COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 27.10.2022
COM(2022) 554 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la evaluación de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que afectan al mercado interior y están relacionados con actividades transfronterizas
{SWD(2022) 344 final}
1.Introducción
El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) recomienda que los países lleven a cabo evaluaciones de riesgos en cada sector de conformidad con los requisitos en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Los países deben identificar, evaluar y comprender los riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo, y adoptar medidas preventivas adecuadas.
Reconociendo la importancia de adoptar un enfoque supranacional en la identificación de los riesgos, la Directiva (UE) 2015/849 (la cuarta Directiva antiblanqueo), modificada por la Directiva (UE) 2018/843 (la quinta Directiva antiblanqueo), en adelante «la Directiva antiblanqueo», encomienda a la Comisión que efectúe una evaluación de los riesgos específicos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo que afectan al mercado interior y que guardan relación con actividades transfronterizas.
La Comisión publicó su primera evaluación supranacional de riesgos en 2017 y la segunda en 2019. La evaluación supranacional de riesgos de la Comisión de 2022 consta de dos documentos: el presente informe y un documento de trabajo de los servicios de la Comisión detallado que, en conjunto, ofrecen un análisis exhaustivo de los riesgos en todos los ámbitos pertinentes y las recomendaciones necesarias para contrarrestarlos.
En el artículo 6, apartado 1, de la Directiva antiblanqueo se exige a la Comisión que actualice su informe cada dos años (o con más frecuencia si procede). En el presente ejercicio, que ha sufrido un ligero retraso por los efectos de la pandemia de COVID-19, se vuelven a evaluar todos los sectores analizados en ejercicios anteriores y, en los casos en que las circunstancias no han cambiado, se actualiza y matiza la información incluida en el informe de 2019. En cuanto a los sectores o productos en que se han detectado cambios relevantes, la evaluación también ha llevado a recalcular los niveles de riesgo correspondientes (por ejemplo, los criptoactivos y los juegos de azar en línea son dos sectores cuyo riesgo es más elevado actualmente).
Al igual que en los informes anteriores, en esta tercera edición se analizan los riesgos actuales de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y se propone un enfoque integral para abordarlos. También se evalúan el grado de aplicación de las recomendaciones de la Comisión sobre las medidas de mitigación incluidas en el informe de 2019 y los riesgos que persisten. Asimismo, aprovecha el trabajo y el proceso de consulta de las partes interesadas que condujo a la adopción del Plan de Acción de la Comisión de 2020 y el paquete de medidas legislativas de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo propuesto en 2021.
El paquete de medidas legislativas de 2021 forma parte del compromiso de la Comisión de proteger a los ciudadanos y al sistema financiero de la Unión frente al blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Su objetivo es mejorar la detección de transacciones y actividades sospechosas y colmar las lagunas utilizadas por los delincuentes para blanquear ingresos ilícitos o financiar actividades terroristas a través del sistema financiero. Se considera el eje central de las medidas de mitigación propuestas y el modo de abordar los problemas clasificados como estructurales y que las anteriores revisiones de las normas de la UE en el ámbito de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo no pueden resolver por sí solas.
El presente informe también da prioridad a los riesgos y se centra en factores geográficos cuando resulta posible y pertinente, abordando las recomendaciones formuladas en el Informe Especial n.º 13/2021 del Tribunal de Cuentas Europeo.
En la elaboración del presente informe, la Comisión ha llevado a cabo un amplio ejercicio de consulta en el que han participado tantas partes interesadas pertinentes como ha sido posible y en el transcurso del cual se han abordado varios sectores mediante un diálogo bilateral y sectorial con organizaciones representativas del ámbito de la UE, expertos nacionales designados y el sector académico. Se han tenido debidamente en cuenta las evaluaciones nacionales de riesgos realizadas por los Estados miembros y las publicaciones especializadas más recientes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. La Comisión también ha consultado a otros organismos de la UE y autoridades nacionales, como la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol), la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y las Unidades de Información Financiera (UIF) por medio de la plataforma de UIF de la UE. Dichas consultas tuvieron lugar entre 2020 y 2022.
1.1.Impacto de la pandemia de COVID-19
La crisis de la COVID-19 ha entrañado desafíos mundiales y perturbaciones económicas sin precedentes. Desde que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que el brote de COVID-19 constituía una pandemia internacional en marzo de 2020, los Gobiernos de todo el mundo han adoptado diversas medidas para hacerle frente, como iniciativas relativas a los fondos de estímulo, la asistencia social y la desgravación fiscal, pero también distintas formas de confinamiento, como toques de queda, cierres de escuelas y de establecimientos de venta al por menor y de hostelería, cierres de fronteras y restricciones de viaje. Los cambios sin precedentes en la forma de actuar de las personas, la incertidumbre y el miedo reinantes y las restricciones gubernamentales han provocado cambios en el comportamiento delictivo. Los delincuentes también se han aprovechado de los programas públicos de ayuda.
Las nuevas circunstancias han elevado el riesgo de blanqueo de capitales en muchos sectores económicos y actividades empresariales. Entre estos riesgos figuran los siguientes:
·malversación y fraude de fondos concedidos en forma de medidas financieras para proteger las economías nacionales del impacto de la pandemia o de otros fondos públicos concedidos en el contexto de la pandemia;
·la adquisición de empresas que afrontan dificultades financieras por parte de agentes y organizaciones delictivas malintencionados;
·el aumento de las oportunidades para que los grupos delictivos obtengan ingresos por la venta de productos sanitarios no autorizados y productos farmacéuticos y vacunas ilícitos, en particular a los Gobiernos;
·la comisión de ciberdelitos aprovechando el aumento del volumen de compras por internet, en particular mediante el uso de identidades fraudulentas;
·la corrupción de los funcionarios a la hora de adoptar medidas urgentes, como encargar suministros médicos específicos, y la correspondiente simplificación de las normas de contratación pública.
Las autoridades públicas del sistema de lucha contra el blanqueo de capitales, como los supervisores, las UIF y las autoridades policiales, tuvieron que adaptarse a nuevas fórmulas para el desempeño de sus actividades, limitando la movilidad y la interacción personal. Entre otras, se limitaron o suspendieron los controles sobre el terreno, las entrevistas y las misiones policiales en otros países para evaluar las operaciones transfronterizas. Esto podría haber reducido la capacidad de desempeñar funciones de forma eficaz en algunos ámbitos. Se han introducido nuevas herramientas y prácticas de investigación, como las entrevistas y los exámenes en línea, que limitaron el impacto de las medidas gubernamentales sobre la capacidad de supervisión e investigación de las autoridades competentes.
Estos fenómenos se siguen observando más de dos años después de la declaración de la pandemia, si bien su impacto es más limitado ahora debido a que existe un mayor grado de concienciación sobre estas amenazas delictivas, y los ciudadanos han retomado en gran medida sus hábitos anteriores al brote. No obstante, los delincuentes adaptarán sus modos de proceder. Entretanto, las estructuras delictivas que operan en la UE pueden seguir aprovechándose de los cambios introducidos a raíz de la pandemia y podrían mejorar su capacidad.
1.2.La guerra de agresión rusa contra Ucrania
La UE ha ido imponiendo progresivamente medidas restrictivas (sanciones) contra Rusia desde marzo de 2014, inicialmente en respuesta a la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol y a la desestabilización deliberada de Ucrania. El 23 de febrero de 2022, la UE amplió las sanciones en respuesta al reconocimiento de las zonas de las provincias ucranianas de Donetsk y Luhansk no controladas por el Gobierno y a la orden de entrada de las fuerzas armadas rusas en dichas zonas. A partir del 24 de febrero de 2022, en respuesta a la agresión militar de Rusia contra Ucrania, la UE amplió considerablemente las sanciones. Incorporó un número significativo de personas y entidades a la lista de sanciones y adoptó medidas sin precedentes con el fin de debilitar considerablemente la base económica de Rusia, privarle de tecnologías y mercados críticos y reducir sensiblemente su capacidad para librar la contienda.
Paralelamente, se ha ampliado el régimen de sanciones de la UE en relación con Bielorrusia como respuesta a la participación de este país en la agresión de Rusia contra Ucrania y se suma a las sanciones ya en vigor. Este régimen de sanciones consiste en un paquete de medidas financieras, económicas y comerciales.
Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las medidas de inmovilización de bienes de la UE contra personas y entidades vinculadas a la agresión rusa, la Comisión creó el grupo de trabajo «Inmovilización y Decomiso» cuyo objetivo consiste en coordinar las acciones emprendidas por los organismos de la Unión y las autoridades nacionales para abordar cualquier dificultad relativa a la aplicación de las sanciones de la UE. El grupo de trabajo ya está obteniendo resultados notables: Los Estados miembros han inmovilizado activos por valor de casi 10 000 millones EUR, lo que asciende a 32 000 millones EUR si se incluyen los fondos del Banco Central de Rusia. El efecto general de las sanciones ya se empieza a sentir en la economía rusa. El grupo de trabajo también tiene por objeto facilitar los intercambios entre las autoridades policiales en relación con las investigaciones y las medidas de decomiso adoptadas con respecto a posibles delitos vinculados a las personas sujetas a sanciones (en particular, a la elusión de dichas sanciones). El grupo de trabajo también está considerando opciones para utilizar los activos confiscados en beneficio del pueblo ucraniano.
La Recomendación de la Comisión, de 28 de marzo de 2022
, sobre las medidas inmediatas en el contexto de la invasión rusa de Ucrania en relación con los regímenes de ciudadanía para inversores y los regímenes de residencia para inversores insta a los Estados miembros a reevaluar las naturalizaciones y los permisos de residencia concedidos en virtud de dichos regímenes a nacionales rusos y bielorrusos, a fin de asegurarse de que no forman parte de la lista de las sanciones de la UE relacionadas con la guerra en Ucrania. La Comisión también recomendó suspender la expedición de permisos de residencia concedidos en virtud de regímenes de residencia para inversores a todos los nacionales rusos y bielorrusos.
Según un estudio reciente realizado con la herramienta DATACROS financiada por el Fondo de Seguridad Interior-Policía, en Europa hay casi 31 000 empresas (entre las que predominan empresas inmobiliarias, de la construcción, hoteles y empresas de los sectores financiero y energético) cuyos titulares reales son rusos. De ellas, 1 400 (hasta el 5 %)son propiedad de 33 personas sujetas a sanciones recientes, los llamados oligarcas. Algunos oligarcas pueden ocultar que ostentan la titularidad o el control de las empresas sirviéndose de empresas intermedias registradas en terceros países o de accionistas locales interpuestos.
De hecho, algunas de estas empresas ya presentaban indicadores de alto riesgo antes de que se impusieran las sanciones, a saber: presencia en la base de datos Offshore Leaks, una complejidad empresarial injustificada o el uso de instrumentos jurídicos opacos o conexiones con jurisdicciones de alto riesgo. Esto significa que estas empresas podrían —y deberían— haber alertado a las autoridades competentes y de supervisión antes de los recientes acontecimientos.
En este contexto, el objetivo del marco de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de la UE de proteger la integridad del sistema financiero de la UE contribuye a proteger la libertad, la justicia y la seguridad de Europa en su conjunto. La adecuada aplicación de las medidas restrictivas de inmovilización de bienes de la UE exige también el cumplimiento efectivo de las normas sobre titularidad real (es decir, la transparencia de los registros de empresas y del ámbito corporativo); un mayor impulso de las interconexiones entre los distintos registros (registros de titularidad real, registros de empresas/mercantiles y registros de la propiedad); una cooperación y un intercambio de información más fluidos, así como la detección y supervisión adecuadas de los activos ocultos a las autoridades tributarias. La creación de sociedades fantasma puede resultar relativamente fácil, por lo que siguen utilizándose para hacer circular cientos de millones de euros a través de transacciones opacas. Recurriendo a sociedades fantasma, los delincuentes pueden encubrir el origen y el destino de los fondos, además de ocultar al beneficiario real de la operación. Estos fondos pueden utilizarse simplemente para fines de lucro personal, pero también para desestabilizar países enteros. Así pues, al arrojar luz sobre los flujos de dinero sucio no solo se contribuye a defender la democracia y la seguridad de los ciudadanos de la UE, sino que también se ayuda a contrarrestar la influencia de las autocracias.
En los debates mantenidos en el marco del grupo de trabajo «Inmovilización y Decomiso» se han puesto de relieve las dificultades para identificar los activos controlados por los oligarcas como titulares reales, a menudo ocultos tras estructuras jurídicas complejas en diferentes jurisdicciones. Esto supone una dificultad importante en la aplicación de las sanciones y en las actividades de investigación policiales. Por lo tanto, es de suma importancia garantizar que las negociaciones sobre el paquete de medidas legislativas de lucha contra el blanqueo de capitales avanzan con celeridad, a fin de garantizar que las autoridades competentes dispongan de información sobre la titularidad real. Además, dada la importancia de los registros para garantizar la aplicación efectiva de sanciones financieras específicas, es importante que los Estados miembros anticipen, en la medida de lo posible, la adopción de las medidas propuestas en dicho paquete para garantizar que los registros de titularidad real contengan datos suficientes.
2.Resultados de la evaluación supranacional de riesgos
En esta tercera edición de la evaluación supranacional de riesgos, la Comisión ha analizado los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que pueden plantear para el mercado interior de la UE cuarenta y tres productos y servicios agrupados en ocho categorías. Estos productos y servicios son los que se señalan en la Directiva antiblanqueo, junto con otros considerados pertinentes para la evaluación del riesgo a la luz de su riesgo intrínseco percibido.
Estos cuarenta y tres productos y actividades ya se evaluaron en la segunda evaluación supranacional de riesgos (2019), que, a su vez, constituyó una versión actualizada y mejorada del primer informe de la Comisión (2017). Se agrupan de la siguiente manera:
1)Productos y servicios vinculados a efectivo (transporte de efectivo, negocios intensivos en efectivo, billetes de valor elevado, pagos en efectivo y cajeros automáticos de propiedad privada).
2)Sector financiero (depósito en cuentas, sector de inversión minorista e institucional, banca corporativa, banca privada, microfinanciación colectiva, cambio de divisas, dinero electrónico, transferencias de fondos, transferencias ilegales de fondos, servicios de pago, monedas virtuales y otros activos virtuales, préstamos a empresas, créditos al consumo y préstamos de escasa cuantía, créditos hipotecarios y créditos respaldados por activos de valor elevado, seguros de vida y de otro tipo, y servicios de custodia de seguridad).
3)Productos y servicios no financieros (instrumentos jurídicos, bienes de valor elevado, activos de valor elevado, transporte de piedras y metales preciosos, bienes inmuebles, servicios prestados por contables y servicios jurídicos).
4)Sector de los juegos de azar.
5)Organizaciones sin ánimo de lucro.
6)Deportes profesionales (fútbol profesional).
7)Zonas francas.
8)Regímenes de ciudadanía para inversores y regímenes de residencia para inversores.
Se han revisado a la luz del marco jurídico revisado de la Unión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y, en su caso, de los efectos de la pandemia de COVID-19 y de las sanciones contra Rusia y Bielorrusia. Cuando las circunstancias no hayan cambiado, no se han modificado sustancialmente las descripciones ni las evaluaciones de los productos y servicios analizados en el informe de 2019.
Así pues, en esta evaluación se ha actualizado la información del informe de 2019, ajustando y optimizando varios ámbitos (como las monedas y los activos virtuales y el análisis del sector financiero y de los productos no financieros), y se han revisado las cifras y las fuentes de información.
2.1.Principales riesgos en los sectores cubiertos por la evaluación supranacional de riesgos
2.1.1.Activos en efectivo y similares al efectivo
Si bien las transacciones minoristas en efectivo han disminuido, la demanda de billetes de euros parece haber aumentado, siguiendo una tendencia denominada «paradoja del efectivo», lo cual pone en evidencia que el efectivo sigue siendo un depósito de valor popular incluso tras la pandemia de COVID-19. A pesar de los constantes cambios de la delincuencia, la economía delictiva sigue estando basada principalmente en el efectivo, lo que expone a la UE a importantes riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, dados el anonimato y la relativa facilidad de movimiento asociados con el efectivo y los activos similares al efectivo. Los delincuentes tratan de trasladar los ingresos en efectivo a lugares donde utilizarlos o introducirlos en el sistema financiero resulte más fácil, normalmente lugares con un uso predominante de efectivo o una supervisión deficiente del sistema financiero. El efectivo puede convertirse asimismo en activos anónimos como las tarjetas de prepago, que actualmente no se someten a control en las fronteras. Las denuncias son muy escasas, posiblemente debido a la dificultad de detectar las transacciones en efectivo. La aparición de cajeros automáticos de propiedad privada aumenta la posibilidad de que las organizaciones delictivas introduzcan sus ganancias en el sistema financiero sin ser detectadas.
El actual marco jurídico de la UE ha limitado en gran medida la posibilidad de que se introduzcan en el sistema financiero grandes sumas de efectivo generado de forma ilícita. El Reglamento sobre controles de efectivo, que entró en vigor en junio de 2021, amplía el alcance de los controles de efectivo en la frontera de la UE y refuerza las competencias de las autoridades.
En la actualidad, diecinueve Estados miembros han puesto en marcha o están introduciendo limitaciones a los pagos en efectivo, pero la disparidad de los marcos distorsiona la competencia y puede dar lugar a la deslocalización de empresas a Estados miembros con requisitos menos exigentes. El Plan de Acción de la Comisión para una Política Global de la Unión en materia de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo hacía referencia a la introducción de límites máximos para los pagos de grandes sumas de dinero en efectivo como un posible medio de mitigar los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. A tal efecto, en la propuesta de Reglamento de la Comisión relativo a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo se incluye un límite para los pagos de grandes sumas de dinero en efectivo.
2.1.2.Sector financiero
Como sucedía en los informes anteriores, la presente evaluación supranacional de riesgos contempla en esta categoría una serie de productos y sectores (diecisiete en total) que prestan servicios financieros a clientes comerciales y minoristas. Este capítulo comprende una amplia selección de sectores, en particular la banca, la inversión, los seguros, la microfinanciación colectiva, el dinero electrónico, la transferencia de fondos (legal o no), los criptoactivos y los servicios de pago.
La mayoría de las amenazas y vulnerabilidades detectadas ya se han puesto de relieve en las evaluaciones supranacionales de riesgos previas y siguen siendo pertinentes. En el sector financiero, la falta de normas claras y coherentes, la incoherencia en la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo en todo el mercado interior, y la insuficiencia en la coordinación y el intercambio de información entre las UIF siguen afectando a la capacidad de la UE para abordar correctamente los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Además, aparentemente, las autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de los Estados miembros suelen tener dificultades para supervisar el sector de acuerdo con un enfoque basado en el riesgo.
De acuerdo con el dictamen de la Autoridad Bancaria Europea de marzo de 2021, en la presente evaluación supranacional de riesgos se considera que, aparentemente, las entidades de crédito y de pago, las oficinas de cambio, las entidades de dinero electrónico y los proveedores de crédito (distintos de las entidades de crédito) son más vulnerables a los riesgos derivados de las deficiencias de los sistemas y los controles de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
Los riesgos asociados a los criptoactivos exigen no solo que se garantice un elevado grado de protección de los consumidores e inversores y la integridad del mercado, sino también que se adopten medidas contra la manipulación del mercado y para evitar actividades de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. También deben abordarse los riesgos para la estabilidad financiera y la política monetaria que puedan derivarse del uso generalizado de los criptoactivos y los instrumentos basados en la tecnología de registro descentralizado en los mercados financieros.
Las características y la naturaleza de los fondos de inversión los hacen vulnerables al blanqueo de ganancias procedentes del fraude, los delitos fiscales, la corrupción y el soborno. El riesgo se ve favorecido, además, por la exposición del sector a clientes de alto riesgo, así como por el carácter elevado del volumen, la complejidad y la naturaleza transfronteriza de las transacciones. En un sector que gestiona activos con un valor significativo, la transparencia de la titularidad real sigue siendo deficiente.
2.1.3.Sector y productos no financieros
En este capítulo, en la evaluación supranacional de riesgos se examinan las estructuras jurídicas de acuerdo con un nuevo enfoque, apartándose de los informes anteriores. Ahora se centra en las principales vulnerabilidades relacionadas con la ocultación de la titularidad real (fideicomisos, testaferros y empresas) y no en etapas concretas de la vida de las entidades jurídicas y los instrumentos jurídicos (creación, actividad empresarial y extinción). También se tienen en cuenta el mercado de bienes de valor elevado, la inversión en bienes inmuebles y los servicios prestados por contables, auditores, asesores y asesores fiscales, así como los servicios jurídicos de notarios y otros profesionales independientes del Derecho.
2.1.3.1. Sector y productos no financieros. Entidades y acuerdos jurídicos
Los delincuentes pueden diseñar estructuras complejas en las que participen empresas y personas jurídicas para ocultar pistas ante una auditoría financiera, lo que a menudo implica el uso de sociedades fantasma y sociedades ficticias. El uso de tales estructuras jurídicas enmascara el movimiento de las ganancias ilícitas como transacciones comerciales legítimas. Los fideicomisos y los acuerdos similares ofrecen opacidad y ocultan la existencia de activos a las autoridades policiales y los organismos de recuperación de activos. La falta de cooperación y de intercambio de información entre las autoridades de diferentes jurisdicciones genera áreas de debilidad fáciles de explotar por los delincuentes que buscan jurisdicciones cuyos controles para luchar contra el blanqueo de capitales son menos eficaces.
Como complemento a estas estructuras, pueden explotarse los servicios prestados por los administradores y accionistas interpuestos con el fin de ocultar la titularidad real. Por ejemplo, los delincuentes y las personas a las que se les prohíbe asumir determinados puestos empresariales buscan los servicios de testaferros profesionales para ocultar su identidad, eludir las prohibiciones y permanecer ocultos en los documentos y registros de la empresa.
2.1.3.2. Sector y productos no financieros. Bienes de valor elevado
Los bienes de valor elevado, en concreto las obras de arte, las antigüedades y los metales y piedras preciosos, son productos que permiten la transferencia de valor. Para los delincuentes, esto significa que las ganancias ilícitas pueden convertirse en activos de valor elevado que pueden trasladarse a través de las fronteras y almacenarse con relativa facilidad y escaso control reglamentario. El valor de activos como las obras de arte y las antigüedades suele ser subjetivo y difícil de verificar o comparar. Por lo tanto, pueden venderse obras de arte de poco valor a cómplices a un precio muy inflado, elaborando una factura que legitime la transferencia de fondos.
Se han denunciado con profusión los vínculos entre el comercio de antigüedades y el tráfico de drogas, especies silvestres y armas, el blanqueo de capitales y los delitos fiscales y la financiación de maquinaria bélica y las organizaciones terroristas, lo que sitúa al tráfico de antigüedades en el ámbito de la delincuencia organizada transnacional grave. Tal como se anunció en la Estrategia de la UE contra la Delincuencia Organizada 2021-2025, la Comisión adoptará a finales de 2022 su plan de acción sobre el tráfico de bienes culturales, en el que establecerá un enfoque político integral dirigido a la desarticulación de esta forma de delincuencia y a la protección de los bienes culturales de los daños causados por actividades delictivas.
2.1.3.3. Sector y productos no financieros. Proveedores de servicios
Las empresas proveedoras de servicios siguen expuestas al riesgo de que grupos de delincuencia organizada se infiltren en ellas o se apropien de ellas para blanquear ganancias ilícitas. Los infractores pueden aprovechar sus servicios de asesoramiento y sus conocimientos especializados sobre la creación y gestión de estructuras, así como su capacidad para proporcionar documentación y garantías en relación con las actividades empresariales. La respetabilidad asociada a determinadas profesiones las convierte en objetivos atractivos para los blanqueadores, al igual que su uso de cuentas de clientes. Los profesionales pueden estar implicados involuntariamente, pero también pueden ser cómplices de delincuentes o ser deliberadamente negligentes en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
La exposición al riesgo se debe a que estos profesionales participan en la gestión de asuntos jurídicos complejos y de sociedades y estructuras jurídicas, en concreto sociedades fantasma y offshore.
La disparidad entre los Estados miembros a la hora de aplicar la supervisión basada en el riesgo en algunos sectores, en particular cuando la llevan a cabo los organismos autorreguladores, afecta a la eficacia en la prevención y a la capacidad de detectar usos indebidos. El bajo número de denuncias de transacciones y actividades sospechosas por parte de la mayoría de las empresas y profesiones no financieras designadas en el conjunto de los Estados miembros indica que las sospechas no se están detectando ni denunciando de manera eficaz.
El sector inmobiliario también se ve significativamente expuesto a los riesgos de blanqueo de capitales y es especialmente vulnerable desde el punto de vista de los delitos fiscales. Según un estudio de la Comisión, 1,4 billones EUR en bienes inmuebles extraterritoriales están en manos de residentes en la UE. Los complejos métodos de financiación, la intermediación y el uso de instrumentos corporativos plantean dificultades a la hora de identificar la titularidad real. Los estudios del GAFI y Egmont Group ofrecen ejemplos de las complejas argucias que emplean para ocultar la fuente de los fondos.
Como indican las evaluaciones nacionales de riesgos, los proveedores de servicios son los que más se benefician de las actividades de sensibilización, de la formación y de la mejora de la supervisión.
2.1.4.Características comunes a los sectores financiero y no financiero (entidades y estructuras jurídicas)
La debilidad asociada a la cuestión de la titularidad real sigue siendo una amenaza considerable para el sistema financiero. El anonimato sigue siendo una vulnerabilidad crítica en el sistema financiero internacional, ya que los bancos, los reguladores y las autoridades policiales son incapaces de determinar con celeridad quiénes son los verdaderos titulares de las empresas. Los organismos de inversión colectiva presentan un riesgo similar, ya que la identidad de los inversores finales no suele ser transparente y el uso de cuentas combinadas complica aún más el intercambio de información entre intermediarios.
En el sector no financiero, los delincuentes aprecian a las entidades y estructuras jurídicas por su capacidad para reforzar el anonimato y ocultar la identidad de los titulares reales, así como por ser un medio para llevar a cabo sus actividades ilícitas, por ejemplo facilitando la logística o el transporte de mercancías ilícitas.
Así pues, la transparencia de la titularidad real se revela como un elemento crucial en ambos ámbitos. La clave para abordar los riesgos relacionados con el anonimato reside en las iniciativas adoptadas en los últimos años a escala mundial y, en concreto en la UE —pionera en este ámbito—, para fomentar la transparencia de las empresas y evitar su uso indebido por parte de los delincuentes. El establecimiento de registros de titularidad real y el aumento de la transparencia de las empresas son solo algunos ejemplos de los esfuerzos que están en marcha para luchar contra el uso de sociedades fantasma. Además de saber quién controla realmente una empresa, levantar el velo sobre cómo se controlan las empresas da pistas para su investigación y orienta la evaluación de riesgos, impulsando la detección precoz de estos y permitiendo la identificación de pautas ocultas que no serían visibles con un enfoque tradicional.
2.1.5.Sector de los juegos de azar
El sector de los juegos de azar se caracteriza por un crecimiento económico y un desarrollo tecnológico acelerados y por el sólido crecimiento de su segmento en línea durante la pandemia de COVID-19 y después de esta. A este respecto, varias autoridades competentes informaron de que los riesgos derivados del juego en línea han aumentado aún más desde la publicación de la última evaluación supranacional de riesgos en 2019.
La presente evaluación considera, por primera vez, que las fichas intercambiables utilizadas en los videojuegos se asimilan a los criptoactivos. Por lo tanto, su evaluación de amenazas debe seguir el mismo régimen.
Por su parte, aunque los casinos presentan un elevado riesgo de exposición intrínseco, su incorporación al marco de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo desde 2005 ha tenido un efecto atenuante. Las loterías y las máquinas tragaperras (fuera de los casinos) presentan un nivel moderado de riesgo de blanqueo de capitales o financiación del terrorismo. Para las loterías hay algunos controles, en particular para abordar los riesgos relacionados con grandes ganancias. Se considera que el bingo tradicional presenta un bajo nivel de riesgo de blanqueo de capitales o financiación del terrorismo debido a las apuestas y ganancias relativamente bajas que conlleva.
2.1.6.Recaudación y transferencias de fondos a través de organizaciones sin ánimo de lucro
En el presente informe se contemplan las categorías de organizaciones sin ánimo de lucro definidas en la Recomendación del Grupo de Acción Financiera Internacional. El escenario de riesgo está relacionado con la recaudación y las transferencias de fondos de las organizaciones sin ánimo de lucro dentro del mercado interior, así como con la recaudación de fondos para su transferencia desde y hacia terceros países.
La heterogeneidad del sector y los subsectores de las organizaciones sin ánimo de lucro supone un obstáculo para la evaluación de los riesgos. La naturaleza y el nivel de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo pueden variar en función de las fuentes de financiación, los métodos y canales de desembolso y los beneficiarios de los fondos. Las organizaciones sin ánimo de lucro que prestan ayuda humanitaria suelen operar en zonas de conflicto o de crisis, donde, en ocasiones, puede haber grupos armados o personas considerados como terroristas. La eliminación del riesgo por parte de las instituciones financieras pone a las organizaciones sin ánimo de lucro en riesgo de exclusión financiera, y la dificultad de acceder a los canales bancarios formales aumenta aún más el riesgo.
Las organizaciones sin ánimo de lucro son más conscientes de los riesgos a los que se enfrentan, como demuestra el aumento de la inversión en actividades de cumplimiento y auditoría entre aquellas bien consolidadas. Queda margen para una mayor colaboración y compromiso de los Estados miembros con el sector financiero para facilitar el acceso de las organizaciones sin ánimo de lucro a los canales regulados.
Casi todos los Estados miembros cuentan con algún tipo de supervisión, ya sea a través de organismos reguladores de las organizaciones sin ánimo de lucro, autoridades tributarias u otros tipos de autoridades de supervisión. Los procedimientos de diligencia debida para el registro y el acceso a los servicios financieros se han vuelto más estrictos, lo que puede hacer que las organizaciones sin ánimo de lucro resulten menos atractivas para la financiación del terrorismo.
2.1.7.Deportes profesionales
Como les sucede a muchos otros negocios, el deporte se ha utilizado por los delincuentes para blanquear dinero y obtener ingresos ilegales. El fútbol, con diferencia el deporte más popular del mundo, es un candidato evidente. Como sucede en el mundo del arte, a los delincuentes que operan en el mundo del deporte no siempre les motiva el beneficio económico. El prestigio social, la relación con personas famosas y la perspectiva de tratar con figuras de autoridad también pueden atraer inversiones delictivas.
La pandemia de COVID-19 ha tenido un efecto devastador en las finanzas de los clubes, dando lugar a varias tendencias al alza que podrían poner el sector en mayor riesgo. Dada la insuficiencia de recursos y formación, este sector sigue siendo vulnerable al blanqueo de capitales y, en mucha menor medida, a la financiación del terrorismo. En el propio marco jurídico del sector se han ampliado los controles aplicados, pero este marco por sí solo resulta insuficiente. La transparencia en todos los ámbitos, desde el traspaso de jugadores hasta la propiedad de los clubes, es esencial para reducir el nivel de riesgo de este sector.
2.1.8.Zonas francas
Se sigue considerando que las zonas francas presentan riesgos elevados de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, ya que ofrecen una serie de ventajas desde el punto de vista aduanero y fiscal. Esto puede hacer que sean más propensas a facilitar la comisión de delitos o abusos accesorios. Aunque los riesgos evaluados puedan aplicarse a todas las zonas francas y, en menor medida, a los depósitos aduaneros, en el caso de las mercancías de valor elevado almacenadas en puertos francos los riesgos se agravan. En un documento de investigación se sugiere que los puertos francos de bienes de lujo se están convirtiendo en nuevos actores en el sistema mundial de evasión fiscal y delincuencia, señalando el rápido crecimiento del mercado artístico de alto nivel y la expansión física de los espacios de almacenamiento de bienes de lujo.
Además, las zonas francas siguen constituyendo una amenaza para la falsificación, ya que permiten a los falsificadores desembarcar mercancías consignadas, adaptar o bien manipular las cargas o la documentación asociada para reexportar los productos sin intervención aduanera, de modo que se oculte el verdadero origen y la naturaleza de las mercancías, así como la identidad del proveedor original.
Queda margen de mejora en la regulación de las zonas francas de la UE. En la propuesta de Reglamento de la Comisión relativo a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, adoptada en julio de 2021, se aclara el ámbito de aplicación de las entidades contempladas. Actualmente, la Comisión está llevando a cabo una evaluación de las zonas francas de la UE. Esta evaluación analiza, entre otras cosas, los beneficios y los costes de las zonas francas, en particular el riesgo de posibles abusos, tanto en el ámbito aduanero como fiscal.
2.1.9.Regímenes de ciudadanía y de residencia para inversores
Los regímenes de ciudadanía y de residencia para inversores tienen por objeto atraer inversiones hacia un país mediante la concesión de derechos de ciudadanía o residencia a cambio de pagos o inversiones predeterminados en el país de que se trate. Resultan ser unos regímenes atractivos porque que facilitan los viajes y la actividad empresarial, pero pueden ser objeto de un uso indebido con fines de blanqueo de capitales, delitos fiscales y corrupción, y también pueden plantear riesgos para la seguridad. Una segunda nacionalidad puede facilitar la circulación de ganancias obtenidas ilícitamente y la ocultación de activos a las autoridades competentes. La falta de transparencia y de gobernanza de estos regímenes también puede suscitar inquietud.
En octubre de 2020, la Comisión tomó medidas con respecto a los tres Estados miembros que gestionaban regímenes de ciudadanía para inversores en aquel momento, de acuerdo con la preocupación de que dichos Estados miembros incumplían sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión desde el punto de vista del principio de cooperación leal y el concepto de ciudadanía de la Unión. La naturaleza de la ciudadanía de la UE y los derechos asociados a esta implican que estos regímenes no se limitan al Estado miembro que naturaliza a un inversor, sino que afectan a todos los Estados miembros y a la UE en su conjunto. La Comisión ha declarado explícitamente que la concesión de una nacionalidad, y por extensión de la ciudadanía de la UE, a cambio de pagos o inversiones predeterminados, y sin que medie ningún vínculo real entre el Estado miembro en cuestión y el inversor, socava la integridad de la ciudadanía de la UE y el principio de cooperación leal.
Solo un Estado miembro sigue aplicando un régimen de ciudadanía para inversores. La Comisión aplicó un procedimiento de infracción contra este Estado miembro en abril de 2022.
Sin embargo, en diecinueve Estados miembros se ofrecen regímenes de residencia para inversores.
La Propuesta de Reglamento de la Comisión relativo a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo establece que los operadores que intervengan en nombre de nacionales de terceros países en el contexto de regímenes de residencia para inversores serán considerados entidades obligadas. En la propuesta no se incluye a los agentes implicados en los regímenes de ciudadanía para inversores, habida cuenta de las preocupaciones de la Comisión sobre su incompatibilidad con el Derecho de la UE.
Recientemente se han puesto de relieve los riesgos de estos regímenes en el contexto de la agresión rusa contra Ucrania, ya que los nacionales sujetos a sanciones o que apoyan decididamente la guerra contra Ucrania pueden haber adquirido la ciudadanía de la UE o un permiso de residencia en los Estados miembros. Habida cuenta de que los regímenes de ciudadanía para inversores infringen el Derecho de la UE, la Comisión ha instado a los Estados miembros a derogar inmediatamente los regímenes de ciudadanía para inversores. También ha pedido a los Estados miembros que velen por que los regímenes de residencia para inversores se sometan a controles rigurosos.
Además, como parte de las medidas adoptadas para abordar los riesgos de los regímenes de residencia para inversores, la Comisión también adoptó el 27 de abril de 2022 una propuesta de refundición de la Directiva sobre residentes de larga duración. La propuesta incluye, entre otras cosas, normas para evitar que los inversores de terceros países adquieran de manera abusiva el estatuto de residente de larga duración en la UE. A tal efecto, incluye una disposición para que se refuercen los controles del requisito de residencia, prestando especial atención a las solicitudes de estatuto de residente de larga duración en la UE presentadas por personas que sean titulares o hayan sido titulares de un permiso de residencia concedido teniendo en cuenta cualquier tipo de inversión en un Estado miembro.
3.Medidas de mitigación
3.1.Medidas de mitigación en virtud de la quinta Directiva antiblanqueo
La quinta Directiva antiblanqueo, cuyo plazo de transposición expiró en enero de 2020, ha dotado a la UE de instrumentos que le permiten evitar de un modo más eficaz que su sistema financiero se utilice para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, en particular mediante:
·la mejora de la transparencia mediante registros públicos de titularidad real de las empresas y registros públicos de fideicomisos y otros instrumentos jurídicos;
·la limitación del anonimato que ofrecen las monedas virtuales, los proveedores de monederos electrónicos y las tarjetas de prepago;
·la ampliación de los criterios para la evaluación de los países de alto riesgo y la mejora de las salvaguardias para las transacciones financieras con origen o destino en dichos países;
·la exigencia de que los Estados miembros creen registros centrales de cuentas bancarias o sistemas de recuperación;
·la mejora de la cooperación y el intercambio de información entre los supervisores de la lucha contra el blanqueo de capitales, así como con los supervisores prudenciales y el Banco Central Europeo.
Se espera que estas medidas sigan contribuyendo a reducir los niveles de riesgo en los sectores y productos afectados. La Comisión está revisando el cumplimiento de las nuevas disposiciones y publicará un informe de aplicación en 2022.
3.2.Medidas de mitigación de la UE ya en vigor o en proyecto
3.2.1.Medidas legislativas
Ya se ha adoptado la mayoría de las medidas legislativas a las que se hace referencia en las dos evaluaciones supranacionales de riesgos anteriores, en particular:
·la quinta Directiva antiblanqueo,
·el nuevo Reglamento sobre controles de efectivo,
·la Directiva relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales mediante el Derecho penal,
·el Reglamento relativo a la introducción y la importación de bienes culturales,
·la Directiva relativa al acceso a la información financiera y de otro tipo,
·la revisión de los Reglamentos sobre las Autoridades Europeas de Supervisión,
·la adopción de la Directiva (UE) 2019/2177, que modifica la Directiva Solvencia II, la Directiva MiFID II y la cuarta Directiva antiblanqueo;
·la adopción de la quinta Directiva sobre requisitos de capital, que elimina los obstáculos a la cooperación entre los supervisores prudenciales y de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
3.2.2.Propuestas legislativas
Como se ha mencionado en la sección 1 («Introducción»), el 20 de julio de 2021 la Comisión presentó un paquete compuesto por cuatro propuestas legislativas para reforzar las disposiciones de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo:
·un Reglamento por el que se crea una nueva autoridad de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo;
·un Reglamento en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo que contiene normas directamente aplicables, en particular relativas a la debida diligencia con respecto al cliente y la titularidad real;
·una sexta Directiva sobre la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, que sustituye a la actual Directiva (UE) 2015/849 (cuarta Directiva antiblanqueo modificada por la quinta Directiva antiblanqueo), que contiene disposiciones que se incorporarán al Derecho nacional, como las normas sobre los supervisores nacionales y las UIF de los Estados miembros; y
·una revisión del Reglamento de 2015 sobre transferencias de fondos para rastrear las transferencias de criptoactivos [Reglamento (UE) 2015/847].
La propuesta de Reglamento sobre la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo constituiría el elemento central de lo que suele denominarse «código normativo único» de la UE sobre esta materia. Sustituiría las normas mínimas de las Directivas antiblanqueo de la UE actualmente en vigor por disposiciones detalladas y directamente aplicables. Entre los principales asuntos que aborda la propuesta figuran los siguientes: las obligaciones impuestas a las entidades obligadas a prevenir el blanqueo de capitales («entidades obligadas»); la transparencia de la información relativa a las personas que posean o controlen a los clientes de dichas entidades; el uso indebido de instrumentos anónimos, como los criptoactivos. Así pues, el reglamento ampliaría la lista de las entidades obligadas, de modo que incluyera a todos los proveedores de servicios de criptoactivos —según recomienda el GAFI—, y racionalizaría los requisitos de titularidad real en toda la UE. También restringiría las transacciones en efectivo, fijando en 10 000 EUR el límite máximo para aceptar o realizar pagos en efectivo por parte de personas que comercien con bienes o presten servicios. Asimismo, armonizaría el enfoque de la UE con respecto a los terceros países cuyos regímenes de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo acusan deficiencias estratégicas.
La Comisión propuso asignar a la Autoridad de Lucha contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo competencias directas de supervisión, que deberían ser operativas en 2024. La Autoridad debería empezar a ejercer sus competencias de supervisión una vez que se haya transpuesto la sexta Directiva sobre la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
El Parlamento Europeo y el Consejo están debatiendo el paquete de medidas legislativas, y la Comisión espera que el trámite legislativo sea rápido.
3.2.3.Medidas de apoyo adicionales
La Comisión Europea sigue trabajando en las siguientes medidas:
·Mejora de la recopilación de datos estadísticos. Desde enero de 2020, la Comisión, de conformidad con el artículo 44 de la Directiva antiblanqueo, está obligada a recopilar estadísticas nacionales sobre cuestiones pertinentes para la eficacia de los sistemas de los Estados miembros en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y a informar posteriormente al respecto. También debe elaborarse una metodología para recopilar y estimar los volúmenes cuantitativos de blanqueo de capitales.
·Formación para profesionales que lleven a cabo actividades amparadas por el «secreto profesional». La Comisión ha facilitado orientaciones e informaciones prácticas para ayudarles a reconocer posibles operaciones de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y a saber cómo proceder en tales casos. Entre 2020 y 2022 se llevó a cabo un proyecto financiado por la UE para la formación de abogados.
·Sensibilización de la opinión pública sobre los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo.
·Supervisión adicional de la falsificación de moneda y de sus posibles vínculos con el blanqueo de capitales. El Programa Pericles IV financia intercambios de personal, seminarios, formación y estudios a autoridades policiales y judiciales, bancos y otras partes implicadas en la lucha contra la falsificación del euro. Las acciones pueden llevarse a cabo en la zona del euro, en los países de la UE no pertenecientes a la zona del euro y en terceros países.
4.Recomendaciones y seguimiento
Tras evaluar los riesgos a la luz del marco jurídico actualizado y de las propuestas presentadas en su paquete de medidas legislativas, la Comisión considera que debe adoptarse una serie de medidas de mitigación en el ámbito de la UE y de los Estados miembros, teniendo en cuenta lo siguiente:
·los niveles de riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo;
·la necesidad de adoptar medidas en el ámbito de la UE o de recomendar a los Estados que lo hagan (subsidiariedad);
·la necesidad de medidas reglamentarias o no reglamentarias (proporcionalidad);
·el impacto en los derechos fundamentales y la privacidad.
La Comisión también ha tenido en cuenta la necesidad de evitar cualquier abuso o interpretación errónea de sus recomendaciones que dé lugar a la eliminación del riesgo, a saber: la exclusión de categorías completas de clientes y la terminación de las relaciones con ellos, sin tener en cuenta plena y adecuadamente el nivel de riesgo en un sector determinado. Esto puede privar a los clientes del acceso al sistema financiero. Como destaca la ABE, la eliminación del riesgo puede ser una herramienta legítima de gestión de riesgos en algunos casos, pero también puede revelar una gestión ineficaz de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que acarrea consecuencias graves.
Así pues, en las secciones siguientes se formulan recomendaciones tanto a la UE como a los Estados miembros, al tiempo que se hace un seguimiento de los progresos realizados en la aplicación de las recomendaciones formuladas en anteriores evaluaciones supranacionales de riesgos.
4.1.Recomendaciones a las Autoridades Europeas de Supervisión
4.1.1.Petición de asesoramiento [por parte de la Comisión Europea] para determinar el ámbito de aplicación y de la parte dispositiva de un reglamento que debe adoptarse en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo
En marzo de 2020, los servicios de la Comisión solicitaron asesoramiento a la ABE sobre los ámbitos en que podrían reforzarse las normas de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. La ABE emitió su dictamen el 10 de septiembre de 2020.
La ABE recomendó a la Comisión que propusiera armonizar los aspectos del actual marco de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo en los que la divergencia de las normas nacionales ha tenido significativos efectos adversos, como las medidas de diligencia debida con respecto al cliente, los sistemas de control interno, las evaluaciones del riesgo de supervisión, la cooperación y el cumplimiento. La ABE también sugirió que la UE reforzara los aspectos de su marco jurídico en que se detectan vulnerabilidades, en particular con respecto a las competencias de los supervisores de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y a los requisitos de notificación.
La ABE recomendó ampliar y aclarar la lista de las entidades obligadas, en particular con respecto a los proveedores de servicios de criptoactivos, las empresas de inversión y los fondos de inversión. También sugirió que se aclararan las disposiciones de la legislación sectorial sobre servicios financieros (en particular, los servicios de pago, los servicios financieros y los sistemas de garantía de depósitos) para garantizar que sean compatibles con los objetivos de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
La aportación de la ABE se ha integrado en todas las propuestas legislativas de la Comisión.
4.1.2.Seguimiento a las recomendaciones de la evaluación supranacional de riesgos de 2019
En el informe de 2019, la Comisión hacía la siguiente recomendación a las Autoridades Europeas de Supervisión:
·«[que] faciliten orientaciones actualizadas en materia de gobernanza interna, con miras a aclarar en mayor medida las expectativas sobre las funciones de los encargados del cumplimiento de las instituciones financieras»;
Como consecuencia de ello, la ABE ha elaborado directrices sobre la función y las responsabilidades del responsable del cumplimiento en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. En dichas directrices se especifican la función, las tareas y las responsabilidades de los responsables del cumplimiento y del órgano de dirección en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, y cómo interactúan entre sí, en particular como grupo. Se aplican a todos los operadores del sector financiero que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva antiblanqueo.
4.2.Recomendaciones a los supervisores no financieros
En esta evaluación se ha constatado que las amenazas y vulnerabilidades detectadas anteriormente en el ámbito no financiero siguen vigentes en gran medida. Así pues, la Comisión reitera las recomendaciones de la anterior evaluación supranacional de riesgos a los organismos autorreguladores, en particular para que lleven a cabo más inspecciones temáticas, aumenten el nivel de información facilitada y sigan organizando cursos de formación para que se comprendan mejor los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y las obligaciones de cumplimiento.
4.3.Recomendaciones a los Estados miembros (autoridades nacionales o supervisores nacionales)
4.3.1.Seguimiento a las recomendaciones de la evaluación supranacional de riesgos de 2019
De conformidad con el artículo 6, apartado 4, de la Directiva antiblanqueo, si los Estados miembros deciden no aplicar alguna de las recomendaciones, deben notificar su decisión a la Comisión y justificarla («cumplir o explicar»). Hasta la fecha, ningún Estado miembro ha efectuado una notificación de este tipo a la Comisión con respecto a las recomendaciones de 2019.
Cabe señalar que las obligaciones jurídicas de la quinta Directiva antiblanqueo sustituyen, total o parcialmente, a las recomendaciones anteriores, en particular en lo que se refiere a la mayor transparencia de la titularidad real, la reducción de los umbrales de diligencia debida con respecto al cliente en algunos sectores o la ampliación de la lista de entidades obligadas.
En la siguiente sección se detallan varios aspectos fundamentales de las recomendaciones de la Comisión.
1)Alcance de las evaluaciones nacionales de riesgos
En informes anteriores se identificaba a las empresas con uso intensivo de efectivo y pagos en efectivo, el sector de las organizaciones sin ánimo de lucro y los productos de dinero electrónico como ámbitos que los Estados miembros deben tener en cuenta debidamente en sus evaluaciones nacionales de riesgos y con respecto a los cuales deben definir medidas de mitigación adecuadas.
Para este ejercicio, la Comisión ha recibido hasta la fecha las evaluaciones nacionales de riesgos más recientes de veinticinco Estados miembros. Se alienta al resto de los Estados miembros a que los presenten urgentemente, de acuerdo con esta recomendación.
Sirva el presente informe para recordar a las autoridades nacionales su obligación de mantener actualizada su evaluación de riesgos. El presente informe también mantiene la recomendación de 2019 y pide a todos los Estados miembros que velen por que en sus evaluaciones nacionales de riesgos se analicen los riesgos asociados a los productos y sectores mencionados y que prevean las medidas de mitigación adecuadas.
2)Titularidad real
Resulta crucial contar con un alto grado de transparencia de la información sobre la titularidad real para luchar contra el uso indebido de las entidades jurídicas. El acceso público a esta información puede posibilitar un mayor control de la información por parte de la sociedad civil, en concreto las organizaciones que surgen de ella y la prensa, y contribuye a mantener la confianza en la integridad del sistema financiero. La confianza de los inversores y del público en general en los mercados financieros depende en cierta medida de la existencia de un riguroso régimen de divulgación que aporte transparencia sobre la titularidad real y las estructuras de control de las sociedades.
Por estas razones, en el informe de 2019 se mantenía la recomendación a los Estados miembros de 2017 según la cual la información sobre la titularidad real de las entidades jurídicas y los instrumentos jurídicos debe ser adecuada y exacta y estar actualizada. En particular, deben crearse herramientas para garantizar que la identificación de la titularidad real se lleve a cabo al aplicar las medidas de diligencia debida con respecto al cliente y que los sectores más expuestos a los riesgos derivados de los sistemas opacos de titularidad real sean objeto de un seguimiento y una supervisión eficaces.
Mientras no se apliquen plenamente los registros públicos y persistan las dificultades para acceder a la información, el flujo de dinero sucio sigue siendo un riesgo real para el conjunto de la UE. Por consiguiente, el presente informe mantiene la recomendación de 2019 y anima a los Estados miembros a aplicar plenamente las disposiciones de la Directiva antiblanqueo relativas a los registros de titularidad real.
Actualmente, la Comisión está evaluando la puesta en marcha de registros nacionales de titularidad real mediante cuestionarios específicos en el contexto de su evaluación horizontal sobre la aplicación de la quinta Directiva antiblanqueo y sigue atentamente la evolución de este elemento clave del marco jurídico de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
Además, a raíz de la agresión rusa contra Ucrania, los Estados miembros deben anticipar, en la medida de lo posible, la adopción de las medidas propuestas en el paquete de medidas de lucha contra el blanqueo de capitales para garantizar que los registros de titularidad real contengan información exhaustiva.
3)Recursos adecuados para los supervisores en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y las UIF
El artículo 32 de la Directiva antiblanqueo exige a los Estados miembros que doten a sus UIF de los recursos financieros, humanos y técnicos adecuados para el desempeño de sus funciones. Sin embargo, en el informe sobre la evaluación de los recientes casos de presunto blanqueo de capitales que afectan a entidades de crédito de la UE ya se puso de manifiesto que muchos supervisores acusaban una profunda carencia de personal. El informe de la ABE sobre los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que afectan al sector financiero de la UE también ha puesto de relieve esta deficiencia.
El presente informe mantiene la recomendación de que los Estados miembros intensifiquen aún más sus esfuerzos en este ámbito y demuestren que los supervisores en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo pueden desempeñar plenamente sus funciones.
4)Aumento del número de inspecciones sobre el terreno realizadas por los supervisores
En el informe de 2019 se mantenía la recomendación a los Estados miembros de 2017 de realizar un número suficiente de inspecciones sobre el terreno tanto en el sector financiero como en el no financiero.
Sigue habiendo notables diferencias entre los Estados miembros; algunos indicaron en sus evaluaciones nacionales de riesgos que llevan a cabo inspecciones de supervisión temáticas periódicas, mientras que otros informaron de que llevan a cabo una evaluación general de riesgos.
Por lo que respecta al sector financiero, las UIF, los supervisores y otras autoridades competentes en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo deben seguir llevando a cabo inspecciones sobre el terreno que sean proporcionales, en términos de frecuencia e intensidad, a los riesgos identificados en este ámbito. Estas deben centrarse en los riesgos operativos específicos del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, en función de las vulnerabilidades específicas inherentes a un producto o servicio. En particular:
·En el dictamen de la ABE sobre los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo se pone de manifiesto que las entidades de crédito son las que más se benefician de las actividades de supervisión. En el presente informe también se considera necesario que las autoridades competentes supervisen de cerca la gestión de las entidades de crédito del riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y, en caso necesario, intensifiquen sus esfuerzos de supervisión, haciéndola más intrusiva, de las empresas que presentan los riesgos más significativos en esta materia.
·Los controles en el sector de las entidades de pago, que presentan importantes riesgos inherentes, siguen calificándose como deficientes o muy deficientes. El presente informe, en sintonía con el dictamen de la ABE, recomienda reforzar la supervisión del sector sobre el terreno.
·Por lo que se refiere a las entidades de dinero electrónico, las inspecciones sobre el terreno de alcance completo pueden no ser necesarias en todos los casos. En su lugar, por ejemplo, se recomiendan revisiones temáticas sobre el terreno para garantizar una adecuada cobertura de supervisión de un número suficientemente elevado de empresas.
·Las empresas de servicios de inversión son también un sector en el que varias autoridades indicaron que no habían llevado a cabo ninguna inspección ni en el lugar ni fuera del lugar en el período objeto de estudio. Por lo tanto, debe estudiarse la posibilidad de aumentar la proporción de inspecciones realizadas sobre el terreno a la luz de los riesgos detectados.
Con respecto al sector no financiero, en el presente informe se pide a los Estados miembros que velen por que sus UIF, sus supervisores (de haberlos) y otras autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo lleven a cabo suficientes controles sobre el terreno sin previo aviso, especialmente de los comerciantes de bienes de valor elevado, profesionales inmobiliarios y comerciantes de antigüedades.
5)Las UIF, los supervisores y otras autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo llevarán a cabo inspecciones temáticas
En informes anteriores se recomendaba que los supervisores ampliasen su conocimiento sobre los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo a los que se expone un sector empresarial concreto. Según la información recibida por la Comisión, esto ha ocurrido solo hasta cierto punto. También cabe mencionar que en determinados sectores (por ejemplo, los de obras de arte y de antigüedades) no hay supervisores específicos.
En el sector del cambio de moneda (oficinas de cambio), se aconseja a las autoridades competentes que presten la debida atención a las inspecciones temáticas con vistas a adquirir una amplia comprensión de los riesgos y de la calidad de los esfuerzos de mitigación de riesgos en el sector.
En el presente informe se mantiene la recomendación de que los Estados miembros garanticen, además, que las UIF, los supervisores (de haberlos) y otras autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo lleven a cabo inspecciones temáticas.
6)Ampliación de la lista de entidades obligadas
La quinta Directiva antiblanqueo ampliaba el ámbito de aplicación del régimen de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a: las empresas que intercambian dinero fiduciario por criptomoneda y los proveedores de servicios de custodia de monederos electrónicos; los marchantes de arte (cuando el valor de las transacciones o la serie de operaciones vinculadas sea igual o superior a 10 000 EUR); los que prestan servicios similares a los auditores, contables externos y asesores fiscales como principal negocio o actividad profesional; los agentes inmobiliarios que actúan como intermediarios en el arrendamiento de bienes inmuebles cuando el alquiler mensual sea igual o superior a 10 000 EUR. El examen de las evaluaciones nacionales de riesgos y las transposiciones llevadas a cabo por la mayoría de los Estados miembros revela que, en general, se ha adoptado esta medida de mitigación.
El presente informe mantiene su recomendación de que se preste especial atención a los profesionales en situación de especial riesgo: agentes inmobiliarios, marchantes de arte y antigüedades y algunos comerciantes de bienes de valor elevado que acepten pagos en efectivo por encima de un determinado umbral; plataformas de cambio de monedas virtuales y proveedores de monederos electrónicos.
7)Un nivel adecuado de diligencia debida con respecto al cliente para las transacciones ocasionales
En la propuesta de Reglamento sobre la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, la Comisión propone que a las entidades obligadas no se les exija la aplicación de medidas de diligencia debida con respecto al cliente que lleven a cabo transacciones ocasionales o vinculadas por debajo de un determinado valor, salvo que haya sospechas de blanqueo de capitales o financiación del terrorismo. Si bien el umbral de 10 000 EUR se aplica a la mayoría de las transacciones ocasionales, se debe exigir a las entidades obligadas que operan en sectores o realizan transacciones con un riesgo mayor de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que apliquen la diligencia debida con respecto al cliente a transacciones con umbrales más bajos.
Así pues, en el presente informe se mantiene la recomendación de 2019 a los Estados miembros de establecer criterios que garanticen que no se eluden las normas de diligencia debida con respecto al cliente aplicables a las relaciones comerciales.
8)Nivel adecuado de diligencia debida con respecto al cliente en el caso de los servicios de custodia de cajas de seguridad y servicios similares
Tras haberse detectado que el uso de estos servicios por parte de organizaciones delictivas para ocultar las ganancias de la delincuencia es una tendencia al alza, en el presente informe se mantiene la recomendación de que los Estados miembros garanticen un nivel adecuado de diligencia debida con respecto al cliente en el caso de los servicios de custodia de cajas de seguridad y servicios similares.
9)Cooperación regular entre las autoridades competentes y las entidades obligadas
En informes anteriores se recomendaba una mayor cooperación entre las autoridades competentes y las entidades obligadas con el fin de simplificar la detección de transacciones sospechosas, aumentar el número y la calidad de las denuncias de transacciones sospechosas y ofrecer orientaciones sobre los riesgos, la diligencia debida con respecto al cliente y los requisitos de la notificación. Varios sectores siguen destacando como un problema la falta de respuesta a la denuncia de transacciones sospechosas, en particular: el de juegos de azar, los asesores fiscales, los auditores, los contables externos, los notarios y otros profesionales independientes del Derecho y servicios de transferencia de dinero o valor.
El presente informe recomienda una cooperación estrecha y continua entre las autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, las UIF, las autoridades policiales y el sector privado. En algunos Estados miembros se han establecido asociaciones público-privadas para reforzar la cooperación y el intercambio de información y contribuir a mejorar la denuncia de transacciones sospechosas. Algunas asociaciones público-privadas también contemplan el intercambio de información táctica para apoyar las investigaciones en curso de las autoridades policiales. Mediante el intercambio de información, las entidades obligadas pueden seguir ajustando sus sistemas de seguimiento, de modo que reflejen nuevas tipologías y riesgos.
10)Formación especial y continua para las entidades obligadas
La mayoría de los Estados miembros indica que se ha impartido formación, tal como se recomendó, y que se han publicado orientaciones sobre las obligaciones en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo para distintos sectores.
En el presente informe se mantiene la recomendación de impartir formación adicional, sobre todo con respecto a las entidades obligadas en situación de especial riesgo, tal como se ha identificado en esta evaluación supranacional de riesgos.
11)Notificación anual por parte de las autoridades competentes y los organismos autorreguladores sobre las actividades en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo emprendidas por las entidades obligadas bajo su responsabilidad
Según las evaluaciones nacionales de riesgos, la actividad supervisora de los organismos autorreguladores sigue siendo reciente, presenta unos niveles de cumplimiento divergentes y, en consecuencia, adolece de falta de estadísticas detalladas. En la propuesta de Reglamento de la Comisión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo se introducen disposiciones para facilitar que las entidades obligadas cumplan sus obligaciones de notificación y permitir que las actividades analíticas y la cooperación de las UIF funcionen con mayor eficacia. En comparación con la quinta Directiva antiblanqueo, aumenta la coherencia al garantizar que, cuando la supervisión la ejerzan organismos autorreguladores, estos estén sujetos a la vigilancia de una autoridad pública.
En el presente informe se mantiene la recomendación anterior y se alienta a los organismos autorreguladores a que asuman un papel más proactivo en la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
4.4.Análisis de riesgos por producto o servicio. Recomendaciones específicas
Además de las recomendaciones anteriores, es necesario que se adopten las siguientes medidas relativas a productos y sectores:
4.4.1.Activos en efectivo y similares al efectivo
·En sus evaluaciones nacionales de riesgos, los Estados miembros deben tener en cuenta los riesgos que plantean los pagos en efectivo de valor elevado y las empresas con uso intensivo de efectivo, y adoptar las medidas de mitigación adecuadas.
4.4.2.Sector financiero
·Es esencial que los Estados miembros refuercen y mejoren sus registros de titularidad real para facilitar la realización de controles rigurosos de diligencia debida con respecto al cliente.
·Los Estados miembros deben mejorar los sistemas de seguimiento y detección aplicables a los productos más expuestos a los riesgos de financiación del terrorismo.
·Los Estados miembros deben seguir llevando a cabo inspecciones temáticas, centrándose en diferentes ámbitos en función del sector o el producto. En el caso de las inspecciones sobre el terreno en empresas pertinentes de un sector concreto, es más eficiente seleccionar los ámbitos de riesgo que llevar a cabo una inspección general. Esto brinda a los supervisores una imagen clara de las mejores prácticas y de las deficiencias más significativas.
·La provisión de formación y orientación sobre factores de riesgo, como las relaciones o las transacciones comerciales no presenciales, los clientes e intermediarios profesionales extraterritoriales y las estructuras complejas o fantasma.
4.4.3.Sector y productos no financieros. Empresas y profesiones no financieras designadas
·Los Estados miembros deben velar por que las autoridades competentes y los organismos autorreguladores faciliten formación y orientación sobre los factores de riesgo, prestando especial atención a las relaciones comerciales no presenciales, los clientes o jurisdicciones e intermediarios profesionales extraterritoriales y las estructuras complejas o fantasma.
·Los Estados miembros deben velar por que los organismos autorreguladores y las autoridades competentes lleven a cabo inspecciones temáticas sobre el cumplimiento de los requisitos de identificación del titular real.
·Las autoridades competentes y los organismos autorreguladores deben facilitar a los Estados miembros informes anuales sobre las medidas adoptadas para evaluar el cumplimiento, por parte de las entidades obligadas, de sus obligaciones de diligencia debida con respecto al cliente, en concreto los requisitos relativos a los titulares reales, la denuncia de transacciones sospechosas y los controles internos.
·Los Estados miembros deben velar por que los prestadores de servicios que ofrezcan asesoramiento a las empresas sobre la estructura del capital, la estrategia industrial y cuestiones similares, así como asesoramiento y servicios relacionados con fusiones y la adquisición de empresas, cumplan sus obligaciones en materia de titularidad real.
4.4.4.Sector de los juegos de azar
·Las autoridades competentes deben poner en marcha programas para sensibilizar a los operadores de juegos de azar en línea sobre los nuevos factores de riesgo que pueden afectar a la vulnerabilidad del sector, en concreto el uso de dinero electrónico anónimo y monedas virtuales, y la aparición de operadores de juegos de azar en línea no autorizados. Las observaciones de las UIF sobre la calidad de las denuncias de transacciones sospechosas mejorarían la notificación y el uso de la información facilitada.
·Además de las sesiones de formación, los Estados miembros deben garantizar una formación adecuada centrada en las evaluaciones de riesgos adecuadas de los productos y modelos de negocio pertinentes para el personal, los responsables del cumplimiento y los minoristas.
4.4.5.Recaudación y transferencias de fondos a través de organizaciones sin ánimo de lucro
·Los Estados miembros deben velar por que las organizaciones sin ánimo de lucro participen más en las evaluaciones nacionales de riesgos, especialmente en cuanto a que las entidades financieras puedan llevar a cabo prácticas de eliminación del riesgo.
·Los Estados miembros deben desarrollar programas de información y sensibilización sobre el riesgo de prácticas abusivas por parte de las organizaciones sin ánimo de lucro y facilitarles documentación de sensibilización.
4.4.6.Fútbol profesional, puertos francos y regímenes de ciudadanía y de residencia para inversores
·Fútbol profesional: los Estados miembros deben considerar qué actores deben estar sujetos a la obligación de denunciar las transacciones sospechosas y qué requisitos deben aplicarse al control y el registro del origen de los titulares de las cuentas y de los beneficiarios de los fondos.
·Puertos francos: los Estados miembros deben llevar a cabo auditorías independientes y periódicas contra el blanqueo de capitales de las funciones de cumplimiento de los operadores de puertos francos acordadas y garantizar la aplicación adecuada y coherente de los procedimientos de lucha contra el blanqueo de capitales y la supervisión ya consagrada en el Derecho.
·Regímenes de ciudadanía y de residencia para inversores: los Estados miembros deben suprimir los regímenes de ciudadanía para inversores y evaluar exhaustivamente los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en sus regímenes de residencia para inversores.
5.Conclusiones
La Comisión seguirá supervisando la aplicación de las recomendaciones de la presente evaluación supranacional de riesgos y volverá a informar, en principio antes de 2024, a la luz de los cambios que puedan introducirse en el actual marco normativo de la UE. En la revisión también se evaluará cómo afectan las medidas nacionales y de la UE a los niveles de riesgo.
