1. 

En materia de circulación de mano de obra, de prestación de servicios y de derecho de establecimiento, el Tribunal de Justicia ha tenido hasta ahora la ocasión de examinar la aplicación, en casos particulares, de la cláusula de salvaguardia del orden público. Las sentencias de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn (41/74,↔ Rec. p. 1337), de 26 de febrero de 1975, Bonsignore (67/74,↔ Rec. p. 297), de 28 de octubre de 1975, Rutili (36/75,↔ Rec. p. 1219) y de 8 de abril de 1976, Royer (48/75,↔ Rec. p. 497), han enumerado principios y criterios de base a este respecto y han comenzado a dibujar los límites de la facultad de establecer excepciones a los mismos reconocida excepcionalmente a los Estados en el marco del ejercicio de su misión de salvaguardar el orden público dentro de su territorio.

En cada uno de estos casos, las cuestiones prejudiciales sometidas al Tribunal de Justicia debían servirle al Juez que las planteaba para establecer la compatibilidad con el Derecho comunitario de un determinado acto administrativo nacional (prohibición de entrada, orden de expulsión, limitación territorial de la libertad de residencia) aplicado por las autoridades internas con respecto al extranjero en el marco de la amplia facultad discrecional que les es conferida por la normativa interna relativa a los extranjeros.

En el presente caso, el juicio de compatibilidad con el Derecho comunitario que corresponde pronunciar al Juez italiano concierne, en cambio, directa y exclusivamente a actos legislativos nacionales. Subrayo también, desde este mismo momento, que estos actos no han sido adoptados en el ejercicio de una facultad de establecer excepciones extraordinarias, como en el caso de las medidas estatales que dieron lugar a los asuntos mencionados con anterioridad, sino que constituyen por el contrario la expresión de una facultad general de control de los movimientos de las personas dentro del territorio nacional de la que disponen de una forma normal y permanente los Estados miembros.

Se trata en este caso del artículo 142 del texto único de las leyes de seguridad pública, aprobado por Real Decreto de 18 de junio de 1931, no 773, y del artículo 2 del Decreto-Ley de 11 de febrero de 1948, no 50, que se refieren respectivamente a la obligación impuesta al extranjero de presentarse dentro de los tres días siguientes a la entrada en el territorio del Estado ante las autoridades, encargadas de mantener la seguridad pública, del lugar en que se encuentre con el objeto de informar a éstas de su presencia y hacer la declaración de residencia así como la obligación que incumbe a quien dé alojamiento a un extranjero o lo acoja, incluso si trata de un pariente o allegado, de informar de ello dentro de las 24 horas a la autoridad encargada de mantener la seguridad pública.

El incumplimiento de estas disposiciones supone para el extranjero una pena de privación de libertad que puede llegar hasta tres meses, a una multa que puede alcanzar 80000 LIT y puede incluir, además, la expulsión del territorio; para el nacional, supone una pena de privación de libertad que puede llegar hasta los seis meses, que puede acumularse con una multa que puede llegar hasta 240000 LIT.

Un proceso penal dirigido a una posible aplicación de estas penas fue incoado ante el pretore di Milano simultáneamente contra un ciudadano italiano y una ciudadana británica hospedada por éste sin haber dado cumplimiento a las disposiciones antes mencionadas. Con la finalidad de establecer la compatibilidad con el Tratado CEE de estas disposiciones legislativas internas, el pretore di Milano planteó a este Tribunal de Justicia, en el marco del artículo 177 del Tratado CEE, una serie de peticiones de interpretación dirigidas fundamentalmente a establecer en primer lugar si estas disposiciones nacionales infringen principios fundamentales del Derecho comunitario, en particular en materia de protección de los derechos humanos, con especial referencia al derecho al respeto a la vida privada, y a saber, posteriormente, si las disposiciones de que se trata constituyen una restricción o un obstáculo a la circulación y a la residencia de los ciudadanos de los Estados miembros en el interior de la Comunidad, teniendo en cuenta especialmente los plazos muy breves impuestos para efectuar dicha comunicación, y a determinar, finalmente, si estas normas no suponen una discriminación inadmisible entre los ciudadanos de los Estados miembros.

La obligación impuesta a aquél que acoge a un extranjero de declararlo a las autoridades dotadas de poder de policía afecta por igual tanto a los nacionales como a los extranjeros. Sin embargo, esta obligación y las sanciones que se derivan de ella están previstas exclusivamente en función del control de los extranjeros y consiguientemente el Juez nacional ha planteado desde este punto de vista las cuestiones de interpretación del Tratado a las que me he referido, también respecto a la obligación de aquél que acoge al extranjero. Teniendo en cuenta esto, pueden considerarse de forma justificada las normas de Derecho interno que las establecen desde el mismo ángulo que aquéllas que, en este marco, se dirigen directamente a los extranjeros.

2. 

Es de lamentar que el tribunal de Milán no haya precisado a qué título la acusada británica se hallaba, en Italia, como huésped del acusado italiano. A falta de tal indicación, el Tribunal de Justicia sólo puede basarse en hipótesis. Si, como ha afirmado ante este Tribunal la defensa de los dos acusados, la señorita de que se trata había sido huésped «au pair», con la tarea de ayudar a la familia del otro acusado en lo que respecta a la vigilancia de los niños, entraría indudablemente en una de las categorías de personas a las que el Tratado otorga el derecho a circular libremente dentro de la Comunidad. Tratándose efectivamente de una actividad realizada a cambio de una contraprestación (comida y alojamiento), ésta puede entrar en el marco de una relación laboral o, si debemos excluir lo anterior, entra por lo menos en el ámbito residual de la prestación de servicios.

Pero, en la hipótesis de que el pretore di Milano afirmara por el contrario que la acusada se encontraba en Italia como simple turista, se plantea la cuestión de la aplicabilidad a ésta de la protección otorgada por el Tratado en materia de libre circulación de personas.

Recordaré que por lo que respecta a la libre circulación de personas físicas, el Tratado contempla dos grandes categorías de sujetos de derechos: los trabajadores por cuenta ajena y los prestatarios de servicios. Estos últimos son incluidos tanto en caso de que quieran ejercer de forma estable su actividad independiente en otro Estado miembro -hipótesis a la que se aplican las normas relativas al derecho de establecimiento-como en relación con el ejercicio ocasional en un Estado de una actividad independiente por personas establecidas en otro Estado miembro -hipótesis en la que estas personas están sujetas expresamente al Capítulo relativo a la liberalización de las prestaciones de servicios. El artículo 59 del Tratado prevé la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación. Por lo que respecta a la libertad de circulación de personas, el Tratado CEE sólo contempla los prestatarios de servicios, mientras que guarda silencio acerca de los destinatarios de estas prestaciones. Sólo menciona el turismo en el Anexo III, a propósito de la circulación de capitales, clasificándolo entre las «transacciones invisibles» respecto a las cuales el apartado 3 del artículo 106 prevé la liberalización de los pagos relacionados con ellas.

Indiscutiblemente, los turistas disfrutarán normalmente de servicios en los lugares que vayan a visitar. La Comisión considera que éstos, en su calidad de destinatarios de una prestación de servicios, deben ser protegidos por las normas del Tratado relativas a la libre circulación de personas en función de la prestación de servicios. A pesar del silencio del Tratado, la Comisión siempre ha considerado el turismo como una actividad apta para beneficiarse de las normas en matena de libre circulación de personas. Ello se deduce especialmente del informe que realizó en el Programa general sobre la liberalización de los servicios, de fecha 28 de julio de 1960. Este documento, al clasificar las prestaciones de servicios en tres categorías según éstas impliquen el desplazamiento del prestatario hacia el destinatario o el desplazamiento del destinatario hacia el prestatario o, finalmente, que no conlleven ningún desplazamiento de estas personas, incluye en la segunda categoría las prestaciones de servicios realizadas en favor del turista.

No se debe olvidar tampoco la importancia del hecho de que, desde el principio, el Consejo y el Parlamento Europeo parecen considerar, ellos también, el turismo como una de las actividades a liberalizar no sólo en lo relativo a los movimientos de capitales relacionados con esta actividad económica, sino también en el plano de los servicios. Esto se desprende en particular del Programa general adoptado por el Consejo el 18 de diciembre de 1961, el cual, en el Título V, al considerar la eliminación de las restricciones a los pagos relacionados con los servicios que hay que liberalizar, menciona expresamente el turismo. Aunque se trate de una liberalización en materia de circulación de capitales, se desprende claramente del contexto que está previsto en relación con la liberalización de servicios.

Un concepto amplio del alcance de las normas del Tratado relativas a la liberalización de las prestaciones de servicios parece, pues, haber sido adoptado por el Consejo, quién, en la Directiva 64/220/CEE, de 25 de febrero de 1964 y posteriormente, en la Directiva 73/148/CEE, de 21 de mayo de 1973, adoptadas las dos en el marco del Programa general antes mencionado y relativas ambas a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, impuso a los Estados miembros la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia entre otros «de los nacionales de los Estados miembros que desean trasladarse a otro Estado miembro como destinatarios de una prestación de servicios».

Pero, cuando se interpreta esta disposición en un sentido amplio, es decir, extendiéndola a todos aquellos posibles destinatarios de una prestación de servicios (que es, como se sabe, un concepto residual que comprende todas las actividades independientes del sector terciario), equivale prácticamente a extender el derecho a la libre circulación a todos los nacionales de los Estados miembros, dado que cada persona es efectivamente o en potencia destinataria de servicios. Esto no concuerda con el texto del artículo 59 y no corresponde al sistema mismo del Tratado que prevé la libertad de circulación con referencia a categorías determinadas de operadores económicos. En el marco de una interpretación amplia pero no innovadora, se podría contemplar como máximo la libre circulación, también la de los destinatarios, solamente en la medida en que ésta esté indisolublemente ligada a la posibilidad de desplazamiento de aquél que debe prestar estos servicios.

Así como el derecho de los trabajadores, que aún no son destinatarios de una oferta de trabajo, a circular libremente en otro Estado miembro -derecho que tiene su origen en los artículos 1 y 5 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo- me parece admisible mediante una interpretación extensiva del artículo 48 y no obstante el tenor de las disposiciones de las letras a) y b) del apartado 3 de este artículo (dado que aquí se trata de definir el alcance de un derecho que el Tratado otorga expresamente a la categoría de personas contempladas y de asegurar su puesta en práctica concreta), la extensión del derecho a la libre circulación que está previsto específicamente sólo para los prestatarios de servicios a todos los nacionales de los Estados miembros, independientemente por tanto de su calidad de prestatarios de servicios, no puede hallar una base jurídica válida en una interpretación, aun cuando sea extensiva, de las normas relativas a la liberalización de las prestaciones de servicios. Teniendo en cuenta su alcance, éste acabaría por hacer completamente inconsistente la determinación, hecha por el Tratado, de las categorías de personas que pueden beneficiarse del derecho a la libre circulación que garantiza el Tratado.

No quiero excluir con esto a priori la posibilidad para el legislador comunitario de extender también el beneficio de la libre circulación a categorías de personas no previstas por el Tratado en las condiciones contempladas en el artículo 235 del mismo. Pero, a este respecto, el Consejo debe actuar basándose en esta disposición, con arreglo al procedimiento establecido en la misma. Este no ha sido el caso en lo relativo a las dos Directivas 64/220 y 73/148 mencionadas con anterioridad.

He aquí el resultado al que se llega basándose en el Tratado. En todo caso, para admitir la posibilidad de una evolución espontánea del sistema comunitario de forma que amplíe el ámbito de aplicación subjetivo de las normas del Tratado, con independencia incluso del recurso al procedimiento del artículo 235, convendría que el cambio corresponda a exigencias funcionales del sistema, se inserte por tanto en el marco de las finalidades del Tratado y sobre todo, que se apoye sobre un consenso general.

En este caso, es necesario tener en cuenta que, desde las primeras fases de aplicación del Tratado, las tres Instituciones comunitarias que participan en la actividad legislativa y ejecutiva han considerado expresamente al turista como una persona que, en calidad de tal, está protegido en su libertad de desplazamiento por las normas del Tratado, directamente aplicables de ahora en adelante. Ningún Estado ni ningún otro sujeto de Derecho comunitario han discutido nunca este planteamiento, por lo menos hasta el presente procedimiento, durante el cual, no obstante, los dos Estados intervinientes han adoptado expresamente una postura contraria. Es cierto que el reconocimiento del derecho de penetrar libremente en el territorio de todo Estado miembro a todo nacional de los otros Estados miembros que esté buscando empleo puede conducir en la práctica a aplicar el mismo régimen a todos los sujetos de Derecho comunitario, pero lo que nos interesa es zanjar la cuestión de si les corresponde un derecho a su favor.

¿Se puede llegar a la conclusión de que se ha instaurado de esta forma en el ordenamiento comunitario una regla consuetudinaria en base a la cual los turistas pueden invocar un derecho que consiste en poder exigir el mismo trato que los Estados tienen la obligación de conceder a los prestatarios de servicios? Si fuera posible afirmar que todos los Estados han ejecutado plenamente la disposición de las dos Directivas antes mencionadas relativas a los destinatarios de servicios, incluso respecto a los turistas (cosa que ignoro), no debería ser difícil admitir esta deducción.

Corresponde al Tribunal decidir si hay que considerar el estado actual del Derecho comunitario a este respecto con arreglo al texto del Tratado tal como lo interpreto, o si es posible localizar elementos suficientes para crear un nuevo derecho, en su caso procediendo previamente a la recogida de información suplementaria sobre la ejecución efectiva de las Directivas antes mencionadas. En cualquier caso, sería preferible evitar la ficción que consiste en reconducir al propio texto del Tratado la extensión a todos los ciudadanos de la Comunidad de un derecho a la libre circulación que los autores del Tratado, por el contrario, sólo han reconocido para categorías de personas muy concretas.

El Tribunal de Justicia, que nunca ha cejado en su misión de guardián del Derecho a la par que abierto a las exigencias del progreso, sabrá sin duda alguna aportar una respuesta que tenga debidamente en cuenta todos los elementos para la determinación de los límites de las competencias comunitarias dentro del marco de las atribuciones fijadas, directa o indirectamente, por el Tratado.

3. 

Una vez resuelta esta cuestión de derecho y en la hipótesis de que la ciudadana extranjera que ha sido acusada en el proceso pendiente ante el pretore di Milano pueda acogerse, con el fin de aplicarlas al caso concreto que compete al Juez que examina el fondo del asunto, a las normas del Tratado relativas a la libre circulación de personas, el Juez nacional deberá establecer si ese derecho no es irreconciliable con la norma interna examinada con anterioridad dado que ésta impone las obligaciones antes mencionadas tanto directamente al extranjero como a cualquiera que aloje al extranjero en territorio nacional. Y aquí intervienen otros problemas de interpretación planteados por el pretore di Milano.

La primera cuestión que se plantea es la de si, en nuestro caso, es posible observar una lesión del derecho al respeto de la vida privada y familiar, derecho que, garantizado por el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, debe ser considerado como parte integrante del conjunto de los derechos fundamentales que están protegidos igualmente por el sistema comunitario.

He visto que ni el Tratado ni el Derecho derivado comunitario prohíben a los Estados miembros adoptar medidas con la finalidad de controlar la presencia en su territorio de ciudadanos extranjeros; y que el apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, prevé incluso expresamente que las autoridades competentes del Estado de acogida pueden imponer al trabajador la obligación de notificar su presencia en el territorio nacional. Debe admitirse igualmente la existencia de una facultad análoga, a pesar del silencio de la normativa comunitaria, con relación a aquél que se encuentra en el territorio de un Estado miembro por otro motivo. En efecto, la disposición del artículo 8 de la Directiva antes mencionada no constituye una cláusula que establezca una excepción del tipo de aquellas que permiten a los Estados limitar los derechos de circulación por razones de orden público; se limita a dejar constancia, por razones de claridad, del hecho de que los Estados miembros conservan su poder normal de control que, en si, no crea ninguna excepción a los derechos de libre circulación otorgados por el Tratado. No se trata tampoco de pedir una autorización, sino sólo de comunicar un hecho que está enlazado con la organización de la estructura administrativa del Estado.

Esta facultad general de control puede cumplir distintas funciones. Si una exigencia general de protección del orden público no es ajena al ejercicio de esta facultad, puede haber igualmente otras razones más específicas suficientes de por sí para justificar la existencia de procedimientos de control: desde el simple interés del registro estadístico de los movimientos de extranjeros dentro del territorio nacional al control de los cambios en las concentraciones de extranjeros y de las actividades realizadas por éstos, así como la exigencia de localizar su domicilio (esta última función es llevada a cabo generalmente por los Registros Civiles respecto de los nacionales y los otros residentes con carácter permanente).

De todos modos se trata -no nos olvidemos de ello— del ejercicio de una competencia que no se supone que implique excepciones al Derecho comunitario. Como las cargas que pueden derivarse del normal ejercicio de esta competencia para los extranjeros y para aquellos, nacionales o extranjeros, que los alojan, siempre que se adecuen a los fines legalmente perseguidos, no tienen ninguna incidencia sobre la esencia misma del derecho a la libre circulación, tampoco cabe considerarlas como incompatibles con el derecho al respeto de la vida privada que es reconocido sin discusión a los particulares por los sistemas constitucionales de los Estados democráticos que no pretenden regular de manera autoritaria la totalidad de las relaciones humanas.

Todos los Estados miembros tienen una normativa propia en materia de control de los extranjeros dentro de su territorio, que se aplica igualmente a los ciudadanos de los Estados miembros de la Comunidad. Implica como norma general la obligación de informar a la que nos hemos referido anteriormente y viene acompañada normalmente de sanciones, en la mayoría de los casos penales, que, en varios Estados miembros como por ejemplo Francia o el Reino Unido, pueden llegar incluso hasta penas privativas de libertad (hasta dos meses en Francia, hasta seis meses en el Reino Unido), a veces, en cambio, como en el caso de la República Federal de Alemania, sólo se prevén sanciones administrativas. Algunas legislaciones, al igual que la legislación italiana (por ejemplo la legislación francesa) prevén igualmente una obligación análoga para todos aquéllos que alojen a un extranjero por cualquier concepto. En su sentencia Royer, antes citada, el Tribunal de Justicia ha afirmado que «el Derecho comunitario no impide que, en caso de infracciones a las disposiciones nacionales sobre el control de extranjeros, los Estados miembros impongan las sanciones adecuadas -distintas de la decisión de expulsión del territorio— necesarias para garantizar la eficacia de sus disposiciones» (apartado 42).

La cuestión relativa a la existencia, en el Derecho comunitario, de una norma que proteja el derecho al respeto de la vida privada debe ser considerada, en el caso que nos ocupa, en relación con la injerencia que podría suponer para la vida privada de los sujetos de Derecho comunitario la obligación de declarar la presencia en su domicilio de una persona, cada vez que ésta es nacional de un Estado extranjero, mientras que esa obligación no existe respecto a la presencia de nacionales. En este contexto se incardina igualmente la otra pregunta planteada por el pretore di Milano, relativa a la existencia de una discriminación entre nacionales y extranjeros.

4. 

La presunta violación de un derecho fundamental en este caso no se derivaría de un acto comunitario, cuyo control de validez ha servido principalmente para desarrollar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los derechos fundamentales, sino de un acto estatal. Se plantea pues la cuestión de si los principios determinados por el Tribunal de Justicia en este sentido pueden ser aplicados igualmente con el fin de establecer una posible relación de incompatibilidad entre el acto o el comportamiento estatal y el Derecho comunitario.

La sentencia Rutili, antes citada (Rec. p. 1232), al examinar ciertas restricciones impuestas a los poderes de los Estados miembros en materia de policía de extranjeros por la Directiva 64/221/CEE del Consejo así como por el Reglamento no 1612/68 del Consejo, antes mencionado, observa que estas restricciones se presentan como la manifestación concreta de un principio más general sancionado por el Convenio Europeo de 1950 para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, según el cual las restricciones impuestas a los derechos protegidos por este Convenio, en nombre de las exigencias de orden público y de seguridad pública, no deben ir más allá de lo que resulta necesario para satisfacer estas exigencias en una sociedad democrática.

De este paralelismo entre las normas comunitarias y las normas de Derecho internacional recogidas por todos los Estados miembros, ciertos autores han creído poder deducir que las disposiciones de este Convenio deben considerarse parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario; ahora bien, me parece claro que la intención del Tribunal de Justicia no era la de realizar un reenvío material a estas disposiciones, sino sólo la de recordar los principios generales de los que éstas, al igual que las normas comunitarias con las que la sentencia establece un paralelismo, son una expresión particular.

En realidad, mediante esta sentencia, el Tribunal de Justicia ha confirmado sustancialmente el principio, que ya se desprendía de su jurisprudencia anterior y según el cual los derechos humanos fundamentales que son reconocidos por los sistemas constitucionales de los Estados miembros son también parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario.

Los instrumentos no comunitarios mediante los cuales estos Estados han suscrito obligaciones internacionales con el propósito de garantizar mejor la protección de estos derechos, sin poder ser ciertamente recogidos como tales por el ordenamiento comunitario, pueden sin embargo ayudar a determinar los principios comunes a estos Estados.

La verdadera novedad que puede suponer esta referencia a los derechos fundamentales hecha por la sentencia Rutili, antes citada, consiste, sin embargo, en el contexto en el que se ha hecho, es decir, en relación con una situación que se caracteriza por la existencia de un derecho a una libertad sancionado por el Derecho comunitario y de un acto discrecional de un Estado que limita seriamente este derecho.

De ello puede deducirse que el respeto de los principios fundamentales relativos a la protección de los derechos humanos, los cuales son plasmados a la vez en las constituciones nacionales y en los instrumentos internacionales vinculantes para todos los Estados miembros de la Comunidad, puede igualmente tener importancia en el marco de la aplicación del Derecho comunitario con el fin de determinar la legalidad de la actitud del Estado respecto al derecho a una libertad que el Tratado reconoce a los particulares.

Ciertamente, al contrario que los actos del ejecutivo comunitario, los actos de los Estados están sometidos al control de sus órganos jurisdiccionales internos que, junto con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, aseguran ya una protección eficaz de los derechos fundamentales. Sin embargo, también el Tribunal de Justicia, sin inmiscuirse en las competencias propias de otros órganos jurisdiccionales, podrá censurar la violación de un derecho fundamental por una autoridad estatal, si no en la misma medida en que podría hacerlo en el marco del control de la validez de los actos comunitarios, por lo menos en la medida en que el derecho fundamental cuya violación se alega puede reconducirse a la protección de un derecho económico que constituya uno de los objetivos específicos del Tratado. A falta de esta conexión, en efecto, la acción del Estado frente a los particulares no podría jugar un papel en el sistema comunitario, ni siquiera en el plano procesal.

5. 

La protección de los derechos humanos interviene pues en el sistema comunitario incluso respecto a los Estados, en la medida en que el derecho fundamental invocado esté ligado a una relación o a una situación jurídica cuya normativa es objeto específico del Tratado.

Se sabe que la prohibición de discriminación ha sido interpretada en la forma más amplia posible por el Tribunal de Justicia, habiendo extendido incluso su jurisprudencia el principio de discriminación a normas y a situaciones que no presentan ningún vínculo con la relación laboral o con la calidad de trabajadores de los sujetos de derecho a los que se aplican estas normas. Por consiguiente, cuando en función del libre ejercicio de una actividad económica en el territorio de la Comunidad el Tratado reconoce a los nacionales de los Estados miembros el derecho a circular libremente y a residir en el territorio de los otros Estados excluyendo todo trato discriminatorio de cualquier tipo basado en la nacionalidad, hay que admitir por principio que una restricción impuesta al extranjero como tal, restricción que está justificada objetivamente por el ejercicio de una competencia conservada por el Estado, debe ser considerada como un obstáculo al ejercicio de ese derecho a la libertad que es incompatible con el Derecho comunitario, y esto es igualmente válido en lo relativo a la apreciación de la proporcionalidad entre la restricción y el objetivo perseguido legalmente.

Aunque me encuentre en este caso frente a una medida nacional de naturaleza diferente a las contempladas en los asuntos que he citado al principio de estas conclusiones y que se referían a la aplicación de la reserva de orden público en materia de circulación y de residencia de trabajadores y de prestatarios de servicios, considero que pueden tenerse en cuenta ciertos principios expuestos por el Tribunal de Justicia a este respecto sobre el ejercicio de una competencia conservada de forma normal por los Estados, como es la del control de la presencia de extranjeros dentro del territorio, si no con la facilidad de una aplicación rigurosa de estos principios, lo que estaría justificado en el caso de medidas que establezcan una excepción a los principios fundamentales del mercado común, al menos como criterios indicativos con el fin de definir los límites mas allá de los cuales el Estado ya no encontraría justificación, en el marco del ejercicio de su función, a poner trabas al ejercicio de las libertades individuales garantizadas por el Tratado.

Se otorga una importancia especial en este sentido al principio de la proporcionalidad entre la carga impuesta y el objetivo legal perseguido por la autoridad pública. El ámbito de aplicación de este principio no se limita, en efecto, al ámbito de la acción de establecer excepciones; tiene un alcance general, dado que pertenece al elenco de principios que debe presidir la acción de las autoridades públicas, comunitarias y nacionales, en el marco del ordenamiento jurídico comunitario. Esto se desprende claramente de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia y, en particular, de las sentencias Mannesmann AG/Alta Autoridad (19/61, Rec. 1962, p. 675); Dassonville (8/74,↔ Rec. 1974, pp. 837 y ss., especialmente p. 851); Van Binsbergen (33/74,↔ Rec. 1974, pp. 1299 y ss., especialmente p. 1309), apartado 16, y Coenen (39/75,↔ Rec. 1975, pp. 1547 y ss., especialmente p. 1554), apartados 9 y 10.

De forma más general, hay que considerar que, cuando las autoridades públicas de un Estado miembro realizan respecto a los nacionales de los otros Estados miembros injerencias en la vida privada de éstos y en su libertad de movimiento, más graves que aquéllas a que están sometidas legalmente los nacionales de este Estado, sin que ello pueda justificarse por exigencias objetivas, tales injerencias injustificadas constituyen un obstáculo ilícito al derecho de los particulares, de modo que en consecuencia entorpecen su ejercicio. Tal sería el caso con mayor motivo si se comprobase que la acción del Estado viola un derecho fundamental de la persona. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de libre circulación de mercancías ha adoptado criterios bastante severos respecto a los obstáculos que pueden derivarse de actos o de comportamientos de los Estados. No hay razón para que el Tribunal de Justicia adopte una posición más tolerante respecto a los Estados cuando se trata de la circulación de personas, incluso si ésta naturalmente plantea, como lo prueba el caso que estamos examinando, problemas más amplios y más complejos.

Pero una ley nacional sobre el control de los extranjeros dentro del territorio sólo podría ser considerada como un obstáculo injustificado si impusiera en este sentido cargas contrarias a un principio superior de derecho dirigido directamente a asegurar la protección de los particulares o, en todo caso, cargas manifiestamente desproporcionadas en función del objetivo deseado y contrarias por ello a un principio general de proporcionalidad.

Por lo que respecta al aspecto de la cuestión relativo a la presunta violación de un derecho fundamental al respeto de la vida privada, observemos que, como ya tuve ocasión de afirmar en un asunto precedente, a propósito del derecho a la propiedad, el reconocimiento de un derecho como atributo de la personalidad no excluye radicalmente toda posibilidad de limitación del mismo. Las exigencias de la vida en sociedad y el cumplimiento de las misiones que corresponden al Estado pueden exigir adaptaciones en la delimitación de ese ámbito de libertad que constituye el derecho subjetivo. Para que exista violación, no basta una limitación cualquiera; es necesario que el derecho se vea lesionado en su misma esencia. Ahora bien, no parece que la obligación de indicar su presencia y su dirección pueda considerarse como una violación de un derecho a la vida privada. Se trata en ente caso del medio de control normal utilizado en los Estados miembros y no veo como las autoridades investidas del poder de policía pueden ejercer de otra manera esta competencia legal que les pertenece. Considero, por otra parte, que la comunicación de estos simples datos a la policía no puede perjudicar el respeto a la vida privada de una persona honrada y respetuosa con la ley.

6. 

La única cuestión que puede plantear mayores dificultades se refiere a la severidad de las condiciones en la que ha de ser efectuada la comunicación y las sanciones previstas en caso de inobservancia.

Acerca del primer punto, no me parece que un plazo de tres días para el extranjero, de veinticuatro horas para el que reside en el Estado, puedan representar una carga excesiva. Hallarse obligado a actuar con una cierta rapidez puede ser, como mucho, incómodo; pero, ¿podríamos, salvo en caso de abuso manifiesto, censurar la fijación de un plazo que, por su naturaleza, reviste un carácter necesariamente discrecional?

Con las oportunas adaptaciones y dejando de lado la expulsión del extranjero, que atenta contra la misma esencia de los derechos de circulación y residencia que le son atribuidos por el Tratado y que este Tribunal ya ha considerado improcedente en el caso Royer, antes citado, habida cuenta que se basa únicamente en la omisión de la obligación de información, estas observaciones también son válidas para la totalidad de las sanciones previstas para el caso de inobservancia de la obligación tanto por parte del extranjero como por parte de cualquiera que lo aloje. La determinación de las sanciones penales impuestas a comportamientos idénticos puede variar de un Estado a otro, ya que depende de la apreciación de exigencias de prevención que el legislador nacional trata de adaptar a las situaciones y a las necesidades propias de la sociedad nacional. Se trata de apreciaciones que, con independencia del hecho de que pueden variar de un lugar a otro debido a la diversidad de las situaciones, no pueden, de todas formas, medirse con exactitud en base a criterios objetivos precisos. En una materia del tipo de la que tratamos, en la que las facultades discrecionales que hay que reconocer al legislador nacional son inevitablemente bastante amplias, se impone actuar con la mayor prudencia en el control de la fijación en el plano normativo del conjunto de las sanciones penales, fuera de los casos de desproporción manifiesta. No me parece que en un caso del tipo del que hoy nos ocupa sea posible llegar a una afirmación similar. Puede también considerarse, mediante una apreciación y una reacción totalmente subjetivas, que las penas parecen severas e incluso muy severas; ¿pero puede esto bastar para considerar ilegal la normativa nacional que las establece? ¿En virtud de qué criterio podríamos fijar el máximo admisible? ¿Sería correcto fijar un máximo idéntico para todos los Estados ignorando las posibles disparidades de las situaciones locales?

Creo que sería verdaderamente imprudente, por no decir temerario, intentar rehacer las evaluaciones de un legislador nacional en este sentido; basta con observar, para lo que aquí nos interesa, que si las penas son severas, ciertamente no son discriminatorias para las distintas categorías de sujetos de derecho a las que pueden aplicarse, ya que impone incluso al que aloja al extranjero -incluso si tiene la calidad de nacional— una pena más dura que la del propio extranjero. Ello muestra el interés público real que el legislador italiano ha considerado oportuno tener sobre el control de la presencia de extranjeros en su territorio. Desconozco, por mi parte, si exigencias particulares que aparecen en el Estado de que se trata pueden justificar, en caso de incumplimiento de esta obligación de información, penas que son más severas que en otros Estados (salvo, como ya se ha dicho, en Gran Bretaña). Una apreciación de esta naturaleza requeriría el conocimiento de numerosos elementos que no obran en nuestro poder y que por otra parte difícilmente podríamos valorar de forma adecuada en el ejercicio de las competencias que nos corresponden en el marco de este procedimiento.

Se ha invocado la disparidad de trato que existe entre el nacional y el extranjero desde el punto de vista de las sanciones previstas para el uno, en caso de incumplimiento de la obligación de inscribirse en el Registro Civil, y, para el otro, en caso de incumplimiento de la obligación de información contemplada con anterioridad. El nacional italiano en efecto sólo estaría sujeto en este caso a una simple sanción administrativa de una importancia económica muy leve.

Considero, además, que es difícil comparar las dos situaciones y las dos obligaciones. Mientras no exista nacionalidad comunitaria, los nacionales de los otros Estados miembros, incluso si poseen el derecho a la libre circulación o a la libre residencia en términos de igualdad con los nacionales, se encontrarán siempre en una categoría diferente de la de estos últimos; esta circunstancia, así como justifica un control de la presencia del extranjero dentro del territorio nacional a cargo, no de las autoridades municipales destinadas a llevar los registros civiles, sino de las autoridades investidas del poder de policía, permite igualmente apreciar de forma distinta la omisión de información en uno y en otro caso.

Sería deseable, ciertamente, que al menos en los Estados que tienen legislaciones particularmente severas en materia de control de los extranjeros, los nacionales de los otros Estados miembros no sean tratados a este respecto de la misma manera que otro extranjero cualquiera. Pero esto atañe más bien al proceso de aproximación de las legislaciones nacionales que, en la medida en que estas no son directamente incompatibles con el Tratado, sólo puede efectuarse poniendo en práctica el procedimiento previsto para este caso por los artículos 100 y siguientes del Tratado. Por lo que respecta a la legislación italiana, se sabe que el artículo 142 del texto único de las leyes de seguridad pública ha sido modificado de forma que exime de la obligación de declaración a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros que ejercen en Italia una actividad por cuenta ajena por un período superior a tres meses, mientras que la obligación sigue vigente para los demás. La razón de esta diferencia reside probablemente en el hecho de que el trabajador que ejerce una actividad durante un plazo superior a tres meses está sometido a la obligación del permiso de residencia y que esta formalidad administrativa permite obtener información relativa a su presencia en el territorio nacional, mientras que ese permiso no se exige, por el contrario, a aquellos que ejercen una actividad por un período de tiempo inferior a tres meses.

Concluyendo, considero que el Tribunal de Justicia, al contestar a las preguntas planteadas con carácter prejudicial por el pretore di Milano, afirmando la importancia fundamental del sistema comunitario de libre circulación de personas, de prohibición de discriminación basada en la nacionalidad y de primacía sobre el Derecho interno de las normas comunitarias en las que se concretan estos principios, debería definir ante todo el alcance subjetivo de las normas sobre libre prestación de servicios, llevando a cabo una elección entre una interpretación rigurosa de las normas del Tratado y una interpretación más amplia basada en el reconocimiento de una nueva norma jurídica espontánea que habría ampliado el ámbito de aplicación de estas normas.

En lo relativo a las preguntas que se refieren más concretamente al caso que nos ocupa, propongo que el Tribunal de Justicia afirme que las injerencias excesivas por parte de los Estados miembros, incluso cuando éstos actúan en el ejercicio de las competencias que conservan, en la vida privada de los individuos, debido a su condición de extranjero o de forma general debido a la relación que una persona puede tener con un huésped extranjero, pueden ser contrarias al Derecho comunitario en la medida en que violen un principio relativo al respeto de la vida privada y constituyan por ello un obstáculo injustificado al ejercicio efectivo de un derecho de libre circulación en los casos en que éste es reconocido y garantizado por el Derecho comunitario. Se descarta sin embargo que la legislación de un Estado que impone a cada extranjero y a aquél que lo aloja dentro del territorio nacional la obligación de informar de ello a las autoridades investidas del poder de policía en un plazo breve pero razonable bajo pena de sanciones penales que pueden implicar incluso la privación de libertad constituya una violación de estos principios y derechos, salvo en caso de abuso manifiesto, en perjuicio del extranjero, de la facultad discrecional que corresponde al legislador en la determinación de estos plazos y de estas sanciones.

Con arreglo a lo que ya se afirmó en la sentencia Royer, antes citada, la expulsión de un extranjero por el mero hecho de incumplir la obligación de informar debe, por el contrario, ser considerada en todo caso como desproporcionada respecto al objetivo a alcanzar y, por lo tanto, incompatible con el derecho a circular y a residir en el territorio de la Comunidad que el ordenamiento jurídico comunitario reconoce a los particulares.