62002O0296

Procedimiento sobre medidas provisionales - Suspensión de la ejecución - Medidas provisionales - Requisitos para su concesión - Fumus boni iuris - Perjuicio grave e irreparable - Daño al medio ambiente - Régimen de limitación del tráfico de tránsito por carretera a través de Austria

[Arts. 242 CE y 243 CE; Protocolo nº 9 del Acta de Adhesión de 1994; Reglamento (CE) nº 3298/94 de la Comisión]

$$Si bien es cierto que un daño al medio ambiente como el relacionado con la intensidad del tráfico en determinados ejes viarios presenta carácter irreversible, en la medida en que su eliminación retroactiva es imposible, el juez de medidas provisionales, en el marco del régimen de limitación del tráfico de tránsito por carretera a través de Austria establecido por el Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994 y el Reglamento nº 3298/94, sólo puede basarse, en virtud de la urgencia que justifica su intervención, en la existencia de tal daño para restringir las posibilidades de tránsito previstas en una decisión de la Comisión cuando las repercusiones negativas de dicho tráfico de tránsito superen el nivel considerado como aceptable cuando se adoptó el Protocolo.

En consecuencia, en la medida en que, tras un primer examen, no resulte evidente que dicho nivel se haya superado, carece de justificación que se ordene la suspensión de la ejecución o que se adopten medidas provisionales, habida cuenta de que debe efectuarse una ponderación entre los efectos casi definitivos de una medida que limita dicho tráfico de tránsito y el impacto directo y considerable de tal medida en las actividades de las empresas que operan en el mercado de que se trata y, más en general, en el buen funcionamiento del mercado interior.

( véanse los apartados 92 a 94, 96 y 97 )

En el asunto C-296/02 R,

República de Austria, representada por el Sr. H. Dossi, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Schmidt y por los Sres. M. Niejahr y W. Wils, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

apoyada por

República Federal de Alemania, representada por el Sr. W.-D. Plessing, en calidad de agente, asistido por los Sres. J. Sedemund y T. Lübbig, Rechtsanwälte,

y por

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

partes coadyuvantes,

que tiene por objeto un procedimiento sobre medidas provisionales suscitado en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra la decisión de la Comisión que desestima definitivamente un requerimiento por el que se solicitaba su actuación y contra la decisión de dicha institución, de 24 de julio de 2002, de atribuir íntegramente los ecopuntos para el año 2002,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

dicta el siguiente

Auto

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de agosto de 2002, la República de Austria solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, que se anule la decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas, de 24 de julio de 2002, que desestima definitivamente el requerimiento por el que dicho Estado miembro solicitaba su actuación con el fin de que presentara un proyecto de reducción del número de ecopuntos para el año 2002 y, con carácter subsidiario, que se anule la decisión de la Comisión, de 24 de julio de 2002, por la que se atribuyen íntegramente los ecopuntos para el año 2002.

2 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el mismo día, la demandante solicitó, con carácter principal y conforme a los artículos 242 CE y 243 CE, que se anule la ejecución de la decisión de la Comisión de 24 de julio de 2002 y que se inste a esta última a adoptar todas las medidas necesarias para que se paralice el uso efectivo de los ecopuntos previstos en el contingente para el año 2002, que, pese a haber sido ya atribuidos, no han sido aún utilizados, en la medida en que sea preciso a efectos de una eventual reducción extraordinaria de los ecopuntos en 2002, y, con carácter subsidiario, que se inste a la Comisión a no atribuir la reserva comunitaria de ecopuntos correspondiente a dicho año.

3 La demandante solicitó asimismo, conforme al artículo 84, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que se acceda cautelarmente, incluso antes de que la otra parte haya presentado sus observaciones, a la demanda de medidas provisionales presentada, hasta que se dicte el auto que ponga fin al procedimiento sobre medidas provisionales.

4 La Comisión presentó sus observaciones escritas sobre la demanda de medidas provisionales el 5 de septiembre de 2002.

5 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia los días 30 de agosto de 2002 y 13 de septiembre de 2002, la República Federal de Alemania y la República Italiana, respectivamente, solicitaron intervenir en el presente procedimiento sobre medidas provisionales en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

6 De conformidad con el artículo 37, párrafos primero y cuarto, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia y con el artículo 93, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, procede acoger las demandas de intervención en el procedimiento sobre medidas provisionales.

7 La República Federal de Alemania presentó su escrito de formalización de la intervención mediante fax de 12 de septiembre de 2002.

8 Mediante fax dirigido a la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de septiembre de 2002, la Comisión, a petición del Tribunal de Justicia, aportó diversos documentos.

9 Las observaciones orales de las partes fueron oídas el 18 de septiembre de 2002.

Marco jurídico y fáctico

Marco jurídico general del sistema de ecopuntos

10 El marco jurídico general del sistema de ecopuntos está constituido, por una parte, por el Protocolo nº 9, sobre el transporte por carretera, por ferrocarril y combinado en Austria, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones a los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Protocolo»), y, por otra parte, por el Reglamento (CE) nº 3298/94 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas detalladas relativas al sistema de derechos de tránsito (Ecopuntos) para los camiones que transiten por Austria, establecido por el artículo 11 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (DO L 341, p. 20).

11 El Reglamento nº 3298/94, adoptado con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Protocolo, ha sido modificado por el Reglamento (CE) nº 1524/96 de la Comisión, de 30 de julio de 1996 (DO L 190, p. 13), por el Reglamento (CE) nº 609/2000 de la Comisión, de 21 de marzo de 2000 (DO L 73, p. 9), y por el Reglamento (CE) nº 2012/2000 del Consejo, de 21 de septiembre de 2000 (DO L 241, p. 18) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3298/94»).

12 El Protocolo establece en su parte III, relativa al transporte por carretera, un régimen especial para el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria.

13 Dicho régimen tiene su origen en el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Austria en el ámbito del tráfico de tránsito de mercancías por carretera y ferrocarril, firmado en Oporto el 2 de mayo de 1992 (en lo sucesivo, «Acuerdo de 1992»), aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 92/577/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 373, p. 4).

14 Los elementos esenciales de este régimen están contenidos en el artículo 11, apartado 2, del Protocolo, que está redactado en los siguientes términos:

«Hasta el 1 de enero de 1998 se aplicarán las siguientes disposiciones:

a) Las emisiones totales de NOx [gas acidificante] producidas por camiones que transiten por Austria se reducirán en un 60 % en el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2003, de conformidad con el cuadro que figura en el Anexo 4.

b) La reducción de las emisiones totales de NOx de estos camiones se gestionará con arreglo a un sistema de ecopuntos. En dicho sistema, cualquier camión que transite por Austria necesitará un número de ecopuntos equivalente a sus emisiones de NOx [autorizadas de acuerdo con la "Conformity of Production" valor (COP) o valor de la licencia por tipos]. El cálculo y gestión de estos puntos se describe en el Anexo 5.

c) [...]

d) Austria expedirá y pondrá a disposición a su debido tiempo las tarjetas de ecopuntos necesarias para la gestión de dicho sistema, de conformidad con el Anexo 5, para los camiones en tránsito por Austria.

e) La Comisión repartirá los ecopuntos entre los Estados miembros de conformidad con las disposiciones que se establezcan con arreglo al apartado 6.»

15 El artículo 11, apartados 4 y 6, del Protocolo dispone:

«4. Antes del 1 de enero de 2001, la Comisión, en cooperación con la Agencia Europea del Medio Ambiente, efectuará un estudio científico sobre el grado de consecución del objetivo de reducción de la contaminación establecido en la letra a) del apartado 2. Si la Comisión considera que se ha conseguido este objetivo con carácter permanente, dejará de aplicarse lo dispuesto en el apartado 2 el 1 de enero de 2001. Si la Comisión considera que no se ha alcanzado dicho objetivo con carácter permanente, el Consejo, de conformidad con el artículo 75 del Tratado CE, podrá adoptar medidas en el marco comunitario que garanticen una protección equivalente del medio ambiente, en particular, una reducción de la contaminación del 60 %. En caso de que el Consejo no adoptase dichas medidas, se ampliará automáticamente el período transitorio por un período final de tres años durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.

[...]

6. La Comisión, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará medidas pormenorizadas sobre los procedimientos referentes al sistema de ecopuntos y al reparto de ecopuntos, así como sobre las cuestiones técnicas relativas a la aplicación del presente artículo, que entrarán en vigor en la fecha de la adhesión de Austria.

[...]»

16 El artículo 16 del Protocolo dispone que la Comisión estará asistida por un Comité integrado por los representantes de los Estados miembros (en lo sucesivo, «comité de ecopuntos») y precisa las modalidades de intervención de dicho comité.

17 En el informe COM(2000) 862 final sobre los transportes de mercancías por carretera en tránsito por Austria, dirigido al Consejo, la Comisión llegó a la conclusión de que el objetivo relativo a la reducción de la contaminación no se había logrado con carácter permanente. Al no haber adoptado el Consejo medidas suplementarias, lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, del Protocolo sigue siendo de aplicación hasta el 31 de diciembre de 2003.

Aplicación del sistema de ecopuntos

18 Con el fin de tener en cuenta los viajes de tránsito de los vehículos de carga matriculados en Finlandia y Suecia, el Reglamento nº 3298/94 modificó el anexo 4 del Protocolo y fijó el número total de ecopuntos de la siguiente manera:

>lt>0

El Reglamento nº 3298/94 fija también, en su anexo D, el coeficiente de distribución de los ecopuntos entre los Estados miembros.

19 A tenor del artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 3298/94:

«1. Las autoridades competentes de los Estados miembros asignarán sus ecopuntos disponibles a los operadores interesados establecidos en su territorio.

2. Cada año, las autoridades competentes de los Estados miembros comunicarán y devolverán a la Comisión, a más tardar el 15 de octubre, los ecopuntos cuya utilización sea improbable antes de finalizar el año, de acuerdo con los datos disponibles y las estimaciones de tráfico para los últimos meses del año.»

20 Conforme al artículo 8 del Reglamento nº 3298/94:

«1. Los ecopuntos que no se distribuyan entre los Estados miembros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6, así como los que se hayan devuelto a la Comisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, constituirán una reserva comunitaria.

2. Los ecopuntos de la reserva comunitaria serán asignados por la Comisión a los Estados miembros con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 16 del Protocolo nº 9, como mínimo un mes antes del final del año.

[...]»

Cláusula del 108 %

21 A tenor del artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, «si el número de desplazamientos de tránsito realizados en cualquiera de estos años superase en más de un 8 % la cifra de referencia establecida para el año 1991, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará las medidas apropiadas, de conformidad con el punto 3 del Anexo 5».

22 Esta cláusula de salvaguardia (en lo sucesivo, «cláusula del 108 %») tiene por objeto frenar el aumento del tráfico de tránsito que podría derivarse de los progresos técnicos obtenidos en la elaboración de motores más limpios.

23 Dado que el número de desplazamientos de tránsito por Austria para 1991 ascendió a 1.490.900, el umbral al que hace referencia el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo queda fijado en 1.610.172 desplazamientos de tránsito.

Desplazamientos sometidos al sistema de ecopuntos

24 El artículo 1, letra c), del Protocolo define el «tráfico de tránsito a través de Austria» como «el tráfico que atraviese el territorio de Austria y cuyos puntos de partida y de destino estén situados fuera de Austria».

25 Conforme a la letra g) del mismo artículo, los «desplazamientos bilaterales» consisten en «el transporte internacional realizado en desplazamientos de un vehículo cuyo punto de partida o de destino esté situado en Austria y el punto de destino o de partida, respectivamente, en otro Estado miembro y los desplazamientos de vacío relacionados con dichos transportes».

26 El artículo 1, apartado 1 bis, del Reglamento nº 3298/94 dispone:

«Los viajes de tránsito efectuados en las circunstancias enumeradas en el anexo C o con arreglo a las autorizaciones de la CEMT [Conferencia Europea de Ministros de Transportes] válidas en territorio austriaco estarán exentos del sistema de ecopuntos.»

27 El anexo C del Reglamento nº 3298/94 enumera dieciséis categorías de transportes no sujetos al sistema de ecopuntos, como el transporte de envíos postales y el transporte de vehículos dañados o de vehículos que requieran una reparación.

28 Asimismo, conforme al artículo 3, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 3298/94:

«2. Los transportes continuos que impliquen el cruce de la frontera austriaca una vez por ferrocarril, bien en el marco del transporte por ferrocarril convencional o en una operación de transporte combinado, y el cruce de la frontera por carretera, antes o después del cruce por ferrocarril, no se considerarán un tránsito de mercancías por carretera a través de Austria con arreglo a la letra e) del artículo 1 del Protocolo nº 9, sino viajes bilaterales con arreglo a la letra g) de su artículo 1.

3. No obstante lo dispuesto en el apartado 2, se considerarán desplazamientos bilaterales los viajes de tránsito continuos a través de Austria que utilicen las siguientes terminales ferroviarias:

Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz.»

29 Por último, el artículo 14 del Reglamento nº 3298/94 prevé:

«Un viaje se considerará exento del pago de ecopuntos si el vehículo carga o descarga una carga completa en Austria y está provisto de la documentación adecuada para demostrarlo, independientemente de la ruta utilizada por el vehículo para entrar y salir de Austria.»

30 La motivación de esta disposición figura en el cuarto considerando del Reglamento nº 609/2000, según el cual «un vehículo efectúa un viaje bilateral si descarga o carga una carga completa en Austria, independientemente de la ruta utilizada por el vehículo para entrar y salir de Austria, y por consiguiente, no debe exigírsele el pago de ecopuntos».

Métodos de control

31 El anexo 5 del Protocolo, titulado «Cálculo y gestión de los ecopuntos mencionados en la letra b) del apartado 2 del artículo 11 del Protocolo», establece, en su punto 1:

«El conductor de cada camión que atraviese Austria en tránsito (en cualquier sentido) deberá presentar para cada viaje:

a) un documento que justifique el valor COP de emisiones de Nox tolerado en su autorización;

b) una tarjeta de ecopuntos válida expedida por las autoridades competentes.

[...]»

32 El control de la aplicación del sistema de ecopuntos se basaba, en un principio, en un método que imponía el uso de formularios de papel (ecotarjetas).

33 Mediante el Reglamento nº 1524/96, la Comisión estableció un sistema de control basado en un dispositivo electrónico, denominado «ecoplaca», que se instala en el vehículo y permite el cobro automático de ecopuntos, regulándose sus especificaciones técnicas en el Anexo F del Reglamento nº 3298/94.

34 En la actualidad, aproximadamente un 95 % de los ecopuntos se utiliza de modo electrónico. Una sociedad privada con domicilio en Austria se encarga de su gestión.

35 Conforme al artículo 2, apartados 2, 4 y 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94:

«2. Si el vehículo está equipado con una ecoplaca, previa confirmación de que va a emprender un viaje de tránsito que requiere ecopuntos, se deducirá del número total de ecopuntos asignado al Estado miembro en que esté matriculado el vehículo un número de ecopuntos equivalente a la información sobre las emisiones de NOx almacenada en la ecoplaca del vehículo. Esta operación se llevará a cabo por medio de una infraestructura facilitada y explotada por las autoridades austriacas.

Los vehículos provistos de ecoplacas que efectúen desplazamientos bilaterales, deberán, antes de entrar en territorio austriaco, programar la ecoplaca de forma que demuestre que no se está realizando un viaje de tránsito.

[...]

4. Para los viajes que requieran ecopuntos, la ecotarjeta o la ecoplaca sustituirá a todos los formularios austriacos utilizados hasta ahora para estadísticas de transporte.

5. [...]

De otro modo, si el vehículo está equipado con una ecoplaca, las autoridades austriacas pondrán a disposición de la autoridad designada en el Estado miembro en que esté matriculado el vehículo, la información necesaria, en el plazo de cuarenta y ocho horas siguientes a la realización de un tránsito. Dicha información se pondrá también a disposición de la Comisión.»

36 El anexo F del Reglamento nº 3298/94 prevé, en particular:

«Declaración de tránsito

La ecoplaca deberá disponer de la posibilidad de introducir en su memoria una declaración de trayecto exento del sistema de ecopuntos.

Dicha posibilidad deberá ser claramente visible en la ecoplaca por razones de control, o bien deberá existir la posibilidad de ajustar la ecoplaca a una posición de partida definida. En todo caso, ha de asegurarse que el cómputo de los ecopuntos se base exclusivamente en el estado en el momento de la entrada en el país.»

Hechos que originaron el litigio

37 Mediante escrito de 17 de diciembre de 2001, la República de Austria informó a la Comisión de que, tal como se desprendía de las previsiones relativas al total de desplazamientos sometidos al sistema de ecopuntos en 2001, el valor de referencia de 1991 iba a ser superado, instándole a aplicar la cláusula del 108 %.

38 Mediante escrito de 12 de abril de 2002, la República de Austria remitió a la Comisión sus estadísticas definitivas de ecopuntos para el año 2001, que confirmaban que dicho valor se había superado. En efecto, en ellas figuraba un total de 1.640.416 «desplazamientos de tránsito declarados» para el año 2001, de tal modo que el valor de referencia del año 1991 quedaba superado en un 10,03 %.

39 En sus reuniones vigesimosexta y vigesimoséptima, celebradas el 3 de mayo de 2002 y el 18 de julio de 2002, respectivamente, el comité de ecopuntos examinó las estadísticas austriacas y consideró la posibilidad de que tuvieran que excluirse algunos desplazamientos a efectos de la eventual aplicación de la cláusula del 108 %.

40 A raíz de otros intercambios de correspondencia, la República de Austria, mediante escrito de 27 de junio de 2002, dirigió finalmente a la Comisión, conforme al artículo 232 CE, párrafo segundo, un requerimiento para que actuase, solicitándole que sometiera sin demora al comité de ecopuntos para su aprobación un proyecto de reglamento que tuviera por objeto la reducción del número de ecopuntos para el año 2002.

Decisión de 24 de julio de 2002

41 El 24 de julio de 2002, la Comisión decidió no presentar ningún proyecto dirigido a la reducción del número de ecopuntos para el año 2002 conforme a la cláusula del 108 %.

42 Dicha decisión se adoptó sobre la base de una comunicación de la Comisaria Sra. Loyola de Palacio, de 23 de julio de 2002 [documento SEC(2002) 855/4], que prevé, en sus puntos 5 a 9:

«5. El problema al que se enfrentó la Comisión en 2002 es el mismo que ya se planteó en 2001 y consiste en que el sistema electrónico que contabiliza más del 95 % de los ecopuntos utilizados es mucho menos sofisticado que lo que se hizo creer a la Comisión. Se suponía que este sistema analizaba los datos relativos a la entrada y a la salida de camiones para determinar si habían transitado por Austria. Sin embargo, dicho sistema se limita a comprobar en la entrada al territorio austriaco si el conductor ha seleccionado, en la placa electrónica del camión, la opción "desplazamiento bilateral" o si ha dejado la opción "tránsito" (opción por defecto). Si ha dejado la opción "tránsito", el desplazamiento queda registrado como un tránsito, con independencia de que el camión se encuentre o no efectivamente en tránsito por Austria.

6. En consecuencia, las estadísticas proporcionadas por Austria reflejan no el número de desplazamientos de tránsito realmente efectuados, sino el número de desplazamientos de tránsito declarados.

7. El 2 de abril de 2002, las autoridades austriacas remitieron a los servicios de la Comisión estadísticas basadas en las entradas en el territorio austriaco que indicaban que el umbral del 108 % se había superado nuevamente en 2001. De dichas estadísticas se desprende que en 2001 se efectuaron 1.640.416 desplazamientos de tránsito, es decir, un 110 % del total del año de referencia.

8. En respuesta a una solicitud de información complementaria, las autoridades austriacas facilitaron, el 22 de abril de 2002, otros datos estadísticos que contenían precisiones acerca de los desplazamientos cuya condición de "desplazamientos de tránsito" había dado lugar el año anterior a discrepancias (desplazamientos bilaterales, Rollende Landstrasse...).

9. Los servicios de la Comisión han analizado dichas estadísticas y han llegado a la conclusión de que el número de desplazamientos que pueden efectivamente considerarse desplazamientos de tránsito alcanzaba, en 2001, 1.454.526 1.488.898, es decir, un 76 % 99,9 % del límite, que es de 1.610.172 desplazamientos.» (Las tachaduras y correcciones figuran en el documento citado).

43 De las explicaciones proporcionadas por la demandada en la vista se desprende que el número de 1.488.898 desplazamientos de tránsito se obtuvo al detraer tres categorías de desplazamientos del número de 1.640.416 desplazamientos registrados, comunicado por la demandante:

- los desplazamientos en que la entrada en Austria y la salida de Austria se efectúan por el mismo puesto fronterizo (49.504);

- los desplazamientos sobre cuya salida no se posea información alguna (91.250);

- los desplazamientos en carretera rodante («Rollende Strasse») (10.764).

44 Sobre la base de la decisión de 24 de julio de 2002, la Comisión procedió, el 29 de julio de 2002, a la distribución de los ecopuntos electrónicos restantes para el año 2002.

Sobre la admisibilidad de la demanda

45 En sus observaciones escritas, la Comisión alega que debe declararse la inadmisibilidad tanto de las pretensiones formuladas con carácter principal como de las formuladas con carácter subsidiario.

46 Por lo que respecta a las pretensiones formuladas con carácter principal, la Comisión estima que la suspensión de la ejecución de la decisión de 24 de julio de 2002 es imposible, puesto que dicha decisión ya se ejecutó el 29 de julio de 2002. Lo mismo sucede, a su juicio, con la suspensión de los ecopuntos aún no utilizados, dado que los ecopuntos restantes ya se han atribuido a los Estados miembros, sin que la Comisión se encuentre habilitada a disponer de ellos de forma unilateral.

47 Asimismo, según la Comisión debe declararse la inadmisibilidad de la pretensión formulada con carácter subsidiario por la República de Austria, que tiene por objeto que se ordene a dicha institución que no proceda a la distribución de la reserva comunitaria para el año 2002, en la medida en que no guarda relación con el objeto del procedimiento sobre el fondo, tal como exige el artículo 83, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. La Comisión estima, en efecto, que la decisión de 24 de julio de 2002 no se refiere a la reserva comunitaria.

48 A este respecto, basta con señalar que, habida cuenta de que algunas de las pretensiones de la República de Austria están redactadas en términos muy generales, las objeciones de la Comisión no pueden conducir a una declaración de inadmisibilidad, si bien su pertinencia puede eventualmente demostrarse en el examen de las medidas provisionales que deben adoptarse en concreto.

49 En consecuencia, procede examinar el fondo de la demanda de medidas provisionales.

Sobre el fondo

Alegaciones de las partes

50 La demandante alega que, al adoptar la decisión de 24 de julio de 2002, la Comisión incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 11, apartado 2, letra c), y 16 del Protocolo, en relación con lo dispuesto en el anexo 5, punto 3, de dicho Protocolo.

51 Considera, en efecto, que el número de desplazamientos de tránsito ha superado el límite del 108 % previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo.

52 En apoyo de esta afirmación, la demandante expone esencialmente que un desplazamiento debe calificarse de desplazamiento de tránsito si se ha declarado como tal a la entrada en el territorio austriaco, de modo que la Comisión debía fundarse exclusivamente en el número de desplazamientos declarados en tránsito, recogido en las estadísticas proporcionadas por las autoridades austriacas.

53 A juicio de la demandante, de la definición de «tráfico de tránsito a través de Austria» contenida en el artículo 1, letra c), del Protocolo no se desprende que, para determinar si el límite del 108 % previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo se ha superado, sólo pueden tomarse en consideración los desplazamientos efectivamente realizados en tránsito que, en consecuencia, hayan sido verificados caso por caso.

54 Según la demandante, el Derecho primario no contiene previsión alguna acerca del modo en que ha de determinarse el «número de desplazamientos» con arreglo al artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo.

55 En cuanto al Derecho derivado, la demandante estima que el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94 se basa manifiestamente en el principio de declaración.

56 Por lo que respecta al registro de la declaración efectuada por el conductor, la demandante señala que, conforme al anexo F del Reglamento nº 3298/94, «ha de asegurarse que el cómputo de los ecopuntos se base exclusivamente en el estado en el momento de la entrada en el país».

57 La demandante añade que la infraestructura necesaria para la lectura de las ecoplacas, cuyo establecimiento le incumbe con arreglo al artículo 1, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94, permite la deducción de los ecopuntos tras la declaración efectuada por el conductor a la entrada en el territorio austriaco, de modo que no está obligada a garantizar el registro de los datos relativos a la salida.

58 Según la demandante, el hecho de que sólo se tengan en cuenta las declaraciones de los conductores es, por otro lado, indispensable. En efecto, la definición del «tráfico de tránsito a través de Austria», contenida en el artículo 1, letra c), del Protocolo, se completa en el Derecho derivado mediante excepciones y precisiones (exclusión de los desplazamientos efectuados al amparo de autorizaciones de la CEMT; inclusión de los transportes de carga parcial que se destinen a Austria; exención, en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 3298/94, de los vehículos que carguen o descarguen una carga completa en Austria) que implican que los datos recabados con el sistema de control electrónico no permitan determinar si se trata de desplazamientos de tránsito conforme a dicha definición. En consecuencia, la única fuente fiable son las declaraciones de los conductores.

59 La demandante afirma que, en las discusiones celebradas en el comité de ecopuntos en el marco de los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1524/96, la Comisión y los Estados miembros convinieron finalmente en aceptar como criterio decisivo para la calificación de un desplazamiento las declaraciones que los conductores efectúen mediante la ecoplaca en el momento de entrar en Austria.

60 En opinión de la demandante, la tesis contraria de la Comisión implica un control manual de los documentos de transporte para cada desplazamiento, que priva de razón de ser al sistema de control electrónico.

61 La demandante alega, por último, que en el pasado siempre ha elaborado y transmitido a la Comisión estadísticas de ecopuntos basadas en el principio de declaración.

62 La demandante llega a la conclusión de que todos los desplazamientos declarados como desplazamientos de tránsito deben tenerse en cuenta para la aplicación de la cláusula del 108 % y que, a lo sumo, sólo pueden deducirse los desplazamientos declarados como desplazamientos de tránsito que, con toda seguridad y pese a existir una declaración inequívoca, no puedan considerarse como tales.

63 A juicio de la demandante, los perjuicios medioambientales y sanitarios que constituyen la consecuencia directa del hecho de que no se aplique la cláusula del 108 % constituyen daños graves e irreparables, como confirma el auto de 23 de febrero de 2001, Austria/Consejo (C-445/00 R, Rec. p. I-1461), apartados 103 a 106. En la ponderación de intereses, estos daños prevalecen sobre las mínimas repercusiones negativas que pueden producir en el mercado interior las medidas provisionales solicitadas.

64 En sus observaciones escritas, la demandada alega que, como se desprende claramente de la definición contenida en el artículo 1, letra c), del Protocolo, la calificación de «desplazamiento de tránsito» depende tanto del punto de partida, es decir, de la entrada en el territorio austriaco, como del punto de llegada, es decir, de la salida de dicho territorio.

65 En opinión de la demandada, las disposiciones del Reglamento nº 3298/94 que describen las obligaciones impuestas a los conductores no pueden modificar dicha definición. Añade que, en cualquier caso, su análisis se ve confirmado tanto por los artículos 2 y 3 del mencionado Reglamento, como por el pliego de cláusulas administrativas particulares que elaboraron las autoridades austriacas para la adjudicación del contrato de prestación y gestión del sistema de control electrónico, que prevé, en su punto 2.2.10, titulado «Cálculo de los desplazamientos de tránsito», que «el criterio decisivo para determinar la existencia de un desplazamiento de tránsito consiste en la separación temporal entre la entrada y la salida del país».

66 La Comisión reconoce que el Protocolo no contiene indicaciones precisas sobre el método que debe emplearse pero alega que, en tales circunstancias, dispone de cierta facultad de apreciación a este respecto, que sólo puede ser objeto, en consecuencia, de un control jurisdiccional restringido.

67 En sus observaciones escritas, el Gobierno alemán subraya, en primer lugar, la falta de fiabilidad del sistema de control electrónico austriaco, tal como se desprende, en particular, de un informe técnico elaborado en junio de 2001 que se adjunta como anexo.

68 El Gobierno alemán critica, a continuación, el concepto de «desplazamiento de tránsito» defendido por la demandante. Hace referencia, en especial, al acuerdo de 1992, invocado en tanto que instrumento anterior al actual régimen, al que sirve de modelo, para alegar que su preámbulo y su artículo 1 utilizan los términos «tráfico de tránsito» en relación con el adjetivo «transalpino» o con la expresión «a través de los Alpes».

69 Por último, a juicio del Gobierno alemán, el principio de declaración invocado por la demandante no puede deducirse ni de los textos vigentes ni del contexto histórico del sistema de ecopuntos ni del objeto o finalidades de dicho sistema. Alega que el mencionado sistema no constituye un fin en sí mismo, sino que debe interpretarse a la luz de la finalidad medioambiental que le atribuye el Derecho primario. En consecuencia, debe distinguirse estrictamente entre, por un lado, la cuestión de un eventual descuento de ecopuntos en el caso de que la ecoplaca no esté bien programada en el momento en que el aparato de lectura situado en la frontera toma los datos y, por otro lado, la cuestión del registro de dicho desplazamiento como desplazamiento de tránsito en las estadísticas. Dado que la cláusula del 108 % tiene únicamente por objeto compensar la contaminación particular que sufre Austria en su condición de país de tránsito, sólo deberían registrarse con este fin los desplazamientos de tránsito efectivos.

Apreciación

70 Con carácter preliminar, debe recordarse que, conforme a los artículos 242 CE y 243 CE, el juez de medidas provisionales puede, si estima que las circunstancias así lo exigen, ordenar la suspensión del acto impugnado o acordar las medidas provisionales necesarias. Para ello, tiene en cuenta los requisitos establecidos en el artículo 83, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, tal como han sido precisados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [auto de 19 de julio de 1995, Comisión/Atlantic Container Line y otros, C-149/95 P(R), Rec. p. I-2165, apartado 21].

71 En el marco del examen del fumus boni iuris de la demanda, las discrepancias entre las partes versan esencialmente sobre los requisitos para la aplicación de la cláusula del 108 %, cuya interpretación ha sido objeto de amplias discusiones.

72 La República de Austria había notificado a la Comisión un número de 1.640.416 desplazamientos de tránsito declarados por los conductores para el año 2001.

73 La Comisión, siempre sobre la base de las cifras proporcionadas por la República de Austria, dedujo de dicho número tres categorías de desplazamientos, lo que arrojó un resultado de 1.488.898 desplazamientos, que se sitúa por debajo del umbral del 108 %.

74 En cuanto a los desplazamientos excluidos, se trataba de 49.504 desplazamientos en que la entrada en Austria y la salida de Austria se efectuaron por el mismo puesto fronterizo (categoría A), 91.250 desplazamientos sobre cuya salida de Austria no se poseía información alguna (categoría B) y 10.764 desplazamientos en carretera rodante («Rollende Strasse») (categoría C).

75 Una cuarta categoría, que comprende 11.374 desplazamientos en que la entrada en Austria y la salida de Austria tienen por origen y destino el mismo Estado miembro, no es objeto de controversia en el presente asunto.

76 En efecto, de las explicaciones proporcionadas por la Comisión en la vista se desprende que, pese a albergar dudas en cuanto a la posibilidad de calificar estos desplazamientos de «desplazamientos de tránsito», no los dedujo del número total de desplazamientos que se tuvieron en cuenta para una eventual aplicación de la cláusula del 108 %.

77 Con el fin de apreciar, de modo provisional, si la Comisión dedujo acertadamente del número total de desplazamientos de tránsito declarados las categorías A, B y C, procede examinar los criterios que deben utilizarse para determinar qué desplazamientos deben contabilizarse como desplazamientos de tránsito.

78 A este respecto, los argumentos formulados por la demandante no pueden, tras un primer análisis, desestimarse de entrada por manifiestamente infundados.

79 En efecto, es necesario reconocer que los datos facilitados por las partes en el marco del presente procedimiento sobre medidas provisionales para describir tanto el marco normativo como el modo de funcionamiento efectivo del sistema de ecopuntos no permiten determinar con claridad cómo debe aplicarse concretamente la cláusula del 108 %.

80 Por otro lado, el principio de declaración invocado por la demandante también suscita ciertas dudas.

81 En primer lugar, la demandante reconoce que algunos de los desplazamientos que se declararon como desplazamientos de tránsito y que, en consecuencia, se incluyeron en sus estadísticas no deberían haber sido así contabilizados.

82 En consecuencia, la presunción irrefutable que la demandante pretende vincular a las declaraciones de los conductores puede significar que se aumente artificialmente el número de trayectos que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la cláusula del 108 %, consecuencia que sólo puede aceptarse en los casos en que los reglamentos contengan indicaciones claras a este respecto.

83 Ahora bien, ningún argumento textual parece, a primera vista, demostrar indudablemente que todas las declaraciones deban contabilizarse como desplazamientos de tránsito.

84 Además, debe señalarse que la demandante no ha expuesto, mediante la distinción entre las diferentes categorías de desplazamientos excluidos por la Comisión del número total de desplazamientos registrados, los motivos que justifican su opinión de que se trata en todos los casos de desplazamientos de tránsito.

85 La demandante se ha limitado a sentar el principio de que sólo la declaración es determinante, sea cual fuere la verdadera naturaleza del desplazamiento efectivamente realizado.

86 En estas circunstancias, no es posible adherirse sin reservas, en el procedimiento sobre medidas provisionales, a la tesis de la demandante, que consiste en considerar que la incertidumbre derivada de las imperfecciones del actual sistema de control electrónico exige que se presuma, a efectos de la aplicación de la cláusula del 108 %, que toda declaración equivale a un desplazamiento de tránsito.

87 Asimismo, las alegaciones que la parte demandada y las dos partes coadyuvantes han formulado en sentido contrario parecen serias en la medida en que, en particular, se basan en el propio texto del Protocolo y resultan, a primera vista, conformes con los objetivos previstos por el sistema de ecopuntos.

88 Además, en la vista la Comisión enumeró concretamente los motivos que la llevaban a considerar que determinados desplazamientos debían ser deducidos del total de desplazamientos declarados. Así, por lo que respecta a los 91.250 desplazamientos sobre cuya salida del territorio austriaco no se posee información alguna (categoría B), la Comisión afirmó que, dado que el sistema de control electrónico no registra la salida cuando la entrada se registra más de cuarenta y ocho horas antes, puede presumirse que el vehículo de que se trata se traslada al territorio austriaco para efectuar allí una carga o una descarga, pero no para atravesarlo en tránsito. Asimismo, la Comisión hizo referencia a lo dispuesto en el artículo 3, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 3298/94 para justificar la exclusión de los 10.764 desplazamientos efectuados en carretera rodante («Rollende Strasse») (categoría C).

89 De todo lo anterior se desprende que los motivos formulados por la demandante, aun cuando no parezcan carecer por completo de fundamento, no prevalecen, tras un primer examen, sobre las justificaciones y explicaciones invocadas por la Comisión, la República Federal de Alemania y la República Italiana.

90 En consecuencia, es necesario ponderar los intereses en juego, constituyendo el primer término de la comparación efectuada a este respecto el perjuicio grave e irreparable, criterio de la urgencia alegada.

91 En este sentido, la urgencia que invoca la demandante se vincula a consideraciones relativas a la protección del medio ambiente contra, en particular, las molestias que se derivan de la intensidad del tráfico.

92 Dicho perjuicio, de demostrarse su existencia, presenta efectivamente carácter irreversible, en la medida en que las mencionadas molestias no pueden, debido a su naturaleza, eliminarse retroactivamente.

93 Sin embargo, en el presente caso, tanto la realidad como la gravedad del perjuicio alegado están directamente relacionadas con las apreciaciones relativas al fumus boni iuris de la demanda.

94 En efecto, las repercusiones negativas del tráfico de tránsito por carretera a través de Austria únicamente parecen causar daños al medio ambiente a los que deba eventualmente ponerse fin en los casos en que se demuestra que superan el nivel considerado como aceptable cuando se adoptó el Protocolo, lo que, tras un primer examen, no resulta evidente, tal como se deriva del análisis efectuado en los apartados 71 a 89 del presente auto.

95 Desde este punto de vista, la situación del caso de autos difiere considerablemente de la discutida en el asunto Austria/Consejo, antes citado, en el que la especial seriedad del fumus boni iuris justificaba que la urgencia invocada por la demandante se tomara particularmente en consideración (auto Austria/Consejo, antes citado, apartado 110).

96 En cuanto a los demás intereses que deben ponderarse, de las previsiones de utilización de los ecopuntos para el año 2002, descritas por las partes en la vista, parece desprenderse que una decisión de reducción del número de ecopuntos distribuidos que se adoptara en esta fase tendría un impacto directo y considerable en las actividades de las empresas que operan en el mercado de que se trata y, más en general, en el buen funcionamiento del mercado interior.

97 En estas circunstancias, en atención a los efectos casi definitivos que el auto puede producir, la ponderación de intereses se inclina en favor de la desestimación de la demanda.

98 En consecuencia, debe desestimarse la demanda de medidas provisionales.

En virtud de todo lo expuesto,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

resuelve:

1) Desestimar la demanda de medidas provisionales.

2) Reservar la decisión sobre las costas.