61995J0366

Recursos propios de las Comunidades Europeas - Ayudas comunitarias indebidamente pagadas - Recuperación - Aplicación del Derecho nacional - Norma que permite tomar en cuenta determinados criterios para excluir la recuperación - Procedencia - Requisitos

El Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración, siempre que se acredite la buena fe del beneficiario, unos criterios como el comportamiento negligente de las autoridades nacionales y el transcurso de un período de tiempo considerable desde el pago de las citadas ayudas, sin perjuicio, no obstante, de que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales y de que se tome plenamente en consideración el interés de la Comunidad. En cambio, la culpa de un tercero con el que el beneficiario de la ayuda mantiene relaciones comerciales constituye un riesgo comercial habitual y se halla comprendida dentro de la esfera del beneficiario de la ayuda más que en la de la Comunidad.

Por lo que respecta, más en particular, al requisito de la buena fe del beneficiario de la ayuda y en el supuesto de que un exportador redacta y presenta una declaración con el fin de obtener restituciones a la exportación, el mero hecho de haberla redactado no puede privarle de la facultad de invocar su buena fe, si la declaración se basa exclusivamente en las informaciones facilitadas por otro contratante y cuya veracidad no ha podido comprobar. Asimismo, en circunstancias en las que la realización de un control del procedimiento de fabricación o de las materias primas utilizadas por un tercer proveedor, con el fin de verificar la calidad de la mercancía, constituya una obligación desproporcionada en relación con la finalidad perseguida el Derecho comunitario no puede supeditar la posibilidad de que un exportador alegue su buena fe, en lo relativo a la conformidad de la mercancía con la descripción que hizo de la misma, a la práctica de tal control, a menos que no haya razones especiales para dudar de que el contenido de la declaración se ajuste a la realidad o a circunstancias particulares, como sería el caso de unos precios anormalmente bajos o un margen de beneficio muy elevado para las empresas exportadoras.

En el asunto C-366/95,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por el Højesteret (Dinamarca), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet

y

Steff-Houlberg Export I/S,

Nowaco A/S et Nowaco Holding A/S,

SMC af 31/12-1989 A/S,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los principios de Derecho comunitario aplicables en el marco de acciones judiciales entabladas por las autoridades nacionales con vistas a la recuperación de restituciones a la exportación indebidamente pagadas,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala; M. Wathelet, J.C. Moitinho de Almeida, P. Jann (Ponente) y L. Sevón, Jueces;

Abogado General: Sr. A. La Pergola;

Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- En nombre del Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet, por los Sres. Karsten Hagel-Sørensen y Gregers Larsen, Abogados de Copenhague;

- en nombre de Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S y Nowaco Holding A/S, así como de SMC af 31/12-1989 A/S, por el Sr. Martin Beck, Abogado de Vejle, así como por los Sres. Jon Stokholm y Henrik Christrup, Abogados de Copenhague;

- en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. Ernst Röder, Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, en calidad de Agente;

- en nombre del Gobierno francés, por los Sres. Claude Chavance, secrétaire des affaires étrangères en la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y Frédéric Pascal, chargé de mission en la misma Dirección, en calidad de Agentes;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. Hans Peter Hartvig, Consejero Jurídico, y James Macdonald Flett, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales del Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet, representado por el Sr. Karsten Hagel-Sørensen; de Steff-Houlberg Export I/S, representada por el Sr. Martin Beck; de Nowaco A/S y de Nowaco Holding A/S, representadas por el Sr. Jon Stokholm; de SMC af 31/12-1989 A/S, representada por el Sr. Henrik Christrup y la Sra. Lotte Kelstrup, Abogada de Copenhague; del Gobierno alemán, representado por el Sr. Bernd Kloke, Oberregierungsrat del Bundesministerium für Wirtschaft, en calidad de Agente, y de la Comisión, representada por el Sr. Hans Peter Hartvig, expuestas en la vista de 20 de marzo de 1997;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de abril de 1997;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 22 de noviembre de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de noviembre siguiente, el Højesteret planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los principios de Derecho comunitario aplicables en acciones judiciales entabladas por las autoridades nacionales con vistas a la recuperación de restituciones a la exportación indebidamente pagadas.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet (en lo sucesivo, «Ministerio») y las sociedades danesas Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S y Nowaco Holding A/S, así como SMC af 31/12-1989 A/S (en lo sucesivo, «empresas exportadoras»), relativo a una acción de recuperación de restituciones a la exportación indebidamente pagadas.

3 Durante un determinado número de años y hasta 1989, las empresas exportadoras adquirieron grandes cantidades de «ground beef» en el matadero Slagtergården Bindslev A/S (en lo sucesivo, «Slagtergården») con el fin de exportarlas a países árabes.

4 Las empresas exportadoras recibieron una cantidad aproximada de 100 millones de DKR, en virtud de la normativa comunitaria, en particular del artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157); del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 885/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968, por el que se establecen, en el sector de la carne de vacuno, las normas generales relativas a la concesión de restituciones a la exportación y los criterios para la fijación de su importe (DO L 156, p. 2; EE 03/02, p. 182), así como del Reglamento (CEE) nº 1315/84 de la Comisión, de 11 de mayo de 1984, por el que se fijan las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino (DO L 125, p. 38). Según la normativa aplicable, el importe de las restituciones dependía de la proporción de carne de bovino que contuviera el producto, a saber, en el presente caso, el 60 %.

5 En 1989, el Ministerio fue informado de que, según unos análisis efectuados en Oriente Medio, algunos productos de carne de vacuno originarios de Dinamarca y destinados a países musulmanes contenían carne de cerdo. Por consiguiente, la Administración danesa de Aduanas llevó a cabo verificaciones en el establecimiento de producción de Slagtergården. Las investigaciones pusieron de manifiesto que la composición de los productos fabricados por Slagtergården difería considerablemente de la que se había indicado a los compradores y a las autoridades. Una parte de la carne que daba derecho a las restituciones había sido sustituida por otros ingredientes que no daban derecho a las mismas. De esta forma, el contenido en carne de bovino del producto para el cual las empresas exportadoras habían solicitado y recibido las restituciones a la exportación en realidad era solamente del 28 %, en lugar del 60 % exigido.

6 Por consiguiente, el Ministerio procedió a recuperar las restituciones. Paralelamente, se incoaron acciones penales contra el administrador principal de Slagtergården.

7 Las empresas exportadoras se opusieron al reembolso reclamado por el Ministerio alegando que no se les podía imputar el comportamiento reprensible de Slagtergården. En su condición de sociedades comerciales, no tienen ningún contacto con la mercancía ni, por tanto, posibilidad alguna de controlarla. Los controles fueron efectuados exclusivamente por las autoridades competentes. En el presente caso, se observaron serias deficiencias en el sistema de control del Ministerio y de la Administración de Aduanas.

8 Según la resolución de remisión, las distintas autoridades nacionales que son parte en el litigio principal no reforzaron los controles sobre Slagtergården, no obstante haber comprobado determinadas irregularidades en las prácticas seguidas por ésta. Por otra parte, la insuficiencia de determinados controles llevados a cabo por las autoridades estatales, entre otros países en Dinamarca, se puso de manifiesto en el informe especial nº 2/90 del Tribunal de Cuentas, de 5 de abril de 1990, sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación (DO C 133, p. 1), a raíz del cual parece que se reforzaron los controles.

9 En su sentencia de 25 de junio de 1992, el Østre Landsret, que conoció del litigio en primera instancia, estimó las pretensiones de las empresas exportadoras y, en consecuencia, resolvió que, según las normas internas, no se les podía obligar a reembolsar los importes recibidos. Dicho órgano jurisdiccional reconoció que las empresas exportadoras habían actuado de buena fe, que las restituciones indebidas tenían su origen en circunstancias particulares de carácter excepcional y que, vistos los datos recabados en el transcurso del procedimiento acerca de la organización del sistema de control de las autoridades y de su ejecución práctica, la autoridad que pagaba las restituciones era la más indicada para asumir los riesgos.

10 El Ministerio interpuso recurso de apelación contra la citada resolución ante el Højesteret. Este último, habida cuenta de los principios sentados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633; en lo sucesivo, «sentencia Deutsche Milchkontor»), expresó algunas dudas sobre el alcance, en el asunto de que estaba conociendo, de las exigencias del Derecho comunitario en materia de recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas.

11 Por consiguiente, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) a) Los principios de Derecho comunitario que se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de devolución de ayudas indebidamente pagadas, y según los cuales deben tenerse en cuenta plenamente los intereses de la Comunidad, ¿se oponen a que en el Derecho nacional se tomen en consideración, como criterios que permiten excluir la recuperación de ayudas indebidamente pagadas:

- la buena fe de las empresas que han recibido la ayuda y, por lo tanto, la protección de la confianza legítima;

- la circunstancia de haber transcurrido entre cinco y diez años desde el pago de los importes recibidos en concepto de ayuda, de forma que un posible reembolso de dichas cantidades debe considerarse como una medida especialmente rigurosa para los destinatarios de la ayuda;

- el hecho de que la razón de haberse pagado indebidamente los importes concedidos en concepto de ayuda obedeciera a unas circunstancias excepcionales en relación con maquinaciones fraudulentas tipificadas, de carácter delictivo, cometidas por un tercero;

- el hecho de que la autoridad de control llevara a cabo un control diario en las instalaciones de producción -lo cual no ignoraban las empresas exportadoras- sin descubrir el fraude ni intervenir para que éste cesara;

- el hecho de que la autoridad que concedió las ayudas fuera consciente, durante todo el período en el transcurso del cual se efectuaron los pagos, de que la eficacia del sistema de control dependía de la exactitud de las informaciones facilitadas por la empresa que había sido efectivamente controlada; que, sin embargo, dicha autoridad omitió exigir la presentación de los recibos o de los documentos contables que obraban en poder del productor relativos a la compra de materias primas;

bien entendido que se admite, por otra parte, que son aplicables los mismos criterios en relación con la recuperación de ayudas de origen puramente nacional?

b) ¿Debe responderse de la misma forma a esta cuestión cuando el Derecho nacional toma también en consideración la inexistencia, por otra parte, de circunstancias que hubieran debido llevar a las empresas exportadoras a dudar de que el producto daba derecho a restituciones?

2) Los principios de Derecho comunitario resultantes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según los cuales se deben tener plenamente en cuenta los intereses de la Comunidad ¿se oponen a que se considere que una empresa exportadora ha actuado de buena fe y, por lo tanto, quede exonerada de la obligación de restituir una ayuda anteriormente concedida, si se acredita que las empresas exportadoras no se reservaron, mediante un acuerdo con el productor, el derecho de efectuar su propio control con el fin de cerciorarse de que la composición del producto se ajustaba a la declaración firmada por el exportador, bien entendido

- que el productor había sido autorizado a exportar por la Administración competente para efectuar los pagos;

- que las empresas exportadoras eran sociedades comerciales que no tenían ningún contacto con la mercancía;

- que las empresas exportadoras sabían que la autoridad encargada del control efectuaba un control diario en las instalaciones de producción, y

- que los precios aplicados por los productores daneses y extranjeros para los productos acabados de la misma naturaleza y composición eran similares?

3) ¿Puede alegar un tercero (en particular quien recibe la ayuda) una posible negligencia en que hubiera incurrido la autoridad de control, lo cual tendría como efecto excluir la recuperación de unas restituciones ya pagadas, en base a una apreciación global de los hechos del asunto?»

12 En su resolución de remisión, el Højesteret señala que desea un esclarecimiento de las circunstancias en las cuales la toma en consideración de los intereses de la Comunidad, que constituye uno de los elementos esenciales de la sentencia Deutsche Milchkontor, se opone a que unas normas nacionales, que prevén, en principio, el reembolso de importes indebidamente percibidos, permitan desestimar una acción encaminada a la recuperación de restituciones a la exportación cuando las empresas exportadoras hayan presentado de buena fe declaraciones inexactas sobre la composición del producto. Además, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si deben tenerse en cuenta a tal efecto otros factores, además de la buena fe de las empresas exportadoras como requisito de la confianza legítima. Más en particular, el Juez nacional plantea la cuestión de la incidencia de un posible fraude cometido por un tercero y de unas negligencias en el comportamiento de las autoridades nacionales a las que incumbe efectuar los controles necesarios, así como de los motivos de equidad, en particular, el considerable período de tiempo transcurrido después del pago de las restituciones y el efecto de la recuperación sobre la situación económica del beneficiario de la restitución.

13 Según el Højesteret, los principios de Derecho danés en la materia, por una parte, no hacen imposible en la práctica la recuperación de ayudas indebidamente pagadas y, por otra parte, son aplicables tanto si se trata de la recuperación de fondos comunitarios como de fondos nacionales.

Sobre la exigencia de la buena fe como requisito de la confianza legítima

14 Con carácter preliminar, procede recordar que incumbe a los Estados miembros, con arreglo al artículo 5 del Tratado CE, asegurar en su territorio respectivo el cumplimiento de las normativas comunitarias, especialmente en el marco de la Política Agrícola Común (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 17). De la misma forma, se desprende del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), que los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 18). Todo ejercicio de una facultad de apreciación sobre si procede o no exigir la restitución de fondos comunitarios, indebida o irregularmente concedidos, es incompatible con esta obligación (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 22).

15 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los litigios relativos a la recuperación de cantidades pagadas indebidamente según el Derecho comunitario, deben ser zanjados por los órganos jurisdiccionales nacionales, a falta de disposiciones comunitarias, con arreglo a su Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario, en el sentido de que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la ejecución de la normativa comunitaria y de que la aplicación de la legislación nacional debe hacerse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos encaminados a zanjar los litigios nacionales del mismo tipo (véanse, en particular, la sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 19, y, en lo relativo al Derecho procesal nacional, las sentencias de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Rec. p. I-4599, apartado 12, así como Van Schijndel y Van Veen, asuntos acumulados C-430/93 y C-431/93, Rec. p. I-4705, apartado 17). Si bien el Derecho nacional supedita la revocación de un acto administrativo irregular a la apreciación de los distintos intereses en juego, a saber, por una parte, el interés general en la revocación del acto y, por otra, la protección de la confianza de su destinatario, sin embargo, el interés de la Comunidad debe tomarse plenamente en consideración (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 32).

16 Habida cuenta de estos elementos, el Tribunal de Justicia declaró en esa sentencia que el Derecho comunitario no se opone a que una legislación nacional, tome en consideración la protección de la confianza legítima para excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 33).

17 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, en las circunstancias de autos, el Derecho comunitario se opone a que las empresas exportadoras invoquen su buena fe en respuesta a una solicitud de recuperación de restituciones. En este sentido, de la resolución de remisión se deduce que en la sentencia impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, el Østre Landsret había considerado que las citadas empresas, al presentar unas declaraciones inexactas sobre la base de las informaciones facilitadas por el Slagtergården, habían actuado de buena fe, ya que, en su calidad de sociedades comerciales, no habían participado de ningún modo en el ciclo de fabricación de los productos y tampoco habían controlado por sí mismas los citados productos, en la medida en que, por una parte, no tenían acceso a los recibos de Slagtergården ni a las contabilidades de producción ni a las instalaciones de producción de esta entidad y, por otra parte, los controles habían sido efectuados por distintas autoridades estatales.

18 Según el Ministerio, las empresas exportadoras no podían alegar su buena fe, dado que ellas mismas habían redactado las declaraciones de que se trata. Efectivamente, el apartado 5 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 351, p. 1) obliga al exportador profesional a presentar una declaración escrita en la que figuren las informaciones relativas a la naturaleza y a la composición de la carne, necesarias para calcular la restitución a la exportación. Por lo tanto, el exportador profesional es responsable del contenido de sus declaraciones, sobre la base de una responsabilidad objetiva, con independencia de los errores cometidos por la autoridad nacional competente o de los actos fraudulentos de terceros.

19 La Comisión comparte este planteamiento y considera que, en situaciones similares, el Tribunal de Justicia ya ha consagrado un régimen de responsabilidad objetiva. A este respecto, invoca la sentencia de 5 de febrero de 1987, Plange (288/85, Rec. p. 611), según la cual cuando un operador económico se compromete a exportar productos que deben cumplir determinados requisitos pero no los cumplen, debe reembolsar automáticamente las restituciones a la exportación recibidas. Por otra parte, el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento nº 3665/87, en su versión resultante del Reglamento (CE) nº 2945/94 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1994 (DO L 310, p. 57), prevé expresamente la obligación de restituir unas ayudas que, como las que se cuestionan en el asunto principal, hayan sido indebidamente pagadas.

20 Por el contrario, el Gobierno alemán considera, al igual que las empresas exportadoras, que no existe un régimen de responsabilidad objetiva para la recuperación de cantidades indebidamente pagadas a nivel comunitario, que excluya la aplicación del Derecho nacional y viole de esta forma los principios sentados en la sentencia Deutsche Milchkontor. En particular, dicho régimen no puede deducirse del Reglamento nº 2945/94, es inaplicable ratione temporis a los hechos del asunto principal.

21 Sobre este particular, procede señalar, con carácter preliminar, que las empresas exportadoras únicamente pueden impugnar la recuperación si han actuado de buena fe en lo que se refiere a la conformidad de la mercancía con la declaración que han presentado con objeto de recibir la restitución. Para saber si tal es el caso, hay que examinar, por una parte, si las empresas exportadoras, al haber redactado ellas mismas, con objeto de obtener las restituciones, la declaración en la que figura una descripción de la mercancía, pueden, no obstante este hecho, alegar su buena fe y, por otra, si para actuar de buena fe, deberían haber inspeccionado la mercancía o el procedimiento de fabricación.

22 Debe recordarse que en el presente caso, a diferencia del asunto Plange, antes citado (véase, en particular, el apartado 10), ninguna disposición comunitaria regula la devolución de restituciones en el supuesto de que éstas se hayan pagado sobre la base de unos documentos que, con posterioridad, resulten no conformes a la realidad. Procede señalar, a este respecto, que el Reglamento nº 2945/94, invocado por la Comisión en apoyo de su planteamiento, no es aplicable ratione temporis a las restituciones de que se trata. En unas circunstancias de esta índole, cuando un exportador redacta y presenta una declaración con el fin de obtener restituciones a la exportación, el mero hecho de haberla redactado no puede privarle de la facultad de invocar su buena fe, si la declaración se basa exclusivamente en las informaciones facilitadas por otro contratante y cuya veracidad no ha podido comprobar.

23 Debe examinarse a continuación si, según el Derecho comunitario, un exportador que se beneficia de una restitución a la exportación únicamente puede alegar su buena fe cuando ha inspeccionado la composición de las mercancías, así como el procedimiento de fabricación y las materias primas utilizadas, con la finalidad de verificar la conformidad de la mercancía con la descripción que de ella se hacía en la declaración que presentó ante las autoridades nacionales de vigilancia.

24 Sobre este particular, las empresas exportadoras ponen de manifiesto que no disponían de un medio práctico que permitiera detectar la composición fraudulenta de la carne que les había suministrado el matadero, salvo vigilar las operaciones de producción. Sin embargo, no era concebible el control de las obligaciones contractuales de la otra parte, dada la dificultad técnica en ponerlo en práctica y el hecho de que dicho procedimiento de control, muy costoso, no es usual en el sector de que se trata.

25 En el supuesto de que tales circunstancias se consideraran acreditadas, la realización del citado control resultaría onerosa y técnicamente difícil de llevar a cabo y constituiría por este motivo una obligación desproporcionada en relación con la finalidad perseguida. Por tanto, en tales circunstancias, el Derecho comunitario no puede supeditar la posibilidad de que un exportador alegue su buena fe, en lo relativo a la conformidad de la mercancía con la descripción que hizo de la misma en la declaración presentada para lograr una restitución a la exportación, a la práctica de un control del procedimiento de fabricación o de las materias primas utilizadas por su tercer proveedor, con el fin de verificar la calidad de la citada mercancía, a menos que no haya razones especiales para dudar de que el contenido de la declaración se ajuste a la realidad o a las circunstancias particulares, como sería el caso de unos precios anormalmente bajos o un margen de beneficio muy elevado para las empresas exportadoras.

Sobre la culpa de un tercero

26 Según el órgano jurisdiccional remitente, las declaraciones presentadas por las empresas exportadoras acerca del contenido en carne de las mercancías exportadas, que dan derecho a las restituciones, se revelaron inexactas, en particular debido a graves maquinaciones sancionadas por el Derecho penal cometidas por un tercero, a saber el productor, con el objeto y efecto de eludir las normas fijadas por el Ministerio. El órgano jurisdiccional remitente pregunta si puede tenerse en cuenta este elemento y, llegado el caso, en qué medida.

27 Tanto el Ministerio como la Comisión alegan que, con arreglo a la sentencia de 9 de agosto de 1994, Boterlux (C-347/93, Rec. p. I-3933), el comportamiento fraudulento de un tercero debe considerarse un riesgo comercial habitual para el beneficiario de la ayuda, con la consecuencia de que el reembolso no puede quedar excluido por este motivo.

28 Efectivamente, en la sentencia Boterlux, antes citada, apartado 35, el Tribunal de Justicia declaró que, en el marco de una solicitud de restitución a la exportación, regulada por el Derecho comunitario, el fraude de un tercero no constituye un caso de fuerza mayor, sino un riesgo comercial habitual. Aun cuando dicha sentencia no se dictó en el marco de un reembolso regulado por el Derecho nacional, como ocurre en el presente caso, no menos cierto es que, cuando se trata de sopesar los intereses de la Comunidad y los del operador económico, el órgano jurisdiccional nacional debe tener en cuenta que la culpa de un tercero con el que el beneficiario de la ayuda mantiene relaciones comerciales se halla comprendida dentro de la esfera del beneficiario de la ayuda más que en la de la Comunidad.

Sobre las negligencias cometidas por las autoridades nacionales

29 Según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, las autoridades nacionales encargadas de los controles se abstuvieron de efectuar un control adecuado sobre la base de las informaciones contenidas en los recibos o en las cuentas del productor relativas a la compra de materias primas y tampoco adoptaron medidas concretas contra Slagtergården, no obstante la existencia de algunas sospechas.

30 Según el Derecho danés, parece que, en circunstancias como las del asunto principal, la imprudencia y/o la pasividad de las distintas autoridades nacionales encargadas de los controles se toman en consideración como criterio que excluye la devolución por parte del beneficiario. El órgano jurisdiccional remitente pregunta si el Derecho comunitario se opone a que se tengan en cuenta.

31 Sobre este particular, en su sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 31, el Tribunal de Justicia ya declaró que el Derecho comunitario no se opone a que, con motivo de una solicitud de reembolso de cantidades indebidamente pagadas, se tomen en consideración causas de exclusión del reembolso relacionadas con un comportamiento de la propia Administración y que, por lo tanto, ésta puede evitar.

32 Efectivamente, tanto del principio de cooperación enunciado en el artículo 5 del Tratado, como de disposiciones como el artículo 8 del Reglamento nº 729/70, se deduce que las autoridades nacionales están obligadas a comprobar, mediante los oportunos controles, la conformidad de los productos para los cuales se han solicitado ayudas comunitarias, con el fin de garantizar que éstas no se paguen para aquellos productos que no deben disfrutar de las mismas (sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 43). Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar cuáles eran los controles necesarios para ello y, por consiguiente, las posibles negligencias, así como su gravedad, habida cuenta de las circunstancias del caso y de los métodos técnicos disponibles en la época de autos para el producto de que se trata. En el supuesto de que se acrediten las circunstancias evocadas por el órgano jurisdiccional remitente, nada parece oponerse prima facie a que el comportamiento de las autoridades nacionales se califique de negligencia que puede excluir un reembolso. De la misma forma, el hecho de que un órgano comunitario como el Tribunal de Cuentas haya hecho hincapié en la existencia de un comportamiento negligente por parte de las autoridades nacionales constituye un indicio particular a este respecto.

Sobre un motivo de equidad

33 Finalmente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si puede tenerse en cuenta, con ocasión del reembolso, la circunstancia de que haya transcurrido un período de cinco a diez años desde el abono de los importes recibidos en concepto de ayudas, de forma que un posible reembolso de las citadas cantidades deba considerarse como una medida especialmente rigurosa para los destinatarios de la ayuda.

34 Sobre este particular, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia Deutsche Milchkontor, apartado 33, que el Derecho comunitario no se opone a que un legislador nacional, para excluir la recuperación de ayudas indebidamente pagadas, tome en consideración criterios como el transcurso de un período de tiempo. En dicha sentencia, se trataba de una normativa nacional que preveía que la revocación de un acto administrativo irregular debía efectuarse en el plazo de un año contado a partir del momento en que hubieran llegado a conocimiento de la Administración determinadas circunstancias, dato éste que, según el Derecho nacional tratado en la citada sentencia, generaba la confianza legítima del beneficiario.

35 En el asunto principal, de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente se deduce que, en el ordenamiento jurídico danés, las autoridades nacionales tienen la posibilidad de denegar o de conceder la recuperación de una ayuda indebidamente concedida tomando en consideración el tiempo que haya transcurrido desde el pago de las restituciones. El Derecho comunitario no se opone a tener en cuenta dicho motivo de equidad, siempre que, no obstante, cumpla los requisitos establecidos en la sentencia Deutsche Milchkontor.

36 A la vista de todo lo anterior, procede responder que el Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración, siempre que se acredite la buena fe del beneficiario, unos criterios como el comportamiento negligente de las autoridades nacionales y el transcurso de un período de tiempo considerable desde el pago de las citadas ayudas, sin perjuicio, no obstante, de que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales y de que se tome plenamente en consideración el interés de la Comunidad.

Costas

37 Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán y francés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Højesteret mediante resolución de 22 de noviembre de 1995, declara:

El Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración, siempre que se acredite la buena fe del beneficiario, unos criterios como el comportamiento negligente de las autoridades nacionales y el transcurso de un período de tiempo considerable desde el pago de las citadas ayudas, sin perjuicio, no obstante, de que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales y de que se tome plenamente en consideración el interés de la Comunidad.