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Document 62003CC0046
Opinion of Advocate General Stix-Hackl delivered on 9 June 2005. # United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Commission of the European Communities. # Structural funds - Decommitment of amounts - Conditions - Manchester/Salford/Trafford 2 ('MST 2') Programme. # Case C-46//03.
Conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas el 9 de junio de 2005.
Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte contra Comisión de las Comunidades Europeas.
Fondos Estructurales - Liberación de saldos - Requisitos - Programa Manchester/Salford/Trafford 2 ("MST 2").
Asunto C-46//03.
Conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas el 9 de junio de 2005.
Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte contra Comisión de las Comunidades Europeas.
Fondos Estructurales - Liberación de saldos - Requisitos - Programa Manchester/Salford/Trafford 2 ("MST 2").
Asunto C-46//03.
Recopilación de Jurisprudencia 2005 I-10167
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2005:369
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. CHRISTINE STIX-HACKL
presentadas el 9 de junio de 2005 1(1)
Asunto C‑46/03
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
Parte coadyuvante: Consejo de la Unión Europea
«Fondo Europeo de Desarrollo Regional – Programa Manchester/Salford/Trafford 2 (“MST 2”) – Compromisos presupuestarios – Plazo previsto en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1260/1999 – Decisión de liberación de recursos de la Comisión»
Índice
I. Introducción
II. Marco jurídico
III. Hechos
IV. Procedimiento
V. Apreciación
A. Admisibilidad del recurso con arreglo a los artículos 230 CE y 231 CE
B. Fundamentación
1. Primer motivo: errores de Derecho, de interpretación y de apreciación en la Decisión de 22 de noviembre de 2002
a) Alegaciones del Reino Unido
b) Alegaciones de la Comisión
c) Apreciación jurídica
i) Sobre la relación de los Reglamentos entre sí
ii) Sobre la alegación según la cual se presentó dentro de plazo una solicitud en el sentido del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999
iii) Sobre la supuesta falta de uso del margen de apreciación
iv) Sobre la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad
v) Sobre la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica
vi) Sobre la supuesta vulneración de los principios de buena administración, solidaridad comunitaria, cooperación regional y lealtad comunitaria
2. Segundo motivo: La conducta de la Comisión
a) Principales alegaciones
b) Apreciación jurídica
i) Sobre la eficacia de la alegación
ii) Sobre la obligación de información que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 31, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1260/1999
iii) Sobre la actuación de la Comisión en particular
3. Tercer motivo: ausencia de motivación de la Decisión de la Comisión C(92) 1358/8
a) Alegaciones del Reino Unido
b) Alegaciones de la Comisión
c) Apreciación jurídica
VI. Conclusión
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso, el Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia, por un lado, de conformidad con los artículos 230 CE y 231 CE, que anule la Decisión de la Comisión de 22 de noviembre de 2002, por la que se libera un saldo de 11.632.600 euros comprometidos para el Programa operativo Manchester/Salford/Trafford 2 (en lo sucesivo, «MST 2») en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). El Reino Unido alega en esencia que esta Decisión se sustenta en una interpretación errónea del artículo 52, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1260/1999 (2) o del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8.
2. Por otro lado, para el caso de que la interpretación del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 y/o del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8efectuada por la Comisión fuera correcta, el Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que declare, con arreglo al artículo 241 CE, que las disposiciones mencionadas no le son aplicables. De todos modos, mediante escrito de 23 de marzo de 2005, el Reino Unido ha renunciado a esta pretensión.
II. Marco jurídico
3. El artículo 21 del Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, (3) lleva el título «Pagos». A tenor de su apartado 4:
«El pago definitivo del saldo de cada uno de los compromisos se efectuará si:
– la autoridad designada que se menciona en el apartado 1 presenta a la Comisión una solicitud de pago dentro de los seis meses siguientes al final del año de que se trate o a la terminación material de la acción;
– se presentan a la Comisión los informes a los que se refiere el apartado 4 del artículo 25;
– el Estado miembro envía a la Comisión un certificado en el que se confirmen los datos facilitados en la solicitud de pago y los informes.»
4. El Reglamento nº 4253/88 fue derogado por el Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos estructurales, que entró en vigor el 1 de enero de 2000. (4)
5. El artículo 52 del Reglamento nº 1260/1999 lleva el título «Disposiciones transitorias». Su apartado 5 dispone:
«El presente Reglamento no afectará a la continuación ni la modificación, incluida la supresión total o parcial, de una intervención aprobada por el Consejo o por la Comisión al amparo de los Reglamentos (CEE) nº 2052/88 y (CEE) nº 4253/88 o de cualquier otra legislación aplicable a esa intervención a 31 de diciembre de 1999.»
III. Hechos
6. El 6 de julio de 1992, la Comisión adoptó, previa solicitud del Reino Unido el 20 de septiembre de 1991, la Decisión C(92) 1358/8 para la intervención del Fondo Europeo para el Desarrollo Regional (en lo sucesivo, «FEDER») y del Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, «FSE») en un programa operativo integral relativo a Manchester, Salford y Trafford sobre la base del marco comunitario de apoyo para el noroeste de Inglaterra en el Reino Unido, incluido en el objetivo nº 2, adoptado el 18 de diciembre de 1991 (en lo sucesivo, «Programa MST 2»).
7. La Comisión aceptó en dicha decisión el Programa MST 2 para el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 1993 y estableció el alcance de la cofinanciación con cargo al FEDER, de conformidad con el plan de financiación, en 56,51 millones de ecus. Además, fijó en el 31 de diciembre de 1995 la fecha de expiración del plazo para los pagos del Reino Unido a los beneficiarios finales a los que se encargó a nivel interno la ejecución de las acciones. A este propósito estipuló que, previa solicitud motivada presentada en tiempo oportuno, la Comisión podría conceder al Reino Unido una prórroga de este plazo.
8. En el artículo 6 de la misma Decisión se señalaba expresamente que para recibir una ayuda de los Fondos estructurales debían cumplirse los requisitos especiales contenidos en el artículo 10 del anexo a la Decisión, que constituye una parte integrante de la misma. Un incumplimiento de estos requisitos podía dar lugar a la suspensión de la ayuda.
9. El artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 establece:
«El pago definitivo del saldo de cada uno de los compromisos se efectuará si se cumplen las siguientes condiciones cumulativas:
– la autoridad designada presentará a la Comisión una solicitud de pago dentro de los seis meses siguientes al final del año de que se trate o a la terminación efectiva de la acción; esta solicitud deberá elaborarse con arreglo a los gastos efectivamente soportados por los beneficiarios finales, para los cuales exista documentación justificativa;
– se presentarán a la Comisión, en la forma habitual y reconocida, los informes a que se refiere el artículo 25, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 4253/88;
– el Estado miembro presentará a la Comisión un certificado que confirme la veracidad de los datos facilitados en la solicitud de pago y en los informes.»
10. Mediante la Decisión C(93) 3804 de 17 de diciembre de 1993, la Comisión aumentó la ayuda del FEDER hasta 58,163 millones de ecus y modificó oportunamente su Decisión C(92) 1358/8.
11. El 22 de diciembre de 1993, un funcionario del Government Office for the North West (autoridad regional competente; en lo sucesivo, «GONW») remitió un escrito a los miembros del comité de seguimiento y a la Comisión y adjuntó los nuevos cuadros financieros revisados conforme a la nueva Decisión de la Comisión. En ella consideró erróneamente que el importe total de la ayuda del FEDER ascendía a 58,76 millones de ecus.
12. Mediante fax de 14 de febrero de 1994, la Comisión remitió a continuación al GONW una copia del cuadro con el importe total del 58,163 millones de ecus corregido a mano y solicitó a esta autoridad su conformidad. Mediante fax de 21 de febrero de 1994, ésta comunicó a la Comisión que los pagos contenidos en los cuadros de financiación que la Comisión había enviado por fax el 14 de febrero de 1994 eran correctos.
13. Mediante la Decisión C(96) 461 de 4 de marzo de 1996, la Comisión prorrogó el plazo para los pagos del Reino Unido a los beneficiarios finales desde el 31 de diciembre de 1995 al 31 de diciembre de 1996 y modificó una vez más la Decisión C(92) 1358/8 en ese sentido.
14. El 11 de junio de 1999, el GONW remitió a la Comisión el proyecto de un informe de conclusiones sobre el Programa MST 2. El 31 de julio de 2000, el GONW envió de nuevo a la Comisión una copia de los borradores actualizados del informe final.
15. Mediante escrito de 26 de febrero de 2001, el GONW manifestó a la Comisión que estaba a punto de preparar los cuadros financieros definitivos del Programa MST 2. Según la GONW, éstos serían enviados a la Comisión por correo electrónico tan pronto como estuvieran elaborados, y en cualquier caso antes del plazo de 31 de marzo de 2001, tras cuya expiración se liberarían automáticamente las cantidades comprometidas.
16. Mediante escrito de 15 de marzo de 2001, el GONW transmitió a la Comisión el informe final del Programa MST 2, con la indicación de que la acreditación de los gastos efectivamente efectuados se mandaría inmediatamente, tan pronto como se elucidasen con el Manchester City Council las cuestiones todavía pendientes y, en cualquier caso, antes de la expiración del plazo de liberación de los recursos.
17. Mediante correo electrónico de 21 de marzo de 2001, la mencionada autoridad remitió a la Comisión cuatro cuadros financieros, indicando que, de este modo, la Comisión estaría en condiciones de cerrar el Programa MST 2. El funcionario competente solicitaba al mismo tiempo que se pusieran en contacto con él por teléfono, en caso de suscitarse dudas, al ser consciente de la brevedad de los plazos.
Los cuadros financieros elaborados en formato Excel son los siguientes:
Proyectos autorizados por solicitante (apéndice 3)
Proyectos autorizados por líneas de actuación prioritarias (apéndice 4)
Importes máximos de la financiación por acción (apéndice 5, cuadros 1 A, 1 B y 1 C, así como los cuadros 3 A y 3 B; el contenido de los cuadros 1 C y 3 A es idéntico)
Gastos subvencionables por línea de actuación prioritaria en cada año civil (apéndice 5, cuadros 2 A y 2 B)
Resumen de las ayudas autorizadas, comprometidas y concedidas por acción (también apéndice 3)
Resumen de los tramos anuales comprometidos (apéndice 5, cuadro 4).
18. Los cuadros del apéndice 3 (proyectos autorizados por solicitante) y del apéndice 4 cifran los gastos subvencionables por todos los proyectos en un importe total de 111.735.335 GBP. El cuadro 2 A del apéndice 5 recoge, en cambio, un importe total de 107.746.599 GBP, con una enumeración de pagos por líneas de actuación prioritarias, de suerte que en este cuadro faltan los datos correspondientes a las líneas de actuación prioritarias 3 y 5 en el ejercicio 1996.
19. El apéndice 5, cuadros 1 A y 1 B, cifran la ayuda económica del FEDER en 56,51 millones de ecus, mientras que los cuadros 1 C y 3 A la fijan en 58,76 millones de ecus.
20. Según el apéndice 3, el importe total asciende igualmente a 58,76 millones de ecus. A este respecto, el apéndice 3 remite expresamente a la Decisión de la Comisión de diciembre de 1993.
21. Habida cuenta de los datos contradictorios recogidos en los cuadros sobre el importe total de la financiación del FEDER, se suscitaron dudas en ambas partes sobre el importe de las ayudas concedidas en última instancia con cargo al FEDER. Sin embargo, es manifiesto que el GONW seguía considerando que el plan de financiación adjunto a la Decisión C(93) 3804 era el vinculante.
22. Mediante correo electrónico de 8 de mayo de 2001, la Comisión se interesó por los anexos revisados adjuntos al Programa MST 2. A continuación, se produjo un intercambio de correos electrónicos entre los interesados durante los meses de julio y agosto de 2001, en el curso del cual el GONW remitió en varias ocasiones a la Comisión cifras modificadas, a saber, el 14 de junio, el 19 de julio, el 6 de agosto y el 13 de agosto de 2001. Mientras tanto, la Comisión no invocó la expiración del plazo de 31 de marzo de 2001. Antes bien, el 5 de septiembre de 2001 solicitó por correo electrónico el envío de dos documentos, entre los que se encuentra «una copia de la declaración de gastos definitiva relativa al Programa MST 2» que, en opinión de los servicios competentes de la Comisión, ya había sido enviada en 1997.
23. La Comisión reiteró esta petición mediante un correo electrónico de 24 de octubre de 2001, tras el cual el intercambio de correos electrónicos entre la Comisión y el GONW prosiguió el 20 de diciembre de 2001 y el 15 de enero de 2002.
24. Mediante correo electrónico de 18 de enero de 2002, la Comisión manifestó por último a GONW que, en primer término, era preciso aclarar si se había recibido una declaración de gastos firmada antes del 31 de marzo de 2001. La Comisión añade que se obtendrá una copia del último plan de financiación, que no estaba disponible por el momento. Según los registros de la Comisión, el último plan de financiación era el que se adjuntó a la Decisión C(93) 3804. El GONW respondió mediante correo electrónico de 25 de enero de 2002 que hasta la fecha no se había presentado ninguna declaración definitiva sobre el Programa MST 2 a la espera de que se le comunicase qué Decisión de la Comisión debía servir de base a la declaración.
25. No obstante lo anterior, el Director General de la DG Política Regional solicitó, mediante escrito de 24 de enero de 2002 dirigido al Representante Permanente del Reino Unido ante la Unión Europea, que confirmase que hasta el 31 de marzo de 2001 no se había presentado ni un certificado de confirmación definitiva de los gastos mencionados ni una solicitud de pago definitiva y fijó un plazo de respuesta que expiraba el 7 de febrero de 2002.
26. El 4 de febrero de 2002, el GONW comunicó a la Comisión, haciendo referencia al escrito de 24 de enero de 2002 enviado por correo electrónico, que se esperaba la confirmación de los pagos contenidos en los cuadros de financiación remitidos el 13 de agosto de 2001. En cuanto se recibiera tal confirmación –proseguía el GONW– se enviaría el certificado de confirmación definitiva de los gastos mencionados en la solicitud de pago final.
27. Después de que la Comisión señalase que ello no constituía una respuesta a la pregunta de 24 de enero de 2002, el GONW respondió el mismo 4 de febrero de 2002 y en una comunicación de 6 de febrero de 2002 que los antiguos programas entrañaban la desventaja de que había dificultades para integrar los documentos originales y, en consecuencia, se colaboraba estrechamente con la Comisión. Mientras la Comisión no manifestó su conformidad con las cifras, no le fue posible a la autoridad presentar la confirmación definitiva de los gastos mencionados.
28. La Comisión señaló en un correo electrónico de 6 de febrero de 2002 que no podía indicar los números sin conocer el importe de los gastos efectuados. En consecuencia, solicitó que se le enviasen con la mayor rapidez posible los formularios originales suscritos.
29. El mismo día, el GONW suscribió el formulario de la Comisión en el que se acreditaban los gastos efectuados y se solicitaba el pago a la Comisión, y lo remitió a ésta. De este impreso se deducía que los gastos ascendían en total a 111.735.335 GBP. El cuadro de gastos adjunto al formulario contenía, respecto a los años 1992 a 1995, las mismas cifras por línea de actuación prioritaria que figuraban en el apéndice 5, cuadro 2 A, del correo electrónico de 21 de marzo de 2001. Sin embargo, los gastos correspondientes a 1996 se declaraban de forma distinta por línea de actuación prioritaria, es decir, no se habían completado únicamente con los datos relativos a las líneas de actuación prioritarias 3 y 5. (5)
30. Mediante escrito de 18 de abril de 2002 remitido al Representante Permanente del Reino Unido ante la Unión Europea, el Director General de la DG Política Regional comunicó, entre otras cosas, que el documento de 6 de febrero de 2002 no podía aceptarse como solicitud de pago, dado que el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 establecía un plazo hasta el 31 de marzo de 2001 para la presentación de tal documento. Según esta disposición, el saldo quedaba liberado automáticamente. Además, la Comisión estableció un plazo de respuesta de dos meses contados a partir de la recepción del escrito y suspendió hasta entonces el procedimiento de pago. De presentarse la respuesta fuera de plazo, la Comisión cerraría el programa como se ha expuesto al inicio y procedería en consecuencia.
31. El Representante Permanente del Reino Unido respondió mediante escrito de 12 de junio de 2002 que se habían facilitado las informaciones relevantes antes del 31 de marzo de 2001 y que se consideró que los cuadros financieros presentados el 21 de marzo de 2001 bastaban como declaración de gastos hasta que se resolviera la discusión con la Comisión sobre la cuestión de cuál fue el último plan de financiación. El GONW no ha dejado de insistir en que la Decisión C(93) 3804 es la Decisión definitiva y que la Comisión no confirmó este extremo hasta el 18 de enero de 2002. En consecuencia, la demora de la solicitud fue inevitable. Además, no hubiera tenido ningún sentido presentar una solicitud basada en cifras que la Comisión no habría reconocido a efectos de la autorización del pago del saldo.
32. Mediante escrito de 22 de noviembre de 2002, que al mismo tiempo constituye el objeto del presente procedimiento (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión niega el carácter supuestamente inevitable de la presentación tardía de la solicitud. La solicitud definitiva y la declaración de gastos dependían de las obligaciones internas contraídas. Estas obligaciones tampoco podrán modificarse ulteriormente. A juicio de la Comisión, no puede acogerse la argumentación sobre el plan de financiación. Al afirmar con tanta insistencia que la Decisión C(93) 3804 es la definitiva, el GONW contradecía su propia tesis, adoptada en el apéndice 5, cuadro 3 A, del informe final. En consecuencia, ninguno de los argumentos formulados podía evitar la consecuencia prevista en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 en el caso de presentación tardía de la solicitud. Se ordenó a la unidad competente de la Dirección General la liberación del saldo de 11.632.600 euros. Además, la Comisión está obligada a exigir el reembolso de 9.272.767,82 euros.
33. Mediante escrito de 6 de diciembre de 2002, el GONW señaló a la Comisión, entre otras cosas, que hubiera debido proceder a la liberación no más tarde del 30 de septiembre de 2001 con arreglo al artículo 52, apartado 5 del Reglamento nº 1260/1999. A su juicio, la Comisión había actuado de forma contradictoria.
IV. Procedimiento
34. El recurso fue inscrito el 31 de enero de 2003 en el registro de la Secretaría del Tribunal de Justicia. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de marzo de 2003 se admitió la intervención del Consejo como parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
35. El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Con arreglo a los artículos 230 CE y 231 CE, anule las siguientes medidas:
a) una Decisión de la Comisión contenida en un escrito de 22 de noviembre de 2002 por la que se libera la cantidad de 11.632.600 EUR;
b) una posterior Decisión adoptada en fecha desconocida por el Reino Unido en diciembre de 2002 o enero de 2003 por la que se libera esta cantidad;
c) todos los actos adoptados a raíz de dichas decisiones, incluida la liberación de esta cantidad;
d) una Decisión de la Comisión contenida en el escrito de 22 de noviembre de 2002 por la que se reclama la devolución de 9.272.767 euros que habían sido ya abonados al Reino Unido con arreglo al Programa MST 2; y
e) todos los actos adoptados a raíz de dicha Decisión.
2) Con arreglo al artículo 231 CE, declare sin valor ni efecto alguno todos los actos mencionados.
3) Con arreglo al artículo 241 CE, declare que, en caso de que la interpretación que hace la Comisión del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/99 y/o del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 de la Comisión sea correcta, los mencionados actos no son oponibles al Reino Unido.
4) Condene en costas a la Comisión.
36. Después de que la Comisión declarase, el 13 de marzo de 2003, que renunciaba a reclamar el reembolso de la cantidad de 9.272.767,82 euros, el Reino Unido retiró sus pretensiones al respecto [primera pretensión, letras d) y e)]. Mediante escrito de 23 de marzo de 2005, fechado por error el 23 de marzo de 2004, el Reino Unido retiró la tercera pretensión.
37. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad parcial del recurso y que lo desestime por infundado en todo lo demás.
– Con carácter subsidiario, lo desestime por infundado en su totalidad.
– Condene en costas a la demandante.
38. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Reino Unido con arreglo al artículo 241 CE, y, con carácter subsidiario, que lo desestime por infundado.
– Condene en costas al demandante.
39. Dado que, mediante escrito de 23 de marzo de 2005, el Reino Unido ha renunciado a su pretensión conforme al artículo 241 CE, en cualquier caso no es necesario examinar si dicha pretensión era admisible o no. En consecuencia, no se abordarán las correspondientes alegaciones del Consejo y la Comisión. Sus pretensiones a este respecto deben considerarse carentes de objeto.
V. Apreciación
A. Admisibilidad del recurso con arreglo a los artículos 230 CE y 231 CE
40. La Comisión impugna la admisibilidad de las pretensiones del Reino Unido, mediante las cuales éste ha solicitado que se anulen todas las Decisiones y actos, incluido el acto de liberación, adoptados tras el escrito de 22 de noviembre de 2002. A tal efecto alega que se trata únicamente de consecuencias inevitables del escrito de 22 de noviembre de 2002.
41. Por cuanto respecta a la admisibilidad de las pretensiones, es preciso determinar en primer lugar, el objeto del recurso. Con arreglo al artículo 230 CE, pueden constituir el objeto del recurso de anulación cualesquiera actos de la Comisión que no sean recomendaciones o dictámenes. De ello se desprende que un acto sólo puede ser objeto de recurso cuando está dirigido a producir efectos jurídicos, es decir, cuando a la vista de su contenido, está orientado a regular con carácter vinculante situaciones concretas. (6)
42. En el presente asunto, resulta dudoso –abstracción hecha de la comunicación dirigida al Estado miembro de que no se cumplían las condiciones para suspender una liberación automática de recursos con arreglo al artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999– si la propia liberación de recursos en la forma de una orden interna constituye un objeto de recurso admisible.
43. En este contexto ha de recordarse que la liberación de recursos constituye el «reverso» de un compromiso presupuestario. Procede considerar como tal compromiso una decisión de financiar un determinado programa o proyecto. Esta Decisión está dirigida a ejecutar el plan presupuestario, de suerte que habrá que diferenciar entre el compromiso –interno– (7) y una Decisión –dirigida al exterior– sobre una solicitud de pago. A raíz de una liberación, decae la posibilidad de desembolsar los recursos correspondientes sin un nuevo compromiso. En este contexto debe señalarse que una Decisión de la Comisión de que se cumplen los requisitos para una liberación automática constituye un acto dirigido al exterior, mientras que la liberación en sí es un proceso interno –y, como tal, no es impugnable.
44. La Comisión señaló por primera vez, mediante el escrito de 18 de abril de 2002, que debía liberarse el saldo de la intervención autorizada del FEDER. Sin embargo, al conceder al Reino Unido un plazo de respuesta de dos meses, durante el cual el procedimiento quedaba en suspenso, puso al mismo tiempo de manifiesto que con ello no se pretendía adoptar todavía una disposición vinculante.
45. Mediante escrito de 22 de noviembre de 2002, la Comisión confirmó posteriormente sus consideraciones sobre la liberación de 18 de abril de 2002 y comunicó que entretanto se había ordenado ya al servicio competente a nivel interno proceder a la liberación del saldo.
46. Por tanto, esta Decisión produce efectos jurídicos externos, pues se comunica con carácter vinculante al Reino Unido que ya no se desembolsará el saldo de 11.632.600 euros.
47. Así pues, esta Decisión de la Comisión constituye el objeto del recurso. En consecuencia, todas las Decisiones y los actos posteriores que confirman esta Decisión son únicamente la consecuencia fáctica, sin que quepa atribuirles contenido normativo propio. (8)
48. Procede declarar, pues, la inadmisibilidad de la primera pretensión, letras b) y c).
49. El recurso es admisible en todo lo demás.
B. Fundamentación
50. El Reino Unido apoya su recurso de anulación de la Decisión de 22 de noviembre de 2002 en tres motivos. Con su primer motivo, censura errores de Derecho, de interpretación y de apreciación que la Comisión ha cometido en su Decisión impugnada. Con su segundo motivo, el Reino Unido critica la conducta de la Comisión. A través de su inactividad, ha suscitado en la demandante la confianza en que la solicitud se ha presentado de forma correcta. Con su tercer motivo, censura la falta de motivación de la Decisión impugnada.
1. Primer motivo: errores de Derecho, de interpretación y de apreciación en la Decisión de 22 de noviembre de 2002
a) Alegaciones del Reino Unido
51. En el primer motivo, el Reino Unido expresa su tesis de que la afirmación de la Comisión según la cual el Reino Unido ha incumplido los requisitos del artículo 52, aparado 5, del Reglamento nº 1260/1999 es contraria a Derecho por adolecer de errores de Derecho, de interpretación y de apreciación.
52. Fundamenta su alegación señalando que el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 no exige una forma particular para la presentación de la solicitud. En particular, el artículo 52, apartado 5, no prevé que los Estados miembros deban confirmar los datos. Los requisitos derivados del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 no son aplicables en el presente caso, pues han de observarse exclusivamente las disposiciones del Reglamento nº 1260/1999, por lo que no se exige la utilización del formulario tipo del FEDER.
53. El artículo 54 del Reglamento nº 1260/1999 derogó el Reglamento nº 4253/88 con efectos a partir del 1 de enero de 2000, de suerte que ya no estaba en vigor en la época aquí pertinente. Así pues, el artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8había sido derogado al mismo tiempo. El Reglamento nº 1260/1999 ha establecido un régimen jurídico completamente nuevo.
En la vista el Reino Unido puso de manifiesto una supuesta contradicción entre las tesis de la Comisión y del Consejo: mientras que la Comisión se basaba, entre otros, en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88, el Consejo proponía poner en relación el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 con su artículo 32, apartado 4.
54. La intención del Reino Unido de presentar una solicitud de pago del saldo aun sin utilizar el formulario tipo se infiere inequívocamente de la correspondencia mantenida entre el GONW y la Comisión. A fin y al cabo, se han facilitado todas las informaciones exigidas en el formulario tipo.
55. Antes del 31 de marzo de 2001, la Comisión había recibido una solicitud en tal sentido. Ésta figuraba entre los documentos que fueron enviados el 26 de febrero, el 15 de marzo y el 21 de marzo de 2001, los cuales a su vez contenían toda la información que la Comisión necesitaba para adoptar una decisión definitiva sobre el Programa MST 2. El informe final fue remitido el 15 de marzo de 2001 y no requería ya la aprobación del Estado, pues la autoridad regional estaba facultada para facilitar por sí misma datos vinculantes. La declaración de gastos fue remitida por correo electrónico dentro de plazo el 21 de marzo de 2001.
56. La mención errónea de los gastos totales por importe de 107.766.705 GBP en lugar de 111.735.335 GBP no produjo efecto alguno, pues el importe correcto se desprendía del apéndice 4. Aun tomando como base esta cifra errónea, el Reino Unido tenía derecho a percibir el saldo, dado que pudo efectuarse la asignación de tal saldo sobre la base del importe mencionado en primer lugar.
57. Además, la interpretación de la Comisión vulnera el principio de seguridad jurídica, pues el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 no establece, a la vista de su tenor, requisito alguno relativo a la forma de la solicitud necesaria. La drástica sanción prevista en el artículo 52, apartado 5, sólo puede aplicarse cuando exista una vulneración indubitada de una disposición clara e inequívoca.
58. Por último, habida cuenta del carácter drástico de la sanción, también se vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 5 CE. En efecto, el buen funcionamiento del Fondo no corrió peligro en ningún momento.
59. En cualquier caso, los requisitos del artículo 10 del anexo no son de carácter imperativo. La Comisión dispone aquí de un amplio margen de apreciación, como pone de manifiesto también el artículo 6 de la Decisión C(92) 1358/8. Según esta disposición, el incumplimiento de los requisitos de la presentación de la solicitud no da lugar automáticamente a la imposición de una sanción determinada.
60. De igual modo, el artículo 10 del anexo dispone que la forma de los informes que deban presentarse será objeto de acuerdo. De ello se desprende que se trata de disposiciones procedimentales flexibles. Por lo tanto, la declaración de la Comisión contenida en el escrito de 22 de noviembre de 2002, según la cual no dispone de margen de apreciación alguno en relación con el supuesto incumplimiento de los requisitos del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 constituye un error de Derecho.
61. Además, la Comisión ha vulnerado los principios de buena administración, de solidaridad comunitaria, de cooperación regional y el principio de lealtad comunitaria consagrado en el artículo 10 CE.
b) Alegaciones de la Comisión
62. La Comisión sostiene, por el contrario, que el sentido y la finalidad del artículo 52, apartado 5, estriban en que la Comisión tenga a su disposición a más tardar el 31 de marzo de 2001 todos los documentos necesarios para poder pronunciarse sobre la finalización de un programa. No más tarde de tal fecha la Comisión debe tener todos los documentos necesarios en una forma utilizable. Una declaración de gastos no certificada enviada por correo electrónico en formato Excel no puede reconocerse bajo ninguna circunstancia como solicitud de pago admisible, y no sólo porque no se haya utilizado el formulario habitual, sino también porque, con arreglo al artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88, tal documento debe ser suscrito y certificado.
63. Si la Comisión reconociera tales documentos como vinculantes, vulneraría el artículo 274 CE, según el cual está obligada a gestionar de forma responsable las finanzas comunitarias.
64. Aunque el Reglamento nº 4253/88 fue derogado por el artículo 54 del Reglamento nº 1260/1999, esto se aplica sin perjuicio de las disposiciones del artículo 52, apartado 1, del Reglamento nº 1260/1999. Según estas disposiciones, se mantendrá en vigor la legislación aplicable a 31 de diciembre de 1999 a los programas del período de planificación comprendido entre 1989 a 1993, así como entre 1994 a 1999. En consecuencia, el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 sigue siendo aplicable al Programa MST 2.
65. La interpretación de la Comisión tampoco vulnera el principio de seguridad jurídica. El artículo 10 del anexo a la Decisión de la Comisión C(92) 1358/8 establece con claridad los requisitos para el desembolso del saldo. El artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 establece el plazo dentro del cual debe presentarse una solicitud de pago para programas autorizados antes del 1 de enero de 1994. Además, la disposición establece con precisión los efectos de la liberación automática.
66. Tampoco existe una vulneración del principio de proporcionalidad. La presentación de la solicitud en tiempo oportuno constituye una obligación esencial para el buen funcionamiento de los Fondos estructurales. Su incumplimiento resulta contrario a la obligación que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 274 CE. El artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 no concede a la Comisión margen discrecional alguno, dado que establece una consecuencia jurídica obligatoria.
67. Ciertamente, de conformidad con el artículo 6 de la Decisión C(92) 1358/8, la Comisión disponía de la facultad discrecional de modificar las disposiciones de dicha Decisión. Ahora bien, no dispone al mismo tiempo de la facultad discrecional de modificar una norma jurídica de rango superior.
68. La imputación según la cual la Comisión ha vulnerado, mediante la interpretación realizada, los principios de buena administración, de solidaridad comunitaria, de cooperación regional y el principio de lealtad comunitaria consagrado en el artículo 5 CE no cumple los requisitos del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia ni los del artículo 38, apartado 1, letra c), de su Reglamento de Procedimiento, dado que el Reino Unido hace meramente mención de los principios, sin explicar de qué modo pueden haber sido vulnerados.
c) Apreciación jurídica
69. La cuestión que ha de examinarse en primer lugar es si el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 debe interpretarse en el sentido de que ha reemplazado las disposiciones del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 sobre la base de este mismo Reglamento así como la Decisión C(92) 1358/8 adoptada sobre la base de la anterior, incluido su anexo, relativa al Programa MST 2, por cuanto respecta a la forma y al contenido aquí controvertidos de una solicitud de pago del saldo de una ayuda económica comunitaria y, de ser así, en qué medida.
70. Si procediera rechazar tal interpretación, habría que examinar hasta qué punto los documentos facilitados por el Reino Unido pudieron impedir la consecuencia establecida en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, consistente en la liberación automática, sin perjuicio de un eventual cumplimiento de los requisitos formales y materiales de las disposiciones –todavía aplicables según esta hipótesis– del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 o del correspondiente artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8.
i) Sobre la relación de los Reglamentos entre sí
71. Con arreglo al artículo 54 del Reglamento nº 1260/1999, éste ha derogado, a partir de su entrada en vigor, los Reglamentos nos 2052/88 y 4253/88. Sin embargo, ello se entiende sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 52, apartado 1, del Reglamento nº 1260/1999.
72. El artículo 52 contiene, según reza su título, «Disposiciones transitorias» y establece en su apartado 1 que el Reglamento nº 1260/1999 no afectará a la continuación de las intervenciones aprobadas al amparo de los Reglamentos ahora derogados. El artículo 52, apartado 2, abre la posibilidad de una autorización de nuevas intervenciones sobre la base de los Reglamentos derogados si se han presentado las solicitudes en virtud de los mismos.
73. Mediante estas disposiciones transitorias, el legislador comunitario ha establecido que las intervenciones ya autorizadas se mantienen con arreglo a su base jurídica original y que, en determinados casos, podrán examinarse y aprobarse nuevas intervenciones con arreglo a la normativa anterior. Por cuanto atañe al Programa MST 2 aquí controvertido, el Reglamento nº 2052/88 y el Reglamento de aplicación nº 4253/88, así como la Decisión C(92) 1358/8, modificada por las Decisiones C(93) 3804 y C(96) 461, constituyen la base jurídica pertinente.
74. Así pues, parece incorrecta la tesis del Reino Unido según la cual estas disposiciones han sido reemplazadas por el Reglamento nº 1260/1999. Ahora bien, queda pendiente la cuestión relativa a la relación entre el Reglamento nº 1260/1999 y la base jurídica original del Programa MST 2. En efecto, la continuación de las intervenciones ya autorizadas con arreglo a su base jurídica original no se opone a una liberación automática de conformidad con el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, aplicable sin duda alguna al Programa MST 2. Resulta dudoso, pues, a qué requisitos está sujeta en el caso concreto la consecuencia prevista en esta disposición.
75. El mecanismo de la liberación automática con arreglo al artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 constituye una novedad de este Reglamento frente al Reglamento nº 4253/88. Este último preveía exclusivamente la reducción, suspensión o supresión de la ayuda cuando la Comisión hubiera examinado y comprobado la existencia de una irregularidad y de una modificación importante, que afectare a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida y que la Comisión no hubiera aprobado. (9) En cualquier caso, procede hacer constar que mediante estas consecuencias se sanciona en última instancia el comportamiento del beneficiario final de la ayuda económica de la Comunidad, (10) mientras que la liberación aquí controvertida afecta (únicamente) a la conducta del Estado miembro.
76. El objetivo legislativo de esta liberación automática de reciente introducción consiste en garantizar la correcta gestión de los recursos comunitarios, mejorando las previsiones y la ejecución de los gastos. (11)
77. Por un lado, mediante el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 se prorroga el plazo de presentación de una solicitud de pago definitivo hasta el 31 de marzo de 2001, más allá del plazo de seis meses previsto en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 –una vez finalizado el año de que se trate o bien tras la terminación de la acción. Por otro lado, se introduce por vez primera la consecuencia de la liberación automática para el caso de inobservancia del plazo.
78. Procede aclarar ahora si la consecuencia establecida por el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 –en relación con el plazo para la presentación de una «solicitud de pago definitivo»– en cuanto sanción puede vincularse al incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 o en el artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 (12) que, en este aspecto, es idéntico.
79. A ello se opone indudablemente la falta de una remisión expresa a los requisitos del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999. En este contexto, el Reino Unido invoca la sentencia de 26 de mayo de 1982 dictada en el asunto Alemania/Comisión, (13) según la cual «el principio de seguridad jurídica exige que una disposición que establezca un plazo de caducidad, muy especialmente cuando puede llegar a impedir que un Estado miembro cobre una ayuda económica cuya solicitud hubiera sido aprobada y en relación con la cual haya ya incurrido en considerables gastos, sea fijado de forma clara y precisa con el fin de que los Estados miembros puedan apreciar con total conocimiento de causa la importancia que para ellos tiene la observancia de dicho plazo». Esta jurisprudencia resulta relevante en la medida en que el plazo del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 se concibe, a la vista de la consecuencia de la liberación automática, como un plazo de caducidad y su incumplimiento implica la pérdida de los recursos para el Estado miembro de que se trate.
80. De hecho, la liberación automática prevista en el artículo 52, apartado 5, constituye un agravamiento considerable de la sanción respecto a la situación jurídica anterior, (14) de suerte que, a la luz de la citada jurisprudencia, debe excluirse una interpretación del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 en el sentido de que ha sido modificado por medio del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 –al añadirse una nueva consecuencia jurídica vinculada a un plazo de caducidad.
81. Ahora bien, de ello no cabe deducir que no procedía establecer requisitos relativos a los datos que debe comunicar el Estado miembro para presentar la solicitud de pago definitivo prevista en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999. Ello se desprende de la finalidad, antes mencionada, (15) de esta disposición transitoria. Si bien la Comisión no podía exigir el cumplimiento de cada uno de los requisitos del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 o bien del artículo 10 al anexo de la Decisión C(92) 1358/8 en el marco del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, no obstante no puede negársele la facultad de establecer requisitos sobre la exactitud y fiabilidad de los datos facilitados por el Reino Unido antes de la expiración del plazo del 31 de marzo de 2001. (16) Ha de reconocerse esta facultad a la Comisión, máxime si se tiene en cuenta que la finalidad perseguida manifiestamente por el mecanismo de la liberación automática traslada en última instancia al Derecho secundario el principio de buena gestión financiera del artículo 274 CE consagrado en el Derecho primario.
La reproducción en el artículo 32, apartado 4, del Reglamento nº 1260/1999, del contenido normativo esencial del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 se opone también a una interpretación del concepto de solicitud de pago definitivo, a que se refiere el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, desgajada de las demás disposiciones de dicho Reglamento y del Reglamento nº 4253/88. Independientemente de la cuestión del ámbito de aplicación ratione temporis de ambas disposiciones, se desprende claramente de esta reproducción que el Reglamento nº 1260/1999 no ha afectado a la forma, al contenido ni la función de la solicitud de pago definitivo de suerte que, en contra de la opinión manifestada en la vista por el agente del Gobierno del Reino Unido, en cualquier caso, no cabe interpretar el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 sin tener debidamente en cuenta de las demás disposiciones bien del Reglamento nº 4253/88, bien del Reglamento nº 1260/1999.
En este contexto, no es necesario examinar si la tesis del Consejo, según la cual deben interpretarse conjuntamente las disposiciones de los artículos 52, apartado 5, y 32, apartado 4, del Reglamento nº 1260/1999 es eventualmente compatible con la de la Comisión.
82. De todo lo anterior se desprende, pues, que el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 debe interpretarse en el sentido de que la inobservancia de los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 no da lugar por sí misma a la liberación automática, pero –por lo que respecta a los gastos efectuados, facilitados sin observar las formalidades– la Comisión tiene indudablemente derecho a examinar si tales datos pueden admitirse como una solicitud de pago definitivo a efectos del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999.
83. Así pues, la Comisión basó la Decisión impugnada en una interpretación errónea del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 en la medida en que asoció la sanción de liberación automática allí prevista al incumplimiento de los requisitos mencionados en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88 o bien en el artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8 de la Comisión.
84. Por lo que se refiere al presente asunto, carece, por tanto, de relevancia, a diferencia de lo que sostiene la Comisión, que el Reino Unido no haya usado el formulario elaborado por la Comisión y utilizado usualmente para la presentación de solicitud de pagos con cargo al Fondo y para la certificación de los datos sobre los gastos.
85. Ahora bien, esta interpretación errónea del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 podría ser irrelevante si la Comisión, a la vista de las circunstancias del presente asunto, pudo suponer acertadamente que el Reino Unido había omitido presentar en tiempo oportuno una solicitud con arreglo al artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999.
ii) Sobre la alegación según la cual se presentó dentro de plazo una solicitud en el sentido del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999
El informe final
86. El 15 de marzo de 2001, el GONW envió por correo electrónico a la Comisión el informe final sobre el Programa MST 2 en formato Excel. Sin embargo, el Reino Unido no confirmó estos datos hasta el 31 de marzo de 2001.
87. En consecuencia, no puede seguirse la tesis del Reino Unido de que no era necesaria confirmación alguna de los datos por el Estado miembro, dado que la autoridad designada estaba facultada a nivel interno para facilitar autónomamente datos a la Comisión.
88. Tanto el artículo 21, apartado 4, tercer guión, del Reglamento nº 4253/88 como la disposición correspondiente del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8, que fue adoptada sobre la base de aquél, exigen expresamente una certificación en la que el Estado miembro confirme los datos. En cambio, los requisitos de los guiones primero y segundo los debe cumplir la autoridad nacional designada. (17)
89. Esta distinción se corresponde también con el espíritu y la finalidad de la disposición. En la fase de planificación del programa actúan el Estado miembro y la Comisión, mientras que tras el cierre de esta fase, es decir, tras la aprobación de un marco comunitario de apoyo, el Estado miembro encarga a una autoridad la ejecución del programa. (18) La ventaja estriba fundadamente en que las autoridades pueden gestionar in situ los programas con mucha mayor facilidad. No obstante, el Estado miembro sigue siendo responsable de vigilar la ejecución del programa. (19)
90. Aunque, según la tesis aquí defendida, el incumplimiento de las exigencias del artículo 21, apartado 4, tercer guión, del Reglamento nº 4253/88 o del artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8, no pueda desencadenar por sí mismo la consecuencia del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, no es menos cierto que la entrega por una autoridad local de un informe final no confirmado no ofrece suficientes garantías de fiabilidad. En particular, de un informe así no se deduce que el Estado miembro asuma la responsabilidad por la exactitud –material aritmética– de los datos aportados. Desde este punto de vista, falta una declaración confirmatoria del Estado miembro de carácter vinculante que, sin perjuicio de las exigencias citadas no directamente aplicables, resulta indispensable en este contexto. (20)
91. La aducida habilitación de la autoridad por el Estado miembro no justifica ninguna otra conclusión. Una disposición nacional no puede modificar, ni menos suprimir unilateralmente, una obligación comunitaria.
La declaración sobre los gastos
92. El GONW presentó igualmente dentro de plazo, y en particular el 21 de marzo de 2001, una declaración sobre los gastos en forma de cuadro. Sin embargo, a la vista de los documentos obrantes en autos, los datos sobre los gastos efectuados no concordaban entre sí y contenían errores.
93. En una ocasión, los gastos totales ascienden a 111.735.335 GBP y en otra a 107.746.599 GBP. El importe correcto de 111.735.335 GBP se recogía en el apéndice 4 del correo electrónico enviado por GONW el 21 de marzo de 2001. Sin embargo, este importe contradecía el dato contenido en el cuadro 2 A del apéndice 5, lo que ocasionó la consiguiente incertidumbre.
94. Aunque –como ha objetado la demandante– ambos importes justificarían un desembolso, subsiste la incertidumbre sobre el carácter vinculante de estas cifras contradictorias. La declaración de que los gastos se mantienen cuanto menos en un marco determinado no basta para verificar los datos, en su caso, a la vista de los justificantes que deben entregarse.
95. Por lo demás, la Comisión está obligada, con arreglo al artículo 274 CE, a ejecutar el presupuesto con arreglo al principio de buena gestión financiera. Ello exige que, a la hora de decidir sobre el pago de ayudas económicas con cargo a los Fondos, examine los datos con toda la escrupulosidad posible al objeto de evitar abusos. Sin embargo, no está en condiciones de hacer tal cosa mientras sólo cuente con cifras inciertas sobre gastos que en última instancia tampoco pueden atribuirse con precisión a una intervención.
96. En última instancia, no se discute que los correspondientes datos controvertidos no se corrigieron hasta después de haber expirado el plazo, a saber, el 14 de junio, el 19 de julio, el 6 y 13 de agosto de 2001 y, por tanto, en cualquier caso, se corrigieron con retraso. La finalidad del plazo de caducidad del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 exige que antes de su expiración se hayan facilitado todos los datos que necesita la Comisión para adoptar una decisión. La posibilidad de una corrección posterior, por la que se decanta el Reino Unido, resulta incompatible con el objetivo perseguido por esta disposición.
Conclusión provisional
97. De todo lo anterior procede concluir que la Comisión no ha hecho un uso manifiestamente erróneo de su derecho a examinar los datos en el marco de la solicitud de pago prevista en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999.
98. Si bien ha de reconocerse al Reino Unido que la entrega de cifras y declaraciones parcialmente incorrectas no puede producir por sí misma la consecuencia del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 –sobre todo porque al objeto de lograr a un cierre rápido y rentable de la intervención mediante el pago de los eventuales saldos basta con no tener en cuenta los importes distintos (correctos) tras la expiración del plazo, siempre que ello redunde en perjuicio del presupuesto comunitario–, ha de hacerse constar aquí que en el presente asunto la entrega de tales datos incorrectos vino acompañada además de una falta de confirmación del informe final. A la vista de tal acumulación de fuentes de riesgo, la Comisión no podía darse por satisfecha.
99. En este contexto, la Comisión podía llegar lícitamente a la conclusión de que un Estado miembro no presenta una solicitud de pago definitivo dentro de plazo, con arreglo al artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999, si sus datos no satisfacen las exigencias –implícitas, pero indispensables– de fiabilidad de los datos contenidos en la solicitud de pago y permanecen sin confirmar hasta después de haber expirado el plazo señalado. Por tanto, la Decisión impugnada resulta, en cualquier caso, fundada a este respecto. (21)
iii) Sobre la supuesta falta de uso del margen de apreciación
100. El artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 es una disposición de carácter imperativo y no concede a la Comisión ninguna facultad de apreciación discrecional. Regula la liberación obligatoria, si como muy tarde el 31 de marzo de 2001 no se ha presentado la correspondiente solicitud de pago definitivo. Por lo tanto, la Decisión de la Comisión que concreta esta consecuencia, no es ilegal por adolecer de un error de apreciación. (22)
101. Ciertamente el Reino Unido observa no sin razón que en el artículo 6 de la Decisión C (92) 1358/8, según el cual el incumplimiento de los requisitos de una solicitud de pago puede dar lugar a la suspensión de la ayuda, se abre en tal medida a la Comisión un margen de apreciación discrecional.
102. Como ya se ha expuesto antes, (23) el mecanismo de la liberación automática constituye una novedad del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999. Habida cuenta del carácter drástico de esta consecuencia, ha de hacerse una interpretación autónoma de la correspondiente disposición. Por lo tanto es irrelevante si, con arreglo al Reglamento nº 4253/88 o a la Decisión C(92) 1358/8, basada en aquél, se abrieron o no márgenes de apreciación discrecional en otro contexto.
103. Así pues, procede señalar que la aplicación de la liberación automática prevista en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 no se hallaba comprendida en la facultad de apreciación discrecional de la Comisión, en la medida en que ésta hubiera constatado la falta de una solicitud de pago definitivo tras examinar la documentación presentada.
iv) Sobre la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad
104. La Decisión de la Comisión no ha vulnerado el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 5 CE, que exige, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que las medidas impuestas por los actos de las instituciones comunitarias sean las adecuadas para alcanzar el objetivo propuesto y no sobrepasen los límites de lo que fuere necesario a tal efecto. (24)
105. La estricta observancia del plazo del artículo 52, apartado 5, es necesaria para preservar el buen funcionamiento y la buena gestión financiera de los Fondos estructurales, de conformidad con el artículo 274 CE. A resultas de la ejecución descentralizada de la actividad de los Fondos estructurales por parte de los Estados miembros, a la Comisión sólo le resulta posible hacer un seguimiento de los gastos efectuados que en última instancia justifican los desembolsos de los recursos comprometidos cuando las solicitudes de pago han sido presentadas en una fecha cercana.
106. El buen funcionamiento de los Fondos exige también que las adiciones o correcciones sustanciales presentadas con retraso relativas a las solicitudes de pago en el sentido del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 no puedan impedir la liberación, pues de otro modo la gestión de los recursos quedaría paralizada por la presentación de solicitudes de difícil comprensión.
v) Sobre la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica
107. Carece de fundamento la afirmación del Reino Unido según la cual la interpretación del artículo 52, apartado 5, realizada por la Comisión vulnera el principio de seguridad jurídica.
108. El artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 establece inequívocamente la fecha de 31 de marzo de 2001 como final del plazo para la presentación de la solicitud de pago definitivo y la liberación automática de los recursos como consecuencia de la inobservancia de este plazo.
109. Según los documentos obrantes en autos, el Reino Unido –también al nivel del GONW– sabía qué datos debían facilitarse con ocasión de la solicitud de pago definitivo. Consta que el propio GONW declaró en diversas ocasiones que era consciente del plazo. Además, resulta evidente que intentó elaborar en el plazo fijado un informe final junto con las declaraciones. A tal respecto, me remito a los escritos de 26 de febrero, y de 15 y 21 de marzo de 2001, en los que el GONW menciona o explícitamente que el plazo expira el 31 de marzo de 2001 o bien declara que era consciente de que debían observarse plazos muy ajustados.
vi) Sobre la supuesta vulneración de los principios de buena administración, solidaridad comunitaria, cooperación regional y lealtad comunitaria
110. La alegación del Reino Unido según la cual la interpretación y aplicación de las disposiciones por la Comisión vulneran los principios de buena administración, solidaridad comunitaria, cooperación regional y el principio de lealtad comunitaria consagrada en el artículo 10 CE se debe desestimar por no haber sido motivada. El Reino Unido no ha explicado las supuestas vulneraciones. Sin embargo, el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 38, apartado 1, letra c) del Reglamento de Procedimiento exigen cuanto menos una exposición sumaria de los motivos invocados. A tal fin, es necesario que las vulneraciones alegadas se expongan de forma comprensible y comprobable.
111. En conclusión, procede desestimar, pues, el primer motivo por infundado.
2. Segundo motivo: La conducta de la Comisión
a) Principales alegaciones
112. Mediante el segundo motivo, el Reino Unido alega en esencia que las objeciones que ha formulado la Comisión sobre el modo de presentación de la solicitud son extemporáneas, dado que no comunicó al Reino Unido antes de la expiración del plazo que la solicitud no cumplía los requisitos del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999.
113. Además, la Comisión estaba obligada a comunicar al Reino Unido que, a su juicio, la solicitud incumplía los requisitos formales vigentes.
114. Al no haber respondido la Comisión a los documentos enviados el 15 y el 21 de marzo de 2001 antes de verano de 2001, la demandante pudo albergar la expectativa fundada de que se cumplían todas las condiciones que debía reunir la solicitud de pago del saldo.
115. La Comisión replica, desde una perspectiva fáctica, que sus servicios no hicieron nada que pudiera crear la impresión de que los documentos presentados hasta la expiración del plazo bastaran para el cierre del programa. Por lo demás, señala que, en cualquier caso, su propia conducta carece de relevancia por lo que respecta a la liberación automática.
b) Apreciación jurídica
i) Sobre la eficacia de la alegación
116. Procede desestimar el presente motivo por ineficaz. En efecto, aunque fuera cierta la alegación, no puede dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada.
117. Como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 21 de septiembre de 2000 en el asunto C‑46/98 P, (25) la eficacia de un motivo invocado tiene que ver con su capacidad, en el caso de que sea fundado, para dar lugar a la anulación perseguida por el demandante.
118. Aunque hubiera existido una obligación de comunicación en tal sentido y la Comisión la hubiera incumplido, de ello no se deduce forzosamente que el Reino Unido habría presentado dentro de plazo la oportuna solicitud de pago definitivo.
ii) Sobre la obligación de información que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 31, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1260/1999
119. En aras de la exhaustividad, ha de abordarse ahora la obligación de información de la Comisión que introduce explícitamente el artículo 31, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento 1260/1999, según el cual en cualquier caso la Comisión informará en su debido momento a los Estados miembros y a la autoridad pagadora siempre que exista el riesgo de que se aplique la liberación automática a que se refiere el párrafo segundo.
120. Esta disposición tampoco se aplica al programa aquí controvertido. Según las disposiciones transitorias del artículo 52 del Reglamento nº 1260/1999, este Reglamento no afectará a las intervenciones aprobadas al amparo del Reglamento nº 2052/88 y de su Reglamento de aplicación nº 4253/88. La obligación de la Comisión establecida en el artículo 31, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1260/1999 de informar sobre el riesgo de aplicación de una liberación se refiere, pues, únicamente a los programas futuros.
121. En virtud de lo anterior el Reino Unido no resulta peor tratado por la disposición transitoria del artículo 52 del Reglamento nº 1260/1999, dado que el artículo 52, apartado 5, concede en última instancia, en lo referente a la presentación de solicitudes de pago definitivo, una considerable prórroga del plazo respecto al plazo original previsto en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88.
iii) Sobre la actuación de la Comisión en particular
122. En aras de la exhaustividad, a continuación se examinarán también las imputaciones relativas a la actuación de la Comisión.
123. Aunque la actuación de la Comisión no sea un ejemplo de claridad, dado que, en particular tras la expiración del plazo, formuló todavía preguntas sobre los datos contradictorios facilitados por el Estado miembro o, en su caso, por el GONW y resulta evidente que ella misma no se aclaraba en lo relativo al plan de financiación definitivo, esto no modifica en nada el hecho de que el Reino Unido era responsable de que la Comisión tuviera en su poder en la fecha oportuna toda la información fiable sobre los gastos para poder pronunciarse en última instancia.
124. Además, la Comisión no restó importancia ni guardó silencio maliciosamente sobre la consecuencia de la liberación automática. Antes bien, ya el 31 de julio de 2000 comunicó que quería cerrar el Programa MST 2. De este modo instó indirectamente por primera vez al Reino Unido a actuar.
125. Por último, de los fundamentos jurídicos tampoco se deduce una eventual obligación de la Comisión de confirmar individualmente la expiración del plazo. Tampoco se sigue otra cosa del artículo 10 CE, según el cual las instituciones comunitarias están obligadas a mantener una cooperación leal con los Estados miembros. (26) No constituye una actuación desleal el hecho de que la Comisión no haya llamado la atención sobre la expiración de un plazo cuando resulta evidente que el Estado miembro estaba al tanto de la obligación de observarlo. (27)
126. Por lo que atañe a la generación de una eventual confianza legítima, ha de observarse además que la Decisión de la Comisión impugnada se basa en un Reglamento del Consejo, de suerte que, en cualquier caso, la conducta de la Comisión no puede valorarse como una renuncia a requisitos formales impuestos por ella misma.
3. Tercer motivo: ausencia de motivación de la Decisión de la Comisión C(92) 1358/8
a) Alegaciones del Reino Unido
127. Mediante el tercer motivo, el Reino Unido censura que la Comisión vulneró la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE, dado que la Decisión de 22 de noviembre de 2002 no contiene los fundamentos jurídicos y fácticos esenciales que son necesarios para poder entender la motivación.
128. En particular, se echa de menos una explicación de por qué la información facilitada en febrero y marzo de 2001 no fue suficiente para ser considerada como una solicitud en el sentido del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999. Además, la Comisión tampoco ha explicado por qué es imposible concluir el programa como consecuencia del supuesto incumplimiento de los requisitos que han de cumplirse antes de la expiración del plazo. La declaración de la Comisión, según la cual «los funcionarios competentes no aceptan el argumento relativo al plan de financiación definitivo» es de todo punto insuficiente e incomprensible.
b) Alegaciones de la Comisión
129. La Comisión, en cambio, considera que la Decisión está debidamente motivada, dado que cumple los requisitos del artículo 252 CE. El escrito de 22 de noviembre de 2002 debe interpretarse en el contexto de la correspondencia mantenida con el Reino Unido, en particular con los escritos de 24 de enero, 18 de abril y 12 de junio de 2002. En ellos se recogió siempre la tesis de la Comisión de que, hasta el 31 de marzo de 2001, no se había presentado ninguna solicitud de pago del saldo.
130. Por último, el Reino Unido reconoció en su escrito de 12 de junio de 2002 que hasta el 30 de marzo de 2001 no había presentado ninguna solicitud formal. En consecuencia, conocía los motivos de la Decisión, aunque no hubiera consenso sobre la misma.
c) Apreciación jurídica
131. Según reiterada jurisprudencia, la motivación de un acto exigida por el artículo 253 CE debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y que el Juez comunitario pueda ejercer su control. El alcance de la obligación de motivación depende de la clase del acto afectado y de las circunstancias en las que se adoptó, así como del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (28)
132. En particular, la motivación de una Decisión por la que se suprime una ayuda comunitaria debe poner de manifiesto con claridad los motivos que la justifiquen, habida cuenta de las graves consecuencias que tiene esta Decisión para el beneficiario de la ayuda. (29)
133. Aunque es verdad que este asunto no versa, en cuanto al fondo, sobre la supresión de una ayuda comunitaria, sí trata de una denegación ulterior de una ayuda inicialmente concedida, a saber, del pago del saldo de los recursos comprometidos en el FEDER para el Programa MST 2.
134. En el escrito impugnado de 22 de noviembre de 2000, la Comisión declaró en esencia que la Decisión de liberación se adoptó de forma forzosa, dado que, el 31 de marzo de 2001, no se había presentado una solicitud de pago que se ajustase a los requisitos del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999.
135. Las circunstancias en las que fue adoptada la Decisión confirman que esta motivación es suficiente. La obligación de motivación requiere unas explicaciones menos amplias en la medida en que el destinatario de la Decisión ya tiene conocimiento de los fundamentos jurídicos y de sus requisitos. (30) Como ya se ha señalado,(31) el Reino Unido ya puso de manifiesto antes de la expiración del plazo que era consciente de la brevedad de los plazos del artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999. Por tanto, es de suponer que el Reino Unido tenía conocimiento –sin perjuicio del mantenimiento, discutido entre las partes, de las condiciones previstas en el artículo 10 del anexo a la Decisión C(92) 1358/8– de que la inobservancia del plazo establecido en el artículo 52, apartado 5, del Reglamento nº 1260/1999 tendría como consecuencia una liberación de los recursos.
136. Por último, en la prolongada correspondencia mantenida entre las partes, en particular en los escritos de 24 de enero, 18 de abril y 12 de junio de 2002, se recogieron las tesis contrapuestas y se explicaron al Reino Unido los motivos de la liberación.
137. De todo lo anterior se desprende que la Comisión motivó suficientemente su Decisión de 22 de noviembre de 2002 a la vista de las concretas circunstancias del caso.
138. En consecuencia, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
VI. Conclusión
139. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
– Desestimar en su totalidad el recurso interpuesto por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
– Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
1 – Lengua original: alemán.
2 – Reglamento del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos estructurales (DO L 161, p. 1).
3 – DO L 374, p. 1.
4 – Véase el artículo 54 del Reglamento nº 1260/1999.
5 – Véase el punto 18 supra.
6 – Véase también la sentencia de 9 de diciembre de 2004, Comisión/Greencore Group (C‑123/03 P, Rec. p. I-0000), apartado 44: «las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de manera caracterizada la situación jurídica de éste, constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de recurso de anulación en el sentido del artículo 230 CE».
7 – Véase la sentencia de 25 de febrero de 1988, Les Verts/Parlamento (190/84, Rec. p. 1017), apartados 7 y 8: «[El] presente recurso [...] se dirige contra actos de compromiso [...]. Semejantes actos sólo producen efectos jurídicos en la esfera interna de la administración, sin que generen derechos ni obligaciones para terceros. No constituyen, por consiguiente, decisiones lesivas.»
8 – Sentencia de 10 de diciembre de 1980, Grasselli/Comisión (23/80, Rec. p. 3709), y sentencia Comisión/Greencore, citada en la nota 6 supra, apartado 39.
9 – Véase el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88.
10 – Sobre los problemas de legalidad que esto pudiera eventualmente implicar, véase Nehl: Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, Berlín 2002.
11 – Según el cuadragésimo cuarto considerando, a tal fin conviene que los retrasos en la ejecución financiera den lugar a liberaciones de oficio.
12 – Presentación en tiempo oportuno de una solicitud de desembolso de los saldos, presentación de un informe detallado y presentación de una confirmación de los gastos.
13 – Asunto 44/81, Rec. p. 1855, apartado 16.
14 – Véase el punto 75 supra.
15 – Véase el punto 76 supra.
16 – Recuérdese que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión (C-84/96, Rec. p. I‑6547), apartado 57 interpretó ya el concepto de una solicitud de pago definitivo, aunque partiendo de una base jurídica diferente, y en tal ocasión manifestó que, independientemente de la cuestión de la eventual confirmación de los datos pertinentes, «las solicitudes de pago definitivo dirigidas por los Estados miembros deben tener; por lo menos, las informaciones que permitan a la Comisión proceder a la liquidación definitiva de dichos proyectos y al pago de las cantidades reclamadas».
17 – La disposición diferencia, pues, entre los requisitos que debe cumplir la autoridad y los que debe cumplir el Estado miembro.
18 – Artículos 10 y 14 del Reglamento nº 4253/88.
19 – Artículo 23 del Reglamento nº 4253/88.
20 – Véase también el cuadragésimo tercer considerando del Reglamento nº 1260/1999: «Considerando que es necesario garantizar una gestión financiera correcta asegurándose de que los gastos se justifiquen y certifiquen [...]».
21 – Ha de recordarse aquí que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 6 de noviembre de 1990, Comisión/Italia, C‑86/89, Rec. p. I‑3891, apartado 20), para el mantenimiento legal de una Decisión basta con que su fundamento esencial sea correcto. Los vicios de que pudiera adolecer el otro fundamento de la Decisión no afectan a la legalidad de la misma.
22 – Sobre la ausencia de apreciación discrecional en materia de liberaciones automáticas, véase la sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión (C‑84/96, citada en la nota 16).
23 – Véase el punto 75 supra.
24 – Véase la sentencia de 18 de septiembre de 1986, Comisión/Alemania, denominada «vino de calidad» (116/82, Rec. p. 2519), apartado 21.
25 – EFMA/Consejo y Comisión (Rec. p. I‑7079), apartado 38.
26 – Véase la sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Rec. p. 255), y el auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld (2/88‑Imm., Rec. p. I‑3365).
27 – A tal respecto, véase también el punto 109 supra.
28 – Sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros (C‑350/88, Rec. p. I‑395), apartados 15 y ss.
29 – Véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de febrero de 2000, CCRE/Comisión (asuntos acumulados T‑46/98 y T‑151/98, Rec. p. II‑167), apartado 48.
30 – En este sentido, ha de remitirse a la jurisprudencia sobre las liquidaciones de cuentas del FEOGA, según la cual la cooperación de un Estado miembro en la elaboración de una Decisión resulta significativa en relación con el alcance de la obligación de fundamentación. Véase por ejemplo la sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania /Comisión (819/79, Rec. p. 21), apartados 19 a 21.
31 – Véase el punto 109 supra.