1

Mediante resolución de 21 de enero de 1980, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de marzo siguiente, el tribunale civile di Roma planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de dicho artículo 177, así como sobre la interpretación o la validez de diferentes Reglamentos del Consejo o de la Comisión relativos, uno de ellos, a la compra obligatoria de leche desnatada en polvo en poder de los organismos de intervención y, los otros, a las restituciones a la exportación de piensos compuestos.

2

Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de. un litigio entre la Amministrazione delle finanze dello Stato italiana y la parte demandante en el asunto principal, fabricante de piensos compuestos, que reclama de dicha Amministrazione, por una parte, la devolución de las fianzas constituidas por ella o por lo menos financiadas por ella por cuenta de sus proveedores y cuya pérdida fue acordada por dicha Amministrazione y, por otra parte, el pago de restituciones a la exportación cuya concesión le fue denegada con ocasión de la exportación de determinados piensos compuestos.

3

Con el fin de reducir las existencias de leche desnatada en polvo incrementando el empleo de dicho producto para la fabricación de piensos, el Reglamento n° 563/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976 (DO L 67, p. 18) vinculaba la concesión a los fabricantes de piensos de determinadas ayudas comunitarias por la utilización de productos proteicos, así como la admisión en libre práctica en la Comunidad de determinados productos utilizados para la fabricación de piensos compuestos, a la obligación de comprar determinadas cantidades de leche desnatada en polvo a los organismos de intervención. Para asegurar el cumplimiento de esta obligación, la concesión de las ayudas y la admisión en libre práctica estaban subordinadas, bien a que se probara la compra de leche desnatada en polvo, bien a que se constituyera previamente una fianza que se perdía en caso de incumplimiento de la obligación de compra.

4

En un primer momento la parte demandante en el litigio principal constituyó las fianzas y además financió las constituidas por algunos de sus proveedores. De esta forma, obtuvo las ayudas previstas pero, al no haber cumplido su obligación de compra de leche desnatada en polvo, las fianzas no fueron devueltas por la Amministrazione italiana competente. En una segunda fase, para eludir la obligación de constituir una fianza, importó en régimen de importación temporal y no en régimen de despacho a libre práctica, determinados productos procedentes de países terceros que utiliza para la fabricación de piensos compuestos. La consecuencia fue que, al exportar dichos piensos a países terceros, y solicitar las restituciones a la exportación previstas por el artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), dichas restituciones le fueron negadas, por el motivo de que dichos piensos comprendían productos que nunca habían sido despachados a libre práctica en la Comunidad, siendo así que la concesión de las restituciones está vinculada al requisito de que dichas materias primas sean originarias de la Comunidad o, cuando menos, se encuentren en ella en libre práctica.

5

Mediante varias sentencias de 5 de julio de 1977, Bela Mühle (114/76, Rec. p. 1211); Granaria (116/76, Rec. p. 1247), y Ölmühle Hamburg y otros (asuntos acumulados 119/76 y 120/76, Rec. p. 1269), el Tribunal de Justicia, pronunciándose sobre cuestiones perjudiciales que le habían planteado diversos órganos jurisdiccionales nacionales, declaró que el Reglamento n° 563/76 del Consejo no era válido, porque el precio al que debía ser pagada la leche en polvo comprada obligatoriamente había sido fijado en un importe tan desproporcionado en relación con las condiciones del mercado que constituía una distribución discriminatoria de las cargas entre los diferentes sectores agrícolas y porque, además, dicha obligación no era necesaria para alcanzar el objetivo perseguido, que era el de dar salida a las existencias de leche desnatada en polvo.

6

La demandante en el litigio principal -que no fue parte en los citados litigios sometidos al Tribunal de Justicia- dedujo de ello que las fianzas que había constituido, o cuya constitución había financiado, no podían ser exigidas ni, a fortiori, podía acordarse su pérdida, ya que únicamente garantizaban el cumplimiento de una obligación ilegalmente impuesta. Entiende además que, como fue únicamente con el fin de evitar la constitución de estas fianzas por lo que importó de países terceros componentes de los piensos compuestos que produce en régimen de importación temporal y no en régimen de libre práctica, debe percibir las restituciones a la exportación por dichos piensos compuestos como si estos componentes se hubieran encontrado en libre práctica en la Comunidad. Entiende por último, con carácter subsidiario, que en cualquier caso tiene derecho a las restituciones por los componentes de cereales —que son de origen comunitario- de los productos que exportó. Reclama a la Amministrazione italiana la devolución o el pago de las cantidades correspondientes a las fianzas perdidas y a las restituciones denegadas.

7

Para resolver este litigio, el órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:

8

Estas cuestiones suscitan sustancialmente tres problemas. El primero es el del efecto de las sentencias prejudiciales, dictadas por el Tribunal de Justicia el 5 de julio de 1977, en relación con terceros, bien se trate de justiciables, de instituciones o de órganos jurisdiccionales nacionales (primera y segunda cuestiones). El segundo atañe a las consecuencias, tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, de una sentencia por la que se declara inválido un Reglamento, sobre el destino de las cantidades anteriormente impuestas por dicho Reglamento en concepto de carga sobre los operadores económicos (tercera cuestión). El tercer problema, planteado con carácter subsidiario, es de carácter más específico y se refiere a determinadas particularidades del régimen de restituciones a la exportación de determinados productos agrícolas (cuarta cuestión).

9

El artículo 177 del Tratado dispone que el Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Tratado y la validez e interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad, entre ellos los Reglamentos, tanto del Consejo como de la Comisión. La misma disposición añade, en sus párrafos segundo y tercero, que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden o deben, según los casos, plantear dichas cuestiones al Tribunal de Justicia cuando una decisión sobre este punto sea necesaria para poder emitir su fallo.

10

El alcance de las sentencias dictadas con este carácter debe ser apreciado a la luz de los objetivos del artículo 177 y de su situación en el conjunto del sistema de protección jurisdiccional establecido por los Tratados.

11

El objeto esencial de las competencias atribuidas al Tribunal de Justicia por el artículo 177 es garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario por los órganos jurisdiccionales nacionales. Dicha aplicación uniforme se impone no solamente cuando el órgano jurisdiccional nacional esté ante una norma de Derecho comunitario cuyo sentido y alcance necesitan ser precisados, sino igualmente cuando haya de hacer frente a una controversia sobre la validez de un acto de las Instituciones.

12

Cuando el Tribunal de Justicia, en el marco del artículo 177, declara inválido un acto de una de las Instituciones, exigencias especialmente imperiosas de seguridad jurídica se añaden a las relativas a la aplicación uniforme del Derecho comunitario. De la naturaleza misma de dicha declaración se deriva, en efecto, que un órgano jurisdiccional nacional no podrá aplicar el acto declarado inválido sin crear de nuevo graves incertidumbres en lo que atañe al Derecho comunitario aplicable.

13

Por consiguiente una sentencia del Tribunal de Justicia que declara, con arreglo al artículo 177 del Tratado, la invalidez de un acto de una Institución, en particular de un Reglamento del Consejo o de la Comisión, aunque sólo se dirige directamente al órgano jurisdiccional que planteó la cuestión al Tribunal de Justicia, constituye razón suficiente para que cualquier otro órgano jurisdiccional considere dicho acto inválido a los efectos de una decisión que deba dictar.

14

Como esta afirmación no priva, sin embargo, a los órganos jurisdiccionales nacionales de la competencia que les reconoce el artículo 177 del Tratado, corresponde a dichos órganos apreciar la existencia de interés en plantear de nuevo una cuestión ya resuelta por el Tribunal de Justicia en el supuesto de que éste haya declarado anteriormente la invalidez de un acto de una Institución de la Comunidad. Semejante interés puede existir en particular si subsisten cuestiones relativas a los motivos, el alcance y, en su caso, las consecuencias de la invalidez anteriormente declarada.

15

En caso contrario, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden fundadamente sancionar, en los asuntos de que conocen, las consecuencias derivadas de una sentencia de invalidez dictada por el Tribunal de Justicia en un litigio entre otras partes.

16

Debe por lo demás observarse, como reconoció el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y Diamalt (asuntos acumulados 117/76 y 16/77, Rec. p. 1753) y Moulins de Pont-à-Mousson y Providence agricole (asuntos acumulados 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795), que el Consejo o la Comisión, autores de Reglamentos declarados inválidos, están obligados a deducir de la sentencia del Tribunal de Justicia las consecuencias que ésta lleva consigo.

17

En vista de las consideraciones anteriores y teniendo en cuenta que el órgano jurisdiccional nacional preguntó, en su segunda cuestión, como era libre de hacer, si el Reglamento n° 563/76 es inválido, procede responder que efectivamente así es, por los motivos ya enunciados en las sentencias de 5 de julio de 1977.

18

Debe por tanto responderse a las cuestiones primera y segunda que:

19

Mediante la tercera cuestión, se pretende en sustancia que se determine si las normas de Derecho comunitario rigen las acciones ejercitadas por los operadores económicos ante un órgano jurisdiccional nacional con objeto de obtener la devolución de cargas comunitarias debidas y pagadas conforme a un Reglamento del Consejo o de la Comisión, cuando dicho órgano jurisdiccional nacional no pueda aplicar dicho Reglamento a consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia que lo declaró inválido. La cuestión abarca igualmente, en razón de determinadas particularidades del litigio principal, el supuesto de que las cantidades cuya devolución se reclama no hubieran sido pagadas poiła parte demandante en el litigio principal, sino por sus proveedores, a los que ésta reembolsó dichas cantidades.

20

Con arreglo al apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 563/76, las fianzas cuya pérdida se haya acordado se aplicarán a reducir los gastos de intervención respecto a los que no se haya fijado un importe por unidad, en el marco del Reglamento n° 804/68 del Consejo por el que se establece la organización de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146). Se desprende de ello que las cantidades de que se trata constituyen recursos comunitarios a los efectos del primer párrafo del apartado 1 del artículo 4 de la Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 94, p. 19).

21

A tenor del artículo 6 de la misma Decisión, los recursos comunitarios contemplados en los artículos 2,3 y 4 de dicha Decisión serán recaudados poiłoś Estados miembros, que deberán ponerlos a disposición de la Comisión, con arreglo a las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas nacionales. Los litigios relativos a la devolución de las cantidades recaudadas por cuenta de la Comunidad son por tanto competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y deben ser resueltos por éstos con arreglo a su Derecho interno, tanto en la forma como en el fondo, en la medida en que el Derecho comunitario no haya dispuesto otra cosa en la materia.

22

Procede por tanto examinar si el Reglamento n° 563/76, tal como fue aplicado antes de que fuera declarada su invalidez, contenía disposiciones que tengan incidencia en la devolución de las cantidades recaudadas por las autoridades comunitarias o por las autoridades nacionales cuando actuaron por cuenta de las autoridades comunitarias conforme a dicho Reglamento.

23

A este respecto, procede observar que el artículo 5 de dicho Reglamento estableció expresamente que «respecto a los contratos celebrados antes del día de entrada en vigor del presente Reglamento, los compradores sucesivos de los productos contemplados en los artículos 2 y 3 o de los productos proteicos resultantes de su transformación, soportarán la incidencia de la carga resultante del régimen establecido en el presente Reglamento». Esta disposición implica en caso de modificación unilateral de los contratos mercantiles celebrados anteriormente, con, el fin, corno indica el quinto considerando del Reglamento, de repartir equitativamente la carga de la compra obligatoria de leche desnatada en polvo entre el conjunto de los operadores. Se sigue de ello que los operadores sometidos a la obligación de compra de leche desnatada en polvo y por esa razón expuestos a perder la fianza, no debían por su parte sufrir perjuicio alguno por la carga impuesta, ya que la misma, respecto a los contratos anteriores a la entrada en vigor del Reglamento, se repercutía automáticamente sobre los compradores posteriores. Este sistema implicaba, respecto a los contratos celebrados con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento, que el mismo resultado se alcanzaría mediante el juego del mercado y de la libertad contractual. Dado que el importe de las fianzas que debían ser constituidas correspondía, aproximadamente, a la carga resultante de la obligación de compra, las consecuencias económicas de su pérdida correspondían también, para los operadores económicos que hubieran decidido perder la fianza, a las que les habría acarreado el cumplimiento de la obligación de compra.

24

La existencia, durante todo el período de vigencia del Reglamento de que se trata, de un sistema especialmente concebido con vistas a escalonar los efectos de una medida de política económica, priva de fundamento a cualquier acción para reclamar la devolución de los importes de las fianzas prestadas y perdidas, aunque semejante acción pudiera ser ejercitada con éxito exclusivamente conforme al Derecho nacional.

A este respecto es indiferente que el operador haya efectivamente repercutido dicha carga o bien que se haya abstenido de hacerlo por razones de estrategia económica de su empresa. A fortiori, no cabe la devolución en favor suyo cuando él mismo no estaba obligado a pagar la carga controvertida, y voluntariamente anticipó o reembolsó la cantidad a sus proveedores, demostrando de esa forma la posibilidad real de que estos últimos repercutieran la carga.

25

Esta consecuencia jurídica no puede ser excluida por la consideración de que, al haber sido declarado inválido el Reglamento n° 563/76, no pudo producir efectos jurídicos. Se trata en el presente caso de examinar los efectos económicos vinculados a la aplicación del sistema establecido por el Reglamento mientras éste regía efectivamente la conducta de los operadores económicos interesados. La apreciación de que este sistema preveía de que los operadores tenían efectivamente la posibilidad de repercutir a las fases posteriores del proceso económico la carga que se les imponía lleva a la conclusión de que, en una situación como la que es objeto del litigio principal, carece de base jurídica una acción para la devolución de cantidades indebidamente percibidas.

26

Procede, pues, responder a la tercera cuestión que la existencia, mientras fue aplicable el Reglamento n° 563/76 del Consejo, de un sistema especialmente concebido para escalonar los efectos económicos de las obligaciones que imponía, priva de fundamento a cualquier acción para reclamar la devolución de los importes de las fianzas prestadas y perdidas, aunque semejante acción pudiera ser ejercitada con éxito exclusivamente conforme al Derecho nacional.

27

La respuesta a la cuarta cuestión debe permitir resolver el problema de si la parte demandante en el litigio principal tiene derecho a restituciones a la exportación por los piensos compuestos en cuya composición entraban productos procedentes de países terceros contemplados en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 563/76 y que fueron importados y transformados en piensos compuestos en régimen de control aduanero, es decir, sin haber sido despachados a libre práctica en la Comunidad.

28

Este modo de actuar, utilizado por la parte demandante en el litigio principal, fue posible gracias al apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76 de la Comisión, de 26 de marzo de 1976, por el que se establecen determinadas modalidades del régimen de compra obligatoria de leche desnatada en polvo prevista por el Reglamento n° 563/76 (DO L 81, p. 23). Según esta disposición, «las autoridades competentes de los Estados miembros podrán autorizar la importación de los productos contemplados en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 563/76 (es decir, de productos que únicamente se despachan a libre práctica previo cumplimiento de la obligación de compra de una determinada cantidad de leche desnatada en polvo), con vistas a su transformación en régimen de control aduanero, cuando dichos productos están destinados a ser exportados fuera del territorio aduanero de la Comunidad en su totalidad o en parte en forma de productos compensadores». Esta disposición trataba de exonerar de la obligación de presentación de un«certificado proteína», es decir de la obligación de compra de leche desnatada en polvo, a los fabricantes de piensos que importaban de países terceros determinados componentes de los piensos (los enumerados en el artículo 3 del Reglamento n° 563/76), a condición de que los alimentos en cuya composición entraban dichos componentes fueran exportados a países terceros.

29

No obstante, con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975, por el que se establecen modalidades de aplicación de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 25, p. 1 ), la restitución a la exportación solo será concedida para productos que, antes de su exportación, se hallen en libre práctica en la Comunidad.

30

El apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 677/76 en relación con el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75, permitía a los productores de piensos elegir entre dos posibilidades. O bien obtenían el despacho a libre práctica de los componentes que importaban, pagando la fianza o comprando la cantidad prevista de leche desnatada en polvo, lo que les permitía percibir restituciones a la exportación si posteriormente exportaban los alimentos de que se trata. O bien importaban los mismos productos en régimen de control aduanero, en el presente caso en el régimen de perfeccionamiento activo, lo que les permitía eludir la obligación de comprar leche desnatada en polvo o de constituir fianza, pero en este caso el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75 se oponía a que les fueran concedidas restituciones a la exportación.

31

La cuarta cuestión trata en primer lugar de si, teniendo en cuenta que la parte demandante en el litigio principal se acogió al sistema de importación en régimen de control aduanero, lo que permitía el apartado 2 del artículo 10 antes citado, únicamente con la finalidad de eludir la obligación de compra declarada ilegal, debe deducirse de ello que, no obstante, la demandante tiene derecho a las restituciones a la exportación, como si hubiera cumplido el requisito exigido por el apartado 1 del artículo 8.

32

Debe darse una respuesta negativa a esta parte de la cuarta cuestión. En efecto, ni la invalidez del Reglamento n° 563/76, ni siquiera la invalidez en su caso del Reglamento n° 677/76, adoptado en aplicación del primero, puede menoscabar en modo alguno la fuerza de obligar del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75, según el cual sólo será concedida una restitución por productos que, antes de su exportación, se encontraran en libre práctica en la Comunidad.

33

La cuarta cuestión se refiere en segundo lugar a si, al margen de toda consideración relativa a las consecuencias de la invalidez del Reglamento n° 563/76, la parte demandante en el litigio principal tenía derecho a restituciones a la exportación en virtud del tercer párrafo del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 192/75, con arreglo al cual «en el momento de la exportación de productos compuestos que disfruten de una restitución fijada respecto a uno o a varios de sus componentes, la restitución correspondiente a éste o estos últimos será concedida a condición de que el o los componentes respecto a los cuales se solicita se hallen en alguna de las situaciones contempladas en el apartado 2 del artículo 9 del Tratado» (es decir, en libre práctica).

34

La parte demandante en el litigio principal considera que tiene derecho, conforme a dicha disposición, a una restitución a la exportación, al menos respecto a aquellos de los componentes de los piensos compuestos que exportó que no habían sido importados de países terceros, sino que eran originarios de la Comunidad, en el presente caso respecto a los componentes cereales de dichos piensos.

35

Esta interpretación del tercer párrafo del apartado 1 del artículo 8 debe ser rechazada. Esta disposición contempla únicamente el supuesto de exportaciones de productos compuestos que, como tales, no dan derecho a restituciones a la exportación, pero que contienen determinados elementos pollo que sí se concede una restitución. Así lo indica claramente el texto mismo de la disposición de que se trata, que contempla expresamente las restituciones fijadas respecto a uno o varios componentes del producto compuesto.

36

Esta disposición no es aplicable en el caso de un producto compuesto que, como tal, es decir, en su conjunto, da derecho a percibir una restitución a la exportación. En este caso, el párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 regula los requisitos para la concesión de la restitución, de los que resulta que todos los componentes del producto deben ser originarios de la Comunidad o haber sido despachados en ella a libre práctica.

37

Los piensos compuestos están incluidos en la subpartida 23.07 B del Arancel Aduanero Común. La restitución a la exportación, aunque calculada en función del contenido en productos de cereales, se fija en lo que respecta a dichos alimentos, para el producto en su conjunto, de modo que el producto debe cumplir el requisito establecido por el primer párrafo del apartado 1 del artículo 8 para que pueda percibirse una restitución a la exportación.

38

Debe, por tanto, responderse a la cuarta cuestión que:

39

Los gastos efectuados por el Gobierno italiano, por el Consejo de las Comunidades Europeas y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso; dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente suscitado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el tribunale civile di Roma mediante resolución de 21 de enero de 1980, declara: