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DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

DOCUMENTO DE SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo y la gestión integrada de las costas

1.           Introducción

La presente evaluación de impacto tiene por objeto evaluar la acción de la UE en favor de la gobernanza integrada de las costas, los mares y los océanos, alejándose de un enfoque sectorial en beneficio de un proceso de adopción de decisiones global y coherente. La acción que se propone no es específica para un sector, sino que abarca todos los ámbitos políticos del Tratado que afectan a las actividades humanas en las regiones marítimas en las zonas costeras, así como la protección del medio ambiente marino y costero.

Europa está atravesando una crisis financiera que exige que la eficiencia de los recursos y las iniciativas impulsoras del crecimiento se conviertan en el centro de atención. Las actividades humanas en las costas y mares europeos están aumentando y encierran un importante potencial de crecimiento. No obstante, cada vez con más frecuencia se topan con limitaciones derivadas de la competencia por el espacio o de las amenazas que pesan sobre el medio ambiente. Por lo tanto, es necesario aplicar a la mayor brevedad una iniciativa política que garantice la gestión coordinada y eficaz de los usos humanos en las regiones marinas y en las zonas costeras.

En el Libro Azul de la UE «Una política marítima integrada para la Unión Europea» (2007), la ordenación del espacio marítimo (OEM) se presenta como un instrumento de integración de las actividades humanas en el mar. De manera análoga, se ha instaurado el proceso de gestión integrada de las zonas costeras (GIZC) para contribuir a la aplicación de esta política de la UE a través de la Recomendación 2002/413/CE y del Protocolo relativo a la GIZC del Convenio de Barcelona.

La propuesta de la Comisión contempla ahora desarrollar estos dos instrumentos conjuntamente. La OEM y la GIZC coinciden en su cobertura geográfica (zona de transición entre la tierra y el mar) y en su objetivo global (gestionar los usos humanos en sus respectivas zonas de aplicación). Se ha llevado a cabo una evaluación impacto sobre la futura actuación en este ámbito para garantizar la máxima eficacia y valor añadido del resultado seleccionado.

2.           Definición del problema y objetivos

El problema global que se ha identificado, a saber, la competencia por el espacio marítimo y costero y el agotamiento de los recursos, puede desglosarse en seis problemas fundamentales:

· (1) Conflictos en torno a la ocupación del espacio: El aumento de la demanda en las regiones marinas respecto de un espacio limitado ocasiona conflictos entre los distintos usos del mar. Se registra una expansión de las actividades tradicionales, tales como la pesca, el transporte marítimo, las operaciones de dragado y la explotación de recursos petrolíferos, pero, al mismo tiempo, surgen nuevos usos, entre los que cabe citar el turismo, la extracción de minerales y, más recientemente, la energía eólica y la acuicultura en mar abierto, que reivindican su propio espacio.

· (2) Uso ineficiente del espacio marino: como consecuencia de la inexistencia de una coordinación intersectorial a la hora de asignar el espacio marino a los distintos usos, se ha producido una disipación de actividades y se han ocupado zonas más extensas de lo que habría sido necesario. Ello genera asimismo unos costes más elevados.

· (3) Uso desequilibrado del espacio costero: Se está incrementando la incidencia humana en las zonas costeras. A lo largo de las dos últimas décadas, las zonas edificadas en las regiones costeras de la UE se han incrementado en más del 20 %. Las lagunas de la legislación de la UE, por ejemplo, en materia de erosión costera, obstaculizan la gestión sostenible y coherente de este tipo de desarrollo.

· (4) Explotación subóptima del potencial económico: El hecho de que no existan unos procedimientos coherentes y transparentes de gestión de los usos humanos genera unos costes innecesarios. La incertidumbre y la imprevisibilidad en torno al acceso adecuado al espacio marino configuran un clima empresarial subóptimo para los inversores. El proceso de consultas ha confirmado que el sector demanda transparencia, estabilidad y previsibilidad.

· (5) Adaptación insuficiente a los riesgos climáticos: A pesar de que los riesgos asociados al cambio climático que pesan sobre las zonas costeras europeas son considerables, no existe un marco coherente para integrar en la planificación general de los usos marinos o costeros tanto las medidas de mitigación como las medidas de adaptación. La mayor parte de los Estados miembros de la UE que tienen litoral no disponen de un plan o estrategia de adaptación al cambio climático específicos para sus zonas costeras.

· (6) Degradación del medio ambiente marítimo y costero: La intensificación y el incremento del uso de las zonas costeras y marítimas y la estrecha interacción entre las actividades basadas en el mar y las basadas en tierra han desembocado en el aumento de las presiones medioambientales y el agotamiento de los recursos. Aunque disponemos de legislación para proteger el medio ambiente, no existe una coordinación intersectorial y transfronteriza.

Las causas subyacentes a estos problemas tienen su origen en (1) la ausencia de una planificación coherente y sostenible de los usos marítimos, así como de intercambio de datos; (2) una coherencia o una vinculación insuficientes entre las distintas políticas y programas de la UE que afectan al mar y las costas; (3) la inexistencia de una cooperación transfronteriza coherente y sostenible entre las regiones marinas y (4) una participación inadecuada de los grupos de interés.

El objetivo general de la actuación de la UE es garantizar el desarrollo sostenible de sus zonas costeras y marítimas de conformidad con el planteamiento basado en los ecosistemas. También se persigue apoyar el logro de otros objetivos contemplados en el Tratado de la UE y de carácter legislativo y político, entre los que cabe citar Europa 2020 y las políticas de medio ambiente, energía, pesca, transporte marítimo y cohesión. En este contexto, cualquier actuación de la UE debe limitarse a establecer los instrumentos para poder lograr los objetivos políticos citados. Con este fin, los objetivos operativos son de carácter procedimental: el desarrollo y la aplicación de procesos para gestionar y planificar de forma coherente los usos humanos del espacio marítimo (lo que se entiende como OEM) y para coordinar los instrumentos políticos de gestión de las zonas costeras en todos los Estados miembros con litoral (es decir, la GIZC); la definición y el posterior desarrollo de principios y planteamientos comunes con respecto a los procesos de OEM y de GIZC y el desarrollo y la aplicación de una cooperación transfronteriza adecuada.

3.           Análisis de la subsidiariedad y del valor añadido de la UE

La OEM y la GIZC están incorporadas dentro de la política marítima integrada (PMI) de la Unión Europea. El objetivo de la PMI es garantizar que exista una mayor coherencia entre las políticas sectoriales del TFUE y lograr que pueda alcanzarse toda una serie de objetivos concurrentes de carácter económico, social y medioambiental. Las iniciativas llevadas a cabo hasta ahora dentro de la PMI, tales como el Reglamento (UE) nº 1255/2011, se han adoptado, consiguientemente, con una multiplicidad de bases jurídicas, que representan las políticas sectoriales que afectan a los mares, las costas y los océanos.

La labor legislativa en relación con la OEM responde a la misma lógica. Las políticas sectoriales afectadas abarcan la pesca, la energía, el transporte, la cohesión territorial y el medio ambiente.

· La Recomendación de la UE del año 2002 sobre la gestión integrada de las zonas costeras está basada en el artículo 192, apartado 1, del TFUE. No obstante, la GIZC (al igual que la OEM) forma parte de una política intersectorial (la PMI) cuya finalidad es garantizar la coherencia entre los diferentes ámbitos políticos del Tratado.

Por consiguiente, toda actuación futura en relación con la OEM y la GIZC debe asentarse en una base jurídica más amplia para garantizar que quede cubierta la totalidad de las políticas de la UE que inciden en la gestión de los mares y las costas.

Corresponde a los Estados miembros proceder a una planificación detallada de conformidad con sus respectivas estructuras constitucionales y de gobernanza. No se pretende que la UE se ocupe de los procesos prácticos de planificación. No obstante, la actuación de la UE tiene relevancia en la medida en que los usos y ecosistemas costeros y marítimos atraviesan las fronteras nacionales y, por lo tanto, tal actuación añadiría valor al garantizar la coherencia de las medidas adoptadas al respecto. En particular, ello evitaría la existencia de planteamientos divergentes y las diferencias en los progresos realizados. En las respuestas recibidas a la consulta pública se reconoce el valor añadido de la actuación de la UE.

Los objetivos para una actuación futura en materia de OEM y GIZC son en buena medida similares. En ambos casos se prevé la adopción de un planteamiento integrado con respecto a la gestión de los océanos a través de la consolidación de la gobernanza marítima y costera. También tienen en común otros rasgos, tales como las necesidades en materia de datos. Por consiguiente, una iniciativa legislativa conjunta puede crear importantes sinergias, mientras que la adopción de iniciativas separadas aumentaría el riesgo de que se produjesen incoherencias, además de generar confusión y, en último término, unos mayores costes de aplicación.

4.           Opciones

La evaluación de impacto identifica y analiza varias (sub)opciones y sus posibles combinaciones, así como la hipótesis de base. Las tres opciones analizadas son las siguientes: (1) proporcionar orientación con respecto a las mejores prácticas y proceder a la elaboración de estas; (2) establecer unas medidas no vinculantes y (3) establecer unas medidas jurídicamente vinculantes, como una directiva de tipo «marco», una directiva y un reglamento. En el punto Evaluación de impacto, apartado 5, «Opciones estratégicas» se explican con detalle las distintas opciones.

5.           Análisis de los impactos

Los estudios en los que se basa la evaluación de impacto muestran que todas las opciones estratégicas seleccionadas generan impactos similares, aunque su eficacia varía en cuanto a la oportunidad, la magnitud o la escala. El análisis cuantitativo de los impactos padece ciertas limitaciones, debido a las características de la cuestión analizada (gobernanza) y la falta de datos disponibles en relación con algunos aspectos.

5.1.        Eficacia

Por lo general, la eficacia en lo que se refiere al logro de los objetivos operativos se incrementa de la opción 1 a la opción 3; en particular, cabe señalar lo siguiente:

· No se espera que la opción de proporcionar orientación con respecto a las mejores prácticas y proceder a la elaboración de estas (opción 1) resulte muy eficaz, ya que principalmente prestaría apoyo a las actuaciones de aquellos que ya se sienten comprometidos en este sentido. No obstante, compensaría la falta de mecanismos jurídicos o institucionales.

· La opción de fomentar la aplicación de las OEM/GIZC a través de medidas no vinculantes (opción 2) otorgaría mayor relevancia a la OEM a nivel de la UE, si bien es probable que no pudiese garantizar que se procediese a su aplicación con la prioridad suficiente. Podría dar lugar asimismo a que los Estados miembros optasen por medidas «a la carta». En el caso de la GIZC, el carácter no vinculante de una recomendación no contribuiría a incrementar el nivel y la calidad de la ejecución. La consulta pública así lo ha confirmado.

· La opción de establecer un marco vinculante para la aplicación de las OEM/GIZC (opción 3) sería la manera más eficaz de lograr los objetivos operativos. No obstante, los instrumentos vinculantes presentan diferencias en cuanto a su naturaleza y nivel de detalle, factores que se han analizado a través de tres subopciones, a saber, una directiva marco, una directiva y un reglamento.

Una directiva o un reglamento con disposiciones pormenorizadas resultarían más prescriptivos que una directiva de tipo «marco», brindarían menos flexibilidad a los Estados miembros y reducirían las posibilidades de aprovechar procesos ya existentes, lo que desembocaría en mayores costes administrativos. Por el contrario, una directiva de tipo «marco» que enunciase unas obligaciones generales y proporcionase orientaciones para su aplicación específica por parte de los Estados miembros garantizaría la previsibilidad, la estabilidad y la transparencia. Además, sería temporalmente más oportuna, dada la tendencia actual de desarrollo de nuevas actividades. Permitiría a los Estados miembros tener en cuenta esta iniciativa al mismo tiempo que desarrollan sus políticas nacionales. Por último, salvaguardaría los principios de proporcionalidad y subsidiariedad al no interferir con los procesos y procedimientos de planificación per se de los Estados miembros.

Por otro lado, una opción transversal que contemplase la mejora de la disponibilidad de los datos y de la información contribuiría a una mayor eficacia de todas las opciones analizadas. Una actuación complementaria que se desarrollase a partir de los sistemas de información ya existentes (en particular, Conocimiento del medio marino 2020) podría satisfacer las necesidades que se tienen en esta fase, a menos a nivel de la UE.

5.2.        Impactos

La razón de impacto ha señalado los siguientes impactos económicos a los que daría lugar la aplicación de la OEM y de la GIZC:

· Reducción de los costes de transacción de las empresas marítimas, como consecuencia de una mayor transparencia y de un proceso de adopción de decisiones más rápido y racionalizado.

· Mayor certidumbre y previsibilidad para las inversiones privadas, así como mayores posibilidades de obtener financiación para las inversiones marinas.

· Mejora de la utilización del espacio marino y optimización de la coexistencia de usos en las zonas costeras y en las aguas marinas.

· Reforzamiento del atractivo de las regiones costeras gracias a la conservación de sus valores naturales y recreativos.

· Disminución de los costes de coordinación para las autoridades públicas, como consecuencia de una mayor eficacia y transparencia.

· Innovación e investigación: las necesidades en materia de datos de la OEM y la GIZC pueden contribuir a que mejoren la recopilación, gestión y análisis de datos, así como la base de conocimientos sobre la interacción y complementariedad entre el entorno marino y los usos que se hacen de él.

· Potenciación e integración de los datos y la información.

Impactos medioambientales:

· Reducción de la presión sobre el medio ambiente, especialmente como consecuencia de la mejora tanto de la utilización del espacio costero y marítimo como de la gestión de las actividades humanas.

· Mayor preservación de la biodiversidad y mejora de la calidad medioambiental a través de la reducción de la fragmentación de las zonas naturales y la utilización de recursos renovables y no renovables en armonía con el ecosistema.

· En relación con el cambio climático, mayor resiliencia ante los riesgos y/o mitigación de estos.

Impactos sociales:

· Mayor concienciación de la población y de los grupos de interés y mejora del clima de cooperación política.

· Mejora del patrimonio cultural y recreativo a través de la inclusión en los procesos de OEM/GIZC de los paisajes costeros y del entorno urbano de los puertos.

· Incremento del crecimiento y del empleo al favorecer el crecimiento de los sectores marítimos (en particular, de los emergentes) e impulsar el empleo en la economía marítima.

· Mejora de la seguridad marítima.

· Mejora del clima de cooperación política.

· Los costes de ejecución para que la GIZC surta plenamente efecto en la UE se calculan en 200 millones EUR de costes de puesta en marcha y en 20 millones EUR de costes de funcionamiento anuales. Los costes de puesta en marcha no pueden conocerse con exactitud, ya que dependen de los distintos contextos nacionales y regionales de los Estados miembros. La cuantificación de los costes de ejecución de la OEM presenta dificultades debido a la falta de datos a escala de la UE. No obstante, con independencia de las variaciones que puedan darse en los costes totales, la relación global coste/beneficio es positiva. Cabe señalar que la adopción de un planteamiento obligatorio puede generar a corto plazo unos costes de ejecución superiores. No obstante, este planteamiento es, al mismo tiempo, el único que garantiza la ejecución y, por lo tanto, la obtención de los beneficios económicos anteriormente descritos.

6.           Comparación de las opciones y conclusión

Como anexo 1 de la evaluación de impacto se adjunta un cuadro sinóptico donde la eficacia de las posibles soluciones para resolver las causas subyacentes a los problemas se pone en relación con el grado de cobertura que les brindan las diferentes opciones estratégicas.

La comparación de las opciones seleccionadas muestra que la opción óptima para cumplir los objetivos es la opción 3, subopción 1, es decir, una Directiva marco de la UE sobre la OEM y la GIZC que incorpore un conjunto limitado de obligaciones y contemple un proceso para el desarrollo de las mejores prácticas.

Los planteamientos de carácter voluntario, incluidas las orientaciones y/o recomendaciones, no darían los frutos deseados. Una opción más prescriptiva (armonización), plasmada en una directiva o un reglamento con disposiciones pormenorizadas, resultaría desproporcionada, no se ajustaría al principio de subsidiariedad y generaría mayores costes.

Por último, en un contexto marcado por la crisis financiera, una actuación determinada pero proporcionada a nivel de la UE puede contribuir significativamente al aprovechamiento del potencial económico de la economía marítima.