I.

El Tribunal ha fiscalizado:

II.

En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2016 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2016, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en los activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.

III.

En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2016 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

IV.

En opinión del Tribunal, salvo los efectos de la cuestión descrita en el párrafo de fundamento de una opinión con reservas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2016 son legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

V.

El Tribunal ha realizado la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores. En la sección Responsabilidades del auditor del presente informe se describen con más detalle las responsabilidades del Tribunal con arreglo a dichas normas. Con arreglo al Código de Ética para Contables Profesionales promulgado por el Consejo de Normas Internacionales de Ética para Contables (Código IESBA), y a los requisitos éticos pertinentes para su fiscalización, el Tribunal es independiente y ha cumplido sus restantes obligaciones éticas de conformidad con estos requisitos y con el Código IESBA. El Tribunal ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de la opinión que se expone a continuación.

VI.

Los gastos registrados en 2016 que abarcan gastos sujetos a reembolso (3) están significativamente afectados por errores. Estimamos que el porcentaje de error en los gastos sujetos a reembolso es del 4,8  %. El nivel global de error estimado por el Tribunal (3,1  %) sigue siendo superior al umbral de materialidad, pero no está generalizado. Los pagos basados en derechos no están afectados por un nivel material de error (4). La conclusión global del Tribunal está corroborada por el análisis de la Comisión de los importes de riesgo presentado en su informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

VII.

Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas del período corriente. El Tribunal examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, y no emite una opinión específica sobre ellas.

VIII.

En el balance de la UE figuran pensiones y otras prestaciones a empleados por un importe de 67 200  millones de euros al final de 2016. Se trata de uno de los principales elementos del pasivo del balance, que representa casi un tercio del pasivo total de 2016, de 234 800  millones de euros.

IX.

La mayor parte de esta provisión para pensiones y otras prestaciones a empleados (58 700  millones de euros) corresponde al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea. Este pasivo por pensiones cubre las «prestaciones definidas» garantizadas por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas («el Estatuto de los funcionarios») y el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea («TUE»). El pasivo registrado en las cuentas refleja el importe que se habría incluido en un fondo de pensiones de haberse creado uno para pagar las actuales obligaciones en materia de pensiones de jubilación (5). Además de las pensiones de jubilación, cubre las pensiones de invalidez y las pensiones a los viudos y huérfanos de funcionarios de la UE. Con arreglo al artículo 83 del Estatuto de los funcionarios, el pago de las prestaciones previstas en el sistema de pensiones se hará con cargo al presupuesto de la Unión, los Estados miembros garantizan conjuntamente el pago de las prestaciones, y los funcionarios contribuyen con una tercera parte del coste de financiación del régimen de pensiones.

X.

Se trata de un régimen obligatorio de pensiones para funcionarios de la UE, en virtud del cual las contribuciones del personal y de las instituciones y organismos a las que prestan sus servicios se utilizan para financiar las futuras pensiones. Está concebido para mantener el equilibrio actuarial por defecto mediante la adaptación del porcentaje de la contribución al régimen y la edad de jubilación. El número y la variedad de parámetros empleados para calcular una previsión a largo plazo del gasto en pensiones subraya el carácter actuarial de este cálculo, que es realizado en última instancia por Eurostat anualmente.

XI.

En su fiscalización, el Tribunal evaluó las hipótesis actuariales y la valoración resultante para el régimen de pensiones, y examinó los datos cuantitativos, los parámetros actuariales, el cálculo de la provisión y la presentación en el balance consolidado y en la notas de los estados financieros consolidados. En su fiscalización del valor razonable de la provisión, detectó algunas omisiones e inexactitudes en la base de datos básicos subyacente que no tienen una incidencia significativa en las cuentas consolidadas de la UE. Como indica en la nota 2.9 a los estados financieros consolidados, la Comisión tomará nuevas medidas destinadas a reforzar los procedimientos que emplea para calcular el pasivo por prestaciones a empleados, y el Tribunal los examinará de forma periódica.

XII.

Al final del ejercicio 2016, la Comisión estimó que los gastos admisibles contraídos adeudados a los beneficiarios pero aún no declarados ascendían a 102 000  millones de euros (al final del ejercicio 2015: 106 000  millones de euros) y se registraron como gastos devengados.

XIII.

El Tribunal examinó la metodología y los sistemas de control aplicados en las principales direcciones generales, extrajo muestras de facturas y prefinanciaciones, y trabajó con estos elementos para valorar el riesgo de inexactitudes en el devengo. Además solicitó a los servicios de contabilidad de la Comisión explicaciones adicionales sobre los métodos generales empleados y, en particular, sobre el nuevo método aplicado para el período de programación 2014-2020 en Cohesión.

XIV.

A partir del trabajo realizado, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que el importe global de los gastos devengados presentado en los estados financieros definitivos consolidados es correcto en las principales direcciones generales. Sin embargo, en algunas direcciones generales menores se constataron insuficiencias sistémicas en las consignaciones de final del ejercicio. La Comisión elaboró un plan de acción al respecto.

XV.

Las autoridades de los Estados miembros transfieren una parte de la financiación anticipada por la Comisión a instrumentos financieros en forma de préstamos, instrumentos de capital o garantías.

XVI.

En el marco financiero plurianual (MFP) 2007-2013, la legislación de la UE no exigía a las autoridades la presentación de informes periódicos sobre los importes depositados en estos instrumentos para el establecimiento de las cuentas. Por tanto, la Comisión procedió a una estimación del uso dado a los anticipos basándose en el último informe disponible (en este caso, del final del ejercicio 2015), dando por sentado que los fondos se utilizarían íntegra y uniformemente en el período de operación (en principio hasta el 31 de diciembre de 2015, aunque posteriormente el plazo se amplió hasta el 31 de marzo de 2017). El Tribunal señala que, si bien considera que el uso de los instrumentos financieros en 2016 estaba fuera del período de subvencionabilidad (véase el capítulo 6, apartados 6.20 y 6.21), la Comisión no tiene la intención de recuperar estos importes. Por tanto, la presentación en el balance y en la nota 2.5 a los estados financieros consolidados refleja esta posición de la Comisión.

XVII.

Respecto del MFP 2014-2020, las autoridades deberán facilitar información sobre todas las declaraciones de gastos relativas a anticipos pagados a instrumentos financieros y sobre los desembolsos efectuados a partir de estos para los beneficiarios finales. A partir de esta información se calcula y se registra en las cuentas un importe estimado para el período comprendido entre la fecha de la última declaración de gastos y el final del ejercicio.

XVIII.

El Tribunal examinó el procedimiento establecido para registrar la financiación correspondiente, y llegó a la conclusión de que el importe presentado en los estados financieros es correcto.

XIX.

La dirección es responsable de la otra información. La otra información se compone del Debate y análisis de los estados financieros, pero no incluye las cuentas consolidadas ni el informe de fiscalización del Tribunal sobre las mismas. La opinión del Tribunal sobre las cuentas consolidadas no abarca la otra información, ni formula ninguna conclusión de garantía sobre la misma. En relación con su fiscalización de las cuentas consolidadas, el Tribunal tiene la responsabilidad de leer la otra información y, a partir de dicha lectura, valorar si la otra información es esencialmente incompatible con las cuentas consolidadas o con las conclusiones extraídas de su fiscalización, o si parece presentar alguna inexactitud significativa. Si, sobre la base de los trabajos realizados, el Tribunal llega a la conclusión de la existencia de una inexactitud significativa en esta información, es su obligación notificarlo. El Tribunal no tiene nada que notificar en este sentido.

XX.

En virtud de los artículos 310 a 325 del TFUE, así como del Reglamento Financiero, la dirección es responsable de la elaboración y la presentación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea basada en las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, y de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de controles internos propicio a la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La dirección debe también garantizar que las actividades, las operaciones financieras y la información reflejada en los estados financieros son conformes a las normas por las que se rigen. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la Unión Europea (artículo 317 del TFUE).

XXI.

Al preparar las cuentas consolidadas, la dirección debe evaluar la capacidad de la UE para continuar como empresa en funcionamiento, lo que incluye presentar, según proceda, las cuestiones relacionadas con la continuación de actividades, además de partir de la hipótesis de empresa en funcionamiento, a menos que la dirección pretenda liquidar la entidad o cesar su actividad, o bien no exista otra alternativa más realista que proceder de una de estas formas.

XXII.

La Comisión supervisa el proceso de elaboración de informes financieros de la UE.

XXIII.

Los objetivos del Tribunal son, por un lado, obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la Unión Europea estén exentas de incorrecciones materiales y las operaciones subyacentes sean legales y regulares y, por otro, presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, sobre la base de la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Aunque las garantías razonables ofrecen un elevado nivel de fiabilidad, no implican que las fiscalizaciones vayan a detectar siempre las incorrecciones materiales o la falta de cumplimiento. Las incorrecciones pueden ser consecuencia del fraude o un error y reciben la consideración de materiales cuando, ya sea de forma individual o conjunta, puedan influir las decisiones económicas de los usuarios, fundadas en estas cuentas consolidadas.

XXIV.

En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.

XXV.

En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica su utilización adecuada y la institución u organismo acepta dicha justificación liquidando el pago del anticipo, ya sea en el mismo ejercicio o posteriormente.

XXVI.

Como parte de una auditoría llevada a cabo de conformidad con las NIA y a las ISSAI, el Tribunal aplica su juicio profesional y mantiene una actitud de escepticismo profesional durante toda la auditoría. Además:

XXVII.

El Tribunal comunica a la dirección, entre otras cosas, el alcance y el momento de realización de la auditoría planificados, así como los hechos observados que sean pertinentes así como las deficiencias significativas del control interno identificadas durante la auditoría.

XXVIII

. A partir de las cuestiones notificadas por la Comisión y otras entidades auditadas, el Tribunal determina aquellas que revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas del período corriente y que por tanto constituyen cuestiones clave de auditoría. El Tribunal describe estas cuestiones en su informe excepto cuando las disposiciones legales o reglamentarias prohíban revelar públicamente la cuestión o, cuando, en circunstancias extremadamente poco frecuentes, determine que la cuestión no se debería comunicar en su informe porque cabe razonablemente esperar que las consecuencias adversas de hacerlo sobrepasarían los beneficios en el interés público que dicha comunicación tendría.

1.1.

El Tribunal es el auditor independiente de la UE y, de conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) desempeña las siguientes funciones:

1.2.

El trabajo preparatorio de la declaración de fiabilidad realizado por el Tribunal (explicado en el anexo 1.1 ) responde directamente al primero y al segundo de estos objetivos. En el capítulo 3 y en algunos ámbitos políticos (7), el trabajo del Tribunal para el informe anual también se refiere a la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto. En conjunto, este trabajo de auditoría también constituye una contribución importante a los dictámenes del Tribunal sobre la legislación financiera propuesta.

1.3.

El gasto de la Unión Europea (UE) constituye un instrumento importante, pero no único, para la consecución de los objetivos políticos. Además, existen otros instrumentos importantes, como la aplicación de la legislación y la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas en la UE. En 2016, el gasto de la UE ascendió a 136 400  millones de euros (8), que representan el 2,0  % del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE y el 0,9  % de la renta nacional bruta de la UE (véase el recuadro 1.1 ).

1.4.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas (9) (las «cuentas») del ejercicio 2016. Las cuentas provisionales, junto con la carta de manifestaciones del contable, fueron recibidas el 26 de junio de 2017. Las cuentas están acompañadas de un «Debate y análisis de los estados financieros» (10). Este análisis no se incluye en la opinión de auditoría del Tribunal. Sin embargo, con arreglo a las normas de auditoría, se ha evaluado su coherencia con la información en las cuentas.

1.5.

Las cuentas publicadas por la Comisión reflejan que, a 31 de diciembre de 2016, el pasivo total ascendía a 234 800  millones de euros, frente a los 162 700  millones de euros del activo total. El resultado económico de 2016 ascendió a 1 700  millones de euros (11).

1.6.

La fiscalización del Tribunal reveló que las cuentas no contenían incorrecciones materiales. En el capítulo 2, el Tribunal presenta sus observaciones sobre la gestión financiera y presupuestaria de los fondos de la UE.

1.7.

Las cuestiones clave de auditoría (12) son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de los estados financieros del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas. Con arreglo a la Norma Internacional de Auditoría de las entidades fiscalizadoras superiores (ISSAI) 1701, el Tribunal notifica cuestiones clave de auditoría en su opinión (apartados VII a XVIII de la declaración de fiabilidad del Tribunal).

1.8.

El Tribunal examina los ingresos y gastos de la UE (13) para evaluar si son conformes a las normas y los reglamentos aplicables. En el capítulo 4 se presentan los resultados de auditoría de los ingresos, y en los capítulos 5 a 10 de los gastos (véase el recuadro 1.2 ). Las principales conclusiones del Tribunal fueron las siguientes:

1.8 y 1.9.

Con respecto a los instrumentos financieros destinados a la política de cohesión (a los que se refiere el recuadro 1.2), la Comisión considera que los desembolsos efectuados a los destinatarios últimos hasta finales de marzo de 2017 están en consonancia con sus directrices sobre el cierre, que establecen que estos desembolsos deben efectuarse dentro del período de subvencionabilidad establecido (véase la respuesta de la Comisión a los apartados 6.20 y 6.21).

1.9.

El nivel global de error estimado por el Tribunal muestra una mejora con respecto al de ejercicios anteriores (véase el recuadro 1.3 ), pero aún sobrepasa significativamente el criterio de referencia de materialidad del 2 %. No obstante, alrededor de la mitad de los gastos de 2016 no contenían errores materiales (véase el recuadro 1.4 ).

1.10.

El Tribunal estimó el nivel de error en los pagos basados en el reembolso de los gastos en un 4,8  % (2015: 5,2  %), significativamente superior al umbral de materialidad del 2 % (véase el recuadro 1.4 ). En este tipo de gasto, los beneficiarios solicitan fondos de la UE para gastos subvencionables que hayan realizado. Los pagos abarcan los proyectos de investigación (capítulo 5), los planes de formación (capítulo 6), los proyectos de desarrollo regional y rural (capítulos 6 y 7), y los proyectos de desarrollo (capítulo 9). En estos regímenes, los beneficiarios deben acompañar su declaración de documentos que justifiquen que ejercen una actividad subvencionable y que han contraído gastos en virtud de los cuales tienen derecho a reembolso. Para ello, han de ceñirse a complicadas normas sobre lo que se puede declarar (subvencionabilidad) y sobre cómo realizar debidamente el gasto (por ejemplo, mediante contratación pública o con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales). Esto da lugar a errores que afectan a la conclusión del Tribunal sobre la subrúbrica 1a del MFP «Competitividad» (apartados 5.28 y 5.29); 1b, «Cohesión» (apartados 6.38 y 6.39); 2, «Recursos naturales» (global — apartados 7.32 y 7.33), y 4, «Una Europa global» (apartados 9.34 y 9.35).

1.10.

El TCE ha confirmado que los proyectos en los que se utilizan opciones de costes simplificadas tienden a contener menos errores que el reembolso de los costes reales. Por este motivo, la Comisión ha venido promoviendo activamente su utilización en las esferas de la política de cohesión y el desarrollo rural a lo largo de los últimos años. Además, el uso de opciones de costes simplificadas reduce la carga administrativa y mejora la orientación hacia los resultados por parte de las autoridades de gestión, los organismos pagadores y los beneficiarios, sobre todo cuando dichas opciones se basan en el logro de productos o resultados de los proyectos.

Las normas relativas a la contratación pública y las ayudas estatales no son específicas para el gasto de la UE. Para abordar las dificultades encontradas en estas áreas, la Comisión está ejecutando planes de acción con los Estados miembros (véase la respuesta de la Comisión a los apartados 6.15 y 6.18).

En la agricultura, el desarrollo rural sigue siendo un ámbito merecedor de un examen riguroso, en particular en lo que afecta a las medidas de inversión y similares. La Comisión solicita sistemáticamente a los Estados miembros que diseñen planes de acción para subsanar las deficiencias identificadas en los controles, y respalda la aplicación de dichos planes. No obstante, teniendo en cuenta la necesidad de alcanzar un equilibrio entre la legalidad y la regularidad, por un lado, y el logro de los objetivos de las políticas, por otro, y teniendo presentes al mismo tiempo los costes asociados a la ejecución (gestión y control), no cabe realmente esperar lograr un índice de error inferior al 2 % en los pagos realizados a los beneficiarios con un esfuerzo razonable. Pese a ello, la capacidad correctora de las recuperaciones de los Estados miembros y de las correcciones financieras realizadas por la Comisión en los años posteriores al de ejecución del gasto permite a la Comisión obtener garantías sobre el gasto de la política agrícola común (PAC).

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 1.12 y 6.7.

1.11.

El Tribunal estimó el nivel de error en los gastos basados en los derechos (incluidos los gastos administrativos) en un 1,3  % (2015: 1,9  %, véase el recuadro 1.4 ). En este tipo de gasto, los beneficiarios reciben el pago si cumplen determinadas condiciones. Los pagos engloban las becas a estudiantes e investigadores (capítulo 5), la ayuda directa a los agricultores y las medidas agroambientales (capítulo 7), y los salarios y las pensiones (capítulo 10). El Tribunal constató mejoras en todos los ámbitos de los gastos basados en los derechos y llegó a la conclusión de que el nivel de error estimado correspondiente a las ayudas directas a agricultores se situaba por debajo del umbral de materialidad.

1.11.

1.12.

Como figura en el recuadro 1.5, «Cohesión» fue el ámbito que más contribuyó al nivel de error estimado por el Tribunal para 2016, seguido de «Recursos naturales», «Competitividad» y «Una Europa global». Esta distribución se ajusta a las constataciones del Tribunal para 2015.

1.12.

1.13.

En «Competitividad» (capítulo 5), el nivel de error estimado es del 4,1  %, inferior a los resultados equivalentes en 2015 (4,4  %). Muchos de los gastos se efectúan sobre la base del reembolso de costes, y los errores en este caso reflejan esencialmente diferentes categorías de gastos no subvencionables (en particular, gastos de personal, otros gastos directos y gastos indirectos).

1.13.

1.14.

En «Cohesión» (capítulo 6), el nivel de error estimado es del 4,8  %, inferior al resultado equivalente en 2015 (el 5,2  %). En el gasto de este ámbito predomina el reembolso de los gastos. La inclusión de gastos no subvencionables en las declaraciones de gastos y de los proyectos no subvencionables representa el 70 % del error.

1.14.

1.15.

En «Recursos naturales» (capítulo 7), el nivel de error estimado es del 2,5  %, inferior al resultado equivalente en 2015 (2,9  %). El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) representa más de tres cuartas partes del gasto en este ámbito y no está afectado por errores materiales (1,7  %), mientras que, en desarrollo rural, el Tribunal todavía constata niveles de error elevados (4,9  %), en particular en los gastos de reembolso. El Tribunal no halló errores materiales en los gastos basados en los derechos en la ayuda directa a los agricultores, que ha simplificado las normas de admisibilidad de las superficies y cuenta con un sistema de control ex ante (SIGC) que permite realizar controles cruzados entre distinta bases de datos.

1.15.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 1.10 y 1.12.

1.16.

En «Una Europa global» (capítulo 9), el nivel de error estimado es del 2,1  %, inferior a los resultados equivalentes en 2015 (2,8  %). La ausencia de documentación justificativa esencial y la sobrevaloración de las liquidaciones intermedias (14) de la Comisión representan dos terceras partes del total.

1.17.

«Administración» (capítulo 10): este ámbito no está afectado por un nivel material de error. El nivel de error estimado es del 0,2  %, comparable a los resultados equivalentes de 2015 (0,6  %). La mayor parte del gasto en este ámbito está destinado a los salarios, pensiones e indemnizaciones abonados por las instituciones y las agencias de la UE.

1.18.

El Tribunal no estima el nivel de error de otros ámbitos de gasto tales como la rúbrica 3 del MFP (capítulo 8). En total, el gasto abarcado por la declaración de fiabilidad del Tribunal en estos ámbitos ascendió a 2 800  millones de euros (2,2  % del gasto abarcado por su fiscalización). El trabajo en estos ámbitos sigue contribuyendo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2016.

1.19.

La mayor contribución al nivel de error estimado sigue correspondiente a los errores de subvencionabilidad en los regímenes de reembolso de costes:

1.19.

La simplificación representa la forma más eficaz de reducir tanto el riesgo de errores como el coste y la carga de los controles. Para aquellos programas que presentan unos niveles de error persistentemente elevados, la Comisión adopta medidas continuamente, tanto de carácter preventivo como correctivo, para abordar sus causas fundamentales y sus efectos. Pueden obtenerse más detalles al respecto en la Comunicación de la Comisión «Causas esenciales de los errores y medidas adoptadas (artículo 32, apartado 5, del Reglamento Financiero)» [COM(2017) 124 de 28 de febrero de 2017].

1.20.

El nivel de error estimado por el Tribunal en varios ámbitos de gasto pone de manifiesto una correlación mucho más estrecha con el tipo de pago (es decir, basado en reembolsos o en derechos) que con el modo de gestión (15). El Tribunal constató los niveles de riesgo más elevados de los dos últimos ejercicios en «Cohesión» (en régimen de gestión compartida) y en «Competitividad» (gestionado directamente por la Comisión e indirectamente por las entidades a las que se haya encomendado su ejecución). Los regímenes de reembolso dominan el gasto en ambos ámbitos (véase el recuadro 1.7 ).

1.21.

El nivel de error estimado en el total del gasto en gestión compartida correspondiente a 2016 asciende al 3,3  % (2015: 4,3  %), y al 3,3  % (2015: 4,2  %) para las restantes formas de gastos operativos (16). El nivel de error estimado correspondiente a los gastos administrativos es del 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Cada dirección general (DG) de la Comisión elabora un informe anual de actividad (IAA), que incluye una declaración en la que el director general proporciona garantías de que la información financiera está adecuadamente presentada en el informe y de que las operaciones bajo su responsabilidad son legales y regulares. Asimismo, el informe da cuenta de los logros de los principales objetivos políticos (que figuran en los apartados 3.5 y 3.18 a 3.32) y contiene un informe de gestión del director general de la Comisión destinado a los Comisarios.

1.22.

1.23.

En este ejercicio, por primera vez, las direcciones generales consideraron que existía cierto nivel de error en «gastos significativos». La definición de «gasto significativo» (17) concuerda con la definición del Tribunal de operaciones subyacentes ( anexo 1.1 , apartado 10).

1.24.

A raíz de la introducción del concepto «importe en situación de riesgo al cierre» en el Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE de 2015, las direcciones generales incorporaron esta información a sus IAA. La Comisión se centró en el impacto de los mecanismos correctores plurianuales, que reducirán su propio nivel de error estimado.

1.24.

1.25.

Respecto de los indicadores sobre legalidad y regularidad, las cifras publicadas en los IAA sobre los importes de riesgo al pago, en la mayoría de los casos se ajustan por lo general a las estimaciones del Tribunal sobre el nivel de error (véase el recuadro 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

El Tribunal constató que direcciones generales pertenecientes a la misma rúbrica del MFP aplicaban diferentes enfoques para presentar los porcentajes de error y los importes de riesgo (19). El Tribunal también detectó una serie de riesgos metodológicos en el trabajo llevado a cabo por las autoridades de auditoría con respecto al gasto de 2014-2020 (20). Asimismo, observó que la Comisión tuvo que introducir ajustes significativos en las estadísticas de control presentadas por los organismos pagadores  (21).

1.26.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 6.33 y 6.34.

1.27.

El porcentaje global de error estimado de los pagos calculado por la Comisión para 2016 en el Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE era significativo, y oscilaba entre el 2,1  % y el 2,6  % (frente al 2,3  % y al 3,1  % en 2015). El nivel de error estimado por el Tribunal es del 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

En el Debate y análisis de los estados financieros de 2016 figura un total de correcciones financieras y recuperaciones aplicadas de 3 400  millones de euros. En el recuadro 1.9 figura la distribución de los importes notificados por ámbito de gasto y por etapa del ciclo de gasto en la que la Comisión aplicó las acciones correctoras (declaración/aceptación del gasto/pago con cargo al presupuesto).

1.28.

1.29.

En 2016, la Comisión registró 600 millones de euros de las correcciones y recuperaciones «en la fuente» antes de aceptar el gasto. Estas incluyen deducciones de importes no subvencionables de las declaraciones de gastos antes de que se efectúe el pago con cargo al presupuesto de la UE (es decir, importes deducidos y posteriormente no incluidos en la población auditada por el Tribunal, ya que las operaciones seleccionadas por este para su control se toman de los pagos aceptados por la Comisión). Estas recuperaciones (400 millones de euros) representaban más de cuatro quintas partes del total de las correcciones de los ámbitos en régimen de gestión directa e indirecta en 2016.

1.29.

1.30.

Los 2 800  millones de euros restantes correspondían a solicitudes ya aceptadas por la Comisión (por lo que se incluyeron en la población de pagos controlados por el Tribunal). De este importe:

a)

Aproximadamente 2 000  millones de euros corresponden a decisiones de conformidad en el ámbito de la agricultura que la Comisión consignó como ingresos afectados disponibles para financiar el gasto agrícola.

b)

En «Cohesión», aproximadamente 600 millones de euros correspondían a la retirada por parte de los Estados miembros de declaraciones anteriormente aceptadas para el reembolso de proyectos o gastos y su sustitución por proyectos o gastos nuevos. Estas retiradas no dan lugar a la devolución de fondos al presupuesto de la UE (23).

b)

La legislación prevé la posibilidad de que los Estados miembros renuncien a gastos irregulares y los sustituyan por nuevos gastos regulares. Esto sirve para proteger el presupuesto de la UE, de conformidad con el principio de que, en la modalidad de gestión compartida, los Estados miembros son responsables en primera instancia de detectar las irregularidades e introducir las correcciones financieras necesarias.

c)

En los ámbitos en régimen de gestión directa e indirecta (principalmente «Competitividad» y «Una Europa global»), cerca de 100 millones de euros correspondían a importes recuperados después del pago.

1.31.

La Comisión y los Estados miembros pueden aplicar correcciones y recuperaciones de distintas maneras siguiendo el orden indicado en el Reglamento Financiero (24):

a)

Fondos gastados indebidamente: basando las correcciones en el valor de las operaciones erróneas (correcciones individuales).

b)

Errores sistemáticos dentro de una muestra representativa de operaciones: extrapolando los resultados al conjunto de la población (correcciones extrapoladas).

c)

Insuficiencias del sistema cuyas repercusiones financieras en el presupuesto no se pueden calcular con precisión: aplicando los porcentajes definidos en las directrices específicas del sector en cada situación («correcciones a tanto alzado»).

c)

Las correcciones a tanto alzado se utilizan cuando existe un riesgo contrastado de que las debilidades identificadas en el sistema han tenido repercusiones financieras sobre el presupuesto de la UE, pero no resulta posible identificar con mayor precisión el daño financiero sufrido sin realizar un esfuerzo desproporcionado. Dichas correcciones se aplican con el objetivo de abordar las debilidades del sistema y los riesgos conexos que generan para el presupuesto de la UE, y, por lo tanto, también sirven para subsanar irregularidades individuales.

1.32.

En su estimación del nivel de error, el Tribunal no cuantifica muchas situaciones en las que la Comisión y los Estados miembros aplican y notifican correcciones y recuperaciones:

a)

Las correcciones a tanto alzado se aplican para rectificar las insuficiencias del sistema y no para eliminar irregularidades individuales. Las insuficiencias en los sistemas indican riesgo de gasto irregular, pero no siempre se posible identificar el nexo de unión entre estas insuficiencias y los pagos irregulares hallados y cuantificados por el Tribunal al estimar el nivel de error.

a)

La Comisión protege el presupuesto de la UE frente a los gastos que incumplen la ley. En los casos en los que no es posible determinar con precisión los importes exactos con un esfuerzo proporcionado, la Comisión puede aplicar correcciones extrapoladas o a tanto alzado para cumplir con esta obligación. Las correcciones a tanto alzado constituyen un poderoso incentivo para que los Estados miembros mejoren sus sistemas de gestión y control.

b)

Algunos casos considerados por la comisión errores que desembocan en correcciones no constituyen errores (cuantificables) a juicio del Tribunal. Por ejemplo, el Tribunal no toma en cuenta en la estimación del nivel de error el incumplimiento de plazos, la falta de publicidad ni los incumplimientos de la condicionalidad.

b)

La Comisión señala que las correcciones asociadas a incumplimientos de la condicionalidad no están incluidas en su estimación de la capacidad correctora.

1.33.

El Tribunal tiene en cuenta las medidas correctoras aplicadas por los Estados miembros y la Comisión cuando son anteriores a su examen. Se comprueba la aplicación de estas correcciones (que consisten en recuperaciones procedentes de los beneficiarios y correcciones en los proyectos) y, en su caso, se ajusta la cuantificación del error. Sin embargo, el impacto de las medidas correctoras varía significativamente en función del ámbito de gasto, y de la medida correctora de que se trate.

1.34.

En 41 operaciones de la muestra de 2016, la Comisión y las autoridades de los Estados miembros aplicaron medidas correctoras que afectaban directamente a la operación y eran pertinentes para los cálculos del Tribunal. Estas medidas correctoras redujeron el nivel estimado de error en 1,2 puntos porcentuales (2015: 0,5 puntos porcentuales). Los cambios en el número de operaciones afectadas y en el impacto de las medidas correctoras en el nivel de error estimado del Tribunal no indican que la eficacia de dichas medidas haya aumentado o disminuido; en realidad, dado que estas medidas afectan a una parte relativamente reducida de la muestra, cabe esperar una fluctuación de un ejercicio a otro.

1.34.

1.35.

El Tribunal notifica presuntos casos de fraude identificados en el curso de sus fiscalizaciones (incluidas las de gestión) o a partir de la información que nos facilita directamente la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) para su análisis preliminar y posible investigación. Si bien el Tribunal no puede formular comentarios sobre los distintos casos o sobre las respuestas de la OLAF. En 2016:

—

el Tribunal evaluó la legalidad y regularidad de unas 1 000 operaciones para su trabajo de auditoría destinado al informe anual y asimismo elaboró 36 informes especiales;

—

el Tribunal notificó a la OLAF 11 presuntos casos de fraude hallados durante sus fiscalizaciones (2015: 27), así como 5 casos basados en información recibida de los ciudadanos (2015:15);

—

el presunto fraude se refería en la mayor parte de los casos a la creación artificial de condiciones para cumplir los criterios de subvencionabilidad, a bienes o servicios no entregados, y a la declaración de gastos que no cumplía los criterios de subvencionabilidad, seguidos por conflictos de interés y otras irregularidades de la contratación pública.

1.36.

A 31 de diciembre de 2016, los casos de presunto fraude notificados por el Tribunal a la OLAF entre 2010 y 2016 habían dado lugar a 67 investigaciones, de las cuales 16 seguían en curso. La OLAF comunicó al Tribunal que, de las 51 investigaciones terminadas y cerradas, 28 habían finalizado con recomendaciones para recuperar el dinero y estudiar posibles acciones judiciales o se cerraron porque la Comisión o las autoridades nacionales ya habían adoptado medidas. A 31 de diciembre de 2016, la OLAF notificó recomendaciones de recuperaciones para estos casos por un valor total de 247 millones de euros. En los casos en los que la OLAF cerraba un caso sin formular recomendaciones sobre medidas adicionales, su conclusión solía ser que no existían pruebas sólidas de fraude que afectaran a los intereses de la UE financieros o de otra índole.

1.37.

El principal objeto de este capítulo es respaldar las opiniones de auditoría presentadas en la declaración de fiabilidad.

1.38.

Los resultados de auditoría del Tribunal muestran una mejora con respecto a ejercicios anteriores. El Tribunal llega a la conclusión de que los gastos basados en los derechos y los basados en el reembolso de los gastos no contienen errores materiales. Sobre esta base, el Tribunal llega a la conclusión de que el error no es generalizado.

2.1.

El presente capítulo expone las observaciones del Tribunal sobre la gestión presupuestaria y financiera de la UE en 2016, e identifica una serie de riesgos clave y desafíos para presupuestos futuros.

2.2.

El presupuesto de un ejercicio determinado debe respetar los límites de créditos de compromiso y de pago establecidos en el marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020 (1), según el cual, la UE puede contraer compromisos por un importe de hasta 1 087 200  millones de euros y efectuar pagos hasta 1 025 400  millones de euros a precios corrientes entre 2014 y 2020 (2). Los créditos de compromiso y de pago (3) del ejercicio deben ajustarse a los límites fijados en la Decisión sobre Recursos Propios (4).

2.3.

La Comisión presentó una revisión intermedia de la ejecución del actual MFP, acompañada de propuestas legislativas. Una parte del presente capítulo se basa en anteriores dictámenes del Tribunal sobre dichas propuestas, que ahora resultan pertinentes para la propuesta relativa al próximo MPF (5).

2.4.

Los pagos efectuados con cargo a los créditos presupuestarios fueron 13 700  millones de euros inferiores a los créditos disponibles en el presupuesto inicial aprobado (130 200  millones de euros de un máximo posible de 143 900  millones de euros (6), el 90,5  % del total disponible (véase el recuadro 2.1) .

2.5.

El escaso nivel de pagos se debe principalmente al hecho de que las autoridades de los Estados miembros presentaron solicitudes de pagos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEI) de cuantía inferior a la prevista a causa de retrasos en la ejecución de los programas en los primeros años del actual MFP. La Comisión ha dado las siguientes explicaciones (7) por estos retrasos:

a)

la consecuencia de retrasos considerables en la ejecución de los programas del período 2007-2013;

b)

la aprobación tardía por la UE de las bases jurídicas de los programas del período 2014-2020 (8);

c)

retrasos, por parte de los Estados miembros, en la designación y notificación a la UE de las autoridades nacionales encargadas de la gestión de los fondos;

d)

el tiempo necesario para ajustar los cambios en las normas aplicables a los programas y proyectos del nuevo período;

e)

la concesión a los Estados miembros de un año suplementario para efectuar pagos correspondientes a compromisos en el período 2014-2020 (la norma n + 3) (9).

2.6.

Como señaló la Comisión (10), los retrasos en la ejecución de los programas de los Fondos FEI durante los tres primeros años del MFP 2007-2013 superaron los registrados al inicio del período 2007-2013 en los programas estructurales y de cohesión.

2.7.

Teniendo en cuenta el escaso número de solicitudes de pagos recibidas durante el ejercicio, las autoridades presupuestarias modificaron el presupuesto de 2016 para reducir los créditos de pago en 7 300  millones de euros (11). A pesar de esta reducción, el bajo número de solicitudes de pago dio lugar al mayor superávit desde 2002: 6 400  millones de euros (12); (en 2015: 1 300  millones de euros).

2.8.

El MFP 2014-2020 cuenta con una serie de instrumentos para facilitar el funcionamiento del presupuesto y mantener fondos de reserva. Los más importantes son los siguientes:

a)

El Margen Global para Pagos (MGP) que, como señala el artículo 5 del Reglamento MFP, permite transferir créditos de pago no utilizados a ejercicios futuros, siempre que no se rebase el límite del MFP. Así pues, los 13 700  millones de euros de 2016 mencionados en el apartado 2.4 pueden prorrogarse para ser utilizados en ejercicios futuros. El límite a la transferencia de créditos de pago no utilizados, expresados a precios de 2011, previsto en el MFP para el período 2018-2020 es de 31 000  millones de euros (en 2018: 7 000  millones de euros; en 2019: 11 000  millones de euros; en 2020: 13 000  millones de euros).

b)

Cuatro «instrumentos especiales» (13) para reaccionar ante acontecimientos imprevistos y cambios en las prioridades. Según la revisión intermedia de la Comisión del 2016 (14), el importe total aún disponible hasta 2020 era de 7 400  millones de euros. Según una declaración del Consejo (15) emitida en el momento de la revisión intermedia del MFP, corresponde a la autoridad presupuestaria decidir caso por caso si los pagos correspondientes a los instrumentos especiales pueden contabilizarse por encima del límite de pagos.

c)

El margen para imprevistos (16) de hasta el 0,03  % de la RNB (alrededor de 4 500  millones de euros), que permite, como último recurso, transferir créditos entre ejercicios y rúbricas en respuesta a circunstancias imprevistas, siempre que no se excedan los límites del MFP. Este margen se utilizó para créditos de pago en 2014, y ha de compensarse con el período 2017-2020. En los créditos de compromiso, el margen para imprevistos se utilizó para transferir 2 100  millones de euros a las rúbricas 3 y 4 del MFP desde otras rúbricas en 2016 y 2017 en respuesta a la crisis de los refugiados (17).

d)

El Margen global para compromisos (18), que permite transferir créditos de compromiso no utilizados para ejercicios futuros, pero únicamente en el ámbito de crecimiento y empleo, en particular el empleo juvenil. Casi todo el Margen global para compromisos de 2014 y 2015 [1 800  millones de euros de un total de 2 000  millones de euros (19)] se ha asignado al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE).

2.9.

Estos instrumentos se han creado para responder a situaciones de emergencia y ofrecer una cierta flexibilidad en el contexto de un sistema presupuestario de la UE concebido para proporcionar financiación previsible a programas de gastos de la UE a largo plazo. No obstante, puesto que estos programas de gastos se retrasaron en los primeros años del MFP 2014-2020, es posible que no quede suficiente flexibilidad en los límites del MFP para financiar la respuesta de la UE a cualquier acontecimiento imprevisto que aún pueda producirse antes del final del actual MFP.

2.9.

2.10.

Además de utilizar los márgenes descritos, el Consejo puede, mediante decisión unánime, modificar el propio Reglamento del MFP para cambiar los límites de créditos (20).

2.11.

En 2016, la UE comprometió 155 200  millones de euros de un máximo posible de 156 100  millones de euros, el 99,4  % del total disponible (21), excluidos los ingresos afectados.

2.12.

Como resultado de la utilización casi total de créditos de compromiso y de unos pagos inferiores a las previsiones, los compromisos pendientes de liquidación primero descendieron abruptamente en 2014 y volvieron a aumentar en 2015 y 2016, hasta alcanzar un máximo histórico de 238 800  millones de euros (véase el recuadro 2.9 ). Se prevé que esta cifra aumente en 2017, dado que el presupuesto de este ejercicio prevé créditos de compromiso por 157 900  millones de euros y créditos de pago por 134 400  millones de euros, lo que representa un incremento de los compromisos pendientes de liquidación de hasta 23 500  millones de euros.

2.13.

Este volumen de compromisos pendientes de liquidación representa la diferencia acumulada entre los compromisos y los pagos correspondientes efectuados, menos los compromisos liberados. Los créditos de compromiso liberados representaban una proporción relativamente pequeña de los compromisos contraídos en el período 2007-2016 (27 000  millones euros de un total de 1 446 000  millones de euros, el 1,9  %).

2.14.

La gran mayoría de compromisos pendientes de liquidación corresponden a programas de gasto plurianuales, en los que el lapso de tiempo transcurrido entre un compromiso y su consiguiente pago puede ser superior a un año, y con frecuencia hasta tres años. Según las cifras de 2016, los compromisos pendientes de liquidación a final de año eran un 72 % superiores a los de 2007 y equivalían a 2,9 años (22) de pagos, frente a 2,2 años en 2007. Este aumento de los compromisos pendientes de liquidación puede originar problemas de financiación en el futuro (véanse los apartados 2.32 a 2.39).

2.14.

2.15.

Además de los compromisos pendientes de liquidación, la UE tenía una serie considerable de pasivos a largo plazo, garantías y obligaciones jurídicas aún pendientes al final de 2016.

2.16.

El mayor elemento del pasivo a largo plazo de la UE es de 67 200  millones de euros para pensiones del personal (en 2015: 63 800  millones de euros). Aunque los empleados de la UE contribuyen a sus pensiones, dichas contribuciones se tratan como ingresos generales del presupuesto de la UE y el pasivo no se compensa con ningún activo específico.

2.17.

En los últimos años, la UE ha recurrido en mayor medida al presupuesto para proveer garantías para préstamos e instrumentos financieros (véase el recuadro 2.2 ), que son pasivos contingentes publicados en las cuentas de la UE (23). Es necesario mantener un margen entre el nivel de créditos de pago en el presupuesto y el nivel máximo admisible con arreglo a la Decisión sobre Recursos Propios a fin de cubrir estas garantías en caso necesario.

(*)

La exposición a 31 de diciembre de 2016 solo incluye los importes desembolsados a los beneficiarios finales. Se habían contratado 17 500  millones de euros adicionales, pero al final de 2016 todavía no se habían desembolsado (9 000  millones de euros en el marco de la garantía del mandato de préstamos exteriores, 6 900  millones de euros en la garantía del FEIE y 1 600  millones de euros en la asistencia financiera en préstamos de ayuda macrofinanciera (AMF) y de Euratom).

(1)

Véase la nota 4.1.1 de las Cuentas anuales consolidadas de la UE — Ejercicio 2016 («Cuentas de la UE de 2016»).

(2)

Véase la nota 4.1.2 de las cuentas de la UE de 2016.

(3)

Véase la nota 4.1.3 de las cuentas de la UE de 2016.

2.18.

El presupuesto de la UE dispone de dos fondos destinados a cubrir las garantías presupuestarias: el Fondo de Garantía para las acciones exteriores, con un valor liquidativo de 2 300  millones de euros, y el Fondo de Garantía del FEIE, con un valor liquidativo de 1 000  millones de euros a finales de 2016 (24), que ascenderá a 8 000  millones de euros antes del final de 2022. Existe también una provisión para pérdidas previstas derivadas de garantías, de un valor de 900 millones de euros al final de 2016 (25) después de que se añadieran provisiones de 500 millones de euros durante el ejercicio, incluidos préstamos a Siria. En cuanto a las garantías relativas a la asistencia financiera prestada a los Estados miembros, cualquier pasivo que surja puede ser cubierto por créditos más allá de los límites del MFP (26) pero el pago tiene que efectuarse con cargo al presupuesto de la UE.

2.19.

La Comisión ha propuesto crear un fondo de provisión común para cubrir los pasivos financieros que se deriven de los instrumentos financieros, las garantías presupuestarias y la asistencia financiera (27).

2.20.

Asimismo, al final del ejercicio había obligaciones jurídicas significativas a largo plazo no cubiertas por compromisos presupuestarios, por un total de 22 000  millones de euros (28) (véase el recuadro 2.3 ) que se pagarán con cargo a futuros presupuestos anuales.

2.21.

Los instrumentos financieros beneficiarios de un apoyo presupuestario de la UE han ido en aumento (véase al recuadro 2.4 ) y se prevé que esta tendencia se mantenga hasta 2020. Es necesaria una gestión prudente para garantizar la utilización eficaz, eficiente y económica de los fondos disponibles y que no se efectúe ningún cambio sin que previamente se someta a una evaluación de impacto meticulosa.

2.21.

Cuando se prevean cambios, la evaluación ex ante debe incluir un análisis de la experiencia adquirida en anteriores instrumentos similares.

Para los instrumentos gestionados de forma centralizada, las correspondientes bases jurídicas prevén evaluaciones o revisiones intermedias.

Para todas estas futuras revisiones intermedias de los instrumentos financieros, la Comisión se asegurará de que incluyan las lecciones aprendidas y el efecto de los principales cambios socioeconómicos en la justificación del instrumento y la correspondiente contribución del presupuesto de la UE.

2.22.

El FEIE continuará creciendo y se está convirtiendo en una importante fuente de financiación (29). Al final de 2016, el Grupo BEI había firmado contratos por 21 300  millones de euros para este fondo (30). El período de inversión del FEIE todavía no ha finalizado, el recuadro 2.5 muestra la distribución de la financiación de este fondo por Estado miembro al final de 2016.

2.22.

2.23.

El FEIE es un nuevo instrumento innovador centralizado que permite a los Estados miembros apoyar inversiones en la UE. Con arreglo a las disposiciones de gobernanza del FEIE, los poderes de ejecución se delegan al BEI, de modo que está sujeto a un control público más limitados que en el caso de otros instrumentos apoyados por el presupuesto de la UE, como se ilustra en el recuadro 2.8 .

2.23.

2.24.

Puesto que los Fondos FEI representan una proporción significativa del gasto de las administraciones públicas de algunos Estados miembros, es importante señalar que en nueve de ellos los compromisos pendientes de liquidación correspondientes a estos fondos representan más del 15 % del gasto de las administraciones públicas en 2016 (véase el recuadro 2.6 ).

2.25.

Dado el volumen significativo de los créditos de compromiso todavía disponibles en el MFP 2014-2020, los Estados miembros en los que los fondos representan un porcentaje considerable del gasto de las administraciones públicas pueden encontrar dificultades para identificar proyectos de calidad suficientemente elevada en los que utilizar los fondos de la UE disponibles o a los que proporcionar cofinanciación.

2.25.

2.26.

Los ingresos procedentes del presupuesto de la UE representan una proporción significativa de las inversiones de capital de algunos Estados miembros en un año determinado. Esto significa que el volumen y los plazos de tales ingresos pueden tener unos efectos macroeconómicos significativos, por ejemplo en la inversión, en el crecimiento o en el empleo, que deben tenerse suficientemente en cuenta al planificar el gasto futuro en el presupuesto de la UE (véase el recuadro 2.7 ) (31).

(***)

Croacia se adhirió a la UE el 1 de julio de 2013.

2.27.

Un desafío clave de gestión financiera en 2016 fue el de movilizar recursos para abordar la crisis de los refugiados y la integración de los migrantes, incluida ayuda de emergencia en la UE. La respuesta financiera de la UE ha supuesto un aumento de la financiación en algunos ámbitos, la creación de nuevos instrumentos de financiación y el fomento de contribuciones adicionales de terceros (32).

2.28.

La Comisión no notificó el importe global de fondos movilizados en respuesta a la crisis de los refugiados y de la migración en 2016, y es difícil hacer una estimación. Como en muchos casos, estos fondos solo constituyen una parte de los créditos presupuestarios asignados en los ámbitos políticos en cuestión. Aunque la Comisión informa de cada instrumento, para poder informar de la cifra global, la Comisión necesitaría crear una estructura de notificación específica.

2.28.

La Comisión analizará la posible consolidación de sus informes existentes a fin de elaborar información exhaustiva sobre los gastos de los refugiados y la migración.

2.29.

El presupuesto de la UE ha evolucionado considerablemente con los años y se han añadido nuevos mecanismos de financiación de las políticas de la UE. Esta evolución obedece a la necesidad de encontrar fondos adicionales para responder a nuevos desafíos, como la crisis financiera, la acción por el clima, o la migración y los refugiados, y utilizar los fondos disponibles de manera más eficiente e innovadora, como en préstamos, garantías e inversión en capital.

2.29-2.31.

La actual arquitectura financiera de la UE ha permitido movilizar fondos para nuevas prioridades y hacer más con menos. El presupuesto de la UE no es el único instrumento que financia las políticas de la UE. No obstante, las cuentas de la UE incluyen todos los instrumentos y consolidan todas las agencias con un impacto en el presupuesto de la UE. Las cuentas de la UE son auditadas por el Tribunal de Cuentas. Se han creado mecanismos para responder a las crisis en la zona del euro, que tienen un carácter intergubernamental. Por esta razón, se encuentran fuera del marco del presupuesto de la UE. Otros instrumentos, como el FEIE y el Fondo Europeo de Inversiones complementan los mecanismos de ejecución más tradicionales del presupuesto de la UE, mejorando su alcance y efecto multiplicador.

Por lo que respecta a los nuevos mecanismos financieros, todos los organismos que los gestionan presentan informes anuales y un dictamen de un auditor externo. Por otra parte, en aras de la responsabilidad y la transparencia, también se presentan informes específicos, por ejemplo sobre instrumentos financieros, fondos fiduciarios y el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

La Comisión adoptó un documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE, donde se explica la actual arquitectura financiera de la UE. Este tema será un elemento clave del próximo MFP.

2.30.

En consecuencia, el número de entidades e instrumentos que participan en la financiación de la ejecución de políticas de la UE ha aumentado considerablemente, creando una compleja red de disposiciones en torno al presupuesto de la UE (véase el recuadro 2.8 ).

2.31.

El presupuesto de la UE es un mecanismo único sujeto a normas específicas, lo que contribuye a la rendición de cuentas a los distintos interlocutores, entre ellos el Parlamento Europeo y el Consejo, y a la transparencia. El creciente recurso a otros mecanismos financieros para llevar a cabo las políticas de la UE al margen del presupuesto de la UE puede rebajar el nivel de rendición de cuentas y de transparencia al no estar armonizados la información, la fiscalización y el control público. Por ejemplo, el Tribunal solo fiscaliza e informa de algunos de los mecanismos financieros, lo que limita el control público. Asimismo, el Tribunal considera que las disposiciones actuales hacen difícil gestionar, auditar, controlar e informar de manera eficaz y ofrecer una visión general adecuada de los costes y beneficios de la UE a los ciudadanos.

(1)

Incluidos compromisos jurídicos aún no cubiertos por créditos de compromiso presupuestarios: Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), Copernicus, ITER, Galileo, acuerdos de pesca y otros.

(2)

Iniciativa Pyme gestionada por el BEI en nombre de los Estados miembros en gestión compartida con la Comisión; otros instrumentos financieros gestionados por el BEI en nombre de la Comisión como entidad responsable.

(3)

Consejo de dirección/de administración con miembros procedentes de cada Estado miembro como órgano decisorio.

(4)

Gestionado por el BEI en nombre de la Comisión como entidad responsable.

(5)

Los fondos y operaciones están ejecutados por los Estados miembros.

(6)

Consejo de dirección/de administración con miembros procedentes de los Estados miembros y otros interlocutores. No todos los Estados miembros están presentes en todos los Consejos.

(7)

Solo la parte de los instrumentos de financiación combinada financiada por el presupuesto general de la UE reciben la aprobación de la gestión de las autoridades presupuestarias.

(8)

Instrumento de Cooperación para el Desarrollo (ICD): Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad (NIF), Mecanismo de Inversión para Asia Central (IFCA) y Mecanismo de Inversión para Asia (AIF), Mecanismo de Inversión en América Latina (LAIF).

(9)

Financiado por bancos comerciales. El consejo de administración está formado por miembros de cada Estado miembro.

(10)

Solo las operaciones garantizadas por el presupuesto general de la UE son fiscalizadas por el TCE.

(11)

Informe de la ejecución presupuestaria enviado al Consejo — Aprobación de la gestión por los consejos de administración de las agencias. La Comisión puede participar en nombre de la UE en los proyectos de las agencias. Los Estados miembros de cada agencia proporcionan fondos. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad se encarga de la organización general y el funcionamiento de las agencias.

(12)

Entidad intergubernamental.

(13)

Las competencias de fiscalización del Tribunal se limitan al examen de la eficacia operativa de la gestión del BCE.

(14)

El Tribunal de Cuentas Europeo ha fiscalizado únicamente el mandato de la UE del Grupo BEI. El FEI forma parte del Grupo BEI

(15)

Los interlocutores son los Estados miembros de la UE, otros países y el BEI.

2.32.

Existe el riesgo de que en los años finales del actual MFP y los primeros del siguiente se produzca una acumulación de solicitudes de pago pendientes de liquidación similar a la que tuvo lugar en el período 2013-2015. Esta situación se debe a que los créditos de pago aprobados en el actual MFP pueden no ser suficientes para pagar todas las solicitudes presentadas hasta 2020 (33).

2.32.

2.33.

En su previsión hasta el final de 2020 presentada en la revisión intermedia (34), la Comisión llegaba a la conclusión de que los límites máximos de pagos del MFP deberían ser suficientes, evitando así toda nueva acumulación anormal de solicitudes de pago pendientes de liquidación al final del período. Sin embargo ello dependía de que los instrumentos especiales se contabilizaran por encima de los límites de gasto del MFP y se suprimiera el margen global para pagos en 2018-2020 establecido en el Reglamento del MFP. Tras la revisión del Reglamento del MFP (35), no está claro en qué medida los instrumentos especiales vayan a contabilizarse efectivamente por encima de los límites [véase el apartado 2.8, letra b)) y que se mantengan los importes máximos en el margen global para los pagos (véase el apartado 2.8, letra a)]. Además, es posible que los Estados miembros presenten un volumen de solicitudes de pago mayor de lo previsto.

2.33.

2.34.

Si continúan las tendencias actuales (36), según la proyección del Tribunal, los compromisos pendientes de liquidación alcanzarán un máximo histórico de 262 000  millones de euros para 2020 (véase el recuadro 2.9 ), que es similar a la proyección efectuada por la Comisión en la revisión intermedia (37).

2.35.

Estos compromisos pendientes tendrán que liquidarse utilizando créditos de pago del próximo MFP, principalmente durante los tres primeros años.

2.36.

Para compensar el aumento de los compromisos pendientes de liquidación y responder así a la exposición adicional y al riesgo de que se acumulen los atrasos, habría que prever suficientes créditos de pago adicionales por encima de los necesarios para los nuevos programas del próximo MFP o bien reducir los compromisos para los nuevos programas del siguiente MFP a fin de dejar suficientes créditos de pago para cubrir los compromisos pendientes de liquidación.

2.37.

Lo anterior sería preferible a cualquier retraso en la ejecución de los programas del nuevo MFP con el fin de generar suficientes créditos de pago para cubrir los compromisos pendientes, como ha sucedido de manera no intencionada en los primeros años del actual MFP, ya que ello simplemente volvería a aplazar el problema.

2.38.

El artículo 323 del TFUE establece que «[…] el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión velarán por que la Unión disponga de los medios financieros que le permitan cumplir sus obligaciones jurídicas frente a terceros». La decisión del Consejo sobre recursos propios (38) dispone que «se mantendrá una ratio ordenada entre créditos de compromiso y créditos de pago, con el fin de garantizar su coherencia […]»

2.39.

La Comisión tendrá la oportunidad de afrontar este problema al presentar sus propuestas para el nuevo MFP (39) basándose en una previsión de necesidades de gasto en el período posterior a 2020 (40), tal como ha recomendado el Tribunal en sus últimos informes anuales (41).

2.40.

Los retrasos en la ejecución de los programas en los tres primeros años del actual MFP dieron lugar a la transferencia de créditos de compromiso de 2014, principalmente a 2015 y 2016, y a escasos pagos en 2016 (véanse los apartados 2.4 a 2.10).

2.41.

Los instrumentos especiales y los márgenes se utilizaron de manera generalizada, pero los importes restantes pueden ser insuficientes para financiar acontecimientos inesperados que aún pueden producirse antes de 2020 (apartados 2.8 a 2.10).

2.41.

2.42.

Se ha registrado un nivel máximo de compromisos pendientes de liquidación, un 72 % superior a 2007, que ha incrementado los importes debidos por la UE y en consecuencia el riesgo financiero del presupuesto de la UE (apartados 2.11 a 2.14). Este riesgo se ha acrecentado en términos generales, con pasivos a largo plazo, garantías y obligaciones jurídicas de valor considerable (apartados 2.15 a 2.20) que implica que habrá de aplicarse una gestión cuidadosa en el futuro.

2.42.

2.43.

La UE recurre cada vez más a instrumentos financieros La creación del FEIE implica nuevas disposiciones de gobernanza, con un control público más limitados que en el caso de otros instrumentos apoyados por el presupuesto de la UE (apartados 2.21 a 2.23).

2.43.

2.44.

Los fondos de la UE constituyen una parte significativa de los gastos de determinados Estados miembros, y su volumen y el momento de su percepción pueden tener un impacto macroeconómico considerable, en particular en la inversión, el crecimiento y el empleo (apartados 2.24 a 2.26).

2.45.

La Comisión movilizó distintos recursos para responder a la crisis de los refugiados y de la migración, pero no creó una estructura de notificación que le permitiera informar globalmente del uso dado a los fondos en cuestión (apartados 2.27 y 2.28).

2.45.

La Comisión analizará la posible consolidación de sus informes existentes a fin de elaborar información exhaustiva sobre los gastos de los refugiados y la migración.

2.46.

Los mecanismos de financiación de las políticas de la UE son cada vez más complejos, lo que puede afectar a la rendición de cuentas y a la transparencia (apartados 2.29 a 2.31).

2.46.

2.47.

Es posible que se forme una acumulación de pagos atrasados hacia el final del actual MFP y en los primeros años del siguiente, de modo que la financiación del nuevo MFP necesitará unos créditos presupuestarios realistas para cubrir los compromisos pendientes de liquidación (apartados 2.32 a 2.39).

2.47.

2.48.

El Tribunal recomienda que la Comisión:

—

Recomendación 1: tenga en cuenta el aumento de los compromisos pendientes de liquidación en su previsión de créditos de pago para el próximo MFP, a fin de contribuir a garantizar un equilibrio ordenado entre los créditos de compromiso y de pago.

—

Recomendación 2: junto con el Parlamento Europeo y el Consejo, aplique un enfoque coherente al dilema de si los instrumentos especiales se contabilizan dentro de los límites para los créditos de pago del MFP o no.

—

Recomendación 3: a efectos de gestión e información, establezca un modo de registrar los gastos presupuestarios de la UE que permita informar de toda la financiación relativa a la crisis de los refugiados y de la migración.

—

Recomendación 4: invite al Parlamento Europeo y al Consejo, en el contexto del debate sobre el futuro de Europa, a analizar cómo podría reformarse el sistema presupuestario europeo para ofrecer un mejor equilibrio entre previsibilidad y capacidad de respuesta y cómo asegurar que las disposiciones de financiación no sean más complejas de lo necesario para cumplir los objetivos de la UE y garantizar la rendición de cuentas, la transparencia y la auditabilidad.

3.1.

Todos los años el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento de la gestión: los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal se ha centrado específicamente en:

3.2.

La mayoría de las entidades grandes y complejas cuentan con procedimientos para medir el rendimiento e informar sobre él con el fin de dar una indicación del éxito de las actividades y poner de relieve los aspectos que deben mejorar. En los apartados 3.3 a 3.12, el Tribunal da una visión global del marco de información sobre rendimiento, y en los apartados 3.13 a 3.51 lo compara con las normas y buenas prácticas aplicadas en otras entidades.

3.3.

La Comisión ha introducido varios cambios en este ámbito en los últimos años, en particular encabezando la iniciativa «Un presupuesto centrado en los resultados» (BFOR) (2). La elaboración de informes de rendimiento está en el centro de la iniciativa, que tiene como objetivo encontrar formas de mejorar la apertura, puntualidad y eficiencia de la comunicación de los resultados del presupuesto de la UE.

3.3.

3.4.

El recuadro 3.1 expone una visión global del marco de información sobre rendimiento que refleja la distinción que hace la Comisión entre su propio rendimiento y el del presupuesto de la UE. En esta sección, el Tribunal describe los principales informes mostrados en el recuadro.

3.4.

3.5.

El Reglamento Financiero exige que la Comisión prepare «fichas de programa» (3) para justificar la financiación solicitada para programas de la UE en el proyecto de presupuesto. Para cada programa, la ficha incluye información actualizada sobre la ejecución, junto con información financiera y de rendimiento de importancia fundamental (4), utilizando indicadores que se aplicarán en todo el marco financiero plurianual septenal (véase el recuadro 3.2 ). Este enfoque permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta el rendimiento durante el procedimiento presupuestario.

3.5.

3.6.

En algunos ámbitos de gasto, el TFUE, el Reglamento Financiero o las normas sectoriales exigen que la Comisión elabore informes sectoriales. Puesto que el objetivo, la estructura y el contenido de estos informes varían en función de los distintos requisitos, también varía la atención prestada a los aspectos de rendimiento. Algunos informes sectoriales proporcionan información amplia y cuantificada sobre dichos aspectos, mientras que la Comisión hace un seguimiento de algunos datos sectoriales en línea sobre rendimiento y actualiza con frecuencia la información.

3.7.

Las direcciones generales (DG) de la Comisión han preparado «planes estratégicos» plurianuales (2016-2020), que establecen objetivos que marcan la dirección a medio plazo de las actividades operativas. En los «planes de gestión», las DG desglosan su estrategia y objetivos plurianuales en realizaciones, acciones e intervenciones anuales. El informe anual de actividad (IAA) de cada DG contiene los resultados en relación con los objetivos establecidos y una evaluación del grado en que el gasto operativo ha contribuido a los logros políticos (6). Los IAA incluyen igualmente información financiera y sobre la gestión, como los resultados de las comprobaciones de la legalidad y regularidad.

3.8.

En sus Directrices para la mejora de la legislación (7), la Comisión define la evaluación como un juicio basado en pruebas del grado en que una inversión:

3.9.

Las Directrices para la mejora de la legislación comprometen a la Comisión a evaluar, de manera proporcionada, todas las actividades de la UE, impliquen o no la realización de gastos, destinadas a tener un impacto social o económico. Cada DG es responsable de evaluar sus propias actividades. Las evaluaciones pueden centralizarse completamente en una unidad transversal, delegarse plenamente a unidades operativas o, en un modelo híbrido, descentralizarse a efectos de gestión operativa pero estar respaldadas por una unidad de evaluación central.

3.10.

Hasta finales de 2015, la Comisión mantenía una base de datos de evaluaciones (8) con registros de casi 1 600 evaluaciones llevadas a cabo entre 1999 y 2015, un promedio de 100 al año (véase el recuadro 3.3 ). El coste total de las evaluaciones en 2016 ascendió a más de 60 millones de euros [210 millones de euros si se incluyen los estudios (9)]. Desde entonces, la Comisión ha interrumpido la base de datos de evaluaciones e introducido una «base de datos de estudios». Según la Comisión, el principal fin de esta última es permitir compartir las constataciones de evaluación entre las distintas instituciones de la UE, mientras que la plataforma pública para compartir todas las evaluaciones y la información de estudio es la EU Bookshop.

3.11.

El informe anual de gestión y rendimiento constituye una respuesta a los requisitos previstos en el artículo 318 del TFUE (para una evaluación basada en resultados de las finanzas de la UE) y el artículo 66, apartado 9, del Reglamento Financiero (para un resumen de los informes anuales de actividad). Mediante la combinación de dos informes anteriormente separados, la Comisión pretendía producir un único documento dirigido a la autoridad de aprobación de la gestión que abarque la gestión del presupuesto de la UE y su evaluación de los resultados obtenidos.

3.11.

3.12.

Hay otros informes de la Comisión, tanto periódicos como ocasionales, que incluyen información sobre los objetivos e indicadores de rendimiento, así como los beneficios o logros de los proyectos.

i)

El informe general anual sobre las actividades de la Unión Europea (10), publicado en marzo, da detalles de los principales acontecimientos, iniciativas y decisiones del año anterior agrupados según las diez prioridades de la Comisión.

ii)

El informe financiero anual sobre el presupuesto de la UE (11), publicado en julio como parte del paquete integrado de información financiera de la Comisión, se ocupa de la gestión presupuestaria del año anterior.

iii)

«The Juncker Commission two years on» (12) (La Comisión Juncker: dos años ya) fue un conjunto de presentaciones publicadas en noviembre de 2016 para ofrecer una visión global de los avances logrados en las diez prioridades de la Comisión desde su entrada en funciones.

iv)

El discurso anual del Presidente sobre el Estado de la Unión (13) ante el Parlamento Europeo en septiembre, para el que se publicaron documentos de apoyo.

v)

La herramienta web de resultados de la UE (14), una recopilación en línea de proyectos financiados por la UE, cada uno con una declaración de resultados y, a veces, datos numéricos.

3.13.

Para determinar buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento, el Tribunal:

i)

consultó las normas internacionales pertinentes, como la Guía de Práctica Recomendada 3 del IPSASB — Presentación de Información sobre el Rendimiento de los Servicios (15),

ii)

celebró una encuesta sobre la elaboración de informes de rendimiento; además de una respuesta exhaustiva de la Comisión, el Tribunal examinó diecisiete respuestas de Estados miembros de la UE, otros Gobiernos nacionales y otras organizaciones internacionales,

iii)

analizó información de dominio público sobre rendimiento correspondiente a una selección de 14 Gobiernos y organizaciones internacionales (16),

iv)

examinó los informes de evaluación publicados por la Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales (MOPAN) (17) entre 2011 y 2016; estos siempre incluían elementos de elaboración de informes de rendimiento de las organizaciones.

3.14.

Aunque existen importantes diferencias entre la UE y otras organizaciones internacionales y los Gobiernos, estos últimos tienen que cumplir además requisitos legales y están sujetos a limitaciones operativas específicas. Otras organizaciones internacionales no están menos expuestas a complicaciones a la hora de establecer un vínculo entre sus acciones e impacto último/rendimiento. El Tribunal determinó seis ámbitos (B a G más abajo) en los que las buenas prácticas que observó podrían ayudar a la Comisión a seguir desarrollando su elaboración de informes de rendimiento.

3.14.

3.15.

En Australia, los departamentos ministeriales elaboran tres documentos básicos en el contexto del marco de rendimiento: declaraciones presupuestarias de cartera que cuantifican los presupuestos de los programas, planes institucionales que establecen los fines y las actividades de las entidades públicas, e informes anuales con observaciones sobre los resultados. Las entidades deben garantizar la coherencia (una «lectura fácil») entre estos documentos (18). Los criterios de rendimiento en cada documento deben comunicarse conjuntamente en una declaración única anual de rendimiento (que figura en los informes anuales al final del ejercicio financiero).

3.16.

En Francia, los presupuestos del Estado se subdividen en «misiones». Cada una de las treinta y una misiones del presupuesto comprende varios programas (118 en 2017). Cada programa tiene una estrategia, objetivos e indicadores de rendimiento cuantificados, y los indicadores más importantes también se definen como indicadores de misión. El uso de indicadores idénticos garantiza la coherencia entre misiones y programas. Los indicadores abarcan tanto el rendimiento de los programas como el rendimiento de los departamentos ministeriales.

3.17.

En Canadá, todas las organizaciones federales que reciben créditos presupuestarios deben planificar y gestionar sus operaciones e informar sobre su rendimiento en relación con un conjunto de dieciséis esferas de resultados a nivel de Gobierno. Este marco establece una relación clara y sencilla entre las asignaciones financieras, las actividades de los programas y los resultados nacionales.

3.18.

Antes del inicio del MFP 2014-2020, la Comisión ordenó a sus servicios que «perfeccionaran el marco de rendimiento» (19) y, para lograrlo, estableció como norma interna (20) que los nuevos objetivos e indicadores de programas debían figurar claramente en las fichas de programa, los planes de gestión y los IAA. Esto se hizo por primera vez en 2014, permitiendo a la Comisión presentar un discurso sobre rendimiento coherente: las metas para las que se asignaron fondos en el presupuesto se convirtieron en parte del proceso de planificación en el plan de gestión de la DG correspondiente y los resultados se comunicaron en su IAA.

3.18.

3.19.

Sin embargo, desde 2016, la Comisión ya no aplica este método y, en su lugar, ha creado un nuevo documento de planificación, el plan estratégico a cinco años, en el que se espera que las DG fijen nuevos objetivos organizativos e indicadores en consonancia con las prioridades de la Comisión pero distintos de los objetivos e indicadores que ya existen para los programas. Los IAA ahora informan sobre el marco de rendimiento establecido en los planes estratégicos y de gestión y deben remitirse a las fichas de los programas para indicar los resultados de estos. Sin embargo, de los seis IAA de 2016 que examinó el Tribunal, solo uno contenía referencias al rendimiento comunicado en las fichas de programa. Ello impide comparar distintos tipos de documentos de rendimiento y no refleja el hecho de que la Comisión es, en última instancia, responsable de ejecutar el presupuesto por lo que respecta a los principios de buena gestión financiera.

3.19.

Por este motivo ya no es necesario adaptar los objetivos y los indicadores del marco de rendimiento de los servicios de la Comisión con los definidos en los fundamentos jurídicos de los programas. No obstante, se invita a los servicios de la Comisión a que se refieran a las fichas de programa cuando describan sus actividades relacionadas con los programas. Esto contribuye a limitar la duplicidad de información y a garantizar la coherencia de los datos, lo cual se verá reforzado en el futuro.

La Comisión considera que su responsabilidad de aplicar el presupuesto está clara. En su informe anual de actividad, cada director general firma una declaración de fiabilidad en la que manifiesta que los recursos se han destinado al uso previsto y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que las transacciones subyacentes son legales y regulares. A nivel institucional, el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE al adoptar cada año el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

3.20.

La Comisión aplica un desglose diferente para el gasto y el rendimiento. Los IAA informan sobre los pagos anuales de las DG por tipo de actividad/programa de gasto, pero en el caso del rendimiento lo hacen por consecución de objetivos generales y específicos sin indicar el gasto correspondiente. Como consecuencia, no es posible estimar cuánto se empleó en intentar alcanzar los objetivos fijados. El informe anual de gestión y rendimiento también incluye información sobre el gasto relativa al rendimiento de los programas desglosada por objetivos generales y específicos.

3.20.

3.21.

En 2016, la OCDE llevó a cabo una encuesta sobre planificación presupuestaria basada en los resultados en los países de la OCDE y en la Comisión. El gráfico del recuadro 3.4 compara la existencia, el uso y las consecuencias (21) de los marcos de rendimiento en las distintas jurisdicciones. La OCDE consideró que el marco de rendimiento de la Comisión era el más extenso, lo que puede explicarse en parte por el volumen de requisitos legales en la UE. Sin embargo, el gráfico de la OCDE indica que el uso y las consecuencias del marco para la toma de decisiones no reflejan este nivel más elevado de especificación.

3.21.

La Comisión emplea la información relativa al rendimiento sobre los programas de gasto a) para vigilar el avance de los programas; b) con fines de rendición de cuentas y transparencia; c) para la toma de decisiones informadas sobre la gestión de un programa; d) a fin de justificar o proponer a las autoridades presupuestarias un ajuste de la asignación de fondos; y e) con el propósito de desarrollar propuestas destinadas a introducir cambios en el fundamento jurídico o en futuros programas.

No obstante, la Comisión señala que, pese a que la información relativa al rendimiento se tiene en cuenta durante todos los procedimientos presupuestarios, no es el único factor que condiciona las decisiones relativas al presupuesto.

3.22.

Algunos países han reducido progresivamente la complejidad de su marco de rendimiento y el número de objetivos e indicadores.

i)

En agosto de 2001, el Parlamento francés aprobó una ley (22) que establecía nuevas normas para elaborar y ejecutar los presupuestos del Estado, lo que entre 2014 y 2017 conllevó una reducción por parte del Ministerio de Economía y Finanzas del número de objetivos e indicadores un 20 % y un 24 % respectivamente.

ii)

En 2012 y 2013, los Países Bajos implantaron una reforma sobre «planificación presupuestaria responsable» que establecía condiciones más estrictas para el uso por parte del Gobierno de información sobre políticas (indicadores de rendimiento y textos que explican objetivos políticos). El número de indicadores de rendimiento en los documentos presupuestarios se redujo a la mitad.

3.23.

Las fichas de programa para el proyecto de presupuesto general de 2017 de la UE contienen 294 objetivos y 709 indicadores (véase el recuadro 3.2 ) y se concentran especialmente en las rúbricas del MFP 1a, 3 y 4. A través de la iniciativa BFOR, la Comisión está revisando actualmente sus indicadores para aportar información para la próxima generación de programas de gasto. El recuadro 3.5 ilustra los avances a los que podría aspirar la Comisión, aunque deben tenerse en cuenta determinados factores específicos de la institución.

3.23.

La comparación hecha por el TCE no tiene en cuenta factores contextuales clave como son el número y la naturaleza de las intervenciones, los ámbitos de la política que se abordan ni el modo de aplicación, ni tampoco mide la calidad ni la relevancia de los indicadores.

La Comisión observa asimismo que el número de objetivos e indicadores empleados en los planes estratégicos de los servicios de la Comisión se ha visto reducido de forma significativa con la reciente reforma. El número de objetivos generales se ha visto reducido de 84 a 11, el de los indicadores de impacto de 187 a 37, el de objetivos específicos de 426 a 386, y el de indicadores de resultados de 969 a 825.

3.24.

Otros Gobiernos y organizaciones internacionales han adoptado medidas para garantizar informes de rendimiento equilibrados como recomiendan las normas internacionales (23).

i)

En los Estados Unidos, los informes anuales de rendimiento deben dar una idea clara de los resultados de rendimiento, mostrar las tendencias en el tiempo, enlazar la fuente de la información sobre rendimiento y analizar los avances y deficiencias.

ii)

La «evaluación de fin de bienio» de la OMS para 2014-2015 incluía una sinopsis de los principales logros y dificultades para cada esfera programática (24). En el prólogo del principal informe de rendimiento correspondiente a 2014-2015 (25) de la OMS, la directora general manifestó que «tanto los fracasos como los logros se presentan sin ambages». En consonancia con esta manifestación, el texto describió sistemáticamente las dificultades registradas junto con los resultados obtenidos.

iii)

El Banco Mundial evaluó (26) la adecuación de su seguimiento y evaluación para contribuir a las actividades en curso encaminadas a mejorar su eficacia y fomentar una cultura de desarrollo de soluciones y toma de decisiones con base empírica. Fueron detectadas importantes deficiencias en el diseño y uso de sus sistemas.

iv)

La evaluación 2015-2016 del Banco Interamericano de Desarrollo realizada por la MOPAN (27) señaló la existencia de una nueva sección en el Panorama de la Efectividad en el Desarrollo del Banco llamada «¿cómo aprender de nuestras fallas?».

3.25.

Aunque las instrucciones sobre IAA de 2016 (28) no mencionan explícitamente el principio de elaboración de informes equilibrados, sí afirman que el resumen reúne, con una perspectiva realista, los principales mensajes relativos a los logros políticos y las conclusiones sobre la gestión financiera y el control interno.

3.25.