52013PC0415

2008/0244 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al artículo 294, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea acerca de la

la posición del Consejo sobre la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo

1.           Antecedentes

Fecha de transmisión de la propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo [documento COM(2011) final 2 - 815/0244 COD] || 9 de diciembre de 2008

Fecha del dictamen del Comité Económico y Social Europeo: || 16 de julio de 2009

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura: || 7 de mayo de 2009

Fecha de transmisión de la propuesta modificada: || 6 de junio de 2011

Fecha prevista de adopción de la posición del Consejo: [documento COM(2011) final 320 - -2008/0244 COD] || 7 de junio de 2013

2.           Objeto de la propuesta de la Comisión

La propuesta modifica la Directiva de 2003 por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo y tiene por objeto garantizar unas normas de trato más adecuadas y armonizadas. En particular, regula los motivos de internamiento e incluye una amplia lista de normas y garantías. Refuerza el acceso al empleo, la ayuda material, la asistencia sanitaria y la asistencia jurídica, la representación de los menores no acompañados y la identificación de las necesidades particulares, y facilita el seguimiento de su aplicación por la Comisión.

3.           Observaciones sobre la posición del Consejo

Tras la propuesta modificada de la Comisión de junio de 2011, que hacía balance de los progresos realizados en las negociaciones hasta esa fecha, el 28 de junio de 2012 se alcanzó una posición común a nivel político entre los colegisladores. El COREPER aprobó la posición común por unanimidad el 11 de julio de 2012. La Comisión LIBE también dio su aprobación informal el 19 de septiembre de 2012 en una votación orientativa [51 votos a favor, 4 en contra y 3 abstenciones]. El 20 de septiembre, el Presidente de la Comisión LIBE envió una carta al Consejo PRES en la que manifestaba que, si el Consejo adoptaba la posición común sin modificaciones, él recomendaría a los miembros de la Comisión LIBE y, posteriormente, al pleno, su adopción sin enmiendas.

A continuación se indican las principales diferencias entre la posición común y la propuesta modificada de la Comisión de 2011.

Definición de miembros de la familia – artículo 2, letra c)

La propuesta de la Comisión amplía la definición de miembros de la familia en lo que respecta a los menores. En particular, incluye a los hijos menores casados del solicitante, a los hermanos menores de edad del menor solicitante, y a los padres u otros adultos responsables del menor. En todos los casos, incluye tanto a los menores casados como a los no casados.

La posición común no apoya esta definición, sino la más restrictiva que se acordó en la propuesta de modificación de la Directiva relativa a los requisitos.

Sin embargo, la definición de miembros de la familia recogida en la Directiva relativa a las condiciones de acogida sólo se refiere a las condiciones de alojamiento y, en particular, al derecho de los miembros de la familia a alojarse juntos. Dado que la posición común incluye también salvaguardias en otras disposiciones que garantizan los derechos de los menores, casados o no, en relación con sus derechos de alojamiento, los objetivos de la propuesta de la Comisión se cumplen plenamente.

Identificación de las necesidades particulares de acogida de las personas vulnerables - artículo 22, considerando 14

La posición común mantiene los objetivos de la propuesta de la Comisión en relación con el trato a esta categoría de solicitantes. Aunque el texto ha sido modificado sustancialmente en las negociaciones, se mantiene la obligación de evaluar las necesidades individuales de todos los solicitantes, con vistas a identificar a las personas vulnerables que puedan necesitar garantías particulares de acogida.

El objetivo principal de las modificaciones introducidas en la propuesta de la Comisión es responder a la preocupación por los costes administrativos desproporcionados y los procedimientos administrativos innecesarios que el procedimiento de identificación podría generar. Así, las modificaciones aclaran el ámbito de aplicación del proceso de identificación pero sin limitarlo.

Condiciones materiales de acogida - artículo 17, apartado 5, y considerando 20

La posición común mantiene la obligación contenida en la propuesta de la Comisión de que los Estados miembros apliquen un punto de referencia nacional al calcular el nivel requerido de ayuda material para los solicitantes de asilo. Como ejemplo de punto de referencia la propuesta de la Comisión estableció la asistencia social mínima prestada a los nacionales. Este ejemplo no se mantuvo en la posición común por temor a que pudiera dar lugar automáticamente a la igualdad de trato en este ámbito entre los solicitantes de asilo y los nacionales. Esta referencia sólo se incluyó a título de ejemplo en la disposición en cuestión, por lo que su supresión no afecta a la obligación establecida en la misma.

Atención sanitaria - artículo 19

La posición común mantiene el objetivo de la propuesta de la Comisión a este respecto, ya que garantiza la mejora de las normas de atención sanitaria a todos los solicitantes, incluidas las personas vulnerables. La posición común no hace sino sustituir la referencia «trastornos postraumáticos» por «trastornos mentales graves». Este cambio no limita el alcance de esta disposición.

Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida - artículo 20 y considerando 21

La posición común sobre este asunto es más restrictiva que la propuesta de la Comisión, en un aspecto particular: reintroduce el motivo recogido en la actual Directiva que permite la reducción o la retirada de apoyo por todos los motivos previstos en el artículo 20 de la Directiva cuando la solicitud de asilo se presente con retraso sin causa justificada.

No obstante, el motivo que se reintroduce se redacta de un modo menos ambicioso que el actualmente en vigor. En particular, solo se permite la reducción de la ayuda y no la total retirada, y se obliga a los Estados miembros a «determinar» en primer lugar que el retraso no se debió a «causas justificadas». También establece que, en todos los casos, a los solicitantes se les deben garantizar unas «condiciones de vida dignas». Por último, la posición común mantiene la obligación de garantizar la posibilidad de recurrir contra las decisiones de retirada o reducción del apoyo, acompañada del acceso a la asistencia jurídica gratuita, tal como establece la propuesta de la Comisión.

Acceso al mercado laboral - artículo 15 y considerando 19

La posición común es más restrictiva que la propuesta de la Comisión en relación con el período máximo de tiempo tras el cual se permite el acceso al empleo (9 meses en lugar de 6, según lo propuesto por la Comisión, y sólo si no se ha dictado resolución en primera instancia en dicho período). Se reintroduce también la posibilidad de aplicar la prueba del mercado de trabajo, que fue suprimida en la propuesta de la Comisión.

Al mismo tiempo, garantiza unas normas de protección más exigentes que la actual Directiva, que sólo permite el acceso después de un período de 12 meses. Por otra parte, la posición común mantiene la obligación recogida en la propuesta de la Comisión de que los Estados miembros garanticen que, aunque puedan imponer condiciones de acceso al empleo, estas no serán tan restrictivas como para impedir en la práctica el acceso efectivo al empleo.

Internamiento

Hay que señalar que, con excepción de algunos principios generales, la Directiva vigente no incluye normas relativas al internamiento. Por lo tanto, la posición común, que en gran medida mantiene los objetivos de la propuesta de la Comisión, aporta un alto valor añadido con respecto a las normas actuales.

a. Motivos de internamiento - artículo 8, apartado 3

La posición común añade un motivo de internamiento a los 4 propuestos por la Comisión. El motivo adicional permite el internamiento de un solicitante de asilo si las autoridades nacionales pueden justificar, con arreglo a criterios objetivos, incluido el hecho de que la persona tuvo la oportunidad de solicitar asilo y no lo solicitó, que su único propósito era obstaculizar el procedimiento de retorno.

La posición común mantiene la lista exhaustiva de motivos. También incluye todas las salvaguardias generales introducidas en la propuesta de la Comisión (el internamiento sólo puede aplicarse si es proporcional y necesario, si se consideran las alternativas, etc.).

b. Garantías del internamiento – artículo 9

La posición común mantiene, en gran medida, las garantías propuestas por la Comisión sobre el acceso a la asistencia jurídica gratuita, la información sobre los motivos de internamiento y las vías de recurso. Sin embargo, no prevé el recurso judicial automático de la decisión de internamiento cuando ésta la dicta la autoridad administrativa. Al mismo tiempo, en tales casos, la posición común obliga a los Estados miembros a, como mínimo, informar al solicitante por escrito de su derecho a presentar un recurso contra la orden de detención, y en caso de que se presente, a garantizar su tramitación con celeridad.

c. Internamiento de personas con necesidades particulares de acogida - artículo 11

El artículo 11, apartado 1, de la propuesta modificada de la Comisión que prohíbe a los Estados miembros internar a personas vulnerables a menos que se determine que su salud, incluida su salud mental, y su bienestar, no sufrirán menoscabo significativo como consecuencia del internamiento, se ha suprimido en la posición común. En cambio, la posición común declara que «la salud, incluida la salud mental, de los solicitantes en centros de internamiento que son personas vulnerables deberá ser una prioridad de las autoridades nacionales» y que los Estados miembros garantizarán el control regular y una ayuda adecuada teniendo en cuenta su situación particular, incluida la salud.

El artículo 11, apartado 1, debe considerarse conjuntamente con el artículo 22, que obliga a los Estados miembros a evaluar sin demora la situación de todos los solicitantes que llegan a sus territorios a fin de identificar sus necesidades particulares, incluidas las condiciones de salud y psicológicas. A este respecto, el artículo 22 también puede contribuir a garantizar el cumplimiento de los objetivos del artículo 11, apartado 1.

Por otro lado, el artículo 11 ya no hace referencia a la obligación de garantizar que el internamiento no se aplicará salvo si se determina que sirve al interés superior del menor. No obstante, el artículo 23 de la Directiva dispone que el interés superior del menor será una consideración primordial de los Estados miembros a la hora de aplicar las disposiciones de la normativa sobre menores, tal como establece también la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. A este respecto, la Directiva mantiene la obligación de garantizar el respeto del principio del interés superior del menor en todos los casos de internamiento.

Por último, la posición común suprime la referencia a «particularmente» de «particularmente excepcionales». No obstante, se mantiene en el texto el principio que garantiza el carácter excepcional del internamiento de menores.

d. Condiciones de internamiento - artículo 10

La posición común no mantiene la obligación de garantizar siempre la separación de los solicitantes de asilo y otros nacionales de terceros países durante el internamiento, tal como propone la Comisión, sino solo «en la medida de lo posible». Sin embargo, se garantiza que en tales casos los solicitantes estarán sujetos a un régimen distinto del de los nacionales de terceros países y podrán seguir beneficiándose de las condiciones de acogida establecidas en la Directiva.

Por otra parte, la posición común permite a los Estados miembros recurrir excepcionalmente al alojamiento en un centro penitenciario cuando estén «obligados» a ello en caso de que no puedan utilizar los centros de internamiento especiales. La propuesta de la Comisión sólo permitía el uso de centros penitenciarios cuando no se dispusiera de plazas en los centros especiales. La posición común garantiza, sin embargo, que en estos casos, los solicitantes serán internados por separado de los presos comunes.

Se mantienen las restantes garantías recogidas en la propuesta de la Comisión, a saber, la garantía de acceso a actividades de ocio, incluso al aire libre, la comunicación y los derechos de visita de ACNUR, las ONG, los miembros de la familia y los asesores jurídicos, y el acceso a la información sobre la gestión del centro de internamiento.

Recursos (representación y asistencia jurídica gratuita) - artículo 26

La posición común alcanzada es más restrictiva que la propuesta de la Comisión en dos puntos. En primer lugar, incluye un segundo motivo de acceso a la asistencia jurídica gratuita basado en la Carta de los Derechos Fundamentales: cuando «dicha asistencia sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia». En segundo lugar, se introduce un examen de los fundamentos (sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) que permite a los jueces denegar el acceso a la asistencia jurídica gratuita si consideran que el recurso no tiene posibilidades de prosperar.

Al mismo tiempo, los dos elementos añadidos concuerdan plenamente con la evolución de la jurisprudencia y las obligaciones de los Estados miembros en materia de acceso efectivo a la justicia. En todos los casos, el Tribunal deberá evaluar, en primer lugar, el nivel de dificultad de los procedimientos judiciales y la capacidad de la persona para seguirlos, así como la gravedad de las sanciones correspondientes, con el fin de decidir si la asistencia jurídica gratuita es necesaria. Aunque en el caso de los solicitantes sería difícil demostrar que la ayuda no es necesaria (por desconocimiento de la lengua, los procedimientos judiciales nacionales, etc.), puede haber casos en que el tribunal podría considerar que el acceso a la asistencia jurídica es desproporcionado (p. ej.: pequeña reducción del dinero de bolsillo que no afecta a los derechos fundamentales).

4.           Conclusión

La posición común cumple plenamente el objetivo principal de las propuestas de la Comisión. Aporta un valor añadido a las actuales normas de trato y aumenta el nivel de armonización de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. Introduce también normas sobre el internamiento y el acceso a la asistencia jurídica gratuita, cuestiones no reguladas por los actuales instrumentos de asilo. La esencia de la posición del Consejo se ajusta, en líneas generales, a la propuesta de la Comisión y, por lo tanto, puede ser apoyada.