COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 17.5.2023
COM(2023) 262 final
2023/0158(CNS)
Reforma Aduanera
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las normas del IVA relativas a los sujetos pasivos que facilitan las ventas a distancia de bienes importados y a la aplicación del régimen especial para las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países y los regímenes especiales de declaración y liquidación del IVA sobre las importaciones
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
•Razones y objetivos de la propuesta
La presente iniciativa, junto con la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Código Aduanero de la Unión, el Centro Aduanero de Datos de la Unión Europea y la Autoridad Aduanera de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 952/2013 (en lo sucesivo «la revisión del CAU»), y la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo, de 16 de noviembre de 2009, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras, y el Reglamento (CEE) n.º 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común, forma parte integrante de una reforma amplia y general de la Unión Aduanera.
El impuesto sobre el valor añadido (IVA) es una fuente importante de ingresos públicos en todos los Estados miembros de la UE. En 2020, su contribución a los ingresos tributarios totales osciló entre el 20 % y el 50 % en los distintos Estados miembros y representó aproximadamente el 26 % de los ingresos tributarios anuales totales de las Administraciones públicas en la EU-27. También constituye una fuente de financiación esencial del presupuesto de la UE, ya que el 0,3 % del IVA recaudado a nivel nacional se transfiere a la UE en concepto de recursos propios, lo que representa el 12 % del presupuesto total de la UE.
La pérdida de ingresos procedentes del IVA, conocida como «déficit recaudatorio», refleja los problemas causados por una percepción y un control del IVA que distan de ser óptimos. Estimada en un total de 93 000 millones EUR para 2020, una parte significativa de esta pérdida se debe al fraude intracomunitario del operador desaparecido. El déficit recaudatorio también incluye los ingresos perdidos por el fraude y la evasión nacionales del IVA, la elusión del IVA, las quiebras y las insolvencias financieras, así como los errores de cálculo y administrativos. El sistema del IVA no solo propicia el fraude, sino que se ha convertido además en un mecanismo cada vez más complejo y gravoso para las empresas.
En respuesta al explosivo crecimiento de la actividad de comercio electrónico y a la fragmentación del marco reglamentario existente para la recaudación del IVA sobre los suministros del comercio electrónico, el 1 de julio de 2021, el conjunto de medidas sobre el IVA del comercio electrónico introdujo una serie de reformas relacionadas con el IVA y con las aduanas a fin de modernizar y simplificar la recaudación de dicho impuesto sobre las transacciones digitales. La implementación del conjunto de medidas sobre comercio electrónico se ha revelado un gran éxito, como muestran los resultados de una evaluación realizada en relación con los seis primeros meses de aplicación. Así lo confirmaron los Estados miembros en las Conclusiones del Consejo ECOFIN de marzo de 2022.
En materia de importación, uno de los principales objetivos del conjunto de medidas sobre el IVA del comercio electrónico era lograr unas condiciones equitativas de competencia para los proveedores establecidos en la UE, mediante la rectificación de las normas que provocaban problemas de falseamiento de la competencia en el mercado del comercio electrónico. Se suprimió la exención del IVA aplicada a la importación de envíos de escaso valor que no superaran los 22 EUR. Como consecuencia de ello, en la actualidad, el IVA se adeuda por todos los bienes comerciales importados en Europa desde un tercer país o territorio, independientemente de su valor.
El conjunto de medidas sobre comercio electrónico introdujo, junto con la supresión del umbral de 22 EUR, una serie de simplificaciones para contribuir a aliviar la carga derivada del cumplimiento que soportan los comerciantes que realizan ventas a distancia de bienes importados en la UE. Sin embargo, el ámbito de aplicación de estas simplificaciones se limitó a las importaciones cuyo valor intrínseco no superara 150 EUR.
Una de las simplificaciones mencionadas es la ventanilla única para las importaciones (IOSS, por sus siglas en inglés), que, no obstante, solo puede utilizarse para las ventas a distancia de bienes importados cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR (ya que el conjunto de medidas sobre el IVA del comercio electrónico no eliminó el umbral de franquicia de derechos de aduana de 150 EUR). Los operadores que optan por utilizar la IOSS no necesitan registrarse a efectos del IVA en cada uno de los Estados miembros en que se lleven a cabo las entregas a los consumidores de bienes importados acogidos a este régimen Cuando se utiliza la IOSS, el IVA a pagar por dichas entregas se recauda por adelantado en el momento de la entrega, y, por consiguiente, no es preciso recaudarlo en el momento de la importación. Sin embargo, los bienes con un valor superior a 150 EUR están sujetos a un régimen distinto, ya que tales ventas a distancia de bienes importados están sujetas al IVA sobre la importación en el momento en que se realiza esta última (el IVA no se recauda por adelantado).
La propuesta de reforma del marco aduanero aporta una clara justificación para la supresión del umbral de 150 EUR, que actualmente limita la aplicación de la IOSS a las ventas a distancia de bienes importados que no superen los 150 EUR. Esa propuesta introduce el concepto de «sujeto pasivo considerado importador», definido como toda persona que participe en ventas a distancia de bienes que vayan a importarse de terceros países o territorios y que esté autorizada a utilizar la IOSS. Estas personas incurrirán en una deuda aduanera cuando se acepte el pago de la venta a distancia y podrán aplicar un «tratamiento arancelario simplificado para las ventas a distancia» a la hora de determinar el valor en aduana adecuado.
En el marco del tratamiento arancelario simplificado, el sujeto pasivo considerado importador puede aplicar al valor en aduana una de las «categorías» de aranceles. Por lo tanto, dispondrá de toda la información necesaria, incluidos los derechos adeudados por la importación, para calcular correctamente la base imponible sobre la que debe aplicarse el IVA. Por consiguiente, procede modificar la Directiva 2006/112/CE del Consejo mediante la supresión del umbral de 150 EUR que se aplica a la IOSS.
La supresión del umbral de 150 EUR de la IOSS se justifica por sí misma, ya que contribuirá a apoyar el objetivo de un registro único a efectos del IVA en la Unión, al permitir a los operadores registrados en la IOSS declarar y pagar el IVA adeudado por todas sus entregas admisibles de bienes de la IOSS, independientemente de su valor. Aunque la supresión del umbral de la IOSS no dependa de la aplicación de las reformas aduaneras, apoyará, no obstante, la reforma del marco aduanero, ya que maximizará los beneficios que generen las simplificaciones orientadas a las aduanas a efectos de cálculo del IVA sobre las ventas a distancia de bienes importados. En su calidad de sujeto pasivo considerado importador, un operador registrado en la IOSS dispondrá de toda la información necesaria para calcular el importe correcto del IVA pagadero por todas sus ventas a distancia admisibles de bienes importados. Por lo tanto, esta medida también contribuirá a evitar la infravaloración en relación con las ventas a distancia de bienes importados, ya que el importe correcto de IVA se percibirá en el momento de la entrega, es decir, cuando se acepte el pago relacionado con la operación de comercio electrónico.
Además, la presente propuesta tiene por objeto reducir aún en mayor medida las cargas asociadas al cumplimiento a las que se enfrentan los operadores que realizan ventas a distancia de bienes importados, ampliando también la simplificación conocida como «regímenes especiales».
Siempre que se cumplan determinadas condiciones, los regímenes especiales permitirán a los operadores postales, las empresas de transporte urgente, los agentes de aduanas y otros operadores que cumplimentan declaraciones aduaneras de importación en nombre del cliente declarar y pagar mensualmente el IVA recaudado sobre dichas importaciones. Los regímenes especiales consisten en una simplificación facultativa que se aplica, en determinadas condiciones, a la importación de bienes cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR, excluidos los productos sujetos a impuestos especiales. En virtud de esta propuesta, también se suprimirá el umbral de 150 EUR que se aplica actualmente a los regímenes especiales. Esta iniciativa reducirá aún más la carga derivada del cumplimiento y los costes asociados a la importación de bienes con un valor superior a 150 EUR.
Además de la simplificación de la IOSS y de los regímenes especiales, el conjunto de medidas sobre comercio electrónico también establecía que los mercados y plataformas se consideraban responsables de las obligaciones tributarias cuando facilitasen las ventas a distancia de bienes importados en la UE cuyo valor intrínseco no superase los 150 EUR. El régimen de los «sujetos pasivos considerados proveedores» es una reforma clave diseñada para mitigar el riesgo de impago del IVA. Cuando se aplica este régimen, los vendedores individuales que operan en los mercados no tienen que registrarse a efectos del IVA con respecto a las entregas o prestaciones cubiertas por la norma del sujeto pasivo considerado proveedor. Gracias a la aplicación de esta medida concreta, los vendedores que operan a través de mercados se ven liberados de las cargas derivadas del cumplimiento. La medida también impulsa el cumplimiento, ya que simplifica las obligaciones en materia de IVA de miles de vendedores subyacentes, al considerar al mercado como el sujeto pasivo obligado a declarar y pagar el IVA adeudado en relación con dichas entregas. Esta iniciativa proponía la supresión del umbral de 150 EUR a fin de ampliar el ámbito de aplicación del régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores de modo que abarcara todas las ventas a distancia de bienes importados en la UE, independientemente de su valor. Por consiguiente, la presente propuesta tiene también por objeto reducir las cargas derivadas del cumplimiento soportadas por los sujetos pasivos que realizan ventas a distancia de bienes importados en la UE a través de mercados, en consonancia con los objetivos clave de la propuesta sobre el IVA en la era digital (ViDA, por sus siglas en inglés).
Aprovechando el impulso imprimido por las reformas del IVA del comercio electrónico, la Comisión adoptó en diciembre de 2022 la propuesta sobre el IVA en la era digital (ViDA), tal como se había anunciado en el Plan de Acción de 2020 para una fiscalidad equitativa y sencilla que apoye la recuperación.
La propuesta actual tiene por objeto seguir adaptando el marco de la UE en materia de IVA mediante la ampliación de la gama de entregas cubiertas por la IOSS, los regímenes especiales y el régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores. En virtud de la presente propuesta, la IOSS podría utilizarse para declarar y pagar el IVA adeudado por todas las ventas a distancia de bienes importados en la UE, independientemente de su valor, pero sin incluir los productos sujetos a impuestos especiales, que seguirían quedando excluidos del régimen. Del mismo modo, tanto los regímenes especiales como el régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores se ampliarán mediante la eliminación del umbral de 150 EUR, que actualmente limita su rigor y eficacia. Esta iniciativa impulsará aún más el concepto de un registro único a efectos del IVA en la UE. Por lo tanto, la presente propuesta es coherente con la propuesta del IVA en la era digital y con el objetivo de esta última de reducir las cargas derivadas del cumplimiento soportadas por los sujetos pasivos, ya que eliminará las múltiples obligaciones de registro a las que deberían de enfrentarse de otro modo las personas que realicen ventas a distancia de bienes importados por un valor superior a 150 EUR.
•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial
La presente iniciativa es coherente con la propuesta sobre el IVA en la era digital, que fue adoptada por la Comisión el 8 de diciembre de 2022 y se está debatiendo actualmente en el Consejo. Dicha propuesta tiene por objeto modernizar y reconfigurar el sistema del IVA de la UE para adaptarlo a la era digital. De hecho, la propuesta ViDA constituye un conjunto de reformas amplio y polifacético dotado de tres objetivos principales clave, uno de los cuales es conceder mayor importancia al concepto de registro único a efectos del IVA en la UE (SVR, por sus siglas en inglés).
Uno de los principales objetivos de la propuesta ViDA es limitar la necesidad de múltiples registros a efectos del IVA en la UE. La propuesta ViDA se esfuerza por alcanzarlo ampliando el ámbito de aplicación de los instrumentos de simplificación utilizados para declarar y pagar el IVA adeudado por las ventas a distancia de bienes. Las reformas introducidas por la propuesta ViDA impulsarán el concepto de registro único a efectos del IVA (SVR) en la UE mediante la ampliación de la gama de entregas cubiertas por la simplificación de la ventanilla única de la Unión (OSS), que forma parte del conjunto de simplificaciones de la ventanilla única. La propuesta tiene por objeto restringir aún más los supuestos en que un sujeto pasivo que realiza ventas a distancia de bienes importados está obligado a registrarse a efectos del IVA en más de un Estado miembro, mediante la ampliación del ámbito de aplicación de la norma del sujeto pasivo considerado proveedor y la extensión de la IOSS y los regímenes especiales a fin de que abarquen los bienes importados con un valor superior a 150 EUR. Así pues, tanto la presente iniciativa como la propuesta ViDA contribuyen a apuntalar el objetivo de un registro único a efectos del IVA en la UE.
La propuesta ViDA impone asimismo a las plataformas el uso obligatorio de la IOSS. Con arreglo a dicha propuesta, el uso de la IOSS será obligatorio para los mercados que actúen como sujetos pasivos considerados proveedores respecto de determinadas ventas a distancia de bienes importados. En virtud de esta propuesta, a partir de ahora los mercados que faciliten las ventas a distancia de bienes importados con un valor superior a 150 EUR serán sujetos pasivos considerados proveedores respecto de esas entregas y, en consecuencia, estarán obligados a declarar y pagar el IVA adeudado por las mismas a través de la IOSS. Esta reforma protege aún más el sistema del IVA de la UE y refuerza la lucha contra el fraude del IVA, ya que los esfuerzos por garantizar el cumplimiento se concentrarán ahora en un grupo aún más pequeño de mercados (sujetos pasivos) que conocen bien las cuestiones relacionadas con el cumplimiento a efectos del IVA y que, desde el punto de vista aduanero, serán asimismo sujetos pasivos considerados importadores respecto de todas las entregas de bienes importados que faciliten a través de su plataforma. Además, esta medida reducirá el riesgo de infravaloración en relación con las ventas a distancia de bienes importados. En su calidad de sujetos pasivos considerados importadores, los mercados tendrá a su disposición todos los elementos necesarios para calcular el importe correcto del IVA pagadero por dichas entregas. La infravaloración ya no será posible, ya que el mercado cobrará por adelantado el IVA sobre el precio de venta de los bienes que se haya indicado. A la hora de determinar la base imponible sobre la que se aplica el IVA, el mercado registrado en la IOSS, que actúa a la vez como sujeto pasivo considerado proveedor y sujeto pasivo considerado importador, incluirá todos los factores, por ejemplo los impuestos, derechos y gravámenes adeudados por la importación, junto con otros gastos accesorios, como los gastos de transporte y seguros, necesarios para calcular correctamente la base imponible a efectos del IVA. En consecuencia, el importe correcto del IVA se cobrará y se pagará a las autoridades tributarias competentes. Dado que el IVA se recaudará por adelantado en el momento de la venta de los bienes objeto de la IOSS, el proceso de importación también se simplificará, ya que la importación posterior de bienes objeto de la IOSS está exenta del IVA sobre las importaciones.
La iniciativa apoya la estrategia de crecimiento sostenible de la UE, que propugna a una mejor recaudación de impuestos, la reducción del fraude, la elusión y la evasión fiscales y la reducción de los costes de cumplimiento para las empresas, los particulares y las administraciones tributarias. La mejora de los sistemas fiscales para favorecer una actividad económica más sostenible y más justa también forma parte de la agenda de sostenibilidad competitiva de la UE.
•Coherencia con otras políticas de la Unión
Esta iniciativa también es coherente con el Plan de Acción Aduanero. La gestión del comercio electrónico es uno de los cuatro ámbitos de acción clave de dicho Plan. La presente propuesta, destinada a ampliar el régimen de la IOSS suprimiendo el umbral de 150 EUR, se presenta en el marco de la reforma aduanera.
En el informe final de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, los ciudadanos proponen «armonizar y coordinar las políticas fiscales en los Estados miembros de la UE con el fin de prevenir la evasión y la elusión fiscales» y «promover la cooperación entre los Estados miembros de la UE para garantizar que todas las empresas de la Unión paguen la parte de impuestos que les corresponde». La presente propuesta guarda coherencia con esos objetivos.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
•Base jurídica
La presente Directiva modifica la Directiva sobre el IVA en aplicación del artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicho artículo establece que el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, puede adoptar disposiciones con vistas a la armonización de la normativa de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos indirectos.
•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)
La presente iniciativa se ajusta al principio de subsidiariedad. Dada la necesidad de modificar la Directiva sobre el IVA, los Estados miembros no pueden alcanzar los objetivos de esta iniciativa por sí solos. Por lo tanto, la Comisión, que es la responsable de garantizar el buen funcionamiento del mercado único y de promover el interés general de la UE, debe proponer medidas para mejorar la situación.
Además, la presente propuesta tiene por objeto mejorar el funcionamiento de la IOSS, un instrumento de simplificación para la declaración y el pago del IVA compartido por todos los Estados miembros. Por lo tanto, la adopción de medidas nacionales descoordinadas y fragmentarias podría provocar una distorsión del comercio. En la consulta específica, las empresas manifestaron su preferencia por que las normas sobre el IVA se aplicaran de manera uniforme a escala de la UE, en lugar de tener que cumplir diferentes obligaciones de notificación o registro a nivel nacional. En términos de recaudación y control del IVA, la magnitud del déficit recaudatorio respecto del IVA y su persistencia demuestran claramente que los instrumentos nacionales no bastan para luchar contra el fraude de este impuesto.
•Proporcionalidad
La propuesta está en consonancia con el principio de proporcionalidad y no excede de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados, en particular en lo que se refiere al buen funcionamiento del mercado único.
La proporcionalidad queda garantizada por el hecho de que esta iniciativa promueve el principio, más eficaz y sólido, de un registro único a efectos del IVA, que no interfiere en los procesos de registro del IVA nacionales, sino que se centra en cambio en ampliar el régimen de la IOSS y el régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores a fin de restringir aún más los supuestos en que un operador que realiza ventas a distancia de bienes importados, ya sea a través de un mercado o directamente, está obligado a registrarse a efectos del IVA en otros Estados miembros en los que no está establecido y a efectuar tales entregas de bienes importados.
Un marco a escala de la UE para tramitar el registro a efectos del IVA es proporcionado, ya que hará más sostenible el funcionamiento del mercado único. La eliminación de la necesidad de registros múltiples dentro de la UE solo puede lograrse, por su propia naturaleza, con una propuesta de modificación de la Directiva sobre el IVA.
•Elección del instrumento
La propuesta requiere la modificación de la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, «Directiva sobre el IVA»).
3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
•Evaluaciones ex post / controles de la adecuación de la legislación existente
El conjunto de medidas sobre el IVA del comercio electrónico, que entró en vigor el 1 de julio de 2021, introdujo una serie de modificaciones en las normas del IVA que rigen la imposición de la actividad transfronteriza de comercio electrónico entre empresas y consumidores en la UE.
La Comisión llevó a cabo una evaluación ex post de los primeros seis meses de aplicación del conjunto de medidas sobre comercio electrónico. Los primeros resultados son muy alentadores y demuestran el éxito de las nuevas medidas. Por lo que respecta a las importaciones, los primeros resultados ponen de relieve que, en los primeros seis meses, se recaudaron aproximadamente 2 000 millones EUR en concepto de IVA específicamente en relación con las importaciones de envíos de escaso valor con un valor intrínseco no superior a 150 EUR, lo que equivale a unos 4 000 millones EUR anuales. De esos 2 000 millones EUR recaudados por IVA en relación con las importaciones de bienes de escaso valor en los primeros seis meses, casi 1 100 millones EUR se recaudaron a través de la IOSS. Estas cifras demuestran cómo la IOSS se ha convertido en la herramienta clave de simplificación para la declaración y el pago del IVA sobre las ventas a distancia de bienes importados.
La aplicación del conjunto de medidas también ha contribuido a combatir el fraude del IVA. El análisis de los datos aduaneros indica que los ocho principales operadores registrados en la IOSS fueron los responsables de aproximadamente el 91 % de todas las operaciones declaradas de importación en la UE a través de la IOSS. Se trata de una estadística muy alentadora, ya que muestra el impacto que la nueva disposición, en virtud de la cual se considera proveedores a los mercados, ha tenido en el cumplimiento, ya que basta proceder al seguimiento y la auditoría de este número tan limitado de sujetos pasivos para garantizar la recaudación del IVA en este tipo de operaciones.
La presente propuesta se basa en el éxito del conjunto de medidas sobre el IVA del comercio electrónico y en el objetivo de la propuesta ViDA, ya que prevé una nueva ampliación del régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores para que abarque todas las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países, independientemente de su valor. Como consecuencia de ello, el esfuerzo por garantizar el cumplimiento se centrará aún en mayor medida en un número mucho menor de grandes operadores del mercado, que representarán la mayoría de las ventas a distancia de bienes importados en la UE.
La presente iniciativa también apuntala el principio de un registro único a efectos del IVA en la UE, ya que restringirá aún más los supuestos en los que un sujeto pasivo tenga que registrarse a efectos del IVA. La ampliación de la simplificación de la IOSS a fin de cubrir todas las ventas a distancia de bienes importados, independientemente de su valor, combinada con la extensión de los regímenes especiales de forma que abarquen determinadas importaciones de bienes en envíos de valor superior a 150 EUR, reducirá aún más la necesidad de que los sujetos pasivos se registren a efectos del IVA en más de un Estado miembro. Asimismo, como consecuencia de la nueva ampliación del régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores, aquellos sujetos pasivos que realicen ventas a distancia de bienes importados en la UE a través de mercados dejarán de tener que registrarse a efectos del IVA con respecto a las entregas cuyo valor intrínseco sea superior a 150 EUR. En su lugar, el mercado, en su calidad de sujeto pasivo considerado proveedor, declarará y pagará el IVA adeudado por dichos suministros a través del régimen ampliado de la IOSS, que ahora será obligatorio para los mercados en virtud de la propuesta ViDA.
•Consultas con las partes interesadas
El 22 de enero de 2022, la Comisión puso en marcha una consulta pública que permaneció abierta hasta el 5 de mayo de 2022. Dicha consulta se inició paralelamente a una convocatoria de datos. Se estructuró mediante un cuestionario específico que incluía setenta y una preguntas. Como parte del proceso de consulta, se invitó al público en general y a todas las partes interesadas clave, incluidas las empresas, a aportar sus puntos de vista sobre los tres ámbitos principales abordados por la iniciativa ViDA, a saber, i) los requisitos de notificación digital y la facturación electrónica; ii) el tratamiento a efectos del IVA de la economía de plataformas, y iii) el uso de un registro único de la UE a efectos del IVA. En total, se recibieron 193 respuestas de veintidós Estados miembros y de cinco países no pertenecientes a la UE. También se permitió a los encuestados enviar documentos de posición.
Una serie de participantes en la consulta pública opinó que el ámbito de aplicación de la IOSS también debía de ampliarse mediante la supresión del umbral de 150 EUR a fin de contribuir a la simplificación del proceso de declaración y pago del IVA por las ventas a distancia de bienes importados cuyo valor superara ese importe. A su vez, la supresión del umbral de 150 EUR reduciría la necesidad de registrarse en diferentes Estados miembros, lo que contribuiría claramente a que las empresas, en particular las pequeñas y medianas (pymes), hicieran frente con más facilidad a sus obligaciones en materia de IVA y ampliaran y desarrollaran sus actividades en toda la UE.
Más del 80 % de los participantes en la consulta pública abierta consideró que la dificultad que supone el cumplimiento de los requisitos de registro a efectos del IVA contribuye a que existan elevados niveles de fraude e incumplimiento, y que ciertos contribuyentes se abstienen de participar en determinados mercados u operaciones porque prefieren evitar el registro a efectos del IVA en múltiples Estados miembros.
•Obtención y uso de asesoramiento especializado
La Comisión se basó en el análisis realizado por un contratista externo en el marco del estudio «VAT in the Digital Age» (IVA en la era digital).
El objetivo del estudio fue, en primer lugar, evaluar la situación existente respecto de los requisitos de notificación digital, el tratamiento a efectos del IVA de la economía de plataformas y el registro único a efectos del IVA y la IOSS. En segundo lugar, estimar el impacto de una serie de posibles iniciativas de actuación en estos ámbitos. El estudio examinó específicamente la posibilidad de suprimir el umbral de 150 EUR aplicable a la IOSS. Observó que las ventas a distancia de bienes importados de valor superior a 150 EUR y las ventas a distancia de productos sujetos a impuestos especiales son operaciones frecuentes concretamente en el comercio electrónico. Las ventas a distancia desde terceros países o territorios de bienes de valor superior a 150 EUR y la importación desde terceros países o territorios de productos sujetos a impuestos especiales representan aproximadamente entre el 10 % y el 20 % del valor total de las ventas a distancia del comercio electrónico en la UE, tal como apunta la consulta específica.
Además, la Comisión utilizó el análisis realizado por otro contratista externo en el marco del estudio sobre «Una revisión integrada e innovadora de las normas de la UE que regulan las transacciones de comercio electrónico procedentes de terceros países desde una perspectiva aduanera y fiscal». El estudio da seguimiento a la acción 9 del Plan de Acción Aduanero, en virtud de la cual la Comisión se esforzó por examinar los efectos del comercio electrónico en la recaudación de derechos de aduana y en la igualdad de condiciones para los operadores de la UE, incluidos los posibles regímenes para la recaudación de derechos de aduana en consonancia con el nuevo enfoque de la recaudación del IVA en el marco de la IOSS. El estudio evaluó las posibles implicaciones de la modificación del umbral de franquicia de derechos de aduana de 150 EUR y llegó a la conclusión de que la supresión de dicho umbral daría lugar al mayor aumento de ingresos y permitiría establecer condiciones de competencia más equitativas entre los vendedores extranjeros y el mercado nacional en la mayor medida posible. También eliminaría el fraude o la evasión del pago de derechos de aduana derivada del fraccionamiento de los envíos y reduciría el incentivo para la infravaloración.
•Evaluación de impacto
La evaluación de impacto de la propuesta ViDA, que fue examinada por el Comité de Control Reglamentario el 22 de junio de 2022, obtuvo un dictamen favorable. El Comité recomendó que se pormenorizara su contenido para describir mejor las metodologías utilizadas para la modelización y aclarar aún más las opciones. En consecuencia, la evaluación de impacto se modificó a fin de incluir en ella las perspectivas sectoriales y de los Estados miembros sobre la economía de plataformas, se procedió a una descripción exhaustiva del análisis econométrico y de las técnicas utilizadas para la modelización, y se detalló la estructura de los requisitos de notificación digital vinculados a las opciones.
En la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta ViDA se examinaron varias opciones de actuación. Por lo que respecta al registro a efectos del IVA, la evaluación de impacto examinó tres opciones de actuación concretas, que incluían subopciones, específicamente en relación con el uso y el alcance de la IOSS. Las tres opciones de actuación relacionadas con la IOSS fueron en particular mantener el statu quo, hacer obligatoria la IOSS para los diferentes proveedores (con o sin un límite determinado) y suprimir el umbral de 150 EUR para el uso de la IOSS. Estas tres opciones relacionadas con la IOSS se agruparon en enfoques estratégicos más amplios, junto con otras opciones de actuación centradas en los requisitos de notificación digital, la economía de plataformas y otras iniciativas para minimizar los registros a efectos del IVA en el marco del objetivo general de un registro único a efectos del IVA en la UE. En la evaluación de impacto se incluyeron en total cinco enfoques de actuación más amplios, dos de los cuales contemplaban cambios en la IOSS, a saber, el «enfoque reforzado» y el «enfoque máximo». El primero de ellos incluía la opción de hacer obligatoria la IOSS, mientras que el segundo combinaba las opciones de hacer obligatoria la IOSS y de suprimir el umbral de 150 EUR para el uso de la IOSS.
La evaluación de impacto puso de relieve la importancia de modificar el marco del IVA para la administración y la recaudación del IVA que grava las ventas a distancia de bienes importados. De hecho, se estimó que en 2020, en la EU-27 en su conjunto, las ventas a distancia de bienes importados habían ascendido a 29 000 millones EUR. Además, las partes interesadas indicaron que una proporción significativa de las ventas a distancia de bienes importados (a título indicativo, aproximadamente entre el 10 % y el 20 %) había superado los 150 EUR y, por lo tanto, en el marco en vigor no podían acogerse a la IOSS. La opción de suprimir el umbral de 150 EUR permitiría utilizar la IOSS en relación con los bienes de mayor valor, dotándola potencialmente de más utilidad para los vendedores a distancia de bienes importados cuyas ventas a distancia de este tipo de bienes, al menos en parte, se valoran por encima del umbral actual. La evaluación de impacto reconoce que la supresión del umbral de 150 EUR daría lugar a una reducción de la carga administrativa y los costes que soportan las empresas asociados al registro a efectos del IVA, ya que algunas de ellas ya no estarían obligadas a registrarse en el Estado miembro de destino, lo que reduciría sus cargas.
Se consideró que tanto el enfoque reforzado como el máximo tenían una amplia cobertura, de ahí sus mayores beneficios potenciales. Por ejemplo, en el ámbito del registro a efectos del IVA, en el que se hace mayor hincapié en la cuestión de los elevados costes administrativos y de cumplimiento, las subopciones para la ventanilla única y la IOSS difieren principalmente en cuanto al alcance de las situaciones que actualmente dan lugar a múltiples registros a efectos del IVA que se trataría de corregir.
En última instancia, el análisis incluido en la evaluación de impacto puso de manifiesto que el equilibrio óptimo en lo que respecta a las opciones de actuación en términos de eficacia, proporcionalidad y subsidiariedad se lograría mediante la aplicación del «enfoque reforzado». Este enfoque abarca la introducción de requisitos de notificación digital a escala de la UE, una disposición de «sujeto pasivo considerado proveedor» destinada a los sectores del alquiler de alojamientos de corta duración y del transporte de pasajeros, y la combinación de una mayor ampliación de la ventanilla única, la inversión del sujeto pasivo y la obligatoriedad de la IOSS para las plataformas.
El «enfoque máximo» proponía la supresión del umbral de 150 EUR; sin embargo, debido a sus fuertes vínculos con el cálculo de los derechos de aduana, no se consideró la opción más eficaz en el contexto de la propuesta ViDA. La evaluación de impacto reconoce que la ampliación de la IOSS para que incluya las ventas a distancia de bienes importados cuyo valor sea superior a 150 EUR representa una mejora que ha sido apoyada por las empresas. Por lo tanto, la supresión del umbral de 150 EUR se aborda en la presente propuesta junto con la revisión global de las respectivas normas aduaneras.
Entre 2023 y 2032 se prevé un ahorro de 8 700 millones EUR gracias a la supresión de las obligaciones de registro a efectos del IVA. También se esperan beneficios medioambientales, sociales y en la automatización empresarial, así como ventajas relacionadas con el funcionamiento del mercado interior (unas condiciones de competencia más equitativas) y la eficiencia del control fiscal.
La evaluación de impacto y sus anexos, el resumen ejecutivo y el dictamen del Comité sobre la evaluación de impacto están disponibles en la página de información de la iniciativa en el portal «Díganos lo que piensa»:
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13186-VAT-in-the-digital-age_es.
El informe de evaluación de impacto sobre la reforma de la unión aduanera señaló también el problema que supone la infravaloración. Cuando se infravaloran, los bienes se declaran por debajo de su valor en aduana correcto y, por consiguiente, la base sobre la que se aplican los derechos de aduana y el IVA es inferior. La infravaloración parece afectar más a las categorías de bienes a las que se aplican derechos. Sin embargo, un estudio realizado por Copenhagen Economics en 2016 estimó que alrededor del 65 % de los envíos de comercio electrónico están infravalorados a efectos del IVA, independientemente de la exención de derechos. También se han registrado casos de infravaloración sistemática de determinadas categorías de mercancías, lo que ha dado lugar a importantes pérdidas de ingresos en concepto de derechos de aduana.
•Adecuación regulatoria y simplificación
La presente propuesta se basa en la propuesta ViDA, una iniciativa REFIT para modernizar las normas actuales en materia de IVA y tener en cuenta las oportunidades que ofrecen las tecnologías digitales. Se espera que la propuesta refuerce el mercado único y contribuya a mejorar la recaudación de impuestos sobre las ventas a distancia de bienes importados. Por lo tanto, la presente propuesta garantizará unos ingresos sostenibles durante la recuperación de la pandemia de COVID-19.
Se espera que las empresas que realizan ventas a distancia de bienes importados obtengan un claro beneficio de la introducción de la propuesta. En general, la presente propuesta dará mayor relieve al concepto de registro único a efectos del IVA, lo que respaldará el principio de compensación de cargas administrativas o incluso irá más allá de dicho principio, teniendo en cuenta las múltiples obligaciones de registro que pueden existir con respecto a las ventas a distancia de bienes importados con un valor superior a 150 EUR.
Se prevé que la presente propuesta, basada en el principio de un registro único a efectos del IVA en la UE, reduzca aún más la necesidad de múltiples inscripciones en otros Estados miembros. Por lo tanto, contribuirá a reducir la carga administrativa y los costes conexos en beneficio de las empresas que realizan ventas a distancia de bienes importados con un valor superior a 150 EUR.
La plataforma «Preparados para el Futuro» incluyó la iniciativa «el IVA en la era digital» en su programa de trabajo anual para 2022, reconociendo su potencial con vistas a la reducción de la carga administrativa en ese ámbito de actuación. La presente propuesta también se basa en los objetivos fundamentales de ViDA al reducir aún más las cargas y costes administrativos asociados al cumplimiento en materia de IVA.
4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS
Se espera que la presente propuesta incremente los ingresos en concepto de IVA en beneficio de los Estados miembros, ya que mejorará la recaudación de este impuesto al centrar el esfuerzo de control del cumplimiento en un número reducido de sujetos pasivos que respetan en gran medida las normas. La ampliación del sistema de la IOSS para que abarque todas las ventas a distancia de bienes importados, con excepción de los productos sujetos a impuestos especiales, contribuirá a reducir la carga administrativa y los costes asociados a la inscripción y el control de los registros a efectos del IVA. Con la ampliación de la norma del sujeto pasivo considerado proveedor, la IOSS y los regímenes especiales, las Administraciones tributarias deberían experimentar la correspondiente disminución del número de solicitudes de registro presentadas por sujetos pasivos no establecidos. Por lo tanto, Por lo que respecta a los Estados miembros, la presente propuesta reducirá los costes administrativos vinculados al registro de los operadores comerciales que efectúan ventas a distancia de bienes importados en la UE de valor superior a 150 EUR, ya que estos operadores podrán ahora declarar y pagar el IVA adeudado por dichas entregas a través del régimen de la IOSS, lo que anulará la necesidad de registrarse a efectos del IVA en relación con dichas entregas en varios Estados miembros.
5.OTROS ELEMENTOS
•Planes de ejecución y modalidades de seguimiento, evaluación e información
El Comité del IVA, un comité consultivo sobre cuestiones relativas a dicho impuesto en el que participan representantes de todos los Estados miembros y que está presidido por funcionarios de la Comisión de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera (DG TAXUD), debatirá y aclarará posibles problemas de interpretación entre los Estados miembros en relación con la nueva legislación.
El Comité Permanente de Cooperación Administrativa se ocupará de las cuestiones relativas a la cooperación administrativa entre los Estados miembros derivadas de las nuevas disposiciones incluidas en la presente propuesta.
Además, la Comisión supervisará y evaluará si esta iniciativa funciona correctamente en términos de consecución de sus objetivos.
•Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta
La presente propuesta incluye tres elementos principales. En primer lugar, se propone ampliar la aplicación de la norma relativa a los sujetos pasivos considerados proveedores, que actualmente se limita a las ventas a distancia de bienes importados cuyo valor no sea superior a 150 EUR, a todas las ventas a distancia de bienes importados de un tercer territorio o de un tercer país. Esta ampliación de la norma sobre los sujetos pasivos considerados proveedores se logra mediante la supresión de la referencia al umbral de 150 EUR en el artículo 14 bis, apartado 1, de la Directiva 2006/112/CE del Consejo. En virtud de su ámbito de aplicación ampliado, la norma de los sujetos pasivos considerados proveedores se aplicaría, por tanto, a todas las ventas a distancia de bienes importados en la UE facilitadas por una interfaz electrónica, independientemente del valor intrínseco del envío.
En segundo lugar, se propone ampliar la aplicación de la IOSS, que actualmente se limita a las ventas a distancia de bienes importados en envíos cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR, a fin de que abarque todas las ventas a distancia de bienes importados, independientemente de su valor. Sin embargo, los productos sujetos a impuestos especiales seguirían estando excluidos del régimen. La ampliación de la IOSS ayudaría a promover el concepto de registro único a efectos del IVA en la UE, al limitar aún más los casos en los que un sujeto pasivo está obligado a registrarse a efectos del IVA en otro Estado miembro. Esta ampliación de la aplicación de la IOSS se logra mediante la supresión de la referencia al umbral de 150 EUR en el artículo 369 terdecies, párrafo primero, de la Directiva 2006/112/CE del Consejo.
En tercer lugar, la propuesta ampliaría la aplicación del régimen especial establecido en el título XII, capítulo 7, de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, que actualmente se limita a los bienes importados admisibles cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR, a todos los bienes admisibles. Los productos sujetos a impuestos especiales seguirían estando excluidos de este régimen. La ampliación del régimen especial contribuirá a promover el concepto de registro único a efectos del IVA en la UE, al limitar aún más los casos en los que un sujeto pasivo está obligado a registrarse a efectos del IVA en otro Estado miembro. Por consiguiente, se modifica el artículo 369 sexvicies de la Directiva 2006/112/CE del Consejo para suprimir la referencia al umbral de 150 EUR.
2023/0158 (CNS)
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las normas del IVA relativas a los sujetos pasivos que facilitan las ventas a distancia de bienes importados y a la aplicación del régimen especial para las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países y los regímenes especiales de declaración y liquidación del IVA sobre las importaciones
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 113,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,
Visto el dictamen del Parlamento Europeo,
Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo,
De conformidad con un procedimiento legislativo especial,
Considerando lo siguiente:
(1)El artículo 14 bis, apartado 1, de la Directiva 2006/112/CE del Consejo establece el «régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores». De conformidad con dicho artículo, cuando un sujeto pasivo facilite, mediante el uso de una interfaz electrónica, las ventas a distancia de bienes importados desde terceros territorios o terceros países, dicho sujeto pasivo será considerado proveedor de dichos bienes.
(2)La aplicación del régimen de «los sujetos pasivos considerados proveedores» se limita actualmente a las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países en envíos cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR. A fin de reducir la carga que supone el cumplimiento para los operadores comerciales que efectúan ventas a través de interfaces electrónicas, como por ejemplo los mercados, y de apoyar un registro único a efectos del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en la Unión, debe suprimirse el límite de 150 EUR. Por consiguiente, el régimen de los sujetos pasivos considerados proveedores debe abarcar todas las ventas a distancia de bienes importados en la Unión desde terceros territorios o terceros países, independientemente de su valor.
(3)El título XII, capítulo 6, sección 4, de la Directiva 2006/112/CE establece un régimen especial para las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países, conocido como ventanilla única de importación (IOSS, por sus siglas en inglés). Los sujetos pasivos que opten por registrarse en la IOSS no necesitan registrarse a efectos del IVA en cada Estado miembro en el que tengan lugar sus entregas a los consumidores de bienes con arreglo a este régimen. En su lugar, el IVA adeudado por dichas entregas puede declararse y pagarse en un único Estado miembro a través del régimen de la IOSS. Sin embargo, el régimen especial de la IOSS queda circunscrito a las ventas a distancia de bienes importados en envíos cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR. Para apoyar un registro único a efectos del IVA en la Unión, debe suprimirse el umbral de 150 EUR, de modo que los sujetos pasivos que realicen ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o terceros países en la Unión cuyo valor sea superior a 150 EUR no estén obligados a registrarse a efectos del IVA sobre la importación en cada Estado miembro de destino de los bienes.
(4)El título XII, capítulo 7, de la Directiva 2006/112/CE establece el régimen especial de declaración y liquidación del IVA sobre las importaciones. Siempre que se cumplan determinadas condiciones, el régimen especial permitirá a los operadores postales, las empresas de transporte urgente, los agentes de aduanas y otros operadores que cumplimentan declaraciones en aduana de importación en nombre del cliente declarar y pagar mensualmente el IVA recaudado por determinadas importaciones. Los regímenes especiales se limitan a las mercancías importadas en envíos cuyo valor intrínseco no sea superior a 150 EUR, excluidos los productos sujetos a impuestos especiales. Por consiguiente, para reducir la carga derivada del cumplimiento y los costes asociados a los bienes importados en envíos cuyo valor intrínseco sea superior a 150 EUR, debe suprimirse el umbral de 150 EUR.
(5)De conformidad con la Declaración política conjunta, de 28 de septiembre de 2011, de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos, en casos justificados, los Estados miembros se comprometen a adjuntar a la notificación de las medidas de transposición uno o varios documentos que expliquen la relación entre los componentes de una directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, el legislador considera que la transmisión de dichos documentos está justificada.
(6)Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, la introducción del concepto de registro único a efectos del IVA en la Unión, solo puede lograrse a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE). De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
(7)Por tanto, procede modificar la Directiva 2006/112/CE en consecuencia.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
Artículo 1
Modificaciones de la Directiva 2006/112/CE
La Directiva 2006/112/CE se modifica como sigue:
1)En el artículo 14 bis, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:
«1.
Cuando un sujeto pasivo, utilizando una interfaz electrónica como un mercado en línea, una plataforma, un portal u otros medios similares, facilite la venta a distancia de bienes importados de terceros territorios o de terceros países, se considerará que dicho sujeto pasivo ha recibido y suministrado él mismo dichos bienes.».
2)En el artículo 369 terdecies, el párrafo primero se sustituye por el texto siguiente:
«A efectos de la presente sección, las ventas a distancia de bienes importados de terceros territorios o de terceros países no incluirán los productos sujetos a impuestos especiales.».
3)El artículo 369 sexvicies se sustituye por el texto siguiente:
«Artículo 369 sexvicies
En el caso de que no se opte por el régimen especial a que se refiere el capítulo 6, sección 4, para la importación de bienes, a excepción de los productos sujetos a impuestos especiales, el Estado miembro de importación autorizará a la persona que presente las mercancías en aduana por cuenta de la persona a la que estas vayan destinadas en el territorio de la Comunidad a acogerse al régimen especial de declaración y liquidación del IVA sobre las importaciones en relación con los bienes expedidos o transportados con destino a dicho Estado miembro.».
Artículo 2
Transposición
1.Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 31 de diciembre de 2027, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
Aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de marzo de 2028.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.
2.Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.
Artículo 3
Entrada en vigor
La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Artículo 4
Destinatarios
Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente
