61991J0072

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1. Ayudas otorgadas por los Estados ° Concepto ° Aplicación de un régimen que permite a las empresas de navegación marítima someter a los marineros nacionales de países terceros sin domicilio o residencia en el territorio nacional, a condiciones de trabajo y de retribución menos favorables que las aplicables a los nacionales ° Beneficio concedido sin utilizar recursos públicos ° Exclusión

(Tratado CEE, art. 92, ap. 1)

2. Política social ° Objetivos sociales ° Carácter programático ° Mejora de las condiciones de vida y de trabajo ° Efecto directo ° Inexistencia ° Respeto de las competencias de los Estados miembros ° Medidas nacionales de política social ° Control por el Tribunal de Justicia ° Exclusión

(Tratado CEE, arts. 2, 5 y 117)

1. La aplicación de un régimen, por parte de un Estado miembro, a los buques mercantes matriculados en su registro internacional de navegación marítima que permite someter a los marineros nacionales de países terceros, sin domicilio ni residencia habitual en este Estado miembro, a condiciones de trabajo y de retribución que no se rigen por el Derecho de este Estado miembro y son claramente menos favorables que las de los marineros nacionales de este mismo Estado miembro, no constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

En efecto, dicho régimen no tiende, ni por su finalidad, ni por su sistema general, a crear un beneficio financiado por recursos públicos, es decir, que constituya una carga suplementaria para el Estado o para los organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado, puesto que se limita a modificar, en favor de las empresas de navegación marítima, el marco en el que se establecen las relaciones contractuales entre estas empresas y sus empleados. Sus consecuencias en cuanto a la base de cotización de los seguros sociales y a los ingresos fiscales, obtenidos a partir de retribuciones de bajo nivel, son inherentes a este sistema y no constituyen una forma de conceder un beneficio determinado a las empresas interesadas.

2. El carácter programático de los objetivos sociales enunciados en el artículo 117 del Tratado no implica que carezcan por completo de efectos jurídicos. En realidad constituyen elementos importantes, especialmente, para la interpretación de otras disposiciones del Tratado y del Derecho comunitario derivado en el ámbito social. Sin embargo, la realización de estos objetivos debe ser el resultado de una política social cuya definición corresponde a las autoridades competentes.

Por consiguiente, ni las orientaciones generales de la política social definida por cada Estado miembro ni las medidas específicas adoptadas en este contexto pueden ser objeto de un control jurisdiccional en lo que se refiere a su conformidad con los objetivos sociales enunciados en el artículo 117 del Tratado.

Este carácter programático implica también que, si bien aunque la mejora de las condiciones de vida y de trabajo constituye una de las finalidades esenciales del Tratado, como así lo indican en su preámbulo y sus artículos 2 y 117, los Estados miembros disponen a este respecto de una libertad de decisión que impide que la obligación contenida en el artículo 5 del Tratado genere, en favor de los justiciables, derechos que deban ser protegidos por los órganos jurisdiccionales nacionales.

En los asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91,

que tienen por objeto una serie de peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Arbeitsgericht Bremen (República Federal de Alemania), destinadas a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre

Sloman Neptun Schiffahrts AG

y

Seebetriebsrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AG,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 92 y 117 del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse y M. Díez de Velasco, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon;

Secretario: Sr. J.-G. Giraud;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- En nombre de Sloman Neptun Schiffahrts AG, parte demandante en el litigio principal, por el Sr. Hans-Georg Friedrichs, Abogado de Bremen;

- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. Ernst Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, y Joachim Karl, Regierungsdirektor de este mismo Ministerio, en calidad de Agentes;

- en nombre del Gobierno danés, por el Sr. Joergen Molde, juridiste raadgiver en el Udenrigsministeriet, en calidad de Agente;

- en nombre del Gobierno belga, por el Sr. Louis van de Vel, directeur général del ministère des Comunications et de l' Infraestructure, en calidad de Agente;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Ingolf Pernice, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones de la parte demandante en el litigio principal; de la parte demandada en el litigio principal, representada por Me Juergen Maly, Abogado de Bremen, y por el Prof. Dr. Wolfgang Daeubler, Profesor de Dusslingen; del Gobierno danés y del Gobierno alemán; del Gobierno helénico, representado por el Sr. Panagiotis Kamarineas, Consejero Jurídico del Estado, en calidad de Agente, y de la Comisión, expuestas en la vista de 7 de enero de 1992;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de marzo de 1992;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante dos resoluciones de 9 de octubre de 1990, recibidas en el Tribunal de Justicia el 22 de febrero de 1991, el Arbeitsgericht Bremen (República Federal de Alemania) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 92 y 117 del Tratado CEE.

2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de dos litigios entre la Firma Sloman Neptun Schiffahrts AG (en lo sucesivo, "Sloman Neptun"), empresa naviera de Bremen y el Seebetriebsrat, Comité de empresa en la naviera Sloman Neptun (en lo sucesivo, "Seebetriebsrat").

3 Se desprende de los autos, que Sloman Neptun solicitó, con arreglo al artículo 99 de la Betriebsverfassungsgesetz (Ley por la que se regulan los Comités de empresa), la conformidad del Seebetriebsrat para contratar un oficial de radio de nacionalidad filipina (asunto C-72/91) y cinco marineros de la misma nacionalidad (asunto C-73/91) en uno de los buques que ésta explota y que había matriculado en el Internationales Seeschiffahrtsregister, ISR (Registro internacional de navegación marítima; en lo sucesivo, "ISR"). El ISR fue instaurado por la Gesetz zur Einfuehrung eines zusaetzlichen Schiffregisters fuer Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr (Ley por la que se establece un registro complementario para buques que naveguen bajo pabellón alemán en el tráfico internacional; en lo sucesivo, "ley del ISR") de 23 de marzo de 1989 (BGBl. I, p. 550).

4 Con arreglo al apartado 4 del artículo 21 de la Flaggenrechtsgesetz (Ley relativa al uso del pabellón alemán), añadido en esta Ley mediante el punto 2 del artículo 1 de la citada ley del ISR, se estableció que los contratos de trabajo de los marineros de que se trata no estaban sometidos al Derecho alemán.

5 A tenor de esta disposición:

"Por el mero hecho de que el buque enarbole pabellón alemán no quedarán sujetas al Derecho alemán, a efectos de la aplicación del artículo 30 de la Einfuehrungsgesetz zum Buergerlichen Gesetzbuch (Ley de introducción al Código Civil), las relaciones laborales de los miembros de la tripulación de un barco mercante matriculado en el Registro Internacional de Buques, que carezcan de domicilio habitual o residencia en territorio nacional, sin perjuicio de la aplicación de las normas de Derecho comunitario. Cuando las relaciones a que se refiere la frase anterior hayan sido reguladas mediante convenios colectivos celebrados por sindicatos extranjeros, éstos tendrán únicamente los efectos previstos en la Ley sobre Convenios Colectivos (Tarifvertragsgesetz) si se ha acordado la aplicación del Derecho sobre Convenios Colectivos vigente en el ámbito de aplicación de la Ley Fundamental y el sometimiento a la competencia de los tribunales alemanes. Los convenios colectivos concertados a partir de la entrada en vigor de este apartado sólo se aplicarán, en caso de duda, a las relaciones laborales señaladas en la primera frase cuando así se establezca expresamente. La presente norma no altera en modo alguno los preceptos de Derecho alemán en materia de Seguridad Social."

6 Como el Seebetriebsrat había negado su conformidad para la contratación de las personas de que se trata, Sloman Neptun sometió el asunto al Arbeitsgericht Bremen para que supliera esa conformidad. Durante el procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional, el Seebetriebsrat alegó que la disposición añadida por la ley del ISR no sólo es contraria a la Constitución, sino también a los artículos 92 y 117 del Tratado CEE, puesto que permite contratar a nacionales de países terceros en condiciones de retribución y de protección social menos favorables que las que corresponderían a los marineros contratados en el marco de las disposiciones del Derecho alemán.

7 Por estimar que una interpretación de estas disposiciones le era necesaria para resolver los litigios, el Arbeitsgericht Bremen decidió suspender los procedimientos y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

"¿Es compatible con el artículo 92 y con el artículo 117 del Tratado CEE el punto 2 del artículo 1 de la Ley por la que se establece un registro complementario para buques que naveguen bajo pabellón alemán en el tráfico internacional (Gesetz zur Einfuehrung eines zusaeztlichen Schiffregisters fuer Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr - Internationales Seeschiffahrtsregister - ISR) de 23 de marzo de 1989 (BGBl. I, p. 550), que permite excluir de los Convenios Colectivos alemanes a aquellos marineros que carezcan de domicilio habitual o residencia en la República Federal de Alemania, de tal manera que puedan ser contratados por un 'salario del país de origen (Heimatlandheuer)' de menor importe y en peores condiciones laborales que los marineros alemanes que realizan un trabajo semejante?"

8 Según el Gobierno alemán, el apartado 4 del artículo 21 de la Ley relativa al uso del pabellón fue añadido para precisar, en el ámbito de la navegación marítima, las normas enunciadas en el apartado 2 del artículo 30 del Código Civil sobre la ley aplicable a los contratos de trabajo. Esta disposición está destinada a garantizar la competitividad de los buques de la marina mercante alemana en el ámbito internacional, mediante la reducción de los costes de personal.

9 A este respecto, el Gobierno alemán observa que, desde 1977 hasta finales de 1987, el tonelaje de los buques de la marina mercante que enarbolan pabellón alemán pasó de 9,3 millones de toneladas de registro bruto a 3,8 millones y que, sólo en el año 1987, la flota mercante con pabellón alemán disminuyó en un 11 %. A principios de 1988, sólo trabajaban en ella 19.130 marineros, cuando a principios de 1971 eran 55.301.

10 En relación con los antecedentes y el marco jurídico de los litigios principales, el desarrollo del procedimiento y las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

11 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, apartado 9), el Tratado, al organizar en el artículo 93 el examen permanente y el control de las ayudas por la Comisión, entiende que la declaración de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común resulta, bajo el control de este Tribunal de Justicia, de un procedimiento apropiado cuya iniciación incumbe a la Comisión.

12 No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado en esta misma sentencia (apartado 14) que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden conocer de litigios que les obliguen a interpretar y a aplicar el concepto de ayuda, contemplado en el artículo 92, para determinar si una ayuda estatal, instaurada sin tener en cuenta el procedimiento de control previo del apartado 3 del artículo 93, debe o no ser sometida a dicho procedimiento.

13 Habida cuenta de lo que antecede, hay que considerar que el objeto de la cuestión prejudicial consiste en saber si el régimen de un Estado miembro, como el aplicable al ISR, que permite someter los contratos de trabajo celebrados con marineros nacionales de países terceros, sin domicilio habitual o residencia en dicho Estado, a condiciones de trabajo y de retribución que no se rigen por el Derecho de este Estado miembro y son sensiblemente menos favorables que las de los marineros nacionales de ese mismo Estado miembro, debe ser considerado como una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, y si el artículo 117 del Tratado se opone a la aplicación de dicho régimen.

Sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado

14 El órgano jurisdiccional remitente considera que el régimen controvertido constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado en la medida en que permite la inaplicación parcial de las disposiciones del Derecho del trabajo y del Derecho social alemanes.

15 A este respecto, el órgano remitente invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, la exención parcial de las cargas sociales que corresponden a las empresas de un determinado sector industrial constituye una ayuda en el sentido de la disposición citada, si tal medida tiene por objeto eximir parcialmente a estas empresas de las cargas económicas que derivan de la normal aplicación del régimen general de cotizaciones obligatorias impuestas por la Ley (sentencia de 2 de julio de 1974, Italia /Comisión, 173/73, Rec. p. 709). Ahora bien, el régimen de que se trata exime de determinadas cargas económicas a los armadores que matriculen sus buques en el ISR, especialmente, de las cotizaciones de Seguridad Social más elevadas que se pagan si se emplean marineros alemanes.

16 El órgano jurisdiccional remitente precisa que en relación con la creación del ISR se promulgó la Gesetz zur AEnderung von Vorschriften der See-Unfallversicherung in der Rentenversicherungsordnung (Ley por la que se modifican determinados preceptos del Seguro de accidentes en el mar incluidos en la Ley de Seguros de pensión), de 10 de julio de 1989, (BGBl. I, p. 1383). Con arreglo a lo dispuesto en esta Ley, al fijar los salarios medios para calcular el importe de las cotizaciones a la Seguridad Social, no se tendrán en cuenta los salarios pagados a los marineros cuyo contrato de trabajo no esté regido por el Derecho alemán. Para ellos, estas cotizaciones serán calculadas en función de las retribuciones efectivamente abonadas. Por consiguiente, los armadores interesados gozan de una importante reducción de sus cargas, puesto que no tienen que pagar la diferencia entre la cotización correspondiente a estas retribuciones y la correspondiente al salario medio alemán.

17 La Comisión considera que cualquier medida, sea cual fuere su forma, que implique para un sector determinado una exención que no forme parte de un sistema global, constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, aunque dicha medida no esté financiada con fondos públicos. Esto resulta, por una parte, de la interpretación literal de la citada disposición, que distingue entre ayudas otorgadas por los Estados y ayudas otorgadas mediante fondos estatales, y, por otra parte, de la finalidad de esta misma disposición que, en materia de ayudas estatales, recoge el principio enunciado en la letra f) del artículo 3 del Tratado. Ahora bien, según la Comisión, la ley del ISR, que fue adoptada para aumentar la competitividad de la navegación marítima alemana concediéndole ventajas especiales, reúne todos los requisitos de una ayuda de Estado. De cualquier modo, la medida controvertida se otorga mediante fondos estatales. En efecto, el nivel de las retribuciones fijadas en los contratos no regulados por el Derecho alemán ocasiona la disminución de los recursos fiscales. El Seebetriebsrat comparte estos puntos de vista.

18 A este respecto, hay que destacar que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

19 Como ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 24 de enero de 1978, Van Tiggele (82/77, Rec. p. 25, apartados 24 y 25), sólo los beneficios concedidos directa o indirectamente mediante recursos del Estado pueden ser considerados como ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. En efecto, de los propios términos de esta disposición así como de las reglas de procedimiento establecidas por el artículo 93 del Tratado se desprende que las ayudas concedidas con medios que no sean fondos estatales no están incluidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones de que se trata. La distinción entre ayudas otorgadas por el Estado y ayudas otorgadas mediante fondos estatales está destinada a incluir en el concepto de ayuda no sólo las ayudas concedidas directamente por el Estado, sino también las otorgadas por los organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado.

20 Por consiguiente, procede comprobar si los beneficios de un régimen como el aplicable al ISR deben ser considerados o no como otorgados mediante fondos estatales.

21 A este respecto, el régimen de que se trata no tiende, ni por su finalidad, ni por su sistema general, a crear un beneficio que constituya una carga suplementaria para el Estado o para los mencionados organismos, sino que solamente tiende a modificar, en favor de las empresas de navegación marítima, el marco en el que se establecen las relaciones contractuales entre estas empresas y sus empleados. Las consecuencias que de él resultan, relacionadas tanto con la diferencia en la base de cotización de los seguros sociales, mencionada por el órgano jurisdiccional nacional, como con la posible pérdida de recursos fiscales imputable al bajo nivel de las retribuciones invocada por la Comisión son inherentes a este régimen y no constituyen una forma de conceder un beneficio determinado a las empresas interesadas.

22 De ello se deduce que un régimen como el aplicable al ISR no constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

Sobre la interpretación del artículo 117 del Tratado

23 Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 117 del Tratado no contiene únicamente disposiciones programáticas, sino que impone a los Estados miembros la realización de objetivos sociales y de libre competencia de la Comunidad. También considera que, en virtud de esta disposición, los Estados miembros deben, por una parte, vigilar la afluencia de la mano de obra de países terceros con el fin de evitar un "dumping salarial" y otras perturbaciones del mercado laboral, y, por otra, adoptar medidas que permitan que esa mano de obra participe en el progreso social cuando esté empleada en la Comunidad. Esta interpretación del artículo 117 resulta confirmada por los objetivos perseguidos por los artículos 118 y 48 del Tratado. Ahora bien, estas obligaciones no han sido respetadas en el marco de las disposiciones a que se refieren los litigios principales.

24 El órgano jurisdiccional remitente así como el Seebetriebsrat consideran también que el artículo 5 del Tratado impone a los Estados miembros la obligación de preservar la protección social existente. La mejora de las condiciones de vida y de trabajo constituye una de las finalidades del Tratado y su realización no puede resultar amenazada por las medidas adoptadas por los Estados miembros.

25 A este respecto, hay que destacar que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 15 de junio de 1978, Defrenne, 149/77, Rec. p. 1365, considerando 19, y de 29 de septiembre de 1987, Giménez Zaera, 126/86, Rec. p. 3697, apartado 13), las disposiciones del artículo 117 del Tratado tienen un carácter esencialmente programático. Este artículo sólo contempla objetivos sociales cuya aplicación debe resultar de la actuación de la Comunidad, de la estrecha colaboración entre los Estados miembros y del funcionamiento del mercado común.

26 Es muy cierto que el carácter programático de los objetivos sociales enunciados por el artículo 117 no implica que carezcan por completo de efectos jurídicos. En realidad constituyen elementos importantes, especialmente, para la interpretación de otras disposiciones del Tratado y del Derecho comunitario derivado en el ámbito social. Sin embargo, la realización de estos objetivos debe ser el resultado de una política social cuya definición corresponde a las autoridades competentes (sentencia Giménez Zaera, antes citada, apartado 14).

27 Por consiguiente, ni las orientaciones generales de la política social definida por cada Estado miembro ni las medidas específicas, como las contempladas en las resoluciones de remisión, pueden ser objeto de un control jurisdiccional en lo que se refiere a su conformidad con los objetivos sociales enunciados en el artículo 117 del Tratado.

28 Finalmente, aunque la mejora de las condiciones de vida y de trabajo constituye una de las finalidades esenciales del Tratado, como así lo indican su preámbulo y sus artículos 2 y 117, los Estados miembros disponen a este respecto de una libertad de decisión que impide que la obligación contenida en el artículo 5 del Tratado genere, en favor de los justiciables, derechos que deban ser protegidos por los órganos jurisdiccionales nacionales.

29 Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que un régimen de un Estado miembro, como el aplicable al ISR, que permite someter los contratos de trabajo celebrados con marineros nacionales de países terceros, sin domicilio habitual o residencia en dicho Estado, a condiciones de trabajo y de retribución a las que no se aplica el Derecho de este Estado miembro y son claramente menos favorables que las de los marineros nacionales de este mismo Estado miembro, no constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado y que el artículo 117 del Tratado no se opone a la aplicación de dicho régimen.

Costas

30 Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, belga, danés y helénico y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Arbeitsgericht Bremen mediante resoluciones de 9 de octubre de 1990, declara:

Un régimen de un Estado miembro, como el aplicable al ISR, que permite someter los contratos de trabajo celebrados con marineros nacionales de países terceros, sin domicilio habitual o residencia en dicho Estado, a condiciones de trabajo y de retribución a las que no se aplica el Derecho de este Estado miembro y son claramente menos favorables que las de los marineros nacionales de este mismo Estado miembro, no constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado y que el artículo 117 del Tratado no se opone a la aplicación de dicho régimen.