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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre el funcionamiento de las disposiciones de control informatizado de la circulación de los productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo y la aplicación de las normas de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales, de conformidad con el artículo 8, apartado 3, de la Decisión nº 1152/2003/CE, el artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2008/118/CE, el artículo 35, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2073/2004 del Consejo y el Reglamento (UE) nº 389/2012

ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

1............ Introducción. 4

2............ Resumen. 5

3............ Informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales  5

4............ Versión impresa del documento administrativo electrónico o cualquier otro documento comercial y procedimientos de emergencia en caso de indisponibilidad del sistema (artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2008/118/CE) 8

5............ Resultados de la consulta relativa a las disposiciones de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales. 10

6............ Conclusiones generales y perspectivas. 11

1.           Introducción

En la Unión Europea, los impuestos especiales más comunes son los aplicados a las bebidas alcohólicas, las labores del tabaco y los productos energéticos (carburantes de automoción y combustibles para calefacción, como el petróleo y la gasolina, la electricidad, el gas natural, el carbón y el coque). Todos los Estados miembros de la UE aplican impuestos especiales a estas tres categorías de productos y las normas básicas, principalmente la estructura de los impuestos y los tipos mínimos, están armonizadas a nivel de la UE a fin de evitar distorsiones de la competencia en el mercado interior, en el que ya no existen [los] controles de carácter fiscal en las fronteras interiores entre Estados miembros.

Para que el sistema de impuestos especiales en el mercado interior funcione son necesarias disposiciones generales que se apliquen a todas las categorías de productos. Estas disposiciones se refieren, en particular, a la producción, el almacenamiento y la circulación entre Estados miembros de productos sujetos a impuestos especiales. Asimismo, es imperativo el buen funcionamiento de la cooperación administrativa entre los Estados miembros en lo que respecta a todos estos impuestos especiales a fin de aplicarlos correctamente en situaciones transfronterizas y de minimizar la distorsión de la competencia. La legislación en materia de impuestos especiales de productos específicos antes mencionada se integra, por lo tanto, en un conjunto de normas horizontales, recogidas en diferentes actos legislativos de la UE sobre estos aspectos. El presente informe tiene por objeto evaluar el funcionamiento de estas normas horizontales, de conformidad con las respectivas obligaciones de información en la legislación, por lo que se refiere a dos aspectos principales:

el funcionamiento de las disposiciones de control informatizado de la circulación de los productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo y

la aplicación de las normas de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales.

Por lo tanto, constituye el primer pilar de una evaluación económica formal prevista por la Comisión para los próximos años que también cubrirá todas las demás normas de Derecho sustantivo establecidas en la Directiva 2008/118/CE del Consejo relativa al régimen general de los impuestos especiales y revisará el Sistema Informatizado para la Circulación y el Control de los Impuestos Especiales (EMCS), que supervisa los movimientos de los productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo dentro de la UE.

Es preciso señalar que la complejidad técnica de la cuestión no permite volver a explicar todos los conceptos y términos empleados en el presente informe. A este respecto, se remite al documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto y a las explicaciones que se ofrecen en las páginas Web de la Comisión específicas[1]. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto desarrolla las cuestiones que se exponen en el presente informe con todo detalle.

2.           Resumen

En línea con las obligaciones jurídicas impuestas a la Comisión por la legislación pertinente, el presente informe consta de tres secciones dedicadas a la ejecución de determinados aspectos horizontales de la legislación de la Unión Europea sobre impuestos especiales. Cada sección se basa en una encuesta exhaustiva de las partes interesadas, a la que se suman otras aportaciones de las mismas y las reflexiones de la Comisión sobre las cuestiones planteadas. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto proporciona una visión general de las aportaciones recibidas a través de tres rondas de consultas de las partes interesadas, así como los principales resultados y la metodología aplicada.

El Capítulo 3 informa sobre la aplicación de la Decisión 1152/2003/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales. Esta Decisión establece los mecanismos de gobernanza y la financiación central del desarrollo del Sistema Informatizado para la Circulación y el Control de los Impuestos Especiales  (EMCS en sus siglas en inglés).

La inmensa mayoría de las partes interesadas señala que los mecanismos de gobernanza de la Decisión funcionan bien y considera que el EMCS supone una mejora importante con respecto al sistema anterior, basado en el soporte papel. No obstante, las partes interesadas han realizado numerosas sugerencias útiles para su mejora, en particular por lo que se refiere a la conexión del EMCS con las aplicaciones aduaneras. La Comisión tendrá en cuenta estas sugerencias para futuros trabajos jurídicos y técnicos.

El Capítulo 4 aborda el requisito establecido en el artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2008/118/CE, que obliga a la Comisión a presentar un informe sobre los procedimientos de emergencia aplicables en caso de indisponibilidad del EMCS y la versión impresa del documento administrativo electrónico. Las partes interesadas, por regla general, se mostraron satisfechas con las disposiciones establecidas en la Directiva 2008/118/CE, pero solicitaron el uso de modelos normalizados para los documentos de emergencia con el fin de que sean fácilmente reconocibles como tales por todas las partes interesadas. La Comisión tratará de incorporar estas sugerencias en una futura revisión del Reglamento (CE) nº 684/2009.

El Capítulo 5 ofrece un resumen de la consulta de los Estados miembros en relación con sus primeras experiencias respecto de la aplicación del Reglamento (UE) nº 389/2012 del Consejo relativo a la cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 2073/2004. Los Estados miembros consideran que las nuevas disposiciones constituyen una mejora con respecto a los sistemas anteriores basados en el uso de formularios electrónicos , permiten un mejor control del flujo de trabajo y un fácil acceso a un archivo de información sobre cooperación administrativa. Se han formulado diversas sugerencias de mejora del funcionamiento del EMCS que la Comisión tendrá en cuenta en la versión futura del sistema y, en su caso, en los correspondientes actos de ejecución.

3.           Informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales

En 2003, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Decisión 1152/2003/CE que hacía obligatoria la informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales. La Decisión exige a la Comisión que informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre su aplicación.

En virtud de la citada Decisión, la Comisión y los Estados miembros debían especificar y desarrollar el EMCS durante el periodo comprendido entre 2004 y 2009. La puesta en marcha de la actividad principal del EMCS estaba prevista para el 1 de abril de 2009 (todos los operadores de los Estados miembros debían poder emitir documentos administrativos electrónicos mediante el envío de acuses de recibo electrónicos, en paralelo al mantenimiento del sistema basado en papel). La plena aplicación del EMCS estaba prevista para el 1 de enero de 2010 (todos los movimientos de productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo debían efectuarse por medio del EMCS).

De las conversaciones mantenidas entre la Comisión y todos los Estados miembros y los debates celebrados en el Comité de impuestos especiales se sacó la conclusión de que la planificación inicial no era realista. Varios Estados miembros confirmaron que existían problemas técnicos en relación con la implantación del EMCS. A estos problemas se sumaban otros de tipo jurídico, dado que los debates en el Consejo sobre la propuesta de Directiva que debía servir de base jurídica para el EMCS estaban tomando más tiempo del previsto en un principio.

En consecuencia, la Comisión propuso que se revisara la planificación para la aplicación del EMCS y sugirió dos opciones:

1)       aplazar un año la aplicación y el despliegue del EMCS (hasta el 1 de abril de 2010) sin modificar la estrategia establecida en las especificaciones sobre la introducción gradual y el alcance;

2)       permitir la aplicación y el uso del EMCS a los Estados miembros que estén preparados  antes de abril de 2010 (por ejemplo, el 1 de septiembre de 2009).

En la 25ª reunión del Grupo de Política Aduanera (2 de julio de 2008) los directores generales responsables de los impuestos especiales decidieron por una amplia mayoría apoyar la opción nº 1.

La primera fase operativa del EMCS se inició en abril de 2010, sin interrumpir el funcionamiento del sistema en papel en vigor desde 1993. El EMCS sustituyó por completo el sistema anterior en papel a partir del 1 de enero de 2011.

El 1 de enero de 2012 dio comienzo la segunda fase operativa del EMCS. Esta fase incorpora el registro de las medidas de control, el informe de incidencias durante la circulación y el intercambio de información para la cooperación administrativa entre los Estados miembros.

La Comisión ha llevado a cabo tres encuestas entre los operadores económicos y las administraciones de los Estados miembros sobre distintos aspectos del EMCS. La presente sección aborda los resultados de la encuesta realizada sobre algunos aspectos de la aplicación de la Decisión. Los resultados de otras encuestas se tratan en capítulos siguientes del presente informe.

La encuesta recibió un total de 131 respuestas: 104 de operadores económicos individuales y de federaciones europeas de comercio y 27 de veintitrés Estados miembros. La mayoría de las partes interesadas considera que, en general, los objetivos de la Decisión se han aplicado satisfactoriamente.

Las partes interesadas informan de que las medidas de gobernanza establecidas en la Decisión funcionan bien: el Proyecto EMCS ha facilitado información suficiente a todas las partes interesadas y el proceso de toma de decisiones está, en términos generales, a la altura de las expectativas. Por lo tanto, la Comisión no propondrá una revisión de la Decisión.

Los operadores económicos están en general satisfechos con los actuales mecanismos de consulta  en relación con el Proyecto EMCS basados en el Grupo de Contacto Impuestos Especiales (ECG). Sin embargo, algunos operadores económicos son partidarios de celebrar más reuniones de este grupo e incrementar las discusiones sobre aspectos prácticos. También desearían que la Comisión llevara a cabo con más frecuencia encuestas sobre el EMCS entre los operadores comerciales . La Comisión estudiará la mejor manera de responder a estas peticiones.

La inmensa mayoría de los interesados también opina que el EMCS supone una mejora importante con respecto al sistema anterior en papel. Así lo corroboran una tasa de error sumamente baja (se producen errores técnicos en menos de un 1 % de los movimientos)  y la extrema brevedad del plazo  necesario para ultimar movimientos sujetos a impuestos especiales O.K.(una media de 6,8 días entre la validación del documento administrativo electrónico y el envío de un acuse de recibo desde el punto de destino).

Sin embargo, sigue siendo preciso ocuparse de algunos aspectos del EMCS:

          Los enlaces entre el EMCS y las aplicaciones aduaneras no funcionan de forma satisfactoria y requieren intervenciones manuales por parte de los operadores económicos y de las administraciones de los Estados miembros. Este es en particular el caso para el enlace con la exportación cuando el régimen de exportación se inicia en un Estado miembro distinto del Estado miembro en el que tiene su base el operador económico sujeto a impuestos especiales o cuando las mercancías salen de la Unión Europea a través de otro Estado miembro.

          Las disposiciones para el tratamiento de las excepciones a la secuencia normal de las incidencias durante un movimiento no están siempre claramente definidas, lo que genera inseguridad jurídica y cargas adicionales para los operadores económicos y los Estados miembros.

          Los operadores económicos siguen sufriendo a veces retrasos debidos a la demora en la difusión de la información sobre las autorizaciones de los operadores económicos de otros Estados miembros.

          Algunos destinatarios y algunos Estados miembros que actúan en calidad de Estados miembros de destino siguen teniendo problemas con respecto a la calidad de los datos enviados por los expedidores.

Para resolver los problemas relacionados con los enlaces a los sistemas aduaneros, la futura versión del EMCS incluirá la mejora de los mismos. La Comisión también se esforzará en incorporar los requisitos especiales aplicables a los productos sujetos a impuestos especiales en las nuevas aplicaciones aduaneras que se desarrollarán para la plena aplicación del código aduanero de la Unión. Ello implicará asimismo la revisión de las disposiciones de la Directiva 2008/118/CE relativas a los regímenes aduaneros.

La Comisión está estudiando la mejora del tratamiento de las excepciones para la incorporación de nuevas funcionalidades a la futura versión del EMCS. Esto podría hacer necesaria la revisión de la Directiva 2008/118/CE a fin de aclarar y ampliar las disposiciones vigentes en la materia.

La Comisión ha adoptado un nuevo reglamento de ejecución (Reglamento de Ejecución (UE) nº 612/2013) en el que se prevé la distribución en tiempo real de las autorizaciones de los operadores económicos entre los Estados miembros. La distribución en tiempo real estará operativa el 1 de enero de 2015 a más tardar.

La Comisión está trabajando con los Estados miembros en la mejora de las pruebas de conformidad de las aplicaciones del EMCS con el fin de reducir la posibilidad de que surjan problemas imputables a datos erróneos.

Por último, se pidió a las partes interesadas que sugirieran medios para medir el rendimiento del EMCS en el futuro. Existe un amplio acuerdo entre las partes interesadas con respecto a las mediciones futuras:

          Plazo necesario para cerrar  los movimientos.

          Plazo necesario para responder a las peticiones de cooperación administrativa.

          Porcentaje de movimientos con errores.

          Porcentaje de los movimientos de exportación que deben cerrarse manualmente.

          Reducción mensurable de la carga administrativa y mejora mensurable de la recaudación.

En principio, las mediciones descritas en los puntos 1 a 3 pueden obtenerse automáticamente. Será preciso seguir estudiando los métodos más adecuados para recopilar la información a que se refieren los puntos 4 y 5

La Comisión está elaborando un reglamento de ejecución relativo a las estadísticas sobre la base del artículo 34 del Reglamento (UE) nº 389/2012 del Consejo y tendrá en cuenta estas recomendaciones para la redacción del mismo y para la revisión del componente CS/MISE (servicios centrales/sistema de gestión de la información sobre impuestos especiales)[2] del EMCS.

4.           Versión impresa del documento administrativo electrónico o cualquier otro documento comercial y procedimientos de emergencia en caso de indisponibilidad del sistema (artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2008/118/CE)

Este capítulo del informe se ha elaborado sobre la base del artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2008/118/CE del Consejo, que dispone que la Comisión debe presentar un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los procedimientos en caso de indisponibilidad del EMCS cubiertos por los artículos 26 y 27 de la Directiva, y la versión impresa del documento de acompañamiento previsto en el artículo 21, apartado 6, de la Directiva. Para elaborar el informe, la Comisión llevó a cabo una encuesta dirigida a los Estados miembros y a los representantes de los operadores para contribuir a la evaluación de la eficacia y utilidad de estas disposiciones. También se hicieron algunas preguntas de carácter general sobre el EMCS con el fin de recabar directrices para continuar con la investigación. El cuestionario recibió un total de 104 respuestas y se identificaron dos muestras diferenciadas: la muestra de los Estados miembros y la muestra de los operadores comerciales.

Las respuestas al cuestionario permiten obtener una visión valiosa del actual procedimiento de emergencia así como de los posibles problemas con la versión impresa del documento de acompañamiento. Una gran mayoría de los Estados miembros y de los operadores comerciales que componen las muestras estaba satisfecha con el procedimiento de emergencia en su formulación actual. Sin embargo, la mayoría de ambas muestras expresó la necesidad de un documento de emergencia normalizado en todos los Estados miembros con una estructura fija. La mayoría de los Estados miembros consideró que un modelo normalizado que incluya únicamente los datos esenciales reduciría la necesidad de modificar los documentos de emergencia cada vez que aparezca una nueva versión del EMCS. Algunos de los operadores comerciales señalaron que estimaban prioritario reducir la necesidad de recurrir al procedimiento de emergencia estudiando la manera de mejorar el acceso nacional al EMCS.

En relación con la versión impresa del documento electrónico de acompañamiento (e-AD), el 50 % de los Estados miembros señaló que sería útil añadir un código de barras con el código administrativo de referencia del documento. Casi un 40 % de la muestra de los Estados miembros y de los operadores comerciales está a favor de establecer un documento normalizado. Se podría diseñar un modelo normalizado que incluya un código de barras. Esto facilitaría el reconocimiento de la versión impresa y ayudaría a resolver los problemas lingüísticos que plantea el tener versiones impresas en todas las lenguas oficiales. No obstante, los encuestados conceden una mayor prioridad al trabajo en los procedimientos de emergencia y una amplia mayoría de ambas muestras señaló la necesidad de establecer un documento de emergencia normalizado.

En respuesta a las cuestiones generales relativas al EMCS, para una gran mayoría de la muestra de Estados miembros y de la de operadores comerciales la experiencia con el EMCS oscila entre buena y excelente. Para mejorar el sistema, los encuestados sugieren introducir la posibilidad de corregir datos en el (e-AD) después de la validación y hacer más rápida la actualización de la base de datos SEED (un registro, distribuido, de los operadores comerciales autorizados a trasladar mercancías al amparo del EMCS) para mantenerla al día. La investigación de los problemas con el EMCS en el régimen de exportación reviste también gran importancia. Se seguirán estudiando las respuestas al cuestionario con el fin de adaptar las próximas encuestas sobre los métodos y criterios de la futura evaluación del EMCS y sobre la aplicación de la Directiva 2008/118/CE en general.

La Comisión recomienda:

· Desarrollar modelos de documentos sustitutivos normalizados con una estructura fija en todos los Estados miembros.

· Estudiar mejorasen materia de disponibilidad de sistemas nacionales EMCS con el fin de evitar tener que recurrir al procedimiento de emergencia.

· Se podría proponer un modelo normalizado para la versión impresa del e-AD. Esto contribuiría a reducir las dificultades lingüísticas. Los modelos pueden basarse en documentos comerciales normalizados, como el de la nota de envío CMR para el transporte por carretera. El modelo podría introducirse con carácter voluntario en un proyecto piloto.

· El número del código administrativo de referencia (ARC)[3], que identifica todos los movimientos de manera inequívoca, debería reproducirse en forma de código de barras en la versión impresa para facilitar los controles en carretera y ayudar a los operadores comerciales a identificar las remesas.

La Comisión deberá, cuando proceda, incorporar las recomendaciones anteriores a la próxima modificación del Reglamento (CE) nº 684/2009 de la Comisión, en el que se especifica el contenido de los mensajes electrónicos del EMCS y la estructura de los documentos de emergencia.

5.           Resultados de la consulta relativa a las disposiciones de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales

El Reglamento (UE) nº 389/2012 entró en vigor en julio de 2012 en sustitución del Reglamento (CE) nº 2073/2004. El nuevo Reglamento aclara y armoniza las modalidades de registro de los operadores económicos, el intercambio de información, la producción de estadísticas operativas y la obligación de la Comisión y de los Estados miembros de mantener y desarrollar el EMCS.

El primer informe sobre el funcionamiento del Reglamento está previsto para 2017, pero se consideró útil reunir las primeras impresiones de los Estados miembros sobre el uso del Reglamento, especialmente por lo que se refiere al EMCS, ya que dicho Reglamento impone la utilización del EMCS en circunstancias normales.

Hasta la fecha, el nuevo Reglamento no ha dado lugar a grandes cambios en la manera en que los Estados miembros cooperan entre sí. Y ello a pesar del aumento de las responsabilidades de la oficina central de enlace para impuestos especiales.

La sustitución de los formularios electrónicos  por la fase 3 del EMCS (a partir de enero de 2012) ha tenido mucho éxito y la gran mayoría de los Estados miembros la consideran una mejora. Sin embargo, los contenidos existentes y el flujo de trabajo deberían revisarse para ver si son posibles mejoras adicionales para responder a las necesidades de las empresas.

Los Estados desean el desarrollo de un mensaje de información de retorno en el EMCS y la introducción de una disposición en el correspondiente reglamento de ejecución que permita a los Estados miembros requirentes informar a los Estados requeridos sobre las medidas ulteriores adoptadas en función de la información recibida.

Algunos Estados miembros han criticado las disposiciones de emergencia del EMCS vigentes. El flujo de documentos no implica necesariamente a los Estados miembros y se estima que puede dar pie al fraude. Estos Estados miembros desearían que el flujo de documentos pasara por los Estados miembros afectados, en correspondencia con el flujo del e-AD.

Algunos Estados miembros desearían un nuevo tipo mensaje que permita la transferencia de datos cuando el operador económico sometido a control no pueda presentar documentación para los productos sujetos a impuestos especiales.

Algunos Estados miembros señalan que un porcentaje de las peticiones de cooperación administrativa no obtiene respuesta en los plazos previstos (uno o tres meses) o no obtiene respuesta alguna. Un factor que podría contribuir a explicar este fenómeno es el hecho de que el EMCS no permita la posibilidad, contemplada en el Reglamento (UE) nº 389/2012, de denegar una solicitud de cooperación administrativa o de proporcionar una justificación de la denegación, aunque sea posible denegar una solicitud del historial de un movimiento EMCS. Algunos Estados miembros también sugirieron que el sistema podría mejorarse con el fin de permitir respuestas parciales a las solicitudes.

La opinión es que SEED funciona bien y que en la mayoría de los casos es fiable y está actualizado. Cabe esperar nuevas mejoras con la entrada en vigor de los requisitos relativos al nivel de servicio del Reglamento de Ejecución (UE) nº 612/2013 de la Comisión.

En el futuro será preciso incorporar al EMCS una mejor gestión del análisis de riesgos.

La Comisión tendrá en cuenta estas consideraciones en sus futuros trabajos jurídicos y técnicos.

6.           Conclusiones generales y perspectivas

Las encuestas llevadas a cabo por la Comisión sobre el funcionamiento de las principales normas horizontales sobre el funcionamiento de las disposiciones de control informatizado de los movimientos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo y la aplicación de las normas de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales demuestran claramente que las normas actuales funcionan de forma satisfactoria. Sin embargo, se han recibido numerosas sugerencias de mejora útiles, en particular en lo relativo a la vinculación del EMCS con las aplicaciones aduaneras, una mayor normalización de los documentos de emergencia y sugerencias específicas para algunas funcionalidades del EMCS. La Comisión tiene la intención de incorporar estas sugerencias, en conjunción con los Estados miembros, en el trabajo técnico pertinente en los casos en que sea adecuado, incluidos los actos de ejecución.

Sobre esta base, se llevará a cabo una evaluación más exhaustiva del sistema de impuestos especiales de la UE y en particular del conjunto del EMCS y de la aplicación de la Directiva 2008/118/CE con vistas a una posible iniciativa de reforma legislativa a partir de 2015.

[1]               http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/excise_duties/circulation_control/index_en.htm

[2]               Este componente del EMCS es el encargado de la extracción de datos operativos y de la generación de informes estadísticos y, por lo tanto, proporciona la mayor parte de la información necesaria para la elaboración de informes de resultados.

[3]               Para más información sobre el código administrativo de referencia, véase : http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/faq/faq_2898_en.htm.