61991J0306

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1. Disposiciones fiscales ° Armonización de legislaciones ° Impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de las labores del tabaco ° Artículo 5 de la Directiva 72/464 ° Alcance ° Fijación por la autoridad pública del precio de venta violando el principio de la libre determinación por los fabricantes e importadores ° Improcedencia ° Legislación nacional ambigua en lo que respecta a dicho principio ° Incompatibilidad con el artículo 5 de la Directiva

(Directiva 72/464 del Consejo, art. 5)

2. Recurso por incumplimiento ° Objeto del litigio ° Determinación durante el procedimiento administrativo previo ° Ampliación posterior ° Improcedencia

(Tratado CEE, art. 169)

1. El apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 72/464 establece el principio de la libre determinación de los precios máximos de venta al por menor de las labores del tabaco por los fabricantes e importadores. Sin perjuicio de la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de los precios o el respeto de los precios impuestos, dicho precepto no autoriza a los Estados miembros a fijar los precios de que se trata violando dicho principio general.

Por tanto, incumple las obligaciones que le incumben en virtud de la citada disposición un Estado miembro que mantiene una legislación que no indica expresamente y que no implica de un modo claro la obligación de la autoridad administrativa competente de respetar, en las condiciones y dentro de los límites previstos por la Directiva, el principio de la libre determinación por los fabricantes e importadores de los precios máximos de las labores del tabaco importadas en ese Estado.

2. En un recurso por incumplimiento, la fase del procedimiento administrativo previo delimita el objeto del litigio, y éste ya no puede ampliarse luego. Efectivamente, la posibilidad de que el Estado interesado presente sus observaciones constituye una garantía esencial deseada por el Tratado y un requisito sustancial de forma de la legalidad del proceso destinado a declarar el incumplimiento de un Estado miembro.

En el asunto C-306/91,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa, miembro del Servicio Jurídico en calidad de Agente, asistido por el Sr. Alberto Dal Ferro, Abogado de Vicenza, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, jefe del servizio contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

parte demandada,

que tiene por objeto que el Tribunal de Justicia declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y del artículo 5 de la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco (DO L 303, p. 1; EE 09/01, p. 39), al fijar, mediante Ordenes del Ministro delle Finanze, los precios de venta al por menor de las labores del tabaco a un nivel que, debido también a los considerables retrasos en la adopción de dichas Ordenes, no corresponde a lo solicitado por los importadores o los fabricantes,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; M. Zuleeg y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse y D.A.O. Edward, Jueces;

Abogado General: M.C. Gulmann;

Secretario: M.H.A. Rhuehl, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 20 de enero de 1993;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de marzo de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de noviembre de 1991, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado y del artículo 5 de la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco (DO L 303, p. 1; EE 09/01, p. 39; en lo sucesivo, "Directiva"), al fijar mediante Ordenes del Ministerio de Hacienda, los precios de venta al por menor de las labores del tabaco a un nivel que, debido también a los considerables retrasos en la adopción de dichas Ordenes, no corresponde a lo solicitado por los importadores o los fabricantes.

2 La venta de las labores del tabaco en el territorio italiano es objeto de un monopolio fiscal. Los precios de venta al por menor de las labores del tabaco figuran en un baremo. Como prevé el artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965 (GURI nº 182 de 22.7.1965), modificada por la Ley nº 76, de 7 de marzo de 1985 (GURI nº 65 de 16.3.1985):

"La inclusión de cada producto sujeto al monopolio fiscal en las tarifas [...] y sus modificaciones son efectuadas mediante Orden del Ministerio de Hacienda, en relación con los precios solicitados por los proveedores para las mercancías importadas, tras haber consultado a este respecto al Consejo de Administración de los monopolios de Estado, y en relación con los precios propuestos por este Consejo de Administración para las otras mercancías."

3 Por considerar que tanto el texto de las disposiciones nacionales mencionadas como las condiciones en las que las autoridades italianas hacían aplicación de estas disposiciones infringían las exigencias del Derecho comunitario que resultan del artículo 30 de Tratado y de las disposiciones de la Directiva, la Comisión interpuso el presente recurso al amparo del artículo 169 del Tratado.

4 De los escritos de la Comisión se desprende que este recurso se refiere sólo al modo de fijación de los precios de las labores del tabaco importadas en Italia y no afecta al régimen de fijación de los precios de las labores del tabaco nacionales.

5 Para una más amplia exposición de las disposiciones nacionales controvertidas, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

Sobre la infracción de la Directiva

6 Los motivos invocados por la Comisión se refieren, por un lado, a la incompatibilidad del propio contenido de las disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, con el artículo 5 de la Directiva, relativo a la fijación de los precios de venta al por menor de las labores del tabaco, por otra parte, a la infracción de las disposiciones del mismo artículo 5 que resultan de la práctica de las autoridades italianas en la aplicación de las disposiciones nacionales mencionadas y, por último, a la infracción del apartado 2 del artículo 12 de la Directiva, que resulta del hecho de que las autoridades italianas no comunicaron a la Comisión las disposiciones nacionales básicas adoptadas para la ejecución de la Directiva.

7 Estos tres motivos serán examinados sucesivamente. Es preciso, no obstante, con carácter preliminar, recordar el objeto de la Directiva y determinar las obligaciones que incumben a los Estados miembros en materia de precios de venta al por menor de las labores del tabaco.

8 La Directiva, adoptada basándose en el artículo 99 del Tratado, tiene por objeto determinar los principios generales de la armonización del régimen tributario de los tabacos que, debido a sus características, obstaculiza la libre circulación de los tabacos y el establecimiento de condiciones normales de competencia en este mercado específico.

9 El artículo 5 de la Directiva dispone, en su apartado 1, lo siguiente: "Sin perjuicio de la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de los precios o el respeto de los precios impuestos, los fabricantes o importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos."

10 Como se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1983, Comisión/Francia (90/82, Rec. p. 2011), apartados 22 y 23, la expresión "control del nivel de los precios" no puede referirse sino a las legislaciones nacionales de carácter general, destinadas a frenar la subida de los precios. En cuanto a la expresión "respeto de los precios impuestos", debe entenderse en el sentido de que designa a un precio que, una vez determinado por el fabricante o importador y aprobado por la autoridad pública, se impone como precio máximo y debe ser respetado como tal en todas las etapas del circuito de distribución, hasta la venta al consumidor (sentencia de 16 de noviembre de 1977, SA G.B.-Inno-B.M./ATAB, Rec. p. 2115, apartado 64). Con estas dos reservas, las disposiciones mencionadas de la Directiva no autorizan a los Estados miembros a fijar los precios de las labores del tabaco violando la norma de la libre determinación de los precios por el fabricante o por el importador (sentencia de 7 de mayo de 1991, Comisión/Bélgica, C-287/89, Rec. p. I-2233, apartado 13).

11 Si bien el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva autoriza a los Estados miembros a fijar un baremo de los precios de venta al por menor por grupo de labores del tabaco, el alcance de estas disposiciones es limitado. Tienen exclusivamente por objeto facilitar la percepción del impuesto especial y exigen que cada baremo sea suficientemente amplio y diversificado como para corresponder realmente a la diversidad de los productos comunitarios. Salvo las adaptaciones de menor importancia que ha hecho necesarias el baremo, no constituyen excepciones al principio general antes mencionado según el cual el nivel de los precios de los productos es fijado por los fabricantes o los importadores.

En cuanto a la incompatibilidad de las disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, con el artículo 5 de la Directiva

12 La Comisión mantiene que las mencionadas disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, y, más concretamente, los términos "en relación con" (in relazione ai) son equívocos y hacen pensar que el Ministro de Hacienda dispone de una facultad discrecional de apreciación para pronunciarse sobre las solicitudes de inclusión o de modificación de precios en el baremo presentadas por fabricantes o importadores. La existencia de dicha facultad es contraria al principio formulado por el artículo 5 de la Directiva según el cual los precios son fijados libremente por los fabricantes y los importadores. La incompatibilidad de las citadas disposiciones nacionales con el Derecho comunitario resulta también de la intervención, en el marco de un procedimiento consultivo previo a la decisión del Ministro de Hacienda, del Consejo de Administración de los monopolios de Estado. Dicha intervención no puede justificarse ni por las exigencias del control general de los precios, dado que este Consejo carece de toda competencia en la materia, ni por la necesidad de aportar una ayuda técnica al Ministro cuando clasifica un producto en el baremo, ya que el dictamen de ese Consejo se requiere incluso para las simples solicitudes de aumento de precios.

13 El Gobierno italiano mantiene que el texto del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, no es ambiguo y no hace sino reflejar, recurriendo a los términos ricos y variados de la lengua italiana, la relación necesaria que existe entre el precio solicitado por el fabricante o el importador y su inclusión en el baremo. Además, la compatibilidad de la legislación italiana a este respecto con el Derecho comunitario ha sido ya establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de junio de 1983, Comisión/Italia (78/82, Rec. p. 1955). En cuanto a la intervención del Consejo de Administración de los monopolios de Estado, ésta no se refiere a los precios, sino a los productos que habría que clasificar, en función de sus características en el baremo. Así pues, el papel de este Consejo es según el Gobierno italiano, meramente técnico.

14 Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los principios de seguridad jurídica y de protección de los particulares exigen que, en los ámbitos regulados por el Derecho comunitario, las normas jurídicas de los Estados miembros se formulen de una manera inequívoca que permita a las personas interesadas conocer sus derechos y obligaciones de forma clara y precisa y a los órganos jurisdiccionales nacionales garantizar su cumplimiento (véase, a este respecto, la sentencia del 21 de junio de 1988, Comisión/Italia, 257/86, Rec. p. 3249, apartado 12).

15 Las citadas disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, modificada, no responden a esta exigencia. Al limitarse a indicar que el Ministro de Hacienda debe incluir los productos importados en el baremo "en relación con" los precios solicitados por los proveedores, la Ley italiana no indica claramente la naturaleza de las facultades del Ministro en materia de fijación de los precios de las labores del tabaco importadas. No especifica el margen de apreciación o la inexistencia de margen de apreciación de que dispone el Ministro, ni el alcance de las obligaciones de éste. No menciona, en especial, la obligación del Ministro de dejar al fabricante o a la importador determinar, en las condiciones y dentro de los límites previstos por el artículo 5 de la Directiva, los precios de los productos importados cuya inscripción en el baremo solicita.

16 Con el fin de destacar la ambigueedad vinculada al uso de las palabras "en relación con", debe señalarse que estas palabras son utilizadas sucesivamente por el artículo 2 de la mencionada Ley de 13 de julio de 1965 en dos situaciones diferentes. La primera es aquella en la que el Ministro se pronuncia sobre la solicitud referente a productos importados cuyos precios han sido previamente determinados por el fabricante o el importador. La segunda es aquella en que, por el contrario, el Ministro determina los precios de los productos nacionales que le son simplemente propuestos por el Consejo de Administración de los monopolios de Estado. En ambas situaciones, las facultades del Ministro son diferentes y el sentido exacto de las palabras "en relación con" es tanto más difícil de definir en la medida en que, si se tuviese en cuenta la interpretación que da el Gobierno italiano de las facultades del Ministro sobre los precios de las mercancías importadas, las mismas palabras tendrían dos sentidos diferentes en la misma frase.

17 La imprecisión de la legislación italiana es confirmada por el hecho de que ninguna disposición de la Ley nacional permite determinar el objeto y las finalidades de la consulta, previa a la decisión del Ministro, por la que éste se pronuncia sobre una solicitud referente a productos importados, al Consejo de Administración de los monopolios de Estado, que es también competente para proponer los precios de los productos nacionales. La interpretación del Gobierno italiano según la cual los dictámenes emitidos por este Consejo no se refieren a los precios y no tienen sino un alcance técnico en la medida en que se refieren sólo a la clasificación de los productos en función de sus características no encuentra justificación alguna en los textos aplicables.

18 Por último, en contra de lo que mantiene el Gobierno italiano, el Tribunal de Justicia no estableció en su sentencia de 7 de junio de 1983, Comisión/Italia, antes citada, la compatibilidad con el Derecho comunitario de todas las disposiciones de la legislación italiana relativas al modo de fijación de los precios de las labores del tabaco. En dicha sentencia, este Tribunal se limitó a declarar que la determinación por parte de la normativa italiana de los márgenes comerciales uniformes para la distribución al por menor de las labores del tabaco era conforme al Derecho comunitario. La cuestión de la compatibilidad de las disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, modificada, con el artículo 5 de la Directiva no fue abordada en dicha sentencia. Por tanto ésta no puede ser invocada por el demandante en apoyo de su alegación que pretende la desestimación del motivo de recurso.

19 Por consiguiente, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva al mantener una legislación que no indica expresamente y que no implica de un modo claro la obligación de la autoridad administrativa competente de respetar, en las condiciones y dentro de los límites previstos por la Directiva, el principio de la libre determinación por los fabricantes e importadores de los precios máximos de las labores del tabaco importadas en Italia.

En cuanto a las condiciones de aplicación, por parte de las autoridades italianas, de las disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, y su compatibilidad con el artículo 5 de la Directiva

20 Sobre la base de las denuncias formuladas por asociaciones de fabricantes de labores del tabaco de otros Estados miembros, la Comisión imputa a las autoridades italianas el haber denegado o concedido con retraso los aumentos de precio solicitados por fabricantes o importadores y el haber dado curso con retraso a las solicitudes de inclusión de precios en el baremo referente a nuevos productos.

21 El Gobierno italiano alega la inadmisibilidad de este motivo basándose en que no fue específicamente invocado en la fase del procedimiento administrativo previo.

22 Debe recordarse la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia, 274/83, Rec. p. 1077), según la cual, en un recurso por incumplimiento, la fase del procedimiento administrativo previo delimita el objeto del litigio, y éste ya no puede ampliarse posteriormente. En efecto, la posibilidad de que el Estado interesado presente sus observaciones constituye una garantía esencial deseada por el Tratado y un requisito sustancial de forma de la legalidad del proceso destinado a declarar el incumplimiento de un Estado miembro.

23 En el caso de autos, la Comisión se limitó, en el procedimiento administrativo previo, a impugnar el propio contenido de las disposiciones del artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965. La existencia de denuncias fue alegada sólo en apoyo de este motivo, ya que los hechos que dieron origen a las mismas no parecen ser un motivo distinto sobre el cual el Gobierno italiano debiese presentar observaciones concretas en su defensa.

24 En tales circunstancias, la Comisión no puede, sin violar los derechos de la defensa del Gobierno italiano, ampliar su recurso a las condiciones en las que las autoridades italianas han aplicado, en lo que respecta a determinados fabricantes o importadores, el artículo 2 de la mencionada Ley nacional. Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de este motivo.

En cuanto a la infracción del apartado 2 del artículo 12 de la Directiva

25 La Comisión mantiene, en la argumentación de su recurso, que el Gobierno italiano no le comunicó, en las condiciones previstas por el apartado 2 del artículo 12 de la Directiva, las disposiciones nacionales básicas adoptadas para ejecutar dicha Directiva.

26 Procede señalar de oficio la inadmisibilidad de este motivo que no se menciona en el escrito de requerimiento y que además no se recoge expresamente en las pretensiones del recurso de la Comisión.

En cuanto a la infracción del artículo 30 del Tratado

27 Por último, la Comisión alega el incumplimiento del artículo 30 del Tratado. El hecho de que las solicitudes presentadas por los fabricantes o los importadores referentes al precio de las labores del tabaco, fueran a veces denegadas o cursadas con retraso constituye, según ella, una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación.

28 También sobre este extremo, procede declarar la inadmisibilidad de un motivo que la Comisión no mencionó específicamente en el procedimiento administrativo previo.

Costas

29 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, al mantener una legislación que no indica expresamente y que no implica de modo claro la obligación de la autoridad administrativa competente de respetar, en las condiciones y dentro de los límites previstos por la Directiva, el principio de la libre determinación, por parte de los fabricantes y los importadores, de los precios máximos de las labores del tabaco importadas en Italia.

2) Desestimar la demás pretensiones.

3) Condenar en costas a la República Italiana.