Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece, como parte del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, el instrumento de apoyo financiero para equipo de control aduanero

[COM(2018) 474 final-2018/0258 (COD)]

(2019/C 62/11)

Ponente:

Antonello PEZZINI

Consulta	Parlamento Europeo, .2.7.2018 Consejo, .4.7.2018
Fundamento jurídico	Artículos 114, apartado 1, y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	.2.10.2018
Aprobación en el pleno	17.10.2018
Pleno n.o	538
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	200/0/5

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo considera que, ante los crecientes problemas de control de las fronteras exteriores de la Unión, es esencial establecer un sistema que permita conciliar la protección de las personas y la seguridad de las fronteras y entablar relaciones comerciales fructíferas con los terceros países.

1.2.

Este es uno de los principales desafíos que debe afrontar la Unión Europea, y el CESE considera que el paquete de gestión de las fronteras, preparado para el próximo presupuesto plurianual de la UE, constituye un primer paso positivo en este sentido.

1.3.

El CESE considera esencial garantizar un alto nivel de calidad e innovación de los equipos aduaneros en la UE a fin de proteger mejor la cultura social y los intereses sociales, medioambientales, económicos y financieros de los Estados miembros, que se plasman concretamente en: — la lucha, hasta ahora ineficaz, contra el comercio ilegal; — la agilización y simplificación del comercio legal; — la garantía de la seguridad del mercado interior de la UE; — la protección del medio ambiente y de la salud de los ciudadanos; — el respeto de los derechos laborales fundamentales; — la protección de los intereses de los consumidores; — la gestión óptima de los riesgos aduaneros; — la recaudación de los derechos de aduana.

1.4.

El Comité también considera que es importante para el nuevo instrumento: — dar prioridad a los equipos en las fronteras que están sometidas a mayores presiones de control, como las fronteras marítimas; — acelerar el trabajo de los equipos de evaluación que trabajan en este ámbito (1); — garantizar una distribución geográfica equitativa; — respetar la proporcionalidad, vinculada a los flujos de bienes y personas, en sinergia con el Fondo de Seguridad.

1.5.

El Comité acoge con satisfacción los esfuerzos de la Comisión por mejorar los controles en las fronteras de la UE y reforzar los fondos e instrumentos necesarios para garantizar unos controles aduaneros innovadores y de alta calidad y una aplicación, en la medida de lo posible uniforme, de la legislación aduanera en las oficinas de las fronteras exteriores (2).

1.6.

El Comité considera que el presupuesto del nuevo instrumento es insuficiente para los fines que pretende alcanzar, que también deberían incluir los equipos de control de la seguridad fitosanitaria y los instrumentos para la espectrografía avanzada de los contenedores de mercancías (3).

1.7.

Por otra parte, el Comité considera importante que se garantice lo antes posible el suministro de equipos a las oficinas fronterizas que tienen que afrontar una mayor presión de control, como las oficinas marítimas, a las que deberá darse prioridad a la hora de conceder subvenciones. Además, sería deseable que el nuevo instrumento prevea la constitución de una reserva de intervención rápida para el despliegue de nuevos equipos innovadores, con la posibilidad de revisar, al mismo tiempo, la lista de equipos ya admitidos.

1.8.

El Comité pide que se garantice la máxima transparencia en los programas de trabajo anuales y los mecanismos de concesión de subvenciones (4), gestionadas directamente por la Comisión.

1.9.

El CESE recomienda una estrecha coordinación, en particular con el programa Aduana, al objeto de financiar un conjunto completo de infraestructuras y de sistemas informáticos, que incluya la digitalización de las interacciones entre los operadores comerciales y los servicios aduaneros con Horizonte Europa y con otros fondos pertinentes.

1.10.

El Comité pide que se le presente un informe intermedio sobre los logros y el funcionamiento del nuevo instrumento, acompañado de un análisis basado en indicadores cualitativos y cuantitativos.

1.11.

La idea de desarrollar, cuando proceda, una base lingüística común sobre temas recurrentes en la lengua de las oficinas de aduanas, al igual que en el caso de los controladores aéreos, facilitaría la tan esperada creación de un sistema aduanero europeo único y homogéneo.

1.11.1.

El CESE recomienda actualizar oportunamente el abanico de equipos aduaneros, para tener en cuenta de forma inmediata la evolución del internet de las cosas, la ciberseguridad, la trazabilidad digital y las aplicaciones tecnológicas más avanzadas con el fin de acelerar la implantación y una formación actualizada que permita su utilización.

1.11.2.

Del mismo modo, sería conveniente desarrollar marcos comunes de formación (5) basándose en el marco de competencias aduaneras de la UE, que tiene por objeto armonizar y aumentar el nivel de rendimiento de las aduanas en toda la UE.

1.11.3.

Mientras tanto, es importante establecer normas y protocolos comunes, quizá por medio de un mandato a los organismos europeos de normalización, para acompañar a los materiales y equipos subvencionados y destinados a las aduanas.

2.   Introducción

2.1.

Triplicar los fondos destinados a la gestión de las fronteras de la Unión Europea es lo que propone la Comisión para el próximo presupuesto 2021-2027: se trata de fondos para reforzar las fronteras y mejorar la movilidad de los bienes, servicios y personas, incluidos los migrantes. Según la propuesta del ejecutivo de la UE, el presupuesto pasaría de los 13 000 millones EUR actuales a 34 900 millones EUR.

2.2.

La Comisión tiene la intención de crear un nuevo fondo separado, que se encargaría de la gestión integrada de las fronteras. Se reforzará en mayor medida la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), con un nuevo cuerpo permanente de unos 10 000 guardias y con financiación adicional, a fin de mejorar el control aduanero y de reforzar los equipos de control. Se creará un nuevo Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras (FGIF) por un valor de más de 9 300 millones EUR.

2.2.1.

Estas inversiones se utilizarán para reforzar Frontex, llevar a cabo controles fronterizos sistemáticos, crear nuevos sistemas informáticos interoperables y de gran magnitud y poner en marcha un futuro sistema de entrada y salida en las fronteras.

2.3.

El nuevo FGIF constaría de dos instrumentos distintos: el primero estaría destinado a una «gestión integrada de fronteras y visados» y el segundo, dotado con 1 300 millones EUR para el período 2021-2027 y destinado a «equipos de control aduanero», debería contribuir a la realización de unos controles aduaneros adecuados y equivalentes en las diferentes oficinas fronterizas.

2.3.1.

Este último fondo se destinaría a la adquisición de equipo de control aduanero moderno y fiable, así como a su mantenimiento y actualización.

2.4.

Cincuenta años después de su entrada en vigor, el 1 de julio de 1968, la unión aduanera se ha convertido en un pilar ineludible del mercado único, que defiende las fronteras de la UE y protege a sus ciudadanos de la introducción en el territorio de la Unión de mercancías prohibidas y peligrosas, como armas y drogas, así como de mercancías falsificadas, favoreciendo, por otra parte, un aumento constante de la proporción del comercio mundial: en 2017, las aduanas de la UE gestionaron el 16 % del comercio mundial.

2.5.

Para garantizar el buen funcionamiento de la unión aduanera, los Estados miembros de la UE aplican un conjunto de normas comunes, basadas en el Código Aduanero de la Unión. Este Código se aprobó en 2013 y se aplica desde 2016 en todos los Estados miembros de la Unión. Desde 2016, el Código constituye el nuevo marco jurídico para gestionar la importación, la exportación, el tránsito y el almacenamiento de las mercancías que transitan por el territorio aduanero, así como los vínculos con terceros países.

2.5.1.

Además, las aduanas aplican más de 60 normas no estrictamente aduaneras, entre otras, las relativas a: — productos de doble uso, civil y militar; — armas de fuego; — precursores de drogas; — circulación de moneda en efectivo; — derechos de propiedad intelectual; — salud pública; — seguridad de los productos; — protección de los consumidores; — protección de las especies silvestres; — protección del medio ambiente.

2.6.

El CESE siempre ha sostenido que «una unión aduanera eficiente es una condición estrictamente necesaria del proceso de integración europea, con vistas a garantizar una libertad de circulación de las mercancías eficiente, segura y transparente, en la que los consumidores y el medio ambiente gocen de la máxima protección y se luche contra el fraude y la falsificación con eficacia y de modo uniforme en todo el territorio de la Unión» (6).

2.7.

Asimismo, el Comité siempre ha considerado «necesario e importante introducir medidas de modernización, como la simplificación de la legislación aduanera, y concluir la informatización interoperable de las aduanas, para agilizar las prácticas comerciales y facilitar una mejor coordinación de las actividades de prevención y represión» (7).

2.8.

Ya en 2012, el Consejo Europeo se pronunció (8) sobre la necesidad de mejorar la gobernanza interna de la unión aduanera y sobre la conveniencia de cooperar con otros organismos y con el sector privado, a fin de ofrecer el mejor servicio a los operadores; y en las Conclusiones del Consejo de junio de 2014 recomendó mejorar la evaluación de los resultados, apuntando determinados sectores, e instó a que se desarrollaran indicadores clave de resultados adecuados.

2.9.

El 23 de marzo de 2017, en sus conclusiones sobre la financiación de las aduanas, el Consejo pidió a la Comisión que «evalúe la posibilidad de financiar las necesidades de equipamiento técnico con cargo a futuros programas financieros de la Comisión y […] mejore la coordinación y la cooperación con fines de financiación entre autoridades aduaneras y otras fuerzas y cuerpos de seguridad».

2.10.

Por su parte, el Parlamento Europeo, en su Resolución de 7 de abril de 2017 (9), subrayó que «la eficiencia de los procedimientos aduaneros es fundamental no solo para facilitar el comercio, sino también para llevar a cabo una lucha incisiva y oportuna contra la falsificación y el contrabando de productos sujetos a impuestos especiales que entran en la Unión», y que «los servicios de aduanas se encuentran en una encrucijada entre una circulación segura de bienes que protege a los consumidores dentro de la Unión y la aplicación de las disposiciones de los acuerdos comerciales».

3.   Propuestas de la Comisión

3.1.

Se propone, mediante Reglamento, adoptar un nuevo instrumento financiero para los equipos de control aduanero, en el ámbito de un Fondo de Gestión Integrada de las Fronteras (FGIF) con cargo a la línea presupuestaria «Migración y Gestión de las Fronteras», destinado a prestar un apoyo reforzado a los Estados miembros para garantizar la equivalencia en la ejecución de los controles aduaneros en toda la unión aduanera y corregir los desequilibrios existentes entre las aduanas de los distintos Estados miembros.

3.2.

El nuevo instrumento de financiación, con una dotación de 1 300 millones EUR para el período 2021-2027, tiene por objeto cubrir los equipos aduaneros de los cuatro tipos de fronteras (terrestres, marítimas, aeroportuarias (10) y nodos postales).

3.3.

La financiación estará a disposición de todos los Estados miembros y se evaluarán las necesidades de cada tipo de frontera. El equipo de expertos en aduanas de las fronteras terrestres orientales y sudorientales (CELBET), que reúne a los once Estados miembros responsables de las fronteras terrestres de la UE, ya ha empezado a trabajar, mientras que los encargados de otros tipos de fronteras lo harán pronto, de modo que puedan evaluarse las necesidades de los Estados miembros y asignarse los fondos en cuanto el instrumento entre en vigor, en 2021, para los veintisiete Estados miembros (11).

3.4.

Los objetivos establecidos deberían traducirse en una mayor coordinación y seguridad jurídica, una mayor eficacia o complementariedad, con un enfoque centralizado, a través de una gestión directa: se prevén subvenciones a los Estados miembros de hasta el 80 % de los costes subvencionables para apoyar la adquisición, el mantenimiento y la evolución del equipo de control aduanero, conforme a estándares predefinidos por tipo de frontera.

3.5.

El instrumento está estrechamente vinculado al nuevo programa Aduana (12), cuyos instrumentos de colaboración se utilizarán para evaluar las necesidades en términos de equipos de control aduanero innovadores y, en su caso, la formación «conjunta» (13) del personal de aduanas, con el fin de utilizar mejor el propio equipo.

4.   Observaciones generales

4.1.

El CESE está firmemente convencido de que, ante los crecientes desafíos de control en las fronteras exteriores de la Unión, es indispensable establecer un sistema válido que permita conciliar la protección de las personas, la economía social de mercado, la seguridad de la producción y del comercio sostenible entre los Estados miembros y los intercambios con los terceros países.

4.2.

El Comité aprecia los esfuerzos de la Comisión Europea por aumentar los fondos y los instrumentos políticos, al objeto de reforzar los controles en las fronteras exteriores y garantizar unos controles aduaneros innovadores y de alta calidad, en el contexto del fortalecimiento de la unión aduanera.

4.3.

No obstante, el CESE considera que el presupuesto de 1 300 millones EUR destinado al nuevo instrumento, es decir, alrededor de 186 millones EUR anuales, es totalmente insuficiente, ya que representa menos de la trigésima parte de los 34 900 millones EUR asignados en 2021-2027 para las tareas generales de fronteras y migración.

4.4.

El Comité también considera importante: — dar prioridad a los equipos en las fronteras que están sometidas a mayores presiones de control, como las fronteras marítimas; — acelerar el trabajo de los equipos de evaluación que trabajan en este ámbito (14); — garantizar una distribución geográfica equitativa, y — respetar la proporcionalidad, vinculada a los flujos de bienes y personas, como complemento del Fondo de Seguridad.

4.4.1.

El CESE considera esencial garantizar unos niveles de calidad e innovación en los equipos aduaneros que permitan proteger mejor la cultura social y los intereses económicos y financieros de la Unión y de sus Estados miembros mediante: — la lucha, hasta ahora ineficaz, contra el comercio ilegal (15); — la racionalización y simplificación de los procedimientos relacionados con el comercio legal; — la garantía de la seguridad del mercado interior de la UE; — la protección del medio ambiente y de la salud de los ciudadanos; — el respeto de los derechos laborales fundamentales; — la protección de los consumidores; — la gestión de riesgos, y — la recaudación de los derechos de aduana.

4.5.

El Comité aboga por la mayor divulgación posible de los programas de trabajo anuales y de las medidas previstas, así como de los mecanismos de concesión de las subvenciones gestionadas por la Comisión, favoreciendo la agrupación de la adquisición de equipos, que deben ser innovadores (16).

4.6.

El CESE recomienda que se establezca una estrecha coordinación con el programa Aduana, destinado a financiar infraestructuras y sistemas informáticos, que incluyen la digitalización de las interacciones entre los operadores comerciales y los servicios aduaneros, y con el programa Horizonte, valioso para determinar las técnicas innovadoras en el control aduanero.

5.   Observaciones específicas

5.1.

Habida cuenta de que cada año se desplazan más de 200 millones de TEU (17), es decir, más de 10 millones de contenedores, es muy difícil llevar a cabo controles ocasionales en muchas de las fronteras marítimas y terrestres. Por lo tanto, sería conveniente basarse en los controles a lo largo del recorrido, mediante una revisión del material de la estructura de los contenedores (18) que permita un reconocimiento con drones o con el sistema Galileo.

5.2.

Sería conveniente actualizar la Convención de Ginebra de 1972 y las normas ISO de 1967, surgidas antes de los profundos cambios que se han producido en el siglo XXI, con la consolidación de la globalización y el creciente, y hoy día preocupante, problema de la falsificación (19).

5.3.

Hay que actualizar sin demora el abanico de equipos aduaneros (Equipment tools) para tener en cuenta de forma inmediata la evolución del internet de las cosas, la ciberseguridad, la trazabilidad digital y las aplicaciones tecnológicas más avanzadas con el fin de acelerar la difusión y una formación actualizada para su uso informado, por medio del marco de competencias aduaneras de la UE (20). A este respecto, sería importante que el nuevo instrumento de apoyo financiero prevea la constitución de una reserva de intervención rápida para el despliegue de equipos innovadores, a la vez que se revisa la lista de equipos admitidos.

---

(1)  En la actualidad, solo once Estados miembros con fronteras exteriores terrestres orientales y sudorientales cuentan con el inventario necesario de los equipos y tipos de intervención, así como con las normas propuestas para cada categoría.

(2)  Se trata de 2 140 oficinas de aduanas, véase https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2016-taxation-and-customs-union_en.

(3)  Muy útil para comprobar el contenido de los innumerables contenedores.

(4)  No obstante lo dispuesto en el Reglamento Financiero, las subvenciones se conceden a los Estados miembros, que se convierten en propietarios de los materiales; artículos 7, 10.2, 195f y 197, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 de 18 de julio de 2018.

(5)  El marco de competencias aduaneras de la UE aspira a armonizar y a elevar el nivel de rendimiento de las aduanas en toda la Unión. © Unión Europea, 2015 El marco de competencias aduaneras de la UE recoge los componentes del marco de competencias para el sector de las aduanas y esboza el enfoque utilizado para definir las competencias. También se explican las decisiones adoptadas para elegir determinadas competencias en cada sección, centrándose en particular en los criterios utilizados para definir la lista de competencias operativas (por ejemplo, referencia al Código Aduanero de la Unión, correlación con competencias en el puesto de trabajo y orientaciones para el futuro).

(6)  Véase DO C 229 de 31.7.2012, p. 68.

(7)  Ibidem, nota 6.

(8)  Véase DO C 80 de 19.3.2013, p. 11.

(9)  Véase http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0162+0+DOC+XML+V0//ES#title1PE 595.633v02-00 A8-0162/2017.

(10)  Hay unos 400 aeropuertos civiles de la UE.

(11)  La propuesta se presenta para una Unión de veintisiete Estados miembros, tras haber notificado el Reino Unido su intención de retirarse de la Unión Europea y de Euratom.

(12)  Véase el COM(2018) 442 final, sobre el que el Comité ha elaborado su dictamen INT/860. Véase la página 45 del presente Diario Oficial.

(13)  Véase la extensión del programa «visitas de trabajo».

(14)  En la actualidad, solo once Estados miembros con fronteras exteriores terrestres orientales y sudorientales cuentan con el inventario necesario de los equipos y tipos de intervención, así como con las normas propuestas para cada categoría.

(15)  En 2017 se incautaron 31,4 millones de piezas, por un valor de 582 millones EUR. El 25 % eran falsificación de alimentos, el 11 % juguetes y el 8 % cigarrillos (Fuente: Comisión Europea).

(16)  Véase COM(2018) 178 final, Informe de la Comisión sobre la estrategia informática para las aduanas.

(17)  TEU (Twenty-foot Equivalent Unit), un TUE corresponde a un contenedor equivalente de veinte pies, es decir, 28 toneladas y 40 metros cúbicos.

(18)  Ya hay muchos contenedores con estructuras de madera u otros materiales.

(19)  Véase DO C 345 de 13.10.2017, p. 25.

(20)  Véase la nota a pie de página 6.