Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Plan de acción para los Corredores de Solidaridad entre la UE y Ucrania para facilitar las exportaciones agrícolas de Ucrania y el comercio bilateral con la UE»

[COM(2022) 217 final]

(2023/C 75/25)

Ponente:

Marcin NOWACKI

Consulta	Comisión Europea, 28.6.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en sección	4.10.2022
Aprobado en el pleno	26.10.2022
Pleno n.o	573
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	156/12/17

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE señala que la agresión militar no provocada de la Federación de Rusia contra Ucrania ha causado la destrucción de una parte importante de las infraestructuras y el bloqueo de las rutas y los puertos marítimos, con el consiguiente colapso del comercio exterior de Ucrania. Por tanto, es necesario explorar corredores comerciales alternativos mediante el transporte por carretera y ferroviario entre la Unión y Ucrania.

1.2.

El CESE pide a los Estados miembros, a la Comisión y al Consejo que adopten medidas para mejorar el despacho de aduanas en los pasos fronterizos, aumentando tanto el número de funcionarios como la cooperación entre los funcionarios de la Unión y los de Ucrania. Estas medidas deberían dar continuidad a una tendencia que ya se viene produciendo en algunos países de la Unión. Por ejemplo, Polonia ha abierto corredores específicos para el tráfico de mercancías en los pasos fronterizos de Korczowa-Krakovets y Dorohusk-Yahodyn. También hay que señalar que se necesita la cooperación entre los países de la Unión y Ucrania con vistas a mejorar el despacho de aduanas, entre otras cosas, mediante el despacho de aduanas simultáneo por parte de todos los servicios pertinentes, respetando al mismo tiempo todos los procedimientos tanto de los Estados miembros de la Unión como de Ucrania.

1.3.

Cabe destacar que uno de los últimos esfuerzos clave para aumentar el comercio por tierra es la firma de dos acuerdos entre la UE, Ucrania y Moldavia para liberalizar el transporte por carretera de mercancías ucranianas a la UE a través de Moldavia. Los acuerdos de transporte por carretera contribuirán a este esfuerzo al facilitar el transporte de mercancías por carretera entre la UE y Ucrania y Moldavia, permitiendo a los transportistas ucranianos, moldavos y de la UE transitar por sus territorios y operar entre ellos sin tener que obtener permisos para estas actividades. El Acuerdo UE-Ucrania también prevé el reconocimiento de los permisos de conducción y los certificados de cualificación profesional ucranianos (1).

1.4.

El CESE señala la necesidad de realizar inversiones urgentes en infraestructuras para aumentar los pasos fronterizos y permitir el comercio ferroviario. Estas inversiones solo pueden realizarse con el apoyo de fondos europeos. Es necesario respaldar el proceso de inversión, ofrecer garantías de pago y seguros para los empresarios que intervengan en el transporte de mercancías entre la UE y Ucrania con el fin de aumentar el volumen del transporte.

1.5.

El CESE subraya la necesidad de que exista una cooperación estrecha con los socios ucranianos, no solo en lo que respecta a la ejecución del proceso de inversión y la mejora de los procedimientos para el transporte de mercancías, sino también de cara a permitir que los trabajadores ucranianos puedan trabajar en la Unión. Esto afecta tanto a los socios gubernamentales como a los interlocutores sociales.

1.6.

El CESE señala que la Comunicación de la Comisión Europea determina con precisión los obstáculos significativos y sus causas en el comercio entre la UE y Ucrania. El conflicto armado en curso en territorio ucraniano, provocado por la invasión completamente injustificada de Rusia, ha ocasionado la destrucción a gran escala de las infraestructuras de Ucrania y el bloqueo de sus puertos marítimos del mar Negro, por lo que se ha quedado sin su canal de comercio internacional.

2.   Contexto general

2.1.

El presente Dictamen responde a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el «Plan de acción para los Corredores de Solidaridad entre la UE y Ucrania para facilitar las exportaciones agrícolas de Ucrania y el comercio bilateral con la UE (2)» de 12 de mayo de 2022.

2.2.

Uno de los principales artículos básicos que se produce en Ucrania y que exporta a la Unión y a numerosos países africanos y asiáticos son los alimentos y, en especial, los cereales. Ucrania es uno de los mayores productores de alimentos. El bloqueo de su comercio exterior supone una disminución significativa del suministro de muchos productos alimenticios en la UE y a nivel mundial. En conjunto, Ucrania y Rusia representan el 10 % de la producción mundial y el 30 % del comercio internacional de trigo.

2.3.

El CESE acoge de manera favorable la propuesta de la Comisión Europea de crear rutas logísticas alternativas y optimizadas —nuevos «Corredores de Solidaridad entre la Unión y Ucrania»— para facilitar el comercio de productos agrícolas ucranianos y el comercio exterior bilateral. Los corredores también proporcionarán a Ucrania acceso a las rutas comerciales europeas a través de los puertos marítimos, lo que permitirá a nuestro vecino del este participar en el comercio mundial. Sin embargo, en general se acepta que las exportaciones por tierra solo pueden compensar entre un tercio y la mitad de las que Ucrania realizaba en condiciones normales a través del Mar Negro. Asimismo, los costes del transporte por tierra a Europa son mucho más elevados que las exportaciones por barco a través del Mar Negro. Además, las exportaciones ucranianas tienen restricciones dentro del mercado interior de la UE. Ello priva de posibilidades de exportación a los agricultores y, al mismo tiempo, no facilita el suministro de alimentos que se necesita urgentemente en muchos países africanos y asiáticos.

2.4.

La apertura de un corredor seguro de salida de cereales en el Mar Negro puede ser una buena noticia para los países importadores de alimentos y los agricultores ucranianos. Sin embargo, todavía falta que sea una realidad, ya que la confianza en Rusia es baja. Además, nos enfrentamos a un período de elevados precios de los combustibles y los fertilizantes. Gran parte de las tierras agrícolas de Ucrania están controladas por Rusia o corren el riesgo de sufrir ataques rusos. Podemos partir del supuesto de que los agricultores ya no podrán ejercer su actividad debido a los elevados costes y la escasa seguridad. En tal caso, podrían renunciar a ello, lo que supondrá una mayor presión sobre la seguridad alimentaria internacional, al tiempo que dejará sin empleo a los trabajadores. Urge encontrar soluciones. No hay tiempo que perder.

2.5.

El CESE señala que la Comisión identifica correctamente los cuellos de botella, es decir, las cuestiones más problemáticas que dificultan el comercio entre la Unión y Ucrania, y propone varias medidas para abordar los problemas detectados.

2.6.

Las principales cargas en cuanto al desarrollo del comercio entre la Unión y Ucrania son las cuestiones relacionadas con las infraestructuras. Por este motivo, se necesitan inversiones urgentes para mantener despejados los pasos fronterizos y facilitar el transporte ferroviario entre Ucrania y los Estados miembros de la Unión. Se debería establecer y ampliar la cooperación entre las instituciones de la Unión, los Estados miembros, Ucrania y Moldavia, que puede desempeñar un papel activo en el transporte de mercancías.

3.   Observaciones generales

3.1.

Es difícil estimar los daños causados por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, sobre todo porque nadie sabe cuánto durará la guerra. Sin embargo, se debería empezar ya a pensar en los planes de reconstrucción, desarrollo económico e integración de Ucrania en el ecosistema económico de la Unión Europea, Un paso importante hacia la reconstrucción de Ucrania fue la Conferencia de Lugano, celebrada los días 4 y 5 de julio de 2022. Ello cobra incluso mayor importancia si se tiene en cuenta que los líderes de la Unión decidieron, el 23 de junio de 2022, conceder a Ucrania la condición de Estado candidato a la adhesión a la Unión Europea. El plan propuesto por la Comisión Europea de crear «Corredores de Solidaridad» para aumentar el comercio entre la Unión Europea y Ucrania es sin duda un paso crucial hacia la consecución de este objetivo.

3.2.

Ucrania posee dieciocho puertos desde los que se pueden exportar mercancías a los países europeos y a otras partes del mundo. Según datos recientes que ha comunicado, quince de ellos han sido bloqueados. Solo quedan tres puertos en funcionamiento: Reni, Izmail y Ust-Donaisk. Rusia también impidió la salida de casi ochenta buques extranjeros con sus tripulaciones. Las fuentes ucranianas afirman que solo 400 000 toneladas de carga salieron de los puertos en marzo. En mayo, el tráfico portuario aumentó a 1,3 millones de toneladas (3). Esta cifra, no obstante, apenas representa una gota en el océano si se tiene en cuenta cuáles son las necesidades. La esperanza de un aumento del comercio marítimo se ha plasmado en un acuerdo en virtud del cual Rusia debe permitir que los buques mercantes salgan de los puertos ucranianos. Los primeros buques cargados de grano ucraniano ya han salido del puerto de Odessa. Cabe destacar que el acuerdo con Rusia es frágil y que los puertos podrían volver a bloquearse por completo en cualquier momento (4).

3.3.

Después de todo, Ucrania es uno de los mayores productores de alimentos del mundo. Cerca de la mitad de las exportaciones mundiales de aceite de girasol, el 16 % del maíz y el 10 % del trigo proceden del país. Ucrania es también un importante productor y exportador de otros cereales y productos alimentarios (5). Las exportaciones de alimentos son una fuente esencial de ingresos para Ucrania, que supusieron unos 27 700 millones de dólares en 2021 (6). Los productos agrícolas ucranianos se venden en los países del sudeste asiático, Oriente Próximo y África. Algunos países de la Unión, como España, Países Bajos e Italia, también se encuentran entre los mayores importadores de estos productos.

3.4.

Antes de la invasión rusa de Ucrania, en torno a dos tercios de las exportaciones de mercancías ucranianas se realizaban por vía marítima. En aquella época, los cereales se exportaban de forma casi exclusiva por vía marítima; en el caso de los aceites vegetales, esta cifra era superior al 90 % (7). El bloqueo de los puertos marítimos comerciales en el Mar Negro afecta directamente a la seguridad alimentaria internacional y a la situación económica de muchos países de todo el mundo. El limitado suministro de alimentos desde Ucrania es, sin duda, un factor importante de inflación de los precios en toda la Unión y seguirá siéndolo. La cosecha se vio obstaculizada por la guerra, ya que las tropas rusas robaban los cultivos en los territorios ocupados. Además, han minado estas zonas y quemado campos de cultivo. En estas condiciones, la cosecha de Ucrania es menor que en años anteriores. Esta situación, unida a las dificultades para exportar, podría provocar hambrunas en muchas regiones del mundo. Por añadidura, se calcula que Rusia controla en la actualidad (agosto de 2022) alrededor del 30 % de las zonas productoras de trigo de Ucrania. En las zonas ocupadas, el estado de la producción no está claro, dado que no se sabe quién controla estos suministros ni si todavía podrán llegar a los mercados mundiales. Asimismo, cuando estalló la guerra, se estimó que entre 20 y 25 millones de toneladas de cereales de la cosecha de 2021 seguían almacenados en Ucrania.

3.5.

Estos problemas justifican plenamente las propuestas de la Comisión para crear «Corredores de Solidaridad». No obstante, el CESE señala que la propuesta de la Comisión debería incluir medidas para aumentar la seguridad de las inversiones, además de medidas para ampliar la capacidad de los pasos fronterizos.

4.   Observaciones específicas

4.1.   Coordinación del trabajo de los servicios aduaneros de los Estados miembros de la UE y de Ucrania

4.1.1.

Los controles aduaneros conjuntos en la frontera de la Unión con Ucrania no son algo reciente. Durante la UEFA EURO 2012 se puso en práctica un mecanismo parecido. Más de un millón de personas cruzaron la frontera entre Polonia y Ucrania durante el torneo. Sin embargo, los procedimientos especiales de entonces solo contemplaban la circulación de personas y no la de mercancías. En cualquier caso, la coordinación de los servicios aduaneros ha permitido aumentar la capacidad de los pasos fronterizos. Las circunstancias especiales sobrevenidas por la invasión rusa de Ucrania justifican totalmente que se planteen medidas similares para la circulación de mercancías. No cabe duda de que los controles aduaneros son necesarios en los pasos fronterizos con Ucrania. No obstante, recomendamos que se lleven a cabo con plena cooperación y coordinación en un único lugar y de forma simultánea por parte de funcionarios tanto del Estado miembro de la UE como de Ucrania.

4.2.   Aumentar la capacidad de los pasos fronterizos. Soluciones de transporte por carretera. La apertura de nuevos pasos fronterizos y corredores para el despacho de mercancías, en especial de productos agroalimentarios.

4.2.1.

Abrir los pasos fronterizos y aumentar la capacidad de los mismos es fundamental para permitir el libre intercambio de mercancías entre los Estados miembros de la Unión y Ucrania. Esta tendencia está surgiendo en los países fronterizos con Ucrania y ha de ser respaldada, también económicamente, mediante inversiones en las infraestructuras necesarias. Es preciso tanto aumentar la capacidad de los pasos fronterizos ya existentes, por ejemplo, incrementando el personal de aduanas, como abrir nuevos pasos fronterizos en aquellos lugares donde sea posible para el despacho de mercancías. Cabe mencionar el ejemplo de Polonia, que ha aumentado la capacidad de intercambios de mercancías en los pasos fronterizos de Korczowa-Krakovets y Dorohusk-Yahodyn. Gracias a la ampliación y el uso de las infraestructuras existentes, Polonia ha reducido en poco tiempo los plazos de espera para el despacho de mercancías en otros pasos fronterizos.

4.2.2.

Hay que señalar que pueden utilizarse puertos marítimos no solo en Polonia, sino también en los países bálticos, para el comercio de cereales ucranianos. Es necesario utilizar eficazmente la red ferroviaria polaca y permitir a las autoridades y empresas ucranianas utilizar los puertos de Polonia, Lituania, Letonia y Estonia. Es importante mencionar que una cantidad significativa de cereales ucranianos se almacena en silos situados en la frontera entre Polonia y Ucrania. Esto significa que sigue habiendo obstáculos a la logística comercial que deben eliminarse.

4.2.3.

Cabe señalar que la Comisión también propone entablar negociaciones para celebrar un acuerdo entre la Unión Europea y Ucrania sobre el transporte de mercancías por carretera. Tras su período de validez inicial, podría mantenerse vigente mientras persistan los graves efectos de la agresión militar de Rusia contra Ucrania en las infraestructuras y actividades de transporte. No obstante, debe hacerse hincapié en que los entornos empresariales ucraniano y europeo difieren considerablemente. Por ello, es esencial que cualquier acuerdo entre la Unión y Ucrania incluya una hoja de ruta de los cambios reglamentarios en Ucrania, con el fin de que la normativa nacional converja con las normas europeas, incluido el paquete sobre movilidad. De lo contrario, las empresas de transporte ucranianas podrían adquirir una importante ventaja competitiva con respecto a las europeas, lo que tendría graves consecuencias económicas para el sector del transporte europeo.

4.2.4.

En la medida 4, la Comisión pide que los envíos de exportaciones agrícolas ucranianas se canalicen de forma prioritaria hacia los corredores de mercancías con la mejor capacidad disponible. Esto es importante desde el punto de vista administrativo. No obstante, hay que destacar que, sin incentivos económicos adicionales ni seguros adecuados, los operadores de transporte privados podrían no estar dispuestos a asumir los riesgos que conlleva el transporte de productos agrícolas. Las empresas privadas seguirán el principio de maximizar los beneficios y minimizar el riesgo, por lo que podrían elegir otros productos básicos o líneas de actuación completamente diferentes en lugar de transportar productos agrícolas de Ucrania.

4.2.5.

El CESE acoge de manera favorable el hecho de que la Comisión identifique acertadamente la necesidad de eliminar los numerosos obstáculos que impiden a los conductores ucranianos trabajar en la Unión. Deben adoptarse acciones conjuntas con los socios ucranianos para que sus ciudadanos puedan trabajar en empresas de transporte europeas y cruzar las fronteras libremente. Al fin y al cabo, las empresas de transporte europeas que operan en la región se enfrentan a una importante escasez de trabajadores. Muchos ciudadanos ucranianos habían trabajado en países de la Unión antes de la guerra, pero se vieron obligados a regresar a su patria al comenzar la contienda. Actualmente, no pueden salir de Ucrania ni trabajar en la Unión, lo que repercute en la situación de las empresas europeas.

4.3.   Conexiones ferroviarias entre la Unión y Ucrania

4.3.1.

El CESE señala que la Comisión Europea determina acertadamente los problemas en el ámbito del transporte de mercancías por ferrocarril. El ancho de vía utilizado en la Unión es de 1 435 mm y el de Ucrania, de 1 520 mm. Esta circunstancia imposibilita que los trenes de mercancías europeos circulen por las vías ucranianas y viceversa. Sin embargo, la Comisión propone la práctica de cambiar los bogies de los vagones, algo que podría no ser suficiente en todos los casos. Es necesario precisar que los vagones ucranianos son a veces más anchos que los que se utilizan en Europa, lo que podría impedir que circulasen por las vías europeas.

4.3.2.

En la acción 5, la Comisión se compromete a colaborar con los Estados miembros y el sector para localizar los principales centros de cambio de ancho/transbordo en las fronteras entre la UE y Ucrania y fuera de estas, con el fin de determinar los volúmenes que podrían transbordarse diariamente, para el transporte a granel y a través de contenedores. La ayuda de coordinación de la Unión debería ir más allá del transporte e incluir también los servicios de tránsito. Las empresas ucranianas se enfrentan actualmente a grandes dificultades a la hora de crear nuevas cadenas logísticas (reserva de terminales fronterizos y organización del transporte ferroviario, reserva de terminales portuarios, contratos con empresas navieras). En muchas ocasiones entregan los cereales en la frontera, lo que provoca cuellos de botella. El problema podría resolverse mediante eventos y mecanismos de establecimiento de contactos a gran escala (también a través de internet), como conectar a los exportadores ucranianos con compañías europeas de servicios de tránsito, empresas de logística, etc.

4.3.3.

La puesta en marcha de Corredores de Solidaridad requiere diversas inversiones en infraestructuras, especialmente en las ferroviarias. Un ejemplo significativo es la ampliación de la infraestructura ferroviaria europea dentro del corredor propuesto entre Polonia y Ucrania y Rumanía, mediante la línea Gdańsk-Lublin/Przemyśl-Lviv-Chernivtsi-Suceava-Constanța. El proyecto podría ser una rama oriental del nuevo corredor de la RTE-T entre los mares Báltico, Negro y Egeo, que se está debatiendo en el marco de la revisión cíclica de la RTE-T. Una vez realizadas las inversiones necesarias en Polonia, como el Centro de Comunicaciones Solidaridad y la adaptación de las líneas ferroviarias de alta velocidad al transporte de mercancías, esta será probablemente la ruta más rápida para transportar mercancías de Ucrania a los puertos marítimos bálticos. La realización de inversiones ferroviarias en el marco de la red RTE-T permitirá a Moldavia estar mejor conectada con la UE, así como abrir más rutas de transporte de mercancías a Odessa y Chișinău.

4.4.   Apoyo financiero y reducción de riesgos para los empresarios

4.4.1.

La reconstrucción de Ucrania requiere una inversión muy elevada. Una parte importante de las infraestructuras y de la agricultura del país ha quedado destruida a causa de las acciones militares. Estas inversiones requieren fuentes de financiación y garantías de pago que ofrezcan seguridad para aquellos casos en que el inversor no pueda pagar al contratista. Por tanto, es necesario incluir fondos europeos destinados a apoyar a los empresarios que realizan inversiones en Ucrania. Dados los elevados costes de combustible, fertilizantes y seguros, muchos agricultores no se arriesgarán a invertir. Muchas explotaciones de las zonas ocupadas quedarán abandonadas, por lo que no habrá ni empleo para la población ni producción de alimentos.

4.4.2.

La Comisión señala acertadamente que los propietarios de vagones de la Unión son reacios a enviar su material móvil y sus vehículos a Ucrania. La respuesta de Ucrania a estas preocupaciones es un decreto gubernamental en el que el país se compromete a cubrir los costes ocasionados por la pérdida de vagones o barcazas. Sin embargo, el decreto no compensa los riesgos de los seguros y no se aplica al transporte por carretera. El material móvil europeo ya está entrando parcialmente en Ucrania, pero de forma limitada. Es conveniente un apoyo de la Unión, en cooperación con Ucrania, y asignar fondos específicos a este instrumento. El riesgo relacionado con la actividad militar en territorio ucraniano afecta notablemente a la voluntad de las empresas (también en el sector del transporte por carretera) de participar en el comercio de mercancías entre la Unión y Ucrania.

4.4.3.

La Comisión se refiere en varios puntos a la necesidad de realizar inversiones importantes, por ejemplo, en la construcción de conexiones ferroviarias, infraestructuras de transbordo de mercancías o infraestructuras de almacenamiento. Es necesario precisar que un reto fundamental para las inversiones privadas en infraestructuras de cereales (terminales, elevadores, compra de vagones y material móvil, desarrollo de muelles portuarios, etc.) es la incertidumbre acerca del devenir de la guerra y, por tanto, el riesgo de sobredimensionar las inversiones. Dado el carácter internacional del problema, existen motivos justificados para las peticiones de apoyo por parte de los Estados y las organizaciones internacionales dirigidas a crear instrumentos financieros que cubran el riesgo de las inversiones esenciales en infraestructuras de transporte y almacenamiento de cereales para las empresas privadas. Algunas de las posibles partes interesadas son el Banco Europeo de Inversiones u otros bancos de desarrollo de los países de la región.

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(1)  Supporting Ukrainian exports and improving connections to the EU: EU strengthens cooperation with Ukraine and Moldova (europa.eu)

(2)  COM(2022) 217 final.

(3)  https://ubn.news/russian-invaders-have-seized-and-blocked-15-ukrainian-ports/

(4)  https://www.business-standard.com/article/international/ukraine-russia-sign-un-deal-to-export-grain-and-fertiliser-on-black-sea-122072201213_1.html

(5)  https://www.bbc.com/news/world-europe-61583492; https://www.apk-inform.com/en/news/1526701; véase también The importance of Ukraine and the Russian Federation for global agricultural markets and the risks associated with the war in Ukraine, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

(6)  https://www.weforum.org/agenda/2022/07/ukraine-s-food-exports-by-the-numbers/

(7)  https://www.bbc.com/news/world-europe-61583492