61985J0236

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Actos de las instituciones - Directivas - Ejecución por los Estados miembros - Adaptación del Derecho interno a una Directiva sin actividad - Requisitos - Existencia de un contexto jurídico general que garantice la plena aplicación de la directiva - Insuficiencia de simples prácticas administrativas

(Tratado CEE, art. 189, párrafo 3)

Medio ambiente - Conservación de las aves salvajes - Gestión de un patrimonio común - Directiva 79/409 - Necesidad de una adaptación exacta del Derecho por parte de los Estados miembros

(Directiva 79/409 del Consejo)

La adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una transcripción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica, siendo suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la directiva de modo suficientemente claro y preciso, cosa que no sucede en el caso de simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada.

Sin embargo, la exactitud de la adaptación reviste una importancia especial en un caso como el de la Directiva 79/409, relativa a la conservación de las aves salvajes, en el que la gestión del patrimonio común se confía a cada uno de los Estados miembros dentro de su propio territorio.

En el asunto 236/85,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Thomas van Rijn, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georges Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. D. J. Keur, Consejero Jurídico adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de los Países Bajos, 5, rue C. M. Spoo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que, al no adoptar dentro del plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves salvajes (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, Presidente de Sala; T. Koopmans, K. Bahlmann, R. Joliet, T. F. O' Higgins y F. Schockweiler, Jueces,

Abogado General: Sr. J. L. da Cruz Vilaça

Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 19 de febrero de 1987, en el curso de la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. Th. Van Rijn, en calidad de Agente, y el Reino de los Países Bajos por el Sr. G. M. Borchardt, en calidad de Agente,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de mayo de 1987,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de julio de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al no adoptar dentro del plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves salvajes (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125) (en lo sucesivo, "Directiva"), el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2 A tenor del artículo 18 de la Directiva, los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la mencionada Directiva en un plazo de dos años a partir del día de su notificación. Habiendo sido notificada la Directiva el 6 de abril de 1979, dicho plazo expiró el 6 de abril de 1981.

3 Tras haber examinado las disposiciones de la normativa neerlandesa en la materia y estimando que esta última no cumplía plenamente lo dispuesto en la Directiva, la Comisión inició el procedimiento del artículo 169 del Tratado. Después de haber requerido al Reino de los Países Bajos a que presentara sus observaciones, la Comisión emitió un dictamen motivado el 16 de octubre de 1984. En su respuesta a dicho dictamen, el Gobierno neerlandés anunció la adopción de un reglamento administrativo relativo a la prohibición del uso de los métodos de caza mencionados en el artículo 8 de la Directiva, a la espera de la adopción de una nueva ley sobre las aves. El Reglamento modificatorio, publicado el 6 de mayo de 1985, no fue comunicado a la Comisión hasta septiembre de 1985. El examen parlamentario del proyecto de ley aún no ha finalizado. En el presente recurso por incumplimiento la Comisión formula cinco motivos de recurso contra la normativa neerlandesa relativa a la protección de las aves.

4 En lo que se refiere a los antecedentes del litigio, a las disposiciones de la normativa neerlandesa de que se trata, al desarrollo del procedimiento y a los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo solo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

5 Antes de examinar cada uno de los motivos de recurso formulados por la Comisión sobre la conformidad de la normativa neerlandesa con la Directiva, es preciso señalar que la adaptación del Derecho interno a las normas comunitarias no exige necesariamente una transcripción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica, y que es suficiente la existencia de un contexto jurídico general si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la Directiva de modo suficientemente claro y preciso (véase sentencia de 23 de mayo de 1985, Comisión contra Alemania, 29/84, Rec. 1985, p. 1667). Sin embargo, la exactitud de la adaptación reviste una importancia especial en un caso como el presente en el que la gestión del patrimonio común se confía a cada uno de los Estados miembros dentro de su propio territorio.

Primer motivo: no adaptación a la Directiva en cuanto al concepto de "perjuicios importantes"

6 La Comisión ha advertido que, en virtud del artículo 2 de la Vogelwet, en relación con los artículos 2 y 3 del Vogelbesluit, determinadas especies de aves son designadas como especies no protegidas en el sentido de la Ley, con vistas a la prevención de perjuicios en la agricultura, la horticultura, la silvicultura, la caza o la pesca, mientras que el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva exige que se trate de perjuicios importantes. Por tanto, la legislación neerlandesa no se atiene, en su opinión, al texto comunitario.

7 El Gobierno de los Países Bajos alega que las excepciones a la protección de las aves autorizadas en virtud del artículo 2 de la Vogelwet sólo se refieren a ciertas especies de aves que en realidad causan perjuicios importantes, por lo que se cumplen las exigencias del artículo 9 de la Directiva.

8 A este respecto, procede recordar la interpretación del concepto de "perjuicios importantes" dada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1987 (Comisión contra Bélgica, 247/85, Rec. 1987, pp. 3029 y ss., especialmente p. 3071) apartado 56, según la cual el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva no tiene por objeto la prevención de las amenazas de perjuicios de menor importancia y que el hecho de que esta excepción al régimen general de protección exija la presencia de perjuicios de cierta importancia corresponde al efecto protector querido por la Directiva.

9 Ahora bien, procede hacer constar que la Comisión no ha presentado elementos suficientes para probar que la legislación neerlandesa otorga a las excepciones admitidas un alcance mayor que el que les confiere la Directiva interpretada de este modo.

10 Se desprende de lo que antecede que el primer motivo no puede ser acogido.

Segundo motivo: la autorización prevista en el artículo 10 de la Vogelwet

11 La Comisión considera que el artículo 10 de la Vogelwet, según el cual, previa solicitud de los propietarios o usuarios de terrenos o de aguas, se concederán autorizaciones para matar y capturar aves y para perturbar sus nidos, en los casos en que las aves protegidas causen o puedan causar perjuicios y molestias, no se atiene al apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

12 El Gobierno neerlandés alega que las autorizaciones establecidas en el artículo 10 de la Vogelwet sólo se conceden para prevenir perjuicios importantes y siempre que los criterios para introducir excepciones fijados en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva no se opongan a ello. En esta materia, las autoridades competentes siguen una práctica administrativa restrictiva que se atiene a las exigencias de esta disposición.

13 Procede observar a este respecto que, si bien es cierto que el requisito de existencia o de posible existencia de perjuicios o de molestias se atiene al modelo normativo de la Directiva, tal y como se destacó a propósito del primer motivo del presente litigio, es preciso hacer constar, sin embargo, que el texto del artículo 10 de la Vogelwet no supedita la concesión de autorizaciones al requisito de que no haya otra solución satisfactoria, como prevé el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

14 Por lo tanto, debe acogerse el segundo motivo.

Tercer motivo: pájaros de jaula y aves protegidas muertas o disecadas

15 La Comisión ha advertido que la lista de aves que, en virtud de los artículos 9 y 10 del Vogelbesluit por los que se desarrollan los artículos 11 y 12 de la Vogelwet, quedan excluidas de la protección en materia de captura para su mantenimiento en cautividad y para dedicarlas a la caza, no es idéntica a la lista de aves mencionadas en el anexo III, en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva. Además, la Comisión estima que los artículos 15, 15 bis y 16 de la Vogelwet, que permiten conceder autorizaciones para la comercialización de aves protegidas muertas y disecadas, tampoco se atiene a los requisitos enunciados en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

16 El Gobierno neerlandés alega, en primer lugar, que desde hace más de cuarenta y cinco años no se ha concedido ninguna autorización para la captura o comercialización de pájaros de jaula salvajes. Por consiguiente, la aplicación de los artículos 11 y 12 de la Vogelwet es compatible en su opinión con los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva. En cuanto al segundo punto, el Gobierno neerlandés declara que sólo se pueden disecar las aves que hayan manifiestamente perecido de muerte natural o que hayan muerto sin que el solicitante de la autorización haya tenido conocimiento de ello y sin que éste sea responsable de la misma.

17 En cuanto al primer punto, procede destacar que la falta de identidad entre la lista de las aves enumeradas en los artículos 9 y 10 del Vogelbesluit, por una parte, y el anexo III de la Directiva, por otra, constituye una adaptación insuficiente del Derecho neerlandés a los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva. En lo que se refiere al segundo punto, es preciso hacer constar que las excepciones a la protección de las aves admitidas en los artículos 15, 15 bis y 16 de la Vogelwet sólo pueden justificarse sobre la base de los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva. Ahora bien, estos criterios no se cumplen en el presente caso.

18 Si bien la práctica administrativa de los Países Bajos en estas dos materias parece ajustarse a las disposiciones de la Directiva, cosa que por otra parte admite la Comisión, cabe recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que las "simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado" (sentencia de 15 de octubre de 1986, Comisión contra Italia, 168/85, Rec. 1986, p. 2945) (traducción provisional).

19 En consecuencia, debe acogerse el tercer motivo.

Cuarto motivo: recolección de huevos y perturbación de los nidos

20 La Comisión estima que los artículos 17, 18 y 19 de la Vogelwet relativos a la recolección de huevos de determinadas aves no se adaptan a los criterios de excepción contenidos en el artículo 9 de la Directiva. La Comisión dirige la misma crítica contra el artículo 20 de la Vogelwet, que permite que se perturben los nidos que estén dentro de los edificios o adosados a los mismos o en los patios.

21 En cuanto al artículo 17 de la Vogelwet, el Gobierno neerlandés explica que sólo se autoriza la recolección de huevos de avefría durante un período limitado. Prácticamente, esta excepción sólo se refiere a la región de Frisia, en la que la recolección de huevos de avefría constituye una tradición histórica y cultural. En lo que se refiere al artículo 18 de la Vogelwet, por el que se conceden autorizaciones para la búsqueda y recolección de huevos de determinadas aves, el Gobierno neerlandés alega que estas autorizaciones sólo se conceden para prevenir los perjuicios causados por las gaviotas en las reservas naturales. En consecuencia, el artículo 19 de la Vogelwet, que autoriza la comercialización de huevos de avefría y de gaviota, también se atiene, en su opinión, a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva. En cuanto al artículo 20 de la Vogelwet, el Gobierno de los Países Bajos afirma que la recolección de nidos sólo se admite si éstos provocan daños o molestias.

22 En primer lugar, procede señalar que los Estados miembros sólo están autorizados para introducir excepciones a las prohibiciones relativas a la recolección de huevos y a la perturbación de nidos (artículos 5 y 6 de la Directiva) si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva. Pues bien, es preciso hacer constar que las autorizaciones previstas por la normativa neerlandesa relativas a estos actos no pueden justificarse a la vista de los criterios de excepción establecidos en dicho artículo.

23 En lo relativo al artículo 17 de la Vogelwet, procede señalar que el texto de esta disposición no contiene referencia alguna a los motivos de excepción enumerados en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva. Como señala el Tribunal de Justicia en la decisión relativa al tercer motivo, el hecho de que la práctica administrativa en los Países Bajos parezca ajustarse a las exigencias de la norma comunitaria no puede considerarse como una adaptación suficiente al criterio de la letra c del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva, que sólo permite, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.

24 En cuanto a los artículos 18 y 19 de la Vogelwet, también hay que concluir que no figuran en estas disposiciones ninguno de los motivos de excepción previstos en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

25 Por lo que respecta al artículo 20 de la Vogelwet, es preciso hacer constar que la excepción a la protección de las aves contenida en el mismo tampoco se funda en ninguno de los criterios fijados por el artículo 9 de la Directiva. Además, el artículo 20 de la Vogelwet no tiene en cuenta que toda excepción está supeditada a la condición de que no haya otra solución satisfactoria. El hecho de que la práctica administrativa en los Países Bajos parezca ajustarse a los criterios del artículo 9 de la Directiva, cosa que por otra parte ha admitido la Comisión, no basta para asegurar una adaptación adecuada del Derecho nacional a la Directiva.

26 Por consiguiente, debe acogerse el cuarto motivo.

Quinto motivo: métodos de captura

27 La Comisión imputa al Reino de los Países Bajos el hecho de no citar en el artículo 23 de la Vogelwet ni en el artículo 14 del Vogelbesluit la totalidad de los métodos de captura prohibidos en virtud del artículo 8 y de la letra a del anexo IV de la Directiva, así como de establecer, en los artículos 15, 16 y 17 del Vogelbesluit, excepciones a la prohibición recogida en el artículo 8 de la Directiva respecto al empleo de determinados métodos de captura incompatibles con el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

28 Si bien es cierto que la modificación del artículo 14 del Vogelbesluit ha hecho que la normativa neerlandesa se atenga a la lista de los medios de captura prohibidos que figuran en la letra a del anexo IV de la Directiva, procede sin embargo señalar que el objeto de un recurso interpuesto en virtud del artículo 169 está determinado por el dictamen motivado de la Comisión (sentencia de 27 de mayo de 1981, Amministrazione delle Finanze dello Stato contra Essevi, 142 y 143/80, Rec. 1981, p. 1413). Dado que la Comisión no ha desistido de este motivo, debe concluirse que está fundado.

29 En consecuencia, debe acogerse el quinto motivo.

30 Procede, por tanto, declarar que el Reino de los Países Bajos, al no adoptar dentro del plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para cumplir la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves salvajes, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

Costas

31 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiese solicitado. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la demandada, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que el Reino de los Países Bajos, al no adoptar dentro del plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves salvajes, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.