diferencia de los alimentos, los piensos se sitúan en el inicio de la cadena alimentaria. Por consiguiente, mientras que la contaminación de los alimentos producidos o comercializados por una empresa puede poner en peligro la salud del estrecho círculo de clientes de ésta, una crisis en el sector de los piensos puede propagarse de modo exponencial a todos los animales que los ingieren y a continuación a todos los productos derivados de ellos, con efectos potencialmente perjudiciales para un número amplísimo de consumidores finales.

140. Ello me lleva precisamente a considerar que un régimen más restrictivo para los piensos está objetivamente justificado y que por tanto, en ese caso, no se puede hablar de discriminación.

141. Por tal motivo, estimo que el artículo 1, números 1, letra b), y 4, de la Directiva no viola el principio de igualdad.

142. Como conclusión del análisis sobre la validez de la Directiva, propongo por tanto declarar que:

–       el artículo 1, número 1, letra b), de la Directiva 2002/2 es nulo;

–       por lo demás, del examen de la cuestión no se desprenden elementos que puedan desvirtuar la validez de dicha Directiva.

C.      Sobre la aplicabilidad de la Directiva cuando no existe una lista positiva de materias primas utilizables en los piensos compuestos

143. Mediante su tercera cuestión en el asunto C‑12/04, el órgano jurisdiccional italiano pregunta esencialmente si la aplicación de la Directiva 2002/2 está supeditada a la adopción de una lista positiva que enumere con sus nombres específicos las materias primas utilizables en la alimentación animal y si, cuando no existe dicha lista, los Estados miembros pueden adaptar su ordenamiento interno a la Directiva mediante una enumeración de dichas materias que indique los nombres y las definiciones genéricas de sus categorías comerciales.

144. Al plantear la cuestión, el juez italiano parece estimar que el décimo considerando de la Directiva 2002/2 supedita en efecto su aplicación a la adopción de dicha lista positiva, cuya inexistencia haría inaplicable objetivamente el nuevo régimen. Esta posición es compartida por Ferrari Mangimi y por el Gobierno español.

145. Dicho órgano jurisdiccional indica además que, al ejecutar la obligación, prevista en la Directiva, de enumerar con sus nombres específicos las materias primas mencionadas en la etiqueta, las autoridades italianas permitieron a los productores remitirse a las denominaciones contenidas en el anexo VII, parte A, de la Ley nº 281/63 y, en lo que respecta a las que no están comprendidas allí, a las denominaciones indicadas en la parte B de dicho anexo, que corresponden a las categorías genéricas de materias primas fijadas por la Directiva 91/357/CEE, (37) ahora derogada por la Directiva 2002/2. Ferrari Mangami ha descrito asimismo este procedimiento de adaptación del ordenamiento italiano a la Directiva, considerándolo incorrecto.

146. A este respecto, procede recordar con carácter preliminar algunos elementos ya explicados en el marco normativo de las conclusiones (véanse los puntos 8 a 16 anteriores).

147. En ese contexto se ha visto que los requisitos de etiquetado de los piensos compuestos destinados a animales de producción fueron armonizados inicialmente por la Directiva 90/44 según el sistema de la «declaración flexible», en virtud del cual el responsable del etiquetado podía, entre otras cosas, elegir si designar las materias primas empleadas mediante su nombre específico o con la denominación genérica de la categoría comercial correspondiente (artículo 1, número 5).

148. A raíz de las crisis de la EEB y de la dioxina, mediante la Directiva 2002/2 el legislador estableció un régimen más estricto que exige, además de la información cuantitativa antes examinada, la indicación necesaria de dichas materias mediante sus nombresespecíficos (artículo 1, número 4, que modifica el artículo 5 quater de la Directiva 79/373).

149. De forma coherente con esa previsión, la Directiva 2002/2 derogó la Directiva 91/357 de la Comisión, que establecía las categorías utilizables para indicar la composición de los piensos compuestos (véanse el duodécimo considerando y el artículo 2).

150. Procede recordar asimismo que la Directiva 2002/2, en su décimo considerando, solicitaba a la Comisión que presentase al Parlamento Europeo y al Consejo «sobre la base del estudio de viabilidad, y a más tardar el 31 de diciembre de 2002, [...] un informe [...] acompañado de una propuesta apropiada, que tenga en cuenta las conclusiones de dicho informe, para establecer una lista positiva».

151. Cumpliendo esa indicación, el 24 de abril de 2003 la Comisión presentó un informe, en el que declaró sin embargo que el establecimiento de una «lista positiva», es decir, «una lista positiva de materias primas que, tras su evaluación, se consideren seguras para la salud humana y animal y, por lo tanto, pueden usarse para la alimentación de los animales», no es «decisivo para garantizar la seguridad de los piensos». Sobre la base de tal consideración, la Comisión decidió no presentar ninguna propuesta al respecto.

152. Dicho esto, procede señalar de inmediato que, en mi opinión, la ejecución de la obligación, prevista en la Directiva, de mencionar las materias primas empleadas con sus nombres específicos no está supeditada a la elaboración de dicha «lista positiva» y que los Estados miembros no pueden cumplir esta obligación permitiendo que las indicaciones de que se trata se realicen mediante denominaciones genéricas de categoría.

153. En primer lugar, a diferencia de lo que parece estimar el órgano jurisdiccional italiano y como ha observado acertadamente la Comisión, de las disposiciones de la Directiva y, menos aún, de su exposición de motivos y del informe de la Comisión no se deduce que la ejecución o aplicación de dicha Directiva esté supeditada a la adopción de tal lista.

154. Como ha subrayado también el Parlamento Europeo, este dato literal se ve confirmado también por un examen cronológico de los trámites exigidos por la Directiva.

155. Como se ha visto, el décimo considerando, que en cuanto tal carece de valor preceptivo, instaba a la Comisión a presentar, sobre la base de un estudio de viabilidad, un informe acompañado de una propuesta apropiada sobre el problema de la «lista» a más tardar el 31 de diciembre de 2002. El artículo 3, apartado 1, fijaba como plazo final para la adaptación del ordenamiento interno a la Directiva el 6 de marzo de 2003. Las normas nacionales de ejecución debían, por último, ser aplicadas a partir del 6 de noviembre de 2003.

156. Pues bien, me parece que sería ilógico considerar que el legislador impusiese la ejecución de la Directiva para el 6 de marzo de 2003, supeditando no obstante su aplicación a la adopción de una ulterior medida que, en el caso de que fuera viable, habría iniciado su tramitación legislativa apenas dos meses antes y que por tanto se habría prolongado con toda probabilidad mucho después de esa fecha. En otros términos, sería ilógico estimar que el legislador pretendiese imponer a uno de sus actos una condición que, en la práctica, habría frustrado su aplicación y habría supuesto su inaplicabilidad casi automática.

157. En realidad, no hay que olvidar que, aunque detallada, la Directiva 2002/2 se limita, en cuanto tal, a establecer una obligación de resultado, que incumbe a los Estados miembros alcanzar con los medios y las formas oportunas.

158. Desde esta perspectiva, dicha Directiva fijó la obligación de enumerar con sus nombres específicos las materias primas empleadas en los piensos. Corresponde después a los Estados miembros establecer de qué modo debe efectuarse en sus respectivos ordenamientos nacionales.

159. Ciertamente, esa tarea habría resultado más fácil si existiese cierta estandarización comunitaria de los nombres específicos a los que los Estados miembros hubieran podido referirse. No sólo eso, sino que, como ha reconocido la propia Comisión, dicha estandarización, aunque no haya de realizarse necesariamente a través de una lista taxativa de materias utilizables, sigue siendo todavía deseable para garantizar una protección más amplia de los clientes. Por tanto, la Comisión podría reconsiderar su utilidad en el marco del nuevo informe sobre la ejecución de la Directiva que ha de presentarse para el 6 de noviembre de 2006 (véase el artículo 1, número 6).

160. Sin embargo, al no existir dicha estandarización, los Estados miembros son los que han de determinar los medios más apropiados de ejecución, recurriendo eventualmente a los propuestos por la Comisión en sus observaciones escritas y en la vista (redacción de listas nacionales no taxativas o uso de las denominaciones específicas corrientes de las materias primas).

161. En cualquier caso, no incumbe al Tribunal de Justicia indicar cuál de estos medios es el mejor o el más fácilmente realizable. Lo que el Tribunal de Justicia puede, sin duda, excluir es que la ejecución de la obligación de denominación específica pueda realizarse recurriendo (como parece haber hecho el legislador italiano) a una enumeración de dichas materias con las denominaciones genéricas de sus categorías comerciales, es decir, a través de un sistema que, con la derogación de la Directiva 91/357, el legislador comunitario excluyó de modo expreso.

162. A la luz de las consideraciones antes expuestas, estimo que la ejecución y la aplicación de la Directiva 2002/2, y en particular de la obligación de enumerar con sus nombres específicos las materias primas de los piensos compuestos, prevista en el artículo 1, número 4, de dicha Directiva, no están supeditadas a la elaboración de una lista de materias primas utilizables en la alimentación de los animales.

163. Los Estados miembros no pueden ejecutar dicha obligación mediante una enumeración de dichas materias con las denominaciones genéricas de sus categorías comerciales.

D.      Sobre la extensión a las autoridades administrativas nacionales de la facultad de suspender con carácter cautelar la aplicación de medidas internas de ejecución de actos comunitarios de validez dudosa

164. Mediante su segunda cuestión, por último, el juez neerlandés pregunta si las autoridades administrativas de un Estado miembro, que ciertamente no pueden considerarse órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 234 CE, tienen la facultad de suspender con carácter cautelar la aplicación de medidas nacionales que ejecuten disposiciones comunitarias cuya validez se discute, cuando un juez de otro Estado miembro ha solicitado ya al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de tales disposiciones.

165. Según Nevedi, ha de darse una respuesta afirmativa a esta cuestión. En efecto, recuerda que, en la sentencia Fratelli Costanzo, (38) el Tribunal de Justicia reconoció que las administraciones nacionales deben, al igual que los órganos jurisdiccionales, inaplicar las normas nacionales contrarias a directivas con efecto directo, sin obligar por tanto a los particulares a acudir inútilmente a juicio. Tal solución, añade Nevedi, puede ser extrapolada también al caso de autos: al concurrir los requisitos, también las administraciones nacionales deben poder suspender con carácter cautelar la aplicación de las medidas de ejecución de normas comunitarias de validez dudosa con objeto de evitar a los particulares un procedimiento judicial inútil y todos los gravosos gastos que de ello se derivan.

166. En mi opinión, sin embargo, no puede acogerse esa solución.

167. En primer lugar, señalaré que la ratio de la obligación de inaplicación de las administraciones nacionales no estriba en exigencias de economía procesal, sino en el hecho de que «las obligaciones contempladas en [las disposiciones comunitarias directamente aplicables] se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros», (39) ya sean jurisdiccionales o administrativas.

168. Pero, aparte de ello, estimo que la sentencia Fratelli Costanzo no es en absoluto pertinente para la solución de la cuestión examinada. En efecto, en aquel asunto se discutía si las administraciones nacionales podían inaplicar disposiciones internas contrarias a normas comunitarias indudablemente válidas. Aquí, en cambio, se pregunta si las administraciones nacionales pueden suspender con carácter cautelar la aplicación de disposiciones internas de ejecución de normas comunitarias sospechosas de nulidad.

169. Está claro, por tanto, que no concurren en el caso de autos esas exigencias de protección de la aplicación plena y uniforme del Derecho comunitario que subyacen en la sentencia Fratelli Costanzo.

170. Por consiguiente, para responder al órgano jurisdiccional neerlandés no debe partirse de dicha sentencia, sino de las sentencias –que paso a examinar– en las que el Tribunal ha reconocido a los órganos jurisdiccionales nacionales la facultad cautelar que se pretende extender también a las autoridades administrativas. (40)

171. Como han observado acertadamente el Gobierno neerlandés y la Comisión, de tales sentencias se desprende en primer lugar que el reconocimiento de dicha facultad a los jueces nacionales constituye una «atenuación» del monopolio del Tribunal de Justicia sobre el control de legalidad de los actos de las instituciones comunitarias y del principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario. (41) En efecto, dicha facultad implica la posibilidad de que un órgano jurisdiccional de un Estado miembro controle de forma provisional la validez del acto comunitario, el cual, en caso de suspensión, no se aplica en este Estado, si bien con carácter provisional.

172. Esa «atenuación», como han subrayado el Gobierno helénico y la Comisión, está sin embargo justificada por dos exigencias, ambas fundamentales.

173. La primera es la plena «tutela judicial» de los particulares, que exige que el «justiciable, siempre que se cumplan determinados requisitos, [pueda] conseguir una resolución de suspensión que [permita] paralizar, en lo que a él se refiere, los efectos» del acto comunitario cuya validez se discute. (42)

174. La segunda es la «coherencia» del sistema jurisdiccional comunitario, en particular del «sistema de protección provisional» que exige que «la protección provisional garantizada por el Derecho comunitario a los justiciables» no varíe dependiendo de que éstos impugnen directamente un acto comunitario ante el Tribunal de Justicia (supuesto en que dicha protección se prevé expresamente en el artículo 242 CE) o que impugnen su validez ante los órganos jurisdiccionales nacionales; y, en este último supuesto, en función de que «impugnen la compatibilidad de disposiciones de Derecho nacional con el Derecho comunitario o la validez de actos comunitarios de Derecho derivado». (43)

175. Aunque esté justificada por tales exigencias, la suspensión de la aplicación de una medida nacional adoptada en ejecución de un acto comunitario, precisamente porque afecta a los principios fundamentales antes mencionados, sólo puede ser concedida por un juez nacional si se cumplen requisitos precisos. En particular es necesario:

–       que dicho juez albergue serias dudas sobre la validez del acto comunitario y plantee directamente una petición de decisión prejudicial, en el supuesto en que no se haya sometido ya al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado;

–       que concurran los elementos de la urgencia y que el solicitante corra el riesgo de sufrir un perjuicio grave e irreparable;

–       y, por último, que dicho juez tenga plenamente en cuenta el interés de la Comunidad, imponiendo a quien solicita la medida provisional, cuando sea necesario, el otorgamiento de garantías suficientes, como la prestación de una fianza o el embargo preventivo. (44)

176. Pues bien, estimo que cuando la autoridad de que se trata es de carácter administrativo no concurren ni las exigencias ni los requisitos fijados por la jurisprudencia antes citada.

177. En particular, no concurre la exigencia de garantizar la coherencia del sistema jurisdiccional comunitario que justifica el reconocimiento de facultades cautelares también a los órganos jurisdiccionales nacionales. A diferencia de éstos, en efecto, las autoridades administrativas no celebran, con plena imparcialidad e independencia, juicios destinados a asegurar el respeto de los derechos de origen comunitario y en los cuales pueda plantearse una cuestión al Tribunal de Justicia. Por tanto, no forman parte del sistema que el Tratado ha basado en la existencia paralela de medios de recurso directo y de la petición de decisión prejudicial y cuya coherencia ha querido salvaguardar el Tribunal extendiendo al ámbito de las peticiones de decisión prejudicial la facultad de adoptar medidas previstas únicamente para los recursos directos.

178. Además, como han observado acertadamente los Gobiernos neerlandés e italiano y la Comisión, los requisitos indicados para la suspensión de la aplicación de normas nacionales de ejecución de un acto comunitario son difícilmente conciliables con la situación y las facultades de dichas autoridades.

179. En particular, estimo que el requisito relativo a la existencia de un perjuicio grave e irreparable para el justiciable exige una valoración por un organismo tercero, independiente e imparcial, y no puede ser realizada por la misma autoridad que, como en el caso de autos, ha adoptado la medida que ha de suspenderse y podría, por tanto, estar también interesada en que se mantuviera su aplicación.

180. Del mismo modo, las medidas que deben adoptarse para proteger los intereses de la Comunidad, en particular el embargo preventivo de los bienes, son medidas típicamente jurisdiccionales que, al afectar a los derechos subjetivos de los justiciables, se reservan normalmente a la competencia de los jueces. Al no poder existir medidas de este tipo, dichos intereses no podrían ser salvaguardados de modo adecuado y la Comunidad estaría expuesta a riesgos inaceptables, incluso de naturaleza financiera.

181. Por los motivos antes expuestos, considero por tanto que las autoridades administrativas de un Estado miembro no tienen la facultad de suspender con carácter cautelar la aplicación de medidas nacionales que ejecutan disposiciones comunitarias cuya validez se haya impugnado, ni siquiera cuando un juez de otro Estado miembro ya haya solicitado al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de dichas disposiciones.

V.      Conclusión

182. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que declare:

–       en los asuntos C‑453/03, C‑11/04 (cuestiones primera, segunda y tercera), C‑12/04 (cuestiones primera, segunda y cuarta) y C‑194/04 (primera cuestión):

«1)      El artículo 1, número 1, letra b), de la Directiva 2002/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE del Consejo relativa a la circulación de los piensos compuestos y por la que se deroga la Directiva 91/357/CEE de la Comisión, es nulo.

2)      Por lo demás, del examen de la cuestión no se desprenden elementos que puedan desvirtuar la validez de la Directiva 2002/2.»

–       en el asunto C‑12/04 (tercera cuestión):

«La ejecución y la aplicación de la Directiva 2002/2, y en particular de la obligación de enumerar con sus nombres específicos las materias primas de los piensos compuestos, prevista en el artículo 1, número 4, de dicha Directiva, no están supeditadas a la elaboración de una lista de materias primas utilizables en la alimentación de los animales.

Los Estados miembros no pueden ejecutar dicha obligación mediante una enumeración de dichas materias con las denominaciones genéricas de sus categorías comerciales.»

–       en el asunto C‑194/04 (segunda cuestión):

«Las autoridades administrativas de un Estado miembro no tienen la facultad de suspender con carácter cautelar la aplicación de medidas nacionales que ejecutan disposiciones comunitarias cuya validez se haya impugnado, ni siquiera cuando un juez de otro Estado miembro ya haya solicitado al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de dichas disposiciones.»

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1 – Lengua original: italiano.

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2 – Resoluciones de 6 de octubre de 2003 de la High Court of Justice, Queen’s Bench Division, del Reino Unido, de 4 de diciembre de 2003 del Consiglio di Stato italiano y de 26 de abril de 2004 del Rechtbank te ‘s-Gravenhage neerlandés.

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3 – DO L 63, p. 23.

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4 –      [Nota únicamente para la versión italiana de las conclusiones].

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5 – Directiva relativa a la comercialización de los piensos compuestos (DO L 86, p. 30; EE 03/16, p. 75).

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6 – Directiva del Consejo, de 22 de enero de 1990, por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE relativa a la comercialización de los piensos compuestos (DO L 27, p. 35).

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7 – Informe de la Comisión sobre la viabilidad de una lista positiva de materias primas para la alimentación animal, de 24 de abril de 2003.

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8 – DO L 31, p. 1.

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9 – SI 2003/1503.

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10 – SI 2000/2481.

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11 – GURI nº 181, de 6 de agosto de 2003.

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12 – PDO-blad nº 42, de 27 de junio de 2003.

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13 – Sentencias de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros (asuntos acumulados C‑320/90 a C‑322/90, Rec. p. I‑393), apartado 6; de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, Rec. p. I‑4301), apartado 69; de 14 julio de 1998, Bettati (C‑341/95, Rec. p. I‑4355), apartado 67, y de 21 de septiembre de 1999, Brentjens’ (asuntos acumulados C‑115/97 a C‑117/97, Rec. p. I‑6025), apartado 38.

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14 – Sentencia de 11 septiembre 2003, Altair Chimica (C‑207/01, Rec. p. I‑8875), apartado 25. Véanse asimismo los autos de 30 de abril de 1998, Testa y Modesti (asuntos acumulados C‑128/97 y C‑137/97, Rec. p. I‑2181), apartado 6; de 11 de mayo de 1999, Anssens (C‑325/98, Rec. p. I‑2969), apartado 8, y de 28 de junio de 2000, Laguillaumie (C‑116/00, Rec. p. I‑4979), apartado 15.

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15 – Véase la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C‑280/93, Rec. p. I‑4973), apartado 47. Véanse también las sentencias de 9 de julio de 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301), apartado 30; de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 22; de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros (asuntos acumulados C‑267/88 a C‑285/88, Rec. p. I‑435), apartado 14, y de 19 de marzo de 1992, Hierl (C‑311/90, Rec. p. I‑2061), apartado 13.

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16 – Sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, Rec. p. I‑4023), apartados 8 y 14, y de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo (C‑84/94, Rec. p. I‑5755), apartado 58. El subrayado es mío.

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17 – Sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 12, y auto del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión (C‑180/96 R, Rec. p. I‑3903), apartado 63.

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18 – Sentencia de 17 julio de 1997, Affish (C‑183/95, Rec. p. I‑4315), apartados 43 y 57.

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19 – Sentencias Fedesa y otros, antes citada, apartado 17, y Affish, antes citada, apartado 42.

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20 – Sentencia Affish, antes citada.

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21 – [Nota únicamente para la versión italiana de las conclusiones].

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22 – Sentencias de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo (C‑269/97, Rec. p. I‑2257), apartado 43; de 30 de enero de 2001, España/Consejo (C‑36/98, Rec. p. I‑779), apartado 58, y de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. I‑11453), apartado 93.

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23 – Sentencia de 5 de octubre 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, Rec. p. I‑8419), apartados 84 e 85. El subrayado es mío.

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24 – Sentencia British American Tobacco, antes citada, apartado 122. Véanse también las sentencias de 18 de noviembre de 1987, Maizena (137/85, Rec. p. 4587), apartado 15; de 7 de diciembre de 1993, ADM Ölmühlen (C‑339/92, Rec. p. I‑6473), apartado 15; de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo (C‑426/93, Rec. p. I‑3723), apartado 42; de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 57, y de 11 de julio de 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, Rec. p. I‑6453), apartado 59.

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25 – Sentencias Schräder, antes citada, apartado 15; de 13 julio de 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), apartado 18; de 10 de enero de 1992, Kühn (C‑177/90, Rec. p. I‑35), apartado 16, y Alemania/Consejo, antes citada, apartado 78. En relación con el derecho de propiedad específicamente, véanse también las sentencias de 13 de diciembre de 1979, Hauer (44/79, Rec. p. 3727), apartado 23, y de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, Rec. p. I‑2603), apartado 54. En relación con la libertad de empresa particularmente, véase la sentencia Affish, antes citada, apartado 42.

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26 – El subrayado es mío.

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27 –      A este respecto, Nevedi cita: la Decisión 2000/766/CE del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a determinadas medidas de protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles y la utilización de proteínas animales en la alimentación animal (DO L 306, p. 32); el Reglamento (CE) nº 1234/2003 de la Comisión, de 10 de julio de 2003, por el que se modifican los anexos I, IV y XI del Reglamento (CE) nº 999/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) nº 1326/2001 en lo que respecta a las encefalopatías espongiformes transmisibles y a la alimentación animal Declaración del Consejo (DO L 173, p. 6); la Directiva 2001/102/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, por la que se modifica la Directiva 1999/29/CE del Consejo relativa a las sustancias y productos indeseables en la alimentación animal (DO L 6, p. 45); la Directiva 2002/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de mayo de 2002, sobre sustancias indeseables en la alimentación animal (DO L 140, p. 10), y la Directiva 2003/57/CE de la Comisión, de 17 de junio de 2003, por la que se modifica la Directiva 2002/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre sustancias indeseables en la alimentación animal (DO L 151, p. 38).

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28 –      Durante el iter legislativo, el Consejo había propuesto un sistema de este tipo que obligaba al responsable del etiquetado a declarar las materias primas contenidas en los piensos compuestos en función de su porcentaje respecto al peso, en orden decreciente, dentro de cinco «bandas» u «horquillas» (primera banda: > 30 %; segunda banda: > 15-30 %; tercera banda: > 5-15 %; cuarta banda: 2-5 %; quinta banda: < 2 %). Véase la posición común del Consejo de 19 de diciembre de 2000 (DO C 36, p. 35).

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29 – Véase a este respecto la Directiva 2003/100/CE de la Comisión, de 31 de octubre de 2003, por la que se modifica el anexo I de la Directiva 2002/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre sustancias indeseables en la alimentación animal (DO L 285, p. 33).

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30 – Sentencia Schräder, antes citada, apartado 21. Véase también la sentencia de 12 de septiembre de 1996, Fattoria autonoma tabacchi y otros (asuntos acumulados C‑254/94, C‑255/94 y C‑269/94, Rec. p. I‑4235), apartado 55.

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31 – Sentencia de 5 de mayo de 1998, National Farmers’ Union y otros (C‑157/96, Rec. p. I‑2211), apartado 63.

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32 – El subrayado es mío.

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33 – Sentencia de 12 noviembre 1996, Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 39.

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34 – Sentencia British American Tobacco, antes citada, apartado 80.

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35 – Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO L 109, p. 29).

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36 – Entre otras muchas, véanse las sentencias de 29 de junio de 1995, SCAC (C‑56/94, Rec. p. I‑1769), apartado 27; de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast (C‑15/95, Rec. p. I‑1961), apartado 35; de 17 de julio de 1997, National Farmers’ Union y otros (C‑354/95, Rec. p. I‑4559), apartado 61, y de 13 de abril de 2000, Karlsson y otros (C‑292/97, Rec. p. I‑2737), apartado 39.

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37 – Directiva de la Comisión, de 13 de junio de 1991, por la que se fijan las categorías de ingredientes utilizables en el etiquetado de los piensos compuestos destinados a los animales que no sean los de compañía (DO L 193, p. 34).

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38 – Sentencia de 22 de junio de 1989 (103/88, Rec. p. 1839).

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39 – Idem, antes citada, apartado 30.

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40 – Véanse en particular las sentencias de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest (asuntos acumulados C‑143/88 y C‑92/89, Rec. p. I‑415), y de 9 de noviembre de 1995, Atlanta y otros (C‑465/93, Rec. p. I‑3761).

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41 – Sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, antes citada, apartado 17, y sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (314/85, Rec. p. 4199), apartado 19.

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42 – Sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, antes citada, apartados 16 y 17.

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43 – Idem, apartados 18 a 20.

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44 – Idem, apartados 22 a 33.