COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 8.9.2016

COM(2016) 558 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la Directiva 98/58/CE del Consejo, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la Directiva 98/58/CE del Consejo, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas

1.    Introducción

El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 98/58/CE establece que la Comisión debe presentar al Consejo un informe sobre la base de la experiencia adquirida por los Estados miembros desde su entrada en vigor.

La Decisión 2006/778/CE de la Comisión 1 establece «requisitos mínimos para la recogida de información durante la inspección de unidades de producción en las que se mantengan determinados animales con fines ganaderos». Sus anexos contienen cuadros con los requisitos que han de comprobarse con respecto al incumplimiento. Con arreglo a dicha Decisión, los Estados miembros tienen la obligación de transmitir a la Comisión informes anuales desde junio de 2009. Asimismo, en su considerando 9 se establece que «la recogida de datos sobre bienestar animal es esencial para que la Comunidad evalúe la repercusión de sus políticas en ese ámbito».

La estrategia de la UE sobre bienestar animal 2012-2015 2 señala la falta de aplicación de la legislación de la UE como uno de los principales problemas que afectan al bienestar de los animales. Por otra parte, el informe al Consejo sobre la aplicación de la Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas 3 proporciona una visión valiosa de los ámbitos de aplicación.

2.    Metodología

El informe abarca el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014.

Se han utilizado tres fuentes de información para elaborar el presente informe.

En primer lugar, los datos utilizados proceden de informes de la Comisión que contienen los resultados de las auditorías llevadas a cabo en los Estados miembros. Los informes corresponden principalmente a los años 2011 a 2013, ya que las auditorías realizadas durante esos años se refieren específicamente a la situación en las explotaciones (véase el cuadro 1 del anexo I).

En segundo lugar, cada Estado miembro debe velar por que las inspecciones relativas al bienestar de los animales se realicen de conformidad con las normas sobre los controles oficiales establecidas en el Reglamento (CE) n.º 882/2004 4 . Las autoridades nacionales competentes son responsables de comunicar anualmente los resultados de estas inspecciones a la Comisión. La Comisión ha utilizado los datos proporcionados por los Estados miembros 5 para los años 2013 y 2014, ya que estos datos tienden a reflejar la situación más reciente. En el cuadro 2 del anexo I se presenta una relación de las explotaciones sujetas a inspección y el porcentaje de instalaciones inspeccionadas.

Por último, la Comisión recibe en ocasiones denuncias 6 relativas al presunto incumplimiento del Derecho de la Unión por uno o varios Estados miembros. Estas denuncias pueden aportar también información útil sobre los ámbitos en los que los ciudadanos perciben una aplicación incorrecta.

3.    Constataciones

3.1    Sistema de vigilancia e inspecciones

Las auditorías de la Comisión muestran que los Estados miembros han puesto en marcha un sistema basado en el riesgo para seleccionar las explotaciones sujetas a inspección. Un motivo importante para inspeccionar el bienestar de los animales en las explotaciones sobre la base del riesgo reside en el Reglamento 882/2004 sobre controles oficiales y en los controles de condicionalidad para los pagos únicos por explotación 7 .

El recurso a un enfoque basado en el riesgo también se confirma en la descripción pormenorizada del sistema de selección de las explotaciones sujetas a inspección utilizado por algunos Estados miembros. Por otra parte, la legislación de la UE exige que el número total de inspecciones sea 8 proporcional al volumen de producción y al número de animales.

Además, los Estados miembros deben seguir las recomendaciones formuladas durante las auditorías. La Comisión observó en sus auditorías que los inspectores nacionales adoptaron medidas en todos los casos. Sin embargo, también constató que, en tres Estados miembros, las medidas de cumplimiento eran insuficientes. En dos de estos Estados miembros, el motivo era la ausencia de sanciones suficientemente disuasorias, mientras que en el otro Estado miembro el caso no se había tratado adecuadamente.

3.2.    Variaciones en los informes de los Estados miembros

Las considerables diferencias entre los Estados miembros en materia de información dificultan, en general, la interpretación y la comparación de los datos.

En 2013 y 2014, los Estados miembros utilizaron el formulario en línea elaborado en 2012 a partir de los cuadros de la Decisión 2006/778/CE. Este formulario en línea ha permitido a la Comisión analizar las cifras notificadas de forma más eficiente. Sin embargo, persisten algunas incoherencias. Esto es especialmente cierto en el caso de las aves de corral. Según la definición del término «gallinas» 9 esta columna solo debería utilizarse para los pollos destinados a la producción de carne (pollos de engorde). No obstante, varios Estados miembros también han incluido cifras relativas a las pequeñas explotaciones de gallinas ponedoras 10 en la columna correspondiente a las gallinas. Resulta imposible, por tanto, saber si los resultados son representativos de las explotaciones de pollos de engorde o de gallinas ponedoras.

El mismo problema existe para la categoría de «bovinos», que incluye tanto los sistemas de producción de vacuno como de producción de leche. Puesto que los riesgos para el bienestar de los animales difieren de un sistema a otro, sería conveniente disponer de un análisis separado de los datos.

3.3. Constataciones técnicas

En primer lugar, a fin de que las conclusiones puedan considerarse representativas del sistema de producción, el porcentaje de explotaciones inspeccionadas en comparación con el número total de explotaciones ha de ser lo suficientemente elevado (véase la figura 1 del anexo I). Los expertos de la Comisión indicaron que el número de instalaciones inspeccionadas era bastante bajo en comparación con el volumen de producción solamente en un caso. La Comisión no informó de ninguna deficiencia por lo que respecta a la selección de las explotaciones basada en el riesgo.

Cabe señalar que en 2013 y 2014 el número de explotaciones inspeccionadas fue particularmente elevado, tanto para las gallinas ponedoras como para las cerdas. Esto puede deberse a la prohibición de la cría de gallinas ponedoras en jaulas no acondicionadas (2012), la introducción de la estabulación en grupo de las cerdas (2013) y la consiguiente obligación de garantizar el pleno cumplimiento de estos requisitos.

En segundo lugar, por lo que se refiere al número de incumplimientos, es importante tener en cuenta que estos atañen a todos los tipos de infracciones de la legislación de la UE, incluso los de poca importancia. Las categorías A y B del cuadro 3 incluyen las categorías administrativas de incumplimiento, que resultan en una petición de subsanar el problema en un plazo de tres meses o a veces incluso superior. La categoría C se refiere a infracciones más graves que dan lugar a sanciones administrativas o penales inmediatas. A modo de ejemplo, solo el 8,1 % de las infracciones registradas en las explotaciones de gallinas en 2014 se consideraron graves y resultaron en una intervención inmediata.

Por último, cabe señalar que, según el enfoque basado en el riesgo, las inspecciones se dirigen específicamente a aquellas explotaciones en las que es más probable que ocurran infracciones. En consecuencia, cualquier incremento del número de infracciones registradas no indica necesariamente un empeoramiento de la situación de bienestar. Además, el enfoque basado en el riesgo debe permitir, en general, que los problemas de bienestar animal se resuelvan con mayor celeridad y que se mejore la situación de los animales.

Se exponen a continuación las constataciones de las auditorías, que tienen debidamente en cuenta las deficiencias metodológicas:

Auditorías de la Comisión

Dieciocho de las auditorías realizadas por la Comisión en 2011-2013 tuvieron por objeto gallinas ponedoras (13) o cerdas (8). Los resultados de estas auditorías reflejan en gran medida la situación antes de la introducción de la prohibición de utilizar jaulas no acondicionadas para las gallinas ponedoras y de la transición a la estabulación en grupo de las cerdas.

En la mayoría de los Estados miembros auditados en lo que respecta a la cría de cerdos, los expertos de la Comisión informaron también de casos de incumplimiento en lo que se refiere al suministro de materiales manipulables y la prevención del raboteo. Los incumplimientos difieren notablemente de un Estado miembro a otro. Se observó que en algunos Estados miembros las medidas adoptadas en relación con la prevención del raboteo rutinario o el suministro de materiales manipulables eran insuficientes.

A menudo, las autoridades competentes no insisten lo suficiente para que se impongan otras medidas, como cambios en las condiciones ambientales o los sistemas de gestión. Además, la mayoría de los inspectores de los Estados miembros consideraban aceptables materiales inadecuados, como las cadenas metálicas, mientras que, a veces, materiales adecuados se consideraban incompatibles con los sistemas de drenaje.

Cuatro Estados miembros han publicado orientaciones o han adoptado medidas para reducir los casos de incumplimiento. Sin embargo, las auditorías pusieron de manifiesto que los inspectores de los Estados miembros carecían de los conocimientos necesarios para interpretar los requisitos relativos al suministro de materiales manipulables y a los cambios ambientales que deben hacerse antes de admitir el raboteo rutinario.

Asimismo, la Comisión llevó a cabo nueve auditorías en 2014 11 , en las que se constató que se utilizaban datos de los mataderos para evaluar el bienestar de las gallinas o los pollos de engorde en las explotaciones. Sin embargo, solo tres de los Estados miembros auditados utilizaban efectivamente estos datos para realizar controles en las explotaciones. En los demás Estados miembros se detectaban regularmente lesiones graves durante el sacrificio, pero pocas veces se informaba de ello a los responsables de los controles en las explotaciones.

Informes de los Estados miembros.

En el cuadro 3 del anexo I se presenta información sobre los incumplimientos notificados por los Estados miembros para las especies ganaderas cubiertas por las normas de la UE en materia de bienestar animal.

La «constancia documental» es una de las categorías en las que se observa un número elevado de incumplimientos para casi todas las especies ganaderas. Esta categoría se refiere a la insuficiente trazabilidad de los tratamientos médicos y de la mortalidad observados por el responsable de la explotación, y constituye una importante fuente de información.

Por lo que se refiere a los requisitos que afectan al propio animal, la constatación negativa más frecuente se refiere a los «edificios y establos». En esta categoría se incluye el diseño incorrecto de los edificios, los suelos y los accesorios. Además, comprende los equipos en el interior del edificio, de la jaula o del corral, así como el uso inadecuado de instalaciones como sistemas de ventilación o de iluminación deficientes.

Los otros tipos principales de incumplimiento observados varían en función de la especie ganadera. En el caso de los terneros se trataba de la «libertad de movimientos», que incluye que el animal pueda moverse y las normas relativas al amarrado, mientras que, en el caso de las gallinas, se referían a controles regulares sobre el funcionamiento de los «equipos automáticos o mecánicos». Los problemas relacionados con la categoría «alimentación, agua y otras sustancias» fueron bastante frecuentes en el caso de las gallinas ponedoras camperas, los bovinos, los ovinos y los caprinos. Esta última cuestión se refiere a la dieta en sí misma, al acceso de los animales a los alimentos y al agua y a las verificaciones de los comederos y bebederos automatizados.

Los informes de los Estados miembros presentan una tasa de incumplimiento del 8,4 % en 2013 en lo que atañe a los cerdos y al suministro de materiales manipulables. En cuanto a las mutilaciones (por ejemplo, el raboteo, así como la castración y el recorte de dientes) el porcentaje de incumplimientos registrados por los Estados miembros fue del 2,2 %.

Denuncias

En 2013 y 2014, la Comisión registró ocho denuncias sobre la falta de suministro de materiales manipulables a los cerdos y el raboteo rutinario en los Estados miembros. Estas denuncias reflejan asimismo los resultados de las auditorías de la Comisión. Hasta la fecha se han cerrado cinco de ellas. Entretanto, la Comisión ha publicado orientaciones en este ámbito 12 .

Si bien ha habido denuncias sobre otras cuestiones relacionadas con el bienestar de los animales, como la producción de foie gras o el transporte y el bienestar de los animales durante el sacrificio, su número permanece limitado en cada ámbito. Todas las denuncias se han evaluado cuidadosamente y se ha llegado a la conclusión de que no había motivos suficientes para actuar en ninguna de ellas. Por tanto, la mayoría de ellas se han cerrado.

4.    Conclusión

Los principios y las disposiciones generales de la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas han contribuido a crear un marco común para el bienestar de los animales de granja en la UE. La Directiva también ha ayudado a los Estados miembros a garantizar que esas normas se cumplan y se apliquen adecuadamente. Y, lo que es más importante, los Estados miembros tienen la obligación de presentar informes anuales sobre los resultados de los controles de la aplicación de la normativa sobre bienestar animal y determinar nuevos objetivos para mejorar su cumplimiento, lo que ha dado lugar a una priorización de las cuestiones relacionadas con el bienestar. En efecto, los informes indican que los Estados miembros parecen actuar sistemáticamente para corregir las faltas de conformidad detectadas y velar por el cumplimiento de las normas de la UE sobre el bienestar de los animales. Esto se ve corroborado por las cifras del anterior informe de la Comisión de 2006 13 y por las cifras notificadas por los Estados miembros respecto de 2013 y 2014. El número de explotaciones conformes ha aumentado considerablemente.

Por lo que se refiere a las dos últimas medidas introducidas, a saber, la prohibición de jaulas no acondicionadas para gallinas ponedoras (2012) y de compartimentos individuales para las cerdas (2013), la acción de la Comisión destinada a fomentar la aplicación adecuada de estas prohibiciones por parte de los Estados miembros ha demostrado su eficacia. En la actualidad, según la información de que dispone la Comisión, todos los Estados miembros cumplen la normativa y utilizan jaulas acondicionadas o sistemas alternativos para las gallinas ponedoras. Por lo que respecta a la estabulación en grupo de las cerdas, veinticinco Estados miembros cumplen la normativa y tres han declarado su pleno cumplimiento. La Comisión está en proceso de comprobar la documentación aportada como prueba de estas alegaciones.

En la mayoría de los casos, los datos indican una ligera mejora entre 2013 y 2014. Por ejemplo, el cumplimiento en lo que respecta a las gallinas y al requisito relativo a los «equipos automáticos o mecánicos» aumentó del 82,1 % al 86,4 %. También hubo una mejora general de 2013 a 2014 en cuanto a la «constancia documental» y a los «edificios y alojamientos» para la mayoría de las especies y los sistemas de producción. La mayoría de los Estados miembros que han presentado un análisis de sus resultados también indican una evolución positiva. Algunos destacaron asimismo que el desconocimiento es a menudo la causa del incumplimiento, por lo que han introducido medidas de formación en sus planes de acción para el próximo año.

Las auditorías efectuadas por la Comisión durante el mismo período también corroboran esta mejora global, también por parte de los Estados miembros. La conclusión es que los Estados miembros han seguido las recomendaciones y que la situación ha mejorado en comparación con las auditorías anteriores.

No obstante, es necesario seguir trabajando con los Estados miembros para introducir nuevas mejoras en la notificación del cumplimiento de las normas sobre bienestar animal. Por ejemplo, desde que se publicó la Decisión 2006/778/CE, se han adoptado otros requisitos legales en materia de bienestar animal 14 . Estos cambios legislativos introducidos en una fecha posterior no se reflejan en las obligaciones de información actuales. Es preciso estudiar la mejor forma de garantizar la transmisión fluida de esta información adicional, y, al mismo tiempo, reducir al mínimo las cargas administrativas.

Por último, la información recopilada ha puesto de manifiesto la necesidad de mejorar la comprensión de las normas existentes en materia de bienestar animal y de cómo han de aplicarse y cumplirse. Esto es particularmente cierto en el caso de determinados requisitos legales para el bienestar de los cerdos. Entre 2013 y 2014, los datos obtenidos a partir de la información proporcionada por los Estados miembros indican que solo hubo un pequeño aumento de las infracciones registradas por lo que se refiere al suministro de materiales manipulables, y que disminuyó el número de infracciones relativas al raboteo en el ganado porcino. Estos datos difieren de los informes de auditoría de la Comisión, que hacen referencia a un número mucho más elevado de incumplimientos de estos dos requisitos en la mayoría de los Estados miembros auditados. Por otra parte, el número de denuncias sobre estas cuestiones parecen indicar una mayor concienciación entre los ciudadanos de la UE y un interés por el bienestar de los cerdos. Las bajas cifras notificadas por los Estados miembros pueden deberse a una falta de reconocimiento del incumplimiento. Las auditorías de la Comisión mostraron que, en relación con el raboteo, la mayoría de los Estados miembros consideró que se cumplía la legislación de la UE al respecto. Entretanto, se ha estado trabajando en este tema durante varios años con objeto de mejorar el conocimiento de estos temas y cambiar las actitudes. La Recomendación (UE) 2016/336 de la Comisión, de 8 de marzo de 2016, introduce una serie de parámetros que son pertinentes a la hora de reducir la caudofagia y enumera las características de los materiales de enriquecimiento óptimos. El documento de trabajo adjunto ofrece a los Estados miembros información más pormenorizada sobre esta cuestión y, entre otras cosas, les proporciona herramientas e indicadores que pueden utilizarse en la evaluación de la situación en las explotaciones.

Como mínimo, la Comisión seguirá supervisando el cumplimiento de la aplicación de la Directiva 98/58/CE del Consejo. Los planes de acción y las observaciones ponen de manifiesto que los Estados miembros utilizan diversos instrumentos para mejorar el cumplimiento de la normativa en este ámbito. Paralelamente, la Comisión considera esencial seguir desarrollando el diálogo entre las partes interesadas a fin de favorecer iniciativas concretas y proyectos en este ámbito que podrían ser mutuamente beneficiosos, tanto desde un punto de vista económico como desde el punto de vista del bienestar de los animales. En este contexto, la Comisión prepara actualmente un formato más sistemático y visible para este diálogo, de modo que todas las partes interesadas (organizaciones de defensa de los animales, científicos, veterinarios, ganaderos, empresas transformadoras de alimentos, minoristas de alimentación, etc.) puedan expresar sus preocupaciones y compartir conocimientos y recursos para desarrollar actividades comunes.

Por otro lado, la adopción de una propuesta de la Comisión sobre los controles oficiales 15 abrirá el camino al establecimiento de centros de referencia para el bienestar de los animales, lo que permitirá nuevos avances mediante la creación y el intercambio de mejores conocimientos técnicos y científicos.

Anexo I:

Cuadro 1

Lista de las auditorías de la Comisión 2010-2014

Cuadro 2

Resumen de los informes de los Estados miembros para el período 2013-2014, por especies

Figura 1

Porcentaje de unidades de producción inspeccionadas en 2013 y 2014

Cuadro 3

Número de unidades de producción en los Estados miembros sujetas a inspección y porcentaje de incumplimientos en 2013 y 2014

Principales especies ganaderas

Anexo II

Panorama de la legislación en materia de bienestar animal pertinente para la situación en la explotación

Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas; DO L 221 de 8.8.1998, p. 23.

Directiva 1999/74/CE del Consejo, de 19 de julio de 1999, por la que se establecen las normas mínimas de protección de las gallinas ponedoras; DO L 203 de 3.8.1999, p. 53.

Directiva 2007/43/CE del Consejo, de 28 de junio de 2007, por la que se establecen las disposiciones mínimas para la protección de los pollos destinados a la producción de carne; DO L 182 de 12.7.2007, p. 19.

Directiva 2008/119/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa a las normas mínimas para la protección de terneros; (versión codificada) DO L 10 de 15.1.2009, p. 7.

Directiva 2008/120/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos; (versión codificada) DO L 47 de 18.2.2009, p. 5.

Directiva 2002/4/CE de la Comisión, de 30 de enero de 2002, relativa al registro de establecimientos de gallinas ponedoras, cubiertos por la Directiva 1999/74/CE del Consejo; DO L 30 de 31.1.2002, p. 44.

Decisión 2006/778/CE de la Comisión, de 14 de noviembre de 2006, por la que se establecen requisitos mínimos para la recogida de información durante la inspección de unidades de producción en las que se mantengan determinados animales con fines ganaderos; DO L 314 de 15.11.2006, p. 39.

(1)

     Decisión 2006/778/CE de la Comisión, de 14 de noviembre de 2006, por la que se establecen requisitos mínimos para la recogida de información durante la inspección de unidades de producción en las que se mantengan determinados animales con fines ganaderos; DO L 314 de 15.11.2006, p. 39.

(2)

     COM(2012) 6 final.

(3)

     DO L 221 de 8.8.1998, p. 23.

(4)

     Reglamento (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales; DO L 165 de 30.4.2004, p. 1.

(5)

     Algunos de los datos presentados en el anexo I se han extrapolado a partir de estos informes.

(6)

     Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de actualización de la gestión de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión, COM(2012) 154 final.

(7)

     Los ganaderos pueden optar a los pagos directos a condición de que mantengan sus tierras en buenas condiciones agrarias y respeten las normas en materia de salud pública, zoosanidad y fitosanidad, medio ambiente y bienestar de los animales (condicionalidad) que se establecen en el Reglamento.

(8)

     En las Directivas 2008/120/CE y 2008/119/CE se establece que las inspecciones «cubrirán anualmente muestras estadísticamente representativas de los distintos sistemas de cría de cada Estado miembro».

(9)

     En el anexo IV, cuadro 2, de la Decisión 2006/778/CE de la Comisión, el término gallinas se refiere a las aves de corral de la especie Gallus gallus, excepto las gallinas ponedoras.

(10)

   Menos de 350 gallinas.

(11)

     Números de referencia de los informes de auditoría: España 7079, Reino Unido 7080, Dinamarca 7061, Alemania 7073, Chequia 7060, Hungría 7072, Bélgica 7059, Países Bajos 7078 e Italia 7075.

(12)

     Recomendación (UE) 2016/336 de la Comisión, de 8 de marzo de 2016, respecto de la aplicación de la Directiva 2008/120/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos en lo que se refiere a las medidas para disminuir la necesidad de practicar el raboteo; DO L 62 de 9.3.2016, p. 20.    
SWD(2016) 49 final http://ec.europa.eu/food/animals/welfare/practice/farm/pigs/index_en.htm  

(13)

     COM(2006) 838 final.

(14)

     Directiva 2007/43/CE.

(15)

   Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los controles oficiales y las demás actividades oficiales realizados con el fin de garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, las normas sobre salud y bienestar de los animales, fitosanidad, materiales de reproducción vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.os 999/2001, 1829/2003, 1831/2003, 1/2005, 396/2005, 834/2007, 1069/2009, 1099/2009 y 1107/2009, los Reglamentos (UE) n.os 1151/2012 y 652/2014 y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE, 2008/120/CE y 2009/128/CE (Reglamento sobre controles oficiales). Expediente interinstitucional: 2013/0140(COD).