COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 17.10.2017

COM(2017) 598 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

35.º Informe anual de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo
sobre las actividades antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia de la UE (2016)

{SWD(2017) 342 final}

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

35.º Informe anual de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo
sobre las actividades antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia de la UE (2016)

Introducción

Este es el informe de las actividades antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia de la Unión Europea durante 2016. Se presenta al Parlamento Europeo y al Consejo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea, («el Reglamento antidumping de base»), en el artículo 34 del Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea, («el Reglamento antisubvenciones de base») y en el artículo 23 del Reglamento (UE) 2015/478 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el régimen común aplicable a las importaciones. Como en años anteriores, este informe viene acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión, así como de anexos pormenorizados.

Las investigaciones antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia realizadas por la Comisión se rigen por los Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo mencionados anteriormente. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto se ofrece un panorama completo de la legislación vigente, la terminología y los procedimientos.

En el ámbito de la defensa comercial, 2016 fue un año con mucha actividad y en el que se plantearon numerosos retos. En noviembre de 2016, la Comisión adoptó una propuesta legislativa que establece una nueva metodología de cálculo de los valores normales en caso de que los precios y los costes en el mercado del país exportador se vean distorsionados. Actualmente la propuesta está siendo examinada con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. Desde el comienzo de la crisis del acero, se trabajó intensamente en los distintos asuntos, de forma que la industria europea obtuviese asistencia rápida y efectiva ante las importaciones desleales. La Comisión ha utilizado todas las herramientas disponibles dentro del marco jurídico de defensa comercial existente. La crisis del acero también puso de manifiesto la necesidad de modernizar los instrumentos de defensa comercial y resultó ser un motor importante para que en diciembre de 2016 el Consejo acordara una posición sobre esta iniciativa legislativa ya adoptada por la Comisión en abril de 2013. Las conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2016 también exigían que se completase esta labor de forma rápida. Actualmente la propuesta está siendo examinada con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

Muchas de las investigaciones de defensa comercial llevadas a cabo presentaban una gran complejidad, como la investigación sobre las bobinas laminadas en caliente, la reconsideración por expiración sobre los paneles solares y la investigación relativa a las barras o varillas de refuerzo del hormigón. Estos asuntos requirieron un análisis en profundidad, proceso que demandó cuantiosos recursos.

El presente informe y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión también están a disposición del público en: http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm (en inglés).

1.Resumen de las investigaciones y medidas antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia

1.1.Generalidades

Al final de 2016, la UE contaba con 90 medidas definitivas antidumping y 12 antisubvenciones en vigor.

Se produjo un leve aumento (4 %) del número de medidas en vigor respecto al año anterior, mientras que el número de investigaciones en curso (20) al final del año se correspondía con el del final de 2015. El número de nuevos asuntos iniciados (15) aumentó levemente, si bien se reabrieron numerosos asuntos (9) para aplicar las constataciones judiciales. El número de reconsideraciones iniciadas (15) siguió siendo importante, aunque inferior al de 2015. La mayoría de las reconsideraciones fueron reconsideraciones por expiración.

En 2016, el 0,27 % de todas las importaciones de la UE se vieron afectadas por medidas antidumping o antisubvenciones. Pese a que no existen datos exhaustivos, las investigaciones de reconsideración por expiración indican en muchos casos que la imposición de medidas da lugar a una reducción significativa de las importaciones del producto afectado.

En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto al presente informe se ofrece un panorama detallado. Junto a los títulos, se encuentran las referencias a los anexos del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.

1.2.Nuevas investigaciones (véanse los anexos A a E y el anexo N)

En 2016 se iniciaron 15 nuevas investigaciones (12 de ellas relacionadas con el sector siderúrgico y del metal), y se reabrieron 9 asuntos a fin de aplicar las constataciones judiciales. Se establecieron derechos provisionales en 9 procedimientos. En total, 7 asuntos concluyeron con el establecimiento de derechos definitivos, mientras que 8 investigaciones concluyeron sin imposición de medidas.

1.3.Investigaciones de reconsideración

Las investigaciones de reconsideración siguen constituyendo una parte sustancial del trabajo de los servicios de defensa comercial de la Comisión. En el cuadro 2 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión figura la información estadística relativa al periodo 2012-2016.

1.3.1.Reconsideraciones por expiración (véase el anexo F)

El artículo 11, apartado 2, del Reglamento antidumping y el artículo 18 del Reglamento antisubvenciones establecen la expiración de las medidas después de 5 años, a menos que una reconsideración por expiración demuestre que deben mantenerse en su forma original. Durante 2016, expiraron automáticamente 5 medidas al cabo de sus 5 años de duración.

Durante 2016, se iniciaron 13 investigaciones de reconsideración por expiración, y 5 reconsideraciones por expiración concluyeron con la confirmación del derecho por un periodo adicional de 5 años. Únicamente una reconsideración por expiración concluyó con el levantamiento de las medidas.

1.3.2.Reconsideraciones provisionales (véase el anexo G)

El artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping y el artículo 19 del Reglamento antisubvenciones establecen la reconsideración de las medidas durante su periodo de validez. Las reconsideraciones pueden limitarse a aspectos del dumping o de la subvención, así como del perjuicio.

Durante 2016, se iniciaron en total 2 reconsideraciones provisionales, otras 4 concluyeron con la confirmación o la modificación del derecho y 5 con el levantamiento de las medidas.

1.3.3.«Otras» reconsideraciones provisionales (véase el anexo H)

Durante 2016 concluyeron o se dieron por concluidas 3 «otras» reconsideraciones, es decir, reconsideraciones que no entran dentro de las iniciadas normalmente dentro del ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping ni del artículo 19 del Reglamento antisubvenciones. No se iniciaron nuevas reconsideraciones incluidas dentro de la categoría «otras». Normalmente estas reconsideraciones tienen que ver con la aplicación de resoluciones del Tribunal.

1.3.4.Reconsideraciones por nuevos exportadores (véase el anexo I)

El artículo 11, apartado 4, del Reglamento antidumping y el artículo 20 del Reglamento antisubvenciones contemplan, respectivamente, la reconsideración por tratarse de «nuevos exportadores» y la reconsideración «acelerada» para establecer un margen individual de dumping o un derecho compensatorio individual en el caso de los nuevos exportadores establecidos en el país exportador en cuestión que no exportaron el producto durante el periodo de investigación. Tales exportadores deben demostrar que son auténticos nuevos exportadores y que han comenzado a exportar realmente a la UE después del periodo de investigación. De este modo, se puede calcular para ellos un derecho individual, que normalmente es inferior al derecho de ámbito nacional.

En 2016, no se iniciaron ni concluyeron reconsideraciones por nuevos exportadores.

1.3.5.Investigaciones antiabsorción (véase el anexo J)

Si se dispone de información suficiente que demuestre que, tras el periodo de investigación original y antes o después de la imposición de las medidas, los precios de exportación han disminuido, o que no se han producido variaciones —o que estas han sido insuficientes— en los precios de reventa o en los precios de venta posteriores del producto importado en la UE, puede abrirse una reconsideración antiabsorción para examinar si la medida ha tenido efecto en los precios mencionados. De este modo, podrán recalcularse los márgenes de dumping e incrementarse los derechos para tener en cuenta estos precios de exportación inferiores. La posibilidad de realizar reconsideraciones antiabsorción se contempla en el artículo 12 del Reglamento antidumping y en el artículo 19, apartado 3, del Reglamento antisubvenciones.

En 2016, no se iniciaron ni concluyeron reconsideraciones antiabsorción.

1.3.6.Investigaciones antielusión (véase el anexo K)

La posibilidad de reabrir las investigaciones cuando haya pruebas de que las medidas están siendo eludidas se contempla en el artículo 13 del Reglamento antidumping y en el artículo 23 del Reglamento antisubvenciones.

En 2016, se inició una investigación de este tipo y 6 investigaciones antielusión concluyeron con ampliación de las medidas. La más importante tenía que ver con la elusión de las medidas relativas a la importación de módulos y células solares procedentes de la República Popular China mediante trasbordo vía Malasia y Taiwán.

1.4.Investigaciones de salvaguardia (véase el anexo L)

Durante 2016, no se abrieron investigaciones de salvaguardia ni se impusieron medidas.

2.Aplicación de las medidas antidumping y antisubvenciones

2.1.Seguimiento de las medidas

Las actividades de seguimiento relativas a las medidas en vigor se centraron en cuatro objetivos principales: 1) evitar el fraude; 2) supervisar los flujos comerciales y la evolución del mercado; 3) mejorar la efectividad con los instrumentos adecuados; y 4) reaccionar ante prácticas irregulares. Gracias a estas actividades, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, pudo garantizar proactivamente el adecuado cumplimiento de las medidas de defensa comercial en la Unión Europea.

2.2.Supervisión de los compromisos (véanse los anexos M y Q)

La supervisión de los compromisos forma parte de las medidas de ejecución, ya que estos son una forma de medida antidumping o antisubvenciones. La Comisión los acepta si, tras una investigación, tiene la seguridad de que efectivamente pueden eliminar los efectos perjudiciales del dumping o de las subvenciones.

Al inicio de 2016, había 122 compromisos en vigor. En 2016, se produjeron los siguientes cambios en la cartera de compromisos: se retiraron los compromisos de 13 empresas, ya que se constató que se habían producido infracciones o que el seguimiento de dichos compromisos resultaba inviable. Se retiraron los compromisos de 7 empresas, ya que dichas empresas habían notificado a la Comisión su deseo de retirarse del compromiso. La Comisión no aceptó ningún nuevo compromiso. De este modo, el número total de compromisos en vigor al final de 2016 era de 102.

3.Devoluciones

El artículo 11, apartado 8, del Reglamento antidumping y el artículo 21, apartado 1, del Reglamento antisubvenciones permiten a los importadores solicitar la devolución de los derechos pertinentes percibidos si se demuestra que el margen de dumping o de subvención ha sido eliminado o reducido hasta un nivel inferior al nivel del derecho vigente.

En 2016, se presentaron 42 nuevas solicitudes de devolución. Al final de 2016, había 4 investigaciones de devolución en curso que abarcaban 80 solicitudes. En 2016, la Comisión no adoptó ninguna Decisión que otorgase una devolución total ni parcial ni que rechazase las solicitudes de devolución.

4.Modernización de los instrumentos de defensa comercial (IDC)

En abril de 2013, la Comisión adoptó una propuesta y una comunicación destinadas a modernizar los instrumentos de defensa comercial («IDC») de la UE. El objetivo del Reglamento propuesto era aumentar la transparencia, la eficiencia y la efectividad de los IDC de la UE ante la proliferación de prácticas comerciales desleales.

A pesar de que el Parlamento Europeo adoptó su posición en abril de 2014, el Consejo fue incapaz de alcanzar una posición. No obstante, a raíz de la crisis del acero, el Consejo volvió a introducir en su agenda el asunto de la modernización en la primavera de 2016. Posteriormente, el Consejo adoptó su posición el 13 de diciembre de 2016. La propuesta está siendo examinada con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

5.Propuesta legislativa para modificar la legislación antidumping y antisubvenciones de la UE

El 9 de noviembre de 2016, la Comisión adoptó una propuesta con el objetivo de cambiar la legislación antidumping y antisubvenciones de la Unión Europea. Los elementos principales de la propuesta son los siguientes:

a)    la introducción de una nueva metodología antidumping destinada a reflejar las distorsiones del mercado asociadas con la intervención estatal en terceros países; estas distorsiones pueden existir en un país en su conjunto o en un sector concreto; el objeto de la nueva metodología es hacer frente a cualquier influencia generalizada sobre la economía y abordar las nuevas realidades económicas; esta nueva metodología pretende ser neutral en cuanto a los países y aplicarse por igual a todos los países de la OMC; esto implicaría que en el futuro dejaría de existir una distinción entre los miembros de la OMC que son economías de mercado y aquellos que no lo son; sin embargo, podría aplicarse la nueva metodología si un tercer país mantiene distorsiones inducidas por el Estado en su economía;

b)    el refuerzo del instrumento antisubvenciones con el fin de incrementar la capacidad de la UE para reflejar toda la magnitud de las subvenciones (haciendo posible abordar también aquellas subvenciones identificadas durante una investigación).

La propuesta iba acompañada de una evaluación de impacto, una consulta pública y un acto público específico en el que se invitó a participar a todas las partes afectadas por investigaciones de defensa comercial. Las partes representantes de la industria, el comercio, los usuarios y los terceros países se implicaron activamente. La propuesta está siendo examinada con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

6.Condición de economía de mercado (CEM) para un país

Según la práctica actual, a efectos de las investigaciones antidumping un país puede ser considerado economía de mercado si cumple los cinco criterios que figuran en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto al presente informe. Seis países han solicitado la CEM: China, Vietnam, Armenia, Kazajistán, Mongolia y Bielorrusia.

Durante 2016, se suspendieron los debates específicos sobre el proceso de reconocimiento de la CEM para China, Vietnam, Armenia, Kazajistán y Mongolia mientras la Comisión se planteaba introducir cambios en la legislación antidumping de la UE, lo cual podría tener repercusiones en el marco legislativo aplicable a estos países.

En diciembre de 2016, Bielorrusia indicó su intención de participar en el proceso de reconocimiento de la CEM. En este contexto, Bielorrusia acordó mantener informada a la Comisión sobre los avances en sus negociaciones de adhesión a la OMC en curso.

7.Actividades de información y comunicación / Contactos bilaterales

7.1.Pequeñas y medianas empresas (pymes)

Durante 2016, el servicio de asistencia a las pymes siguió procesando solicitudes de información sobre los instrumentos de defensa comercial. La asistencia ofrecida a las pymes por este servicio incluía preguntas sobre casos específicos y disposiciones sobre elementos de procedimiento y de fondo de los litigios antidumping y antisubvenciones. Este servicio de asistencia se había establecido en 2004 como respuesta a las dificultades a las que se enfrentaban las pymes, debido a su reducido tamaño y sus recursos limitados, a la hora de tratar con las complejidades de las investigaciones de defensa comercial.

7.2.Contactos bilaterales / Actividades de información: industria y terceros países

Explicar la legislación y las prácticas de las actividades de defensa comercial de la UE e intercambiar puntos de vista sobre las prácticas de terceros países sigue siendo una parte importante del trabajo de los servicios responsables de los IDC.

En 2016, la Comisión organizó su seminario de formación anual sobre la defensa comercial destinado a funcionarios de terceros países (con participantes de Egipto, Túnez, Turquía, Vietnam, Tailandia, Japón y de la Secretaría de la OMC). Además, hubo otros contactos bilaterales para debatir diversos temas de defensa comercial con algunos terceros países, entre ellos, China, Japón, Australia, Brasil, México, Turquía, Estados Unidos, Rusia, Indonesia, Tailandia, Canadá, India y Suiza.

Durante 2016, los servicios de defensa comercial participaron en reuniones con varias organizaciones clave interesadas, dando continuidad a las reuniones regulares con Business Europe, así como con otras asociaciones sectoriales.

8.Revisión judicial: resoluciones del Tribunal de Justicia y del Tribunal General (véase el anexo S)

En 2016, el Tribunal General y el Tribunal de Justicia dictaron 38 sentencias relacionadas con asuntos antidumping o antisubvenciones. De estas, 23 acciones se interpusieron ante el Tribunal General 1 . De las sentencias, 7 fueron del Tribunal de Justicia y correspondían a recursos contra el Tribunal General. En 2016, el Tribunal de Justicia también dictó 8 sentencias prejudiciales en el ámbito de los IDC.

En 2016, se presentaron 34 nuevos asuntos, de los cuales, 20 se presentaron ante el Tribunal General y 14 ante el Tribunal de Justicia.

En el anexo S del documento de trabajo de los servicios de la Comisión se recoge una lista de los asuntos antidumping y antisubvenciones aún pendientes ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia al final de 2016.

9.Actividades en el marco de la organización Mundial del Comercio (OMC)

9.1.Solución de diferencias en el ámbito de las medidas antidumping, antisubvenciones y de salvaguardia 

La OMC ofrece un procedimiento riguroso de solución de las diferencias entre sus miembros relativas a la aplicación de sus acuerdos.

El 6 de octubre de 2016, el órgano de apelación difundió su informe sobre el asunto contra la UE referente a medidas antidumping relativas al biodiésel procedente de Argentina. El órgano de apelación confirmó las conclusiones del grupo especial relativas a que el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base sobre antidumping de la UE, que es la disposición empleada en el caso del biodiésel para ajustar los costes de los productores argentinos, era coherente con la OMC. También confirmó las restantes constataciones del grupo especial y rechazó todas las apelaciones planteadas tanto por la Unión Europea como por Argentina.

Con relación al asunto relativo a las medidas antidumping sobre las importaciones de determinados alcoholes grasos procedentes de Indonesia (DS442), el grupo especial emitió su informe el 16 de diciembre de 2016. En dicho informe, el grupo especial rechazó las alegaciones de Indonesia relativas a que i) el tratamiento que da la UE a las comisiones pagadas por los exportadores a los comerciantes vinculados en los cálculos del dumping y ii) el análisis de «otros factores conocidos» también perjudiciales para el análisis de la industria de la UE eran incoherentes con las normas de la OMC.

El 12 de diciembre de 2016, la República Popular China solicitó realizar consultas con la UE sobre las disposiciones del Reglamento de base sobre antidumping de la UE que rige la determinación del valor normal con relación a las importaciones procedentes de China (DS516).

En la segunda reclamación de Rusia contra los métodos de ajuste de costos y determinadas medidas antidumping sobre importaciones procedentes de Rusia (DS494) de la UE, en 2016 se realizaron nuevas consultas y el 16 de diciembre de 2016 se estableció un grupo especial.

En la disputa relativa a las medidas compensatorias sobre las importaciones de PET procedentes de Pakistán (DS486), el grupo especial continuó su labor durante 2016 y celebró reuniones con las partes. La UE presentó su segunda alegación por escrito sobre el asunto.

9.2.Otras actividades de la OMC 

En 2016, se reavivaron los debates sobre las subvenciones a la pesca con la adopción de la meta 6 del objetivo 14 de desarrollo sostenible («ODS 14.6»). La UE tiene un interés claro por reforzar las disciplinas relativas a las subvenciones a la pesca en la OMC. Por consiguiente, en octubre de 2016, presentó ante esta una propuesta que tiene por objeto aplicar el ODS 14.6, a saber prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y la pesca excesiva, eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y abstenerse de introducir nuevas subvenciones de esa índole. La propuesta también contiene disposiciones sobre la mejora de la transparencia, así como disciplinas relativas al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y menos desarrollados. La UE participa de manera activa en las negociaciones de la OMC, con el objetivo de alcanzar un acuerdo multilateral sobre subvenciones a la pesca en la 11.ª Conferencia Ministerial de la OMC, que se celebrará en diciembre de 2017 en Buenos Aires.

En 2016, de conformidad con sus obligaciones en el seno de la OMC, la UE participó en el examen continuo de la notificación de subvenciones de 2015 en las dos sesiones especiales del Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, que se celebraron en abril y octubre de 2016. Además, los servicios de la Comisión participaron en las tareas habituales de los Comités de la OMC de Prácticas Antidumping, Subvenciones y Medidas Compensatorias, y Salvaguardias. En octubre de 2016, la UE (junto con Canadá, Japón y los Estados Unidos) presentó un documento ante el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC sobre los vínculos entre las subvenciones y la creación de exceso de capacidad en varios sectores de la actividad económica.

En dos reuniones del Grupo sobre la Aplicación (un subgrupo del Comité de Prácticas Antidumping), celebradas en abril y octubre de 2016, los miembros compartieron información sobre la «recogida y compilación de datos sobre el perjuicio» y el «trato de la información confidencial en las investigaciones antidumping». En este contexto, la UE presentó información sobre las normas y la práctica pertinentes aplicables a la defensa comercial en la UE.

El Grupo Técnico, un subgrupo del Grupo Negociador del Programa de Doha para el Desarrollo, fue convocado en dos ocasiones durante el año. Este Grupo debatió una serie de cuestiones relativas a los aspectos prácticos de la realización de investigaciones antidumping, incluidos los ajustes y productos comparables, así como métodos alternativos para determinar el valor normal.

10.Conclusión

En 2016, se produjo un leve aumento del número de nuevas investigaciones abiertas, en un contexto de crisis prolongada provocada en gran medida por el exceso de capacidad industrial en China, en especial en el sector siderúrgico, aunque no exclusivamente en este. Teniendo en cuenta que el nivel de actividad en las investigaciones antidumping está condicionado por las denuncias, el número de asuntos refleja la cantidad de denuncias recibidas desde la industria que incluían suficientes pruebas del sector industrial de la UE para sustentar las alegaciones de dumping o subvenciones perjudiciales. Hubo un pequeño descenso del número de medidas provisionales y definitivas impuestas, así como del número de investigaciones de reconsideración abiertas. Simultáneamente, muchas de las investigaciones realizadas, en especial las llevadas a cabo en el sector siderúrgico, han sido muy complejas y requerido cuantiosos recursos. Al igual que en años anteriores, la UE no adoptó ninguna medida de salvaguardia.

Además, 2016 estuvo marcado por la preparación de una propuesta legislativa para modificar la legislación de la UE en materia de defensa comercial y su adopción por parte de la Comisión, a fin de garantizar que la UE cuente con instrumentos lo suficientemente sólidos para hacer frente a los retos a los que se enfrenta la industria. En este contexto, la Comisión realizó una evaluación de impacto y una consulta pública y se implicó de forma activa con las partes interesadas de todos los segmentos de interés económico tanto de la UE como de terceros países.

Simultáneamente, la Comisión se involucró activamente con el Consejo con relación a la propuesta de modernización de los instrumentos de defensa comercial. Estos esfuerzos culminaron cuando, a finales de 2016, el Consejo alcanzó una posición que permitió el avance del procedimiento legislativo ordinario.

(1)  Los asuntos contabilizados constituyen actuaciones directas que pretenden la nulidad o la nulidad parcial de una Decisión de la Comisión y medidas provisionales. La solicitud de rectificación registrada en 2016 no se contabiliza como solicitud aparte.