1. 

La República Helénica ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación del Reglamento (CEE) no 3955/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, relativo a las condiciones de importación de productos agrarios originarios de terceros países como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernobil ( 1 ) (en lo sucesivo, «Reglamento no. 3955/87»).

2. 

Este Reglamento, basado en el Tratado CEE y «en particular, en su artículo 113», ( 2 ) que, recordémoslo, recoge la política comercial común, tiene por objeto someter el despacho a libre práctica de algunos productos agrarios procedentes de terceros países a la condición de que respeten las tolerancias máximas de contaminación radiactiva. Prevé una posibilidad para los Estados miembros de controlar el respeto de estas tolerancias y organiza un sistema de intercambios de informaciones centralizado por la Comisión. Ésta, auxiliada por un comité ad hoc, es competente para adoptar medidas que pueden llegar hasta la prohibición de la importación de los productos originarios del tercer país de que se trate.

3. 

Este Reglamento, que será aplicable durante un período de dos años, sustituye a un Reglamento anterior (CEE) no 1707/86, de 30 de mayo de 1986, ( 3 ) de contenido idéntico y cuyo plazo de validez, que se fijó en un primer momento en el 30 de septiembre de 1986, fue prorrogado en dos ocasiones hasta el 31 de octubre de 1987. ( 4 )

4. 

Aclaremos que, también con fecha 22 de diciembre de 1987, el Consejo adoptó el Reglamento (Euratom) no 3954/87, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica, ( 5 ) el cual fue objeto del recurso no 70/88, interpuesto por el Parlamento contra el Consejo.

5. 

El presente recurso se basa en dos motivos de anulación; de un lado, la violación de los Tratados CEE y Euratom y la existencia de una desviación de poder y, de otro, el carácter vago de la propuesta de la -, Comisión. El primer motivo, por su parte, se divide en dos partes, basada una de ellas en la violación de los Tratados citados, en que podría haber incurrido el Consejo al fundarse exclusivamente en el artículo 113 del Tratado CEE y, el otro, en la existencia alegada de una desviación de poder. El recurso, en el título que antecede a la exposición de los argumentos relativos al primer motivo, hace también referencia a vicios sustanciales de forma. Sin embargo, la lectura de las observaciones que figuran en este título pone de manifiesto que lo único que se le reprocha al Consejo es haber adoptado una base jurídica incorrecta y haber incurrido con ello en desviación de poder. La alegación presentada según la cual existe una contradicción entre el primer «visto» del Reglamento impugnado, que se refiere al artículo 113, y las medidas adoptadas en el propio cuerpo del Reglamento, que corresponden a otra base jurídica, parece que se integra en el motivo de la adopción de una base jurídica errónea. Por consiguiente, parece superflua la referencia a la existencia de vicios sustanciales de forma.

6. 

Antes de pasar a examinar los dos motivos del recurso, es preciso resolver dos dificultades.

7. 

Efectivamente, en su escrito de contestación, el Consejo ha planteado, con carácter previo, la cuestión de la inadmisibilidad del primer motivo en cuanto se refiere a la violación del Tratado Euratom, cuando el recurso está basado exclusivamente en el artículo 173 del Tratado CEE, con exclusión de cualquier referencia al artículo 146 del Tratado Euratom. ( 6 ) La Comisión comparte el punto de vista del Consejo sobre este aspecto. ( 7 )

8. 

A este respecto, me limitaré a recordar lo que dispone el artículo 173 del Tratado CEE según el cual, «El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre los recursos por [...] violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución [...]». ( 8 ) Por consiguiente, parece claramente inadmisible una parte del primer motivo, en cuanto se refiere a la violación del Tratado Euratom. Hay que observar, además, que el Estado demandante no ha aclarado en su recurso en qué consistía la violación del Tratado Euratom.

9. 

Es cierto que este Tribunal de Justicia, al conocer de una cuestión prejudicial en base únicamente al artículo 177 del Tratado CEE, examinó, sin embargo, en la sentencia Deutsche Babcock, si las cuestiones reguladas por un Reglamento CEE eran objeto de las disposiciones del Tratado CECA. ( 9 ) Ahora bien, el apañado 1 del artículo 232 del Tratado CEE hace una reserva sobre la aplicación de las disposiciones del Tratado CECA y este Tribunal de Justicia ha interpretado dicho artículo en el sentido de que, a falta de disposiciones similares en el Tratado CECA, las disposiciones del Tratado CEE pueden aplicarse a productos correspondientes a este último Tratado. La cuestión que ha sido sometida hoy al Tribunal de Justicia es muy distinta y no parece que la sentencia citada deba ser óbice para declarar la inadmisibilidad de una parte de este primer motivo.

10. 

Una segunda dificultad previa procede de que la República Helénica, en su escrito de réplica, ha alegado, ( 10 ) por vez primera, una posible violación del artículo 190 del Tratado CEE por cuanto el Reglamento impugnado fue dictado de tal manera que no permite conocer «las circunstancias en que las instituciones comunitarias aplicaron el Tratado». Al ser preguntada por este Tribunal de Justicia sobre si la referencia al artículo 190 no constituía un motivo nuevo en el sentido del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, la República Helénica ha alegado que se trataba de un argumento necesario en apoyo del primer motivo en el sentido de que la diferencia de base jurídica del Reglamento no 1707/86 y del Reglamento no 3955/87 «no contiene elementos objetivos que permitan [...] al Tribunal de Justicia ejercer un control jurisdiccional adecuado» y «a los Estados miembros y a los interesados conocer las condiciones en las que las instituciones comunitarias aplicaron las disposiciones del Tratado en la situación concreta».

11. 

Esta respuesta alude a una jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, a partir de la sentencia Comisión contra Consejo, de 26 de marzo de 1987, fundada en la obligación de motivar algunos actos comunitarios, establecida por el artículo 190 del Tratado y según la cual

«Para cumplir esta obligación de motivación, es necesario que los actos comunitarios contengan la exposición de los elementos de hecho y de Derecho en los que se fundó la institución, de forma que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los interesados puedan conocer las circunstancias en las cuales las instituciones comunitarias aplicaron el Tratado». ( 11 )

12. 

La misma doctrina jurisprudencial rechaza en adelante la indicación imprecisa de la base jurídica recurriendo a fórmulas como «visto el Tratado». ( 12 )

13. 

Por otra parte, la simple comparación de fechas muestra el diálogo indirecto establecido entre el Consejo y este Tribunal de Justicia:

14. 

Si bien este Tribunal de Justicia, en la sentencia antes citada, anuló los Reglamentos impugnados, es por dos motivos, después de comprobar que:

«No cumplen las exigencias de motivación del artículo 190 del Tratado, por una parte, y, por otra, no fueron adoptados con una base jurídica correcta». ( 13 )

15. 

Por consiguiente, si bien el artículo 190 del Tratado establece la obligación de indicar la base jurídica del acto adoptado, la necesidad de elegir la base jurídica correcta no puede fundarse en este artículo, puesto que procede del propio principio de la legalidad comunitaria.

16. 

Ahora bien, en su recurso de anulación, la República Helénica manifiesta su disconformidad con el recurso al artículo 113 del Tratado como base jurídica; pero en modo alguno reprocha al Consejo que no indicara tal base.

17. 

Por consiguiente, o bien la referencia al artículo 190 en el escrito de réplica se refiere a un defecto de motivación, en cuyo caso no procede admitir este nuevo motivo a la vista del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, o bien esta referencia debe ponerse en relación con la impugnación de la base jurídica elegida por el Consejo, en cuyo caso es inútil.

18. 

Por otra parte, cabría pensar que esta referencia al artículo 190 se refería en realidad al segundo motivo, relativo a la vaguedad de la respuesta de la Comisión. Efectivamente, en este punto, la República Helénica reprocha al Consejo no haber indicado si el acto adoptado era o no conforme con la propuesta de la Comisión. Ahora bien, es precisamente el artículo 190 del Tratado quien dispone que «los Reglamentos [...] deberán ser motivados y se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del presente Tratado». Sin embargo, la respuesta dada por la República Helénica a la cuestión escrita que este Tribunal de Justicia le planteó no permite aceptar tal afirmación, ya que se refiere única y expresamente al primer motivo.

19. 

Abordemos ahora el examen de este último, en su primera parte. Puede resumirse de la siguiente forma: el Reglamento no 3955/87 se refiere exclusivamente a la protección de la salud de las poblaciones de los Estados miembros contra las consecuencias del accidente nuclear de Chernobil, por lo cual se debía haber basado en los artículos 130 R y 130 S del Tratado CEE, eventualmente en relación con el artículo 235.

20. 

En apoyo de esta tesis, alega la República Helénica que el Reglamento no 1707/86, cuyo contenido era idéntico, fue adoptado por unanimidad, por motivos de protección de la salud pública, que el Reglamento no 3954/87, de la misma fecha, se basó en el artículo 31 del.Tratado Euratom, cuya finalidad es la protección sanitaria de la población y de los trabajadores, y, finalmente, que la expresión «visto el artículo 113» introduce un elemento de confusión que impide a este Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional.

21. 

Hay que declarar, con carácter preliminar, que la controversia sobre la base jurídica correcta no es de alcance puramente formal, ya que el apartado 4 del artículo 113 prevé una decisión en el seno del Consejo por mayoría cualificada, mientras que, por lo que respecta al medio ambiente, según los artículos 130 R y 130 S leídos conjuntamente, el Consejo decidirá generalmente por unanimidad. Este Tribunal de Justicia ha declarado:

«Por lo tanto, la elección de la base jurídica podía tener consecuencias sobre la determinación del contenido (del Reglamento impugnado).» ( 14 )

22. 

Por ello, la cuestión esencial es determinar si las medidas establecidas por el Reglamento impugnado forman o no parte de la política comercial común. Resulta curioso observar que, mientras la mayoría de los comentaristas del Acta Única han subrayado las probables dificultades para deslindar entre el artículo 100 A y los artículos 130 R y 130 S del Tratado, no se ha hecho la menor referencia a similares dificultades respecto al artículo 113. ( 15 )

23. 

A este respecto, recordaré que este Tribunal de Justicia, ya antes del Acta Única, consideró que la protección del medio ambiente era uno de los objetivos de la Comunidad ( 16 ) y que

«no se excluye que las disposiciones en materia de medio ambiente puedan enmarcarse en el artículo 100 del Tratado». ( 17 )

Ya desde antes del Acta Única podía iniciarse una acción en materia de medio ambiente en el marco de otra política comunitaria.

24. 

El Acta Única europea ha establecido explícitamente una competencia de la Comunidad en materia de medio ambiente, incluyendo en el Tratado los artículos 130 R a 130 T. Pero la protección del medio ambiente forma parte también de la realización del'mercado interior puesto que a ella se refieren los apartados 3 y 4 del artículo 100 A en lo relativo, de un lado, al nivel de protección que la Comisión debe alcanzar en sus propuestas y, de otro lado, a las cláusulas de salvaguardia. Por ello, como he afirmado, los comentaristas hubieran podido señalar las dificultades para deslindar entre los artículos 100 A y 130 S. ( 18 )

25. 

Sin embargo, junto a esta obligación explícita de tomar en consideración la protección del medio ambiente con ocasión de la realización del mercado interior, son todas las manifestaciones de la política comunitaria las que han de velar pör tal consideración, ya que el apartado 2 del artículo 130 R dispone que «las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad». Si bien hay que deducir de esta norma que «no se excluye que las decisiones adoptadas en el marco de tales políticas no tengan únicamente en cuenta sus datos específicos, sino que se vean modificadas, o incluso no adoptadas, en consideración a los problemas del medio ambiente», ( 19 ) a mi juicio hay que concluir también afirmando que una medida que tenga efectos, u objetivos incluso, protectores, del medio ambiente puede haber sido adoptada con un fundamento distinto del artículo 130 R.

26. 

El Acta Única, al establecer de modo explícito una acción de la Comunidad por lo que respecta al medio ambiente, cuando este Tribunal de Justicia ya había juzgado que la protección ambiental era uno de los objetivos de la Comunidad, no ha restringido en este punto la capacidad de intervención de las instituciones comunitarias. Efectivamente, el establecimiento, dentro del Tratado, de una nueva competencia comunitaria con el corolario de una norma de decisión en principio por unanimidad no puede haber tenido como efecto trasladar a este nuevo campo de acción medidas que hasta entonces eran competencia de la Comunidad, como son las basadas en los artículos 43, 100 o 113, cuya adopción puede obedecer a normas distintas. Sólo sucedería lo contrario si los Estados miembros, mediante una reforma de los Tratados, hubieran pretendido de manera explícita restringir las competencias de la Comunidad, lo cual no es el caso del Acta Única.

27. 

Este análisis de las disposiciones aplicables del Tratado se ve confirmado por la jurisprudencia de este Tribunal en su conjunto.

28. 

A partir del dictamen 1/78, ( 20 ) emitido por este Tribunal de Justicia basándose en el artículo 228 del Tratado CEE, se ha declarado que:

«no cabe [...] dar al artículo 113 del Tratado una interpretación cuyo efecto sea limitar la política comercial común a la utilización de los instrumentos destinados a tener incidencia únicamente sobre los aspectos tradicionales del comercio exterior», ( 21 )

y añadió:

«la enumeración, en el artículo 113, de los objetivos de la política comercial [...] no tiene carácter exhaustivo», ( 22 )

para terminar afirmando:

«una interpretación restrictiva del concepto de la política comercial común podría provocar distorsiones en los intercambios intracomunitários a causa de las desigualdades que seguirían existiendo, aun entonces, en algunos sectores de las relaciones económicas con terceros países». ( 23 )

29. 

Por otra parte, este Tribunal de Justicia ya admitió, en su sentencia de 26 de marzo de 1987, que:

«la relación con los problemas del desarrollo no hace que un acto quede fuera del ámbito de la política comercial común, tal y como viene definida en el Tratado». ( 24 )

30. 

Además, observo que esta doctrina jurisprudencial es del todo similar a la sentada por este Tribunal de Justicia respecto al artículo 43 del Tratado y a la política agraria común. Efectivamente, en el llamado asunto «de las hormonas», este Tribunal declaró:

«La búsqueda de los objetivos de la política agraria común [...] no puede prescindir de exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y de la vida de personas o animales, exigencias que las instituciones comunitarias deben tener presentes al ejercitar sus facultades», ( 25 )

para concluir afirmando:

«que la Directiva controvertida se halla comprendida dentro del ámbito de la política agraria común y el Consejo era competente'para dictarla en base únicamente al artículo 43 del Tratado». ( 26 )

31. 

Las recientes sentencias de 16 de noviembre de 1989 confirmaron este punto de vista. ( 27 ) A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó:

«que la búsqueda de los objetivos de la política agraria común no puede prescindir de exigencias de interés general, entre ellas especialmente la protección de la salud, y que el hecho de que los actos adoptados en el marco de la política agraria común persigan al mismo tiempo objetivos que, a falta de disposiciones específicas, se buscan de acuerdo con el artículo 100 del Tratado no hace que estos actos escapen al ámbito de aplicación del artículo 43». ( 28 )

32. 

Esta doctrina jurisprudencial me parece plenamente aplicable a la política comercial común. Con el fin de evitar cualquier distorsión del tráfico, tanto en las relaciones con terceros países como en materia de competencia, es preciso que la Comunidad esté facultada, en el marco de la política comercial común, para adoptar normas uniformes en lo relativo a las condiciones en que los productos procedentes de terceros países pueden ser importados en su territorio. Entre estas condiciones pueden figurar especialmente el respecto de tolerancias máximas en materia de retroactividad siri que la medida cambie de naturaleza y ya no pueda adoptarse según el artículo 113. Por consiguiente, considero que el Reglamento impugnado forma parte, por su propia naturaleza, de la política comercial común.

33. 

Es preciso observar, además, que no es cierto que la protección de la salud pública se halle comprendida enteramente dentro del concepto de medio ambiente, que el Tratado no define. El hecho de que el apartado 1 del artículo 130 R disponga que «la acción de la Comunidad, en lo que respecta al medio ambiente, tiene por objeto [...] contribuir a la protección de la salud de las personas» no significa en modo alguno que las preocupaciones de esta índole se sitúen exclusivamente en el ámbito del medió ambiente. Además, las precauciones en lo relativo a la importación a la Comunidad de productos destinados a la alimentación humana reflejan la preocupación de proteger la salud pública más que prevenir cualquier atentado contra el medio ambiente. Para terminar, recordemos que la salud pública figura entre las excepciones del artículo 36 del Tratado en materia de libre circulación de mercancías.

34. 

El conjunto de estas observaciones me lleva a la conclusión de que el Consejo tuvo razón al basar el Reglamento no 3955/87 en el artículo 113 del Tratado CEE.

35. 

Para ser del todo completo en este punto, hay que mencionar que, en su recurso, la República Helénica también hace referencia a la posibilidad que existe, a su juicio, de basar el Reglamento impugnado en el artículo 235 del Tratado. Tal argumento, que por lo demás no ha desarrollado posteriormente, no puede acogerse. En el marco de los propios argumentos del Estado demandante, con independencia de su correcto fundamento, basta con destacar que el artículo 130 R fundamenta una competencia particular de la Comunidad en materia de medio ambiente y que, por ello, no cabe recurrir aquí al artículo 235, ya que, con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, como resulta de los propios términos de esta disposición,

«el recurso a este artículo como base jurídica de un acto sólo está justificado cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las instituciones comunitarias la competencia necesaria para dictar dicho acto». ( 29 )

36. 

La segunda parte del primer motivo, a saber, la acusación de desviación de poder, me ocupará menos tiempo. La República Helénica pretende demostrar que el Consejo tan sólo recurrió al artículo 113 para basar la adopción del Reglamento impugnado con el fin de evitar que el Reglamento impugnado hubiera de adoptarse por unanimidad, tal y como: exige el artículo 130 S. Este Tribunal de Justicia ya ha definido el concepto de desviación de poder. En una sentencia de 14 de julio de 1988, declaró que:

«Las atribuciones concedidas a la Comisión por este Tratado se desviarían de su finalidad legal si resultara que la Comisión las usó con la finalidad exclusiva, o por lo menos determinante, de eludir un procedimiento previsto especialmente por el Tratado para las circunstancias a las que debe hacer frente». ( 30 )

37. 

A decir verdad, esta acusación está vinculada enteramente a la primera parte del motivo. Caso de que la base jurídica adecuada hubiera sido el artículo 130 S, hubiera sido posible preguntarse si el recurso al artículo 113 estaría motivado por la voluntad de eludir la exigencia de que las disposiciones se adopten por unanimidad. Pero no es éste el caso. Por consiguiente, no se acierta a ver de qué forma pudo incurrir el Consejo en desviación de poder al recurrir al procedimiento previsto en el artículo 113, cuando, a mi juicio, es este artículo el que constituye la base jurídica correcta en la materia.

38. 

Hay que observar, por otra parte, que el propio artículo 130 S, en su párrafo 2, permite la adopción de decisiones por mayoría puesto que prevé que: «El Consejo determinará, en las condiciones previstas en el párrafo precedente, las cuestiones que deben regirse por decisiones que habrá que tomar por mayoría cualificada». Por otra parte, algunos autores consideran que los actos adoptados con anterioridad con la doble base de los artículos 100 y 235 del Tratado CEE en lo sucesivo lo deben ser por mayoría cualificada, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 130 S. ( 31 )

39. 

Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime esta segunda parte y, por tanto, la totalidad del primer motivo.

40. 

Paso ahora a examinar el segundo motivo. La República Helénica manifiesta su disconformidad con la expresión «vista la propuesta de la Comisión» porque no precisa si el acto que se impugna está o no de acuerdo con dicha propuesta, circunstancia que, con arreglo al apartado 1 del artículo 149 del Tratado CEE, no deja de tener influencia sobre las normas reguladoras del voto en el seno del Consejo. La demandante entiende que tal imprecisión resulta contraria a la seguridad jurídica puesto que los ciudadanos se ven en la imposibilidad de controlar prima facie la conformidad a Derecho de los actos del Consejo.

41. 

Hay que poner de relieve que la República Helénica, en su recurso, se refiere a los «ciudadanos» y no a los Estados miembros. Efectivamente, estos últimos participan en las deliberaciones del Consejo, por lo cual no pueden ignorar si el acto que se adopta es conforme o no con la propuesta de la Comisión. Es doctrina jurisprudencial reiterada de este Tribunal de Justicia «que la medida de la obligación de motivación, establecida por el artículo 190 del Tratado, depende de la naturaleza del citado acto y del contexto en el cual fue adoptado», ( 32 ) y se refiere al hecho de que el Gobierno demandante se ha visto estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión impugnada. Por consiguiente, no puede la República Helénica invocar en su favor una falta de motivación del Reglamento impugnado.

42. 

En lo relativo a los ciudadanos, me limito a recordar que las propuestas de la Comisión se publican en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y que tanto la comparación de la propuesta y del acto adoptado como la lectura de los artículos del Tratado que se alegan como base jurídica del acto permiten al particular saber si tal acto debe ser adoptado por el Consejo por unanimidad o si puede serlo por mayoría cualificada. Por ello, no creo que deba prosperar el motivo relativo a la inseguridad jurídica. Además, el artículo 190 únicamente obliga a referirse a las propuestas de lá Comisión y a los dictámenes en aplicación del presente Tratado; no impone en modo alguno la indicación de si el acto está o no conforme con la propuesta de la Comisión. Por consiguiente, considero que debe desestimarse también el segundo motivo.

43. 

Por todo esto concluyo proponiendo al Tribunal de Justicia la desestimación del presente recurso, cuyas costas, incluidas las causadas por las partes coadyuvantes, deberán ser abonadas por la República Helénica.