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Document 52017AE5166

    Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.° 1073/2009, relativo a las normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses» [COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

    EESC 2017/05166

    DO C 262 de 25.7.2018, p. 47–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

    25.7.2018   

    ES

    Diario Oficial de la Unión Europea

    C 262/47

    Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1073/2009, relativo a las normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses»

    [COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

    (2018/C 262/08)

    Ponente:

    Raymond HENCKS

    Consulta

    Parlamento Europeo, 29.11.2017

    Consejo, 22.11.2017

    Fundamento jurídico

    Artículo 91, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

     

     

    Decisión de la Mesa del Comité

    17.10.2017

     

     

    Sección competente

    Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información

    Aprobado en sección

    5.4.2018

    Aprobado en el pleno

    19.4.2018

    Pleno n.o

    534

    Resultado de la votación

    (a favor/en contra/abstenciones)

    200/0/4

    1.   Conclusiones y recomendaciones

    1.1.

    		 El CESE suscribe los objetivos de la Comisión de mejorar la movilidad de los ciudadanos que se desplazan largas distancias en autocar o autobús, favorecer el uso de modos de transporte sostenibles y hacer posible una oferta de servicios más acordes con las necesidades de la población, en particular para las personas con las rentas más bajas.

    1.2.

    		 No obstante, la ampliación propuesta del ámbito de aplicación de las normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses a todos los servicios regulares por cuenta ajena, incluidos los servicios nacionales prestados por un transportista no residente, se considera problemática en algunos Estados miembros.

    1.3.

    		 La aplicación a los servicios de transporte urbano y suburbano de las nuevas normas de acceso al mercado de un servicio de transporte regular internacional y nacional por autocar y autobús en distancias inferiores a 100 o 120 kilómetros en línea recta puede, según dichos Estados miembros, perjudicar seriamente el desempeño de la misión y las obligaciones de servicio público de un servicio de interés económico general (SIEG).

    1.4.

    		 La propuesta de Reglamento no tiene en cuenta las considerables diferencias que existen entre Estados miembros en cuanto a la organización de sus servicios de transporte por autocar y autobús y su tarificación, en particular de los servicios urbanos o suburbanos, que a menudo son gratuitos u ofrecen reducciones de tarifas generales o reservadas a determinadas categorías de viajeros, en respuesta a necesidades o limitaciones sociales y medioambientales que requieren una reglamentación específica y variada. No obstante, algunos Estados miembros cuentan con un acceso más desregulado a los mercados del transporte público.

    1.5.

    		 La disposición según la cual, para los servicios de transporte internacional y nacional (incluido el transporte urbano y suburbano) en distancias inferiores a 100 kilómetros en línea recta, solo se puede denegar el acceso al mercado si se ve comprometida la estabilidad económica de un contrato de servicios público, podría ser, en algunos casos, difícilmente conciliable con un servicio de interés general, que debe ser financieramente asequible y de una calidad adecuada para todos. Dentro del respeto de la legislación sobre la competencia leal, el mercado no puede sino ofrecer un precio fijado en función de los costes. No obstante, algunos Estados miembros cuentan con un mercado total o parcialmente desregulado, con resultados bastante positivos. En tales casos, la propuesta podría suponer un retroceso.

    1.6.

    		 El CESE se pregunta si la propuesta de Reglamento es conforme con el artículo 5, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE) sobre el principio de subsidiariedad, en la medida en que el Protocolo n.o 26 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) concede amplia capacidad de discreción a las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los SIEG, a fin de garantizar un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios. Sin embargo, como los servicios nacionales de autobuses y autocares de larga distancia de más de 100 km ya se han liberalizado en algunos Estados miembros, no se ha podido poner en cuestión el libre acceso al mercado de los servicios de autobuses como tal.

    1.7.

    		 El CESE señala que, si ateniéndose a esta aplicación del principio de subsidiariedad, se deja los Estados miembros la amplia capacidad de discreción que les concede el Tratado para organizar sus servicios de interés general de forma acorde con las necesidades de la población, ello significará que, naturalmente, también los Estados miembros con mercados desregulados de autobuses y autocares podrán continuar, y que la Comisión no alcanzará el objetivo de un mercado único para estos servicios.

    1.8.

    		 Por último, destaca que la apertura de nuevas rutas por autocar y autobús podría afectar negativamente a los servicios públicos que utilizan modos de transporte más sostenibles. El CESE considera, por tanto, razonable que las autoridades puedan garantizar que los servicios están utilizando vehículos eficientes con bajas emisiones de carbono y que no aumentan las emisiones, en particular los servicios ferroviarios. Por consiguiente, el CESE insta a la Comisión a que vincule la liberalización del mercado del transporte por carretera a una utilización más clara del principio de que quien contamina paga en todos los modos de transporte.

    2.   Introducción

    2.1.

    		 De conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra g) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros en el ámbito de los transportes y, con arreglo al artículo 91 del TFUE, establecerá, entre otras cosas:

    a)

    normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;

    b)

    condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro. […]

    2.

    		 Cuando se adopten [tales] medidas […], se tendrán en cuenta los casos en que su aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte.

    2.2.

    		 Con la modificación del Reglamento (CE) n.o 1073/2009 relativo al acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses, la Comisión pretende, según aduce, mejorar la movilidad de los ciudadanos que se desplazan largas distancias y favorecer el uso de modos de transporte sostenibles, así como hacer posible la oferta de servicios más acordes con las necesidades de la población, en particular para las personas con las rentas más bajas.

    2.3.

    		 En algunas lenguas europeas no se distingue entre «autocar» y «autobús». La distancia es a menudo uno de los principales criterios para regular los servicios de autocares de larga distancia. Por ejemplo, la distancia ha de ser superior a 50 millas en el Reino Unido, o 100 kilómetros en Francia y Suecia.

    2.4.

    		 En algunos Estados miembros, el mercado de servicios de larga distancia por autocar está ya liberalizado, al menos en parte. Así, a modo de ejemplo, la liberalización del mercado alemán impone dos condiciones: las líneas deben recorrer al menos 50 kilómetros de distancia y no competir con el ferrocarril. En Francia, la ley Macron autoriza a cualquier operador a ofrecer servicios regulares para tramos superiores a 100 kilómetros.

    3.   Las normas comunitarias actualmente en vigor

    3.1.

    		 El Reglamento (CE) n.o 1073/2009, de 21 de octubre de 2009, se aplica al transporte de más de nueve personas en autocar y autobús en el marco de los servicios regulares de transporte internacional de viajeros, así como, en determinadas condiciones y de forma temporal, a la admisión de transportistas no residentes en el transporte nacional de viajeros por carretera en un Estado miembro.

    3.2.

    		 El transporte entre Estados miembros y terceros países está regulado en gran parte en acuerdos bilaterales entre unos y otros. Las normas comunitarias se aplican no obstante al territorio de los Estados miembros que se cruzan en tránsito.

    3.3.

    		 Las normas comunes no se aplican a los servicios urbanos y suburbanos de autocares y autobuses. Se autoriza el transporte de cabotaje por transportistas no residentes en un Estado miembro de acogida, a excepción de los servicios de transporte que respondan a las necesidades de un centro urbano o aglomeración o a las necesidades de transporte entre dicho centro o aglomeración y los barrios periféricos. El transporte de cabotaje no puede efectuarse independientemente de un servicio internacional.

    3.4.

    		 En cambio, las disposiciones relativas al desplazamiento de los trabajadores en el marco de una prestación de servicio se aplican a las empresas de autobuses y autocares que presten servicios de cabotaje.

    3.5.

    		 Cada año, los Estados miembros deberán informar a la Comisión Europea sobre el número de transportistas titulares de la licencia comunitaria a 31 de diciembre del año anterior y sobre el número de copias auténticas correspondientes a los vehículos en circulación en dicha fecha. El 31 de diciembre de 2016, la Unión contaba con 34 390 licencias para el transporte por carretera de pasajeros y 300 155 autobuses y autocares, de los cuales unos 46 000 se utilizaban principalmente para el transporte de viajeros a larga distancia.

    4.   Nuevas medidas propuestas por la Comisión

    4.1.

    		 El ámbito de aplicación se amplía en gran medida y ahora engloba todas las operaciones de transporte regular (internacional y nacional) por autocar y autobús en toda la Unión, realizadas en el marco de servicios regulares por un transportista no residente.

    4.2.

    		 La normativa actual, que define los servicios de cabotaje como los servicios nacionales de transporte de viajeros por carretera por cuenta ajena efectuados con carácter temporal por un transportista en un Estado miembro de acogida, se modifica con la supresión del término «temporal». De este modo, las actividades de cabotaje pasan a formar parte de los servicios regulares.

    4.3.

    		 Los servicios de cabotaje regulares están admitidos a partir de ahora siempre y cuando posean una licencia comunitaria. Los transportes de cabotaje de carácter temporal solo se autorizarán a condición de que estén amparados por un contrato celebrado entre el organizador y el transportista y se trate de servicios discrecionales.

    4.4.

    		 Por lo que respecta a los servicios regulares, el nuevo Reglamento establece una diferencia entre, por una parte, el transporte internacional y nacional de viajeros en distancias inferiores a 100 kilómetros en línea recta y, por otra, dicho transporte en distancias de 100 kilómetros o más en línea recta.

    4.5.

    		 Para los servicios regulares de transporte internacional de viajeros y los servicios regulares nacionales en distancias de 100 kilómetros o más en línea recta, el acceso al mercado queda totalmente liberalizado.

    4.6.

    		 Para los servicios regulares de transporte internacional y nacional (incluido el transporte urbano y suburbano) en distancias inferiores a 100 kilómetros en línea recta, el acceso al mercado puede denegarse si el servicio ofrecido puede afectar a la estabilidad económica de un contrato de servicio público. La distancia inferior a 100 kilómetros puede ampliarse a 120 kilómetros si el servicio regular se presta entre un punto de partida y un punto de destino que ya son objeto de más de un contrato de servicio público.

    4.7.

    		 Los servicios urgentes, es decir, los servicios que realizan el transporte de viajeros con una frecuencia y un trayecto determinados sin paradas intermedias, se consideran ahora «servicios regulares» del mismo modo que los servicios de transporte que recogen y depositan viajeros en paradas previamente fijadas.

    4.8.

    		 Se crea, para el sector del transporte de viajeros por autocar y autobús, un organismo regulador independiente, encargado de:

    —

    efectuar análisis económicos para determinar si un nuevo servicio propuesto afectaría a la estabilidad económica de un contrato de servicio público; Las conclusiones de este organismo son vinculantes para las autoridades competentes en materia de derecho de acceso al mercado internacional y nacional. Las decisiones del organismo regulador pueden ser objeto de un control judicial;

    —

    recabar y facilitar información sobre el acceso a las terminales;

    —

    resolver los recursos contra las decisiones de los operadores de terminales.

    4.9.

    		 Las adaptaciones técnicas relativas a las licencias comunitarias, las autorizaciones de acceso al mercado y otros certificados se realizarán mediante actos delegados de la Comisión.

    4.10.

    		 Los transportistas gozarán de un derecho de acceso a los lugares de estacionamiento utilizados por los autocares y los autobuses (terminales) en condiciones equitativas, transparentes y no discriminatorias.

    5.   Observaciones generales

    5.1.

    		 La ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento examinado a todos los servicios regulares por cuenta ajena realizados por transportistas no residentes implica que estos últimos podrán explotar servicios regulares nacionales en las mismas condiciones que los transportistas residentes y que la actividad de cabotaje, cuando sea continuada y permanente, será considerada un servicio regular. Por consiguiente, el Reglamento objeto de examen se aplica a todas las operaciones de servicios de transporte regular internacional y nacional por autocar y autobús.

    5.2.

    		 Para los mercados de servicios de transporte internacional y nacional a distancias iguales o superiores a 100 kilómetros en línea recta, el mercado queda, pues, totalmente liberalizado y ya no pueden tomarse en consideración posibles contratos de servicio público para denegar el acceso al mismo.

    5.3.

    		 El acceso al mercado de un servicio de transporte regular internacional y nacional por autocar y autobús a distancias inferiores a 100 o 120 kilómetros en línea recta puede denegarse si resulta afectada la estabilidad económica de un contrato de servicio público y si el órgano regulador independiente encargado de realizar el análisis económico correspondiente se muestra de acuerdo.

    5.4.

    		 A diferencia del Reglamento en vigor, la nueva propuesta de la Comisión ya no excluye de forma explícita los servicios de transporte por autocar o autobús urbanos y suburbanos, por lo que se les aplicará la nueva normativa.

    5.5.

    		 Además, las autoridades competentes para decidir sobre el acceso al mercado no podrán rechazar una solicitud por el solo motivo de que el transportista ofrezca precios inferiores a los que proponen otros transportistas. Ahora bien, es un hecho sabido que algunos transportistas del sector privado, no sujetos a las obligaciones de servicios público, ofrecen precios (por ejemplo: un euro por un trayecto de larga distancia) que constituyen manifiestamente prácticas de dumping. La formulación general de la disposición considerada, en la que no se incluye ninguna restricción, puede considerarse un cheque en blanco para la competencia desleal.

    5.6.

    		 La propuesta de Reglamento no tiene en cuenta las considerables diferencias que existen entre Estados miembros en cuanto a la organización de sus servicios de transporte por autocar y autobús y su tarificación, en particular de los servicios urbanos o suburbanos, que a menudo son gratuitos u ofrecen reducciones de tarifas generales o reservadas a determinadas categorías de viajeros, en respuesta a necesidades o limitaciones sociales y medioambientales que requieren una reglamentación específica y variada. No obstante, algunos Estados miembros cuentan con un acceso más desregulado a los mercados del transporte público.

    5.7.

    		 El CESE se pregunta si la propuesta de Reglamento es conforme con el artículo 5, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE), sobre el principio de subsidiariedad, y considera que los argumentos expuestos en la exposición de motivos (prevista en el artículo 2 del Protocolo n.o 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad) no son totalmente convincentes. Sin embargo, como los servicios nacionales de autobuses y autocares de larga distancia de más de 100 km ya se han liberalizado en algunos Estados miembros, no se ha podido poner en cuestión el libre acceso al mercado de los servicios de autobuses como tal.

    5.8.

    		 Sin embargo, el transporte de personas también es un servicio de interés económico general, previsto por el Tratado y, como tal, sujeto al artículo 106, apartado 2, del TFUE, según el cual «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.».

    5.9.

    		 En este artículo se otorga la primacía al correcto cumplimiento de la misión, que no debe estar supeditada a un enfoque basado en la estabilidad económica.

    5.10.

    		 Los valores comunes aplicables a las misiones de los servicios de interés económico general que se recogen en el Protocolo n.o 26 sobre los servicios de interés general (SIG, en referencia al artículo 14 del TFUE) son, entre otros: el papel esencial y la amplia capacidad de discreción de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los SIEG, un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios.

    5.11.

    		 De ello se deduce que la estabilidad económica no forma parte de los valores a los que deben responder necesariamente los SIEG. En algunos casos, además, la estabilidad económica puede resultar difícilmente conciliable con un servicio que debe ser financieramente asequible para todos. El mercado no puede sino ofrecer un precio fijado en función de los costes, lo cual no puede garantizar el acceso de todos a un servicio a un precio asequible. No obstante, cabe asimismo señalar que algunos Estados miembros cuentan con un mercado total o parcialmente desregulado, con resultados bastante positivos. En tales casos, la propuesta podría suponer un retroceso.

    5.12.

    		 Así pues, el órgano regulador creado por el Reglamento sometido examen podría apreciar solamente si se reúnen o no las condiciones del artículo 106, apartado 2, del TFUE y las condiciones del Protocolo n.o 26, un poder (constatación de un error manifiesto) que hasta ahora solo pertenecía a la Comisión, sin perjuicio de un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

    5.13.

    		 A diferencia de la nueva propuesta de la Comisión, la disposición del actual Reglamento (CE) n.o 1073/2009, en particular su artículo 8, apartado 4, letra d) (que la Comisión propone suprimir) se atiene al Tratado cuando dispone que la autorización se concederá salvo que un Estado miembro, sobre la base de un análisis detallado, decida que el servicio en cuestión puede afectar seriamente la viabilidad de un servicio comparable prestado en virtud de uno o varios contratos de servicio público con arreglo a la legislación comunitaria vigente sobre los tramos directos afectados.

    5.14.

    		 El CESE estima, por tanto, que no procede modificar la disposición citada del artículo 8, sino dejar a los Estados miembros, conforme al principio de subsidiariedad, la amplia capacidad de discreción que les concede el Tratado para organizar sus servicios de interés general con arreglo a sus necesidades, salvo error manifiesto observado por la Comisión.

    5.15.

    		 Destaca que la apertura de nuevas rutas por autocar y autobús podría afectar negativamente a los servicios públicos que utilizan modos de transporte más sostenibles, en particular los servicios ferroviarios. De este modo, no podrá abandonarse por razones exclusivamente económicas, en un mismo tramo, un servicio ferroviario.

    5.16.

    		 El CESE recuerda en este contexto que el objetivo de la regulación del espacio ferroviario europeo único es crear un espacio ferroviario europeo capaz de competir, de forma sostenible, con los demás medios de transporte.

    5.17.

    		 Ahora bien, es preciso señalar que la competencia entre el ferrocarril y la carretera sigue siendo en gran medida desleal debido a que los cánones que deben pagar los operadores ferroviarios y sus costes de explotación son aproximadamente tres veces superiores a los costes que soportan los operadores de servicios de transporte por autocar. De momento, el anuncio de la Comisión de «medidas destinadas a internalizar los costes externos del transporte de forma coordinada y equilibrada para todos los modos de transporte, a fin de que los cánones reflejen el nivel de estos costes para la sociedad en general» ha tenido pocas consecuencias notables.

    5.18.

    		 Por consiguiente, el CESE insta a la Comisión a que vincule la liberalización del mercado del transporte por carretera a una utilización más clara del principio de que quien contamina paga en todos los modos de transporte.

    Bruselas, 19 de abril de 2018.

    El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

    Luca JAHIER

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