52011SC0537

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Que acompaña al documento

Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas

1. Definición del problema

1.1. Introducción

El Sistema de Preferencias Generalizadas («el sistema») ayuda a los países en vías de desarrollo, especialmente a los países menos desarrollados (PMD), a reducir la pobreza ofreciéndoles preferencias de importación, a fin de generar ingresos procedentes del comercio internacional o incrementarlos. Además, el sistema ofrece incentivos en forma de preferencias arancelarias adicionales a los países que se comprometen a un desarrollo sostenible y un buen gobierno. Actualmente, el sistema busca alcanzar los objetivos expuestos en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social europeo sobre la función del sistema de preferencias generalizadas (SPG) para el decenio 2006/2015. El sistema otorga acceso preferencial a los mercados de la UE, sobre una base general y no discriminatoria, a ciento setenta y seis países y territorios elegibles. Hay tres regímenes:

· el régimen general (denominada sencillamente con frecuencia «SPG»);

· el régimen especial de estímulo del desarrollo sostenible y la gobernanza (denominado «SPG+»), que ofrece preferencias adicionales como incentivos para apoyar a países en vías de desarrollo vulnerables en la ratificación y aplicación de veintisiete convenios internacionales sobre derechos humanos y laborales, medio ambiente y gobernanza;

· el régimen «Todo menos armas» (TMA), que ofrece a los PMD un acceso libre de derechos y cuotas.

El actual SPG se pone en práctica mediante reglamentos sucesivos de aplicación trienal. El Reglamento SPG vigente expirará el 31 de diciembre de 2011. El 26 de mayo de 2010 la Comisión adoptó una propuesta para ampliar la vigencia del actual Reglamento hasta el 31 de diciembre de 2013, para que dé tiempo a revisar el SPG habida cuenta de los procedimientos legislativos más largos introducidos por el Tratado de Lisboa. El examen intermedio realizado recientemente ofrece la base para la propuesta prevista de la Comisión sobre un reglamento revisado que sustituya al actual sistema cuando expire en 2013. Tanto el régimen TMA como las normas de origen están fuera del ámbito de esta revisión: la primera, porque no está sujeta a exámenes periódicos; la segunda, porque en 2011 entró en vigor una nueva legislación sobre normas de origen.

1.2. Consultas y asesoramiento experto

Esta evaluación de impacto se ha llevado a cabo tras amplias consultas con los Estados miembros y otras partes interesadas (la sociedad civil, la industria, los países beneficiarios, el Parlamento Europeo y los miembros de la OMC). Las opiniones de las partes interesadas han sido tenidas en cuenta, como se señala en varias ocasiones en el informe principal. Se han cumplido las normas mínimas de la Comisión en materia de consultas. Para estimar en qué medida el sistema de la UE satisface las necesidades de los países en vías de desarrollo, un consultor externo, el Centre for Analysis of Regional Integration at Sussex (CARIS, Centro de Análisis de la Integración Regional de Sussex) efectuó una evaluación intermedia. El informe final se publicó el 26 de mayo de 2010 en el sitio web de la DG TRADE[1]. Los resultados de este estudio se reflejan, cuando procede, en la evaluación de impacto principal.

1.3. Virtudes y defectos del actual SPG

En su evaluación del actual SPG (2010), el CARIS llegaba a las siguientes conclusiones:

· hay pruebas evidentes de que las preferencias del SPG pueden resultar eficaces para aumentar las exportaciones y el bienestar de los países en vías de desarrollo;

· los índices de utilización de los regímenes SPG son altos, y están positivamente relacionados con la magnitud del margen arancelario y preferencial;

· los países exportadores recogen en torno a la mitad de las rentas derivadas de los márgenes preferenciales;

· el régimen SPG+ ha influido positivamente en la ratificación de los veintisiete convenios internacionales que es condición para la elegibilidad, si bien el progreso en su aplicación efectiva está mucho menos claro.

Sin embargo, el sistema está sujeto a una serie de limitaciones estructurales y de otro tipo (detalladas en el estudio del CARIS y en el informe principal). Hay además una serie de cuestiones concretas que deben tratarse en el proceso de examen y que se resumen en el árbol de problemas que figura más abajo.

Selección mejorable de beneficiarios

Los PMD soportan una fuerte presión competitiva de otros beneficiarios del SPG. Varios países de renta alta siguen siendo beneficiarios por no estar lo bastante diversificados. Tales países tienen los recursos necesarios para alcanzar mayores grados de diversificación sin la ayuda de las preferencias de la UE. Casi lo mismo cabe decir de los llamados países de renta media-alta. Y países que se benefician de las preferencias derivadas de otro acuerdo preferencial bilateral con la UE siguen siendo beneficiarios del SPG. La utilización del SPG por países de renta alta, países de renta media-alta y países que ya se benefician de otros acuerdos preferenciales bilaterales aumenta la presión competitiva sobre las exportaciones de países más pobres y vulnerables, que tienen necesidades mucho mayores y merecen, pues, una mayor atención.

Mecanismo mejorable de graduación

Las economías emergentes en vías de desarrollo han generado sectores manufactureros orientados a la exportación que están teniendo mucho éxito y son muy competitivos a escala mundial. Estos sectores reciben beneficios conforme al sistema, aunque podría argumentarse que ya no necesitan preferencias para obtener una presencia sustancial en la UE. Ejercen una presión competitiva sobre la industria de la UE y dificultan la entrada a los países más pobres, que en consecuencia tienen que hacer aún más esfuerzos para diversificar su base de exportación. El SPG cuenta con un mecanismo para eliminar sectores competitivos de países concretos y retirar las preferencias: el mecanismo de graduación. Sin embargo, con el actual sistema apenas se ha utilizado. De un total de dos mil cuatrocientos sectores nacionales, solo veinte se han graduado, y trece de ellos son sectores chinos. Esto indica que el actual mecanismo de graduación no reacciona suficientemente para garantizar la eficacia y la eficiencia del sistema. Otro defecto importante del mecanismo de graduación es que esta se basa en las secciones del arancel de la UE, que son tan amplias y heterogéneas que productos que no necesariamente son competitivos quedan excluidos simplemente por entrar en una categoría en la que predominan los productos de un sector totalmente diferente y altamente competitivo.

Cobertura de productos insuficiente

El SPG abarca muchos productos, pero no es completo. En la actualidad, el 9 % de todas las líneas arancelarias están fuera del sistema y sujetas a aranceles positivos. A veces, los países más necesitados no obtienen acceso al mercado de la UE porque querrían exportar algunos de estos productos. Otra limitación de hecho de la cobertura de productos es la que resulta de la división de las líneas de producto en sensibles y no sensibles: los productos no sensibles disfrutan de un acceso sin derechos, mientras que los sensibles solo obtienen una reducción arancelaria de 3,5 puntos porcentuales sobre los derechos ad valorem.

Apoyo insuficiente a la diversificación de las importaciones

El objetivo original de los sistemas de preferencias generalizadas es apoyar la diversificación por la industrialización. Sin embargo, la evaluación de 2010 puso de manifiesto que, si se toman todos los beneficiarios y los productos en su conjunto, las pruebas de la diversificación se limitan, en gran medida, a los productos con márgenes preferenciales bajos exportados por economías emergentes. La inclusión en el actual sistema de países del SPG que apenas son calificables como países más necesitados (países de renta alta y de renta media-alta) y que ejercen una presión significativa en el sistema sobre los productos competidores de países del régimen TMA y SPG+ —a lo que se suma un mecanismo de graduación relativamente débil— dificulta aún más la diversificación a los países más pobres y vulnerables, pues los países del SPG recogen la mayor parte de las preferencias.

Incoherencia con los objetivos comerciales generales

La existencia de los beneficios del SPG podría mitigar los incentivos que pueden encontrar los países beneficiarios para negociar acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales. En cambio, el objetivo de centrar los beneficios del SPG en los países más necesitados podría tener la consecuencia no intencionada de ofrecer un mayor incentivo a países en vías de desarrollo más avanzados a negociar y celebrar acuerdos comerciales recíprocos con la UE.

Utilización reducida de las preferencias por algunos países

La presión competitiva que ejercen los beneficiarios del SPG puede relegar a los países del SPG+ y los PMD a la categoría de proveedores residuales e irregulares del mercado de la UE. Ante el poco valor de las transacciones efectuadas en esas condiciones, los importadores tienen menos interés en soportar los costes que conlleva reclamar las preferencias (por ejemplo, obtener o administrar los certificados de origen). El resultado es que muchas preferencias, sencillamente, no se utilizan.

Apoyo insuficiente al desarrollo sostenible y la gobernanza

Los actuales criterios de vulnerabilidad que determinan la elegibilidad para el SPG+ son excesivamente restrictivos. Esto reduce la capacidad del SPG+ para promover el desarrollo sostenible y la gobernanza, pues un requisito de elegibilidad menos restrictivo puede animar a un mayor número de países a ratificar y aplicar normas y estándares internacionales y a emprender reformas internas. La condición para acceder al SPG+ (que el país no solo haya ratificado, sino «aplicado efectivamente» los convenios) es innecesariamente restrictiva y no favorece el carácter incentivador del sistema. La existencia de ventanas de entrada al SPG+ (abiertas solo cada dieciocho meses) impide a los beneficiarios potenciales acceder al sistema tan pronto como cumplen todos los requisitos de acceso. Conforme al sistema actual, la Comisión debe hacer un seguimiento de la situación de ratificación y aplicación efectiva de los veintisiete convenios especificados examinando la información disponible procedente de los órganos de seguimiento pertinentes. Sin embargo, el mecanismo de seguimiento de la aplicación de los convenios presenta una serie de deficiencias.

Mecanismo de salvaguardia inadecuado

Se han detectado varias deficiencias en el actual mecanismo de salvaguardia del SPG, concretamente la ausencia de definición de los conceptos jurídicos fundamentales y de los derechos y las obligaciones de las partes de una investigación y la definición inapropiada del marco procedimental.

2. Análisis de la subsidiariedad

La base jurídica de la acción comunitaria en este asunto es el artículo 207 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo «TFUE»). En este caso no se aplica el principio de subsidiariedad. El principio de proporcionalidad se respeta en tanto en cuanto un reglamento es el único tipo de acción que la Unión Europea puede emprender para establecer el acceso unilateral, no recíproco y preferencial al mercado para los países en vías de desarrollo.

3. Objetivos

3.1. Objetivos generales

El sistema tiene tres objetivos generales:

1.           Contribuir a la erradicación de la pobreza ampliando las exportaciones procedentes de los países más necesitados (G-1).

2.           Promover el desarrollo sostenible y la gobernanza (G-2).

3.           Salvaguardar mejor los intereses financieros y económicos de la UE (G-3).

3.2. Objetivos específicos y operativos

La Comunicación de la Comisión sobre el SPG establecía para el período de 2006 a 2015 los siguientes objetivos:

1.           Mantener unas preferencias arancelarias generosas que sigan ofreciendo a los países en vías de desarrollo incentivos reales para aumentar sus exportaciones de una manera sostenible.

2.           Centrar la atención en los países que más lo necesitan, en particular poniendo término al acceso preferencial para países que ya no lo necesitan y asegurándose de que las tasas preferenciales del SPG se retiran de los productos competitivos.

3.           Ofrecer un sistema de preferencias simple, previsible y de fácil acceso.

4.           Fomentar aún mas el desarrollo sostenible y la gobernanza.

5.           Proporcionar mecanismos de retirada e instrumentos de salvaguardia para garantizar la protección de los aspectos del SPG relacionados con el desarrollo sostenible y la gobernanza y de los intereses financieros y económicos de la UE.

A fin de que las opciones de actuación examinadas sean las más apropiadas para alcanzar los objetivos generales del sistema en un entorno económico mundial cambiante, estos objetivos se han traducido en objetivos específicos y operativos:

Los objetivos específicos son los siguientes:

1.           Centrar mejor las preferencias en los países más necesitados (S-1).

2.           Eliminar los frenos a la diversificación para los países más necesitados (S-2).

3.           Aumentar la coherencia con los objetivos comerciales globales (bilaterales y multilaterales, S-3).

4.           Reforzar el apoyo al desarrollo sostenible y la gobernanza (S-4).

5.           Mejorar la eficiencia de los mecanismos de salvaguardia que garantizan la protección de los intereses financieros y económicos de la UE (S-5).

6.           Aumentar la seguridad jurídica, la estabilidad y la previsibilidad del sistema (S-6).

Los objetivos operativos son:

1.           Revisar la lista de países beneficiarios aplazando los beneficios con respecto a los países que, de acuerdo con sus necesidades de desarrollo, financieras y comerciales, ya no necesitan las preferencias.

2.           Dirigir la graduación hacia los beneficiarios primarios, de modo que las tasas preferenciales del SPG se retiren de los productos competitivos.

3.           Redefinir las secciones de productos para que reflejen unas categorías de productos más homogéneas.

4.           Simplificar el mecanismo de acceso al SPG+.

5.           Desarrollar un mecanismo más eficaz y transparente para el seguimiento y la evaluación del compromiso y el avance de los países del SPG+ en relación con la aplicación de los convenios del SPG+.

6.           Desarrollar procedimientos creíbles y eficientes para la retirada temporal de las preferencias, así como procedimientos para la renovación de las mismas.

7.           Mejorar los procedimientos administrativos de los mecanismos de salvaguardia.

4. Opciones de actuación

En el siguiente cuadro se resumen las opciones de actuación fundamentales, representativas de las principales vías que pueden seguirse.

Opción || Características principales

Opción A: Abandono de las preferencias || Se pone término a las preferencias para los beneficiarios del SPG y el SPG+. El régimen TMA se mantiene.

Opción B: No se cambia la forma de actuar. REFERENCIA || Se sigue actuando como hasta ahora. Esta opción tiene dos hipótesis de referencia: B1 (a corto plazo): la continuación del sistema habida cuenta del estado actual de los acuerdos multilaterales y bilaterales. B2 (a largo plazo): la continuación del sistema presuponiendo que todas las negociaciones multilaterales o bilaterales en curso, pero no finalizadas, han concluido con éxito.

Opción C: Rediseño parcial || Comprende dos opciones con elementos comunes y algunas diferencias: los cambios que conlleva la C1 son de menor envergadura que los de la C2. Elementos comunes a las dos subopciones: 1. Se aplazan las preferencias para algunos países elegibles: países y territorios de ultramar; países de renta alta y de renta media-alta; países con un acuerdo de comercio preferencial que abarca prácticamente todas las preferencias. 2. Se revisan los principios de graduación: se redefinen las secciones de productos; la graduación no se aplica a los países del SPG+. 3. El mecanismo de acceso al SPG+ se simplifica y flexibiliza: los países deben ratificar, pero no necesariamente aplicar íntegramente, los convenios, ofreciendo compromisos vinculantes para garantizar la aplicación; los países pueden solicitar el SPG+ en cualquier momento. 4. El mecanismo de seguimiento del SPG+ se rediseña para mejorar la aplicación de los convenios. 5. Se introducen mecanismos más transparentes y eficientes para la retirada temporal de preferencias. 6. Se mejoran los procedimientos administrativos de los mecanismos de salvaguardia. Elementos diferentes entre las dos subopciones: 1. Umbral de graduación Opción C1 El umbral de graduación permanece invariable. Opción C2 El umbral de graduación se reduce al 7,5 % y se elimina un 50 % de la red de seguridad. 2. Criterios de vulnerabilidad del SPG+ Opción C1 El umbral de participación en las importaciones se suaviza (aumenta del 1 % al 2 %). Opción C2 Se eliminan los criterios de vulnerabilidad. 3. Lista de convenios del SPG+ Opción C1 La lista de convenios del SPG+ se mantiene sin cambios. Opción C2 La lista de convenios del SPG+ se amplía.

Opción D: Rediseño total || Esta opción incluye las características de la opción C, en las que se basa. En particular se rediseña la cobertura de productos del sistema, con tres subopciones: Opción D1 Todos los países beneficiarios reciben una cobertura de productos total y todos los productos se consideran no sensibles. No se lleva a cabo graduación alguna. Opción D2 Una serie de productos industriales y agrícolas pasan de la lista de sensibles a la de no sensibles. Opción D3 La lista de productos incluidos en el sistema se amplía para que incluya una serie de productos industriales y agrícolas.

5. Análisis de las repercusiones

5.1. Generalidades

La importaciones que se benefician de las preferencias no llegan al 5 % del total de las importaciones de la UE. Esto significa que, si bien las repercusiones en los beneficiarios pueden ser grandes, el impacto general en la UE probablemente sea limitado. Las repercusiones se han evaluado utilizando el análisis realizado por el CARIS, otro análisis efectuado mediante el modelo SMART[2] y el examen de las estadísticas oficiales de la UE sobre importaciones, producción, consumo y empleo. La principal variable utilizada para analizar las repercusiones sociales ha sido el empleo. El impacto ambiental es invariablemente bajo y se ha examinado aparte.

5.2. Comentarios sobre las referencias (B1 y B2)

El nivel de derechos de importación (y, por tanto, las preferencias) disminuye de forma natural debido a la erosión de las preferencias bajo el efecto de los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales. La erosión de las preferencias reduce las importaciones procedentes de los beneficiarios del SPG; esta es la realidad que sirve de fondo a la evaluación. A largo plazo, cuando todos los acuerdos multilaterales y bilaterales se apliquen íntegramente, es probable que los derechos sean tan bajos que la noción de preferencias pase a ser en gran medida irrelevante, al igual que un sistema de preferencias generalizadas. Quizá habrá que diseñar herramientas totalmente diferentes. Hasta entonces, la cuestión es qué se puede hacer con los países que más necesitan las preferencias.

5.3. Opción A: abandono de las preferencias

Se pone término al SPG, pero se mantiene el sistema TMA, que beneficia a los PMD. Las importaciones totales de la UE descienden, pero en un grado insignificante (en torno a 6 000 millones EUR, o menos del 1 %).

Evaluación general de los efectos económicos, sociales y medioambientales

Con respecto a B1, los efectos generales son los siguientes. Se espera que los efectos económicos y sociales para los países más necesitados sean negativos. Los PMD se beneficiarían, pero los muchos otros países en vías de desarrollo y los sectores económicos que también están más necesitados sufrirían con la desaparición del acceso preferencial. Dentro de la UE, tres elementos tendrían efectos económicos y sociales generales: el excedente del productor, el excedente del consumidor y la renta arancelaria. Probablemente, los efectos negativos para los consumidores se compensarían con unos mayores ingresos arancelarios, del mismo orden de magnitud. El impacto neto vendría, pues, generado por los beneficios para los productores. Como se ha explicado antes, estos beneficios no serían globalmente significativos, pero tendrían, no obstante, unos efectos positivos relevantes en sectores destacados (azúcar, frutas y hortalizas, textiles y ropa) y en aquellos Estados miembros de la UE donde esos sectores tienen importancia. Así pues, esas repercusiones serían, en conjunto, positivas. Los efectos medioambientales en la UE serían (a lo sumo) marginalmente positivos, ya que la reducción de las importaciones sería poco significativa. Por lo que se refiere a los países más necesitados, es posible que los países que perdieran el SPG+ se apartaran de las prácticas medioambientalmente sostenibles. Por tanto, en conjunto, podría apreciarse un efecto marginalmente negativo.

A frente a B1. Efectos en: || económicos || sociales || medioambientales

los países más necesitados || -- || -- || 0/-

la UE || + || + || 0/+

Con respecto a la referencia B2, cabría esperar que los cambios fueran en la misma dirección, aunque serían mucho menos marcados, hasta el punto de ser inapreciables.

5.4. Opción C: rediseño parcial

Esta opción tiene muchos componentes. Para analizar sus diversos ángulos, se estudiaron dos subopciones. Las principales diferencias entre ellas se refieren a la graduación de los sectores competitivos y los criterios de vulnerabilidad conforme al SPG+. En cuanto a la graduación, en esta fase se desconoce cuáles serían los sectores realmente graduados; ello dependería de los cálculos de las importaciones en función de las últimas cifras disponibles antes de entrar en vigor el nuevo Reglamento. Se han utilizado como estimación las cifras actuales. Con respecto a la vulnerabilidad, la opción C1 suaviza el criterio «económico» del 1 % al 2 %. La lista real de países que cumplirían el criterio suavizado no se conoce en esta fase; tales cálculos se harían también tomando como base las últimas cifras disponibles antes de entrar en vigor el nuevo Reglamento. Los nuevos países que actualmente pasarían la prueba (Pakistán, Filipinas y Ucrania) se han tomado como estimación.

La opción C2 elimina los criterios de vulnerabilidad y añade requisitos relativos a los convenios. Una vez más, la lista real de países que cumplen el criterio de los convenios pertinentes se determinaría lo más cerca posible del momento en que entrara en vigor el nuevo Reglamento. En la actualidad, cabría esperar que fueran los tres países de la opción C1 más Namibia y Nigeria (todos ellos han ratificado ya los convenios pertinentes), y estos son los que se han utilizado como estimación en este ejercicio. La evaluación comienza con un análisis de la opción C1 para describir a continuación las principales diferencias con respecto a la opción C2.

5.4.1. Opción C1

Evaluación general de los efectos económicos, sociales y medioambientales

En comparación con la referencia B1, los efectos generales de la opción C1 son los siguientes. Las importaciones totales de la UE descienden en torno a 4 000 millones EUR (las importaciones procedentes de países que nunca han participado en el sistema aumentan 1 000 millones EUR, contrarrestados por un descenso de unos 5 000 millones EUR en las importaciones procedentes de países que dejan de formar parte del sistema). Se espera que los efectos económicos y sociales para los países más necesitados sean positivos, conforme aumenten las exportaciones y se acumulen las ganancias de bienestar.

Al igual que con la opción A, probablemente los efectos negativos para los consumidores de la UE se compensarían con unos mayores ingresos arancelarios, del mismo orden de magnitud. El impacto neto vendría, pues, generado por las repercusiones sobre los productores. Como se ha explicado antes, estos beneficios no serían globalmente significativos, pero tendrían, no obstante, unos efectos negativos relevantes en sectores destacados (arroz, cultivos herbáceos, aceites y grasas, azúcar, frutas y hortalizas, textiles, ropa y cuero) y en aquellos Estados miembros de la UE donde esos sectores tienen importancia. Así pues, esas repercusiones serían, en conjunto, negativas. Los efectos medioambientales en la UE serían (a lo sumo) marginalmente positivos, ya que la reducción de las importaciones sería poco significativa. Por cuanto respecta a los países más necesitados, el aumento del número de miembros del SPG+ tendría un efecto global marginalmente positivo.

C1 frente a B1. Efectos en: || económicos || sociales || medioambientales

los países más necesitados || ++ || ++ || 0/+

la UE || - || - || 0/+

Al comparar los efectos de la opción C1 con la referencia B2, cabría esperar que los cambios fueran en la misma dirección, aunque serían mucho menos marcados, igualmente hasta el punto de ser inapreciables.

5.4.2. Opción C2

Hay una diferencia importante entre las opciones C2 y C1. La reducción de los umbrales de graduación hace que aumente significativamente el nivel de graduación para algunos países y sectores, en particular la India. Esto tiene diversas consecuencias. La primera es un mayor descenso de las exportaciones de los participantes en el SPG en su conjunto. La segunda, un aumento de las exportaciones de los países del régimen TMA, pues disminuyen los efectos negativos sobre Bangladesh (previstos en C1). El resultado es que, si bien no pueden subestimarse los efectos positivos sobre los participantes en el régimen TMA y el SPG+, las exportaciones de muchos beneficiarios del SPG se resentirán. Se esperan efectos dinámicos que harán más que compensar esta pérdida estática, de modo que el impacto se considera, en conjunto, positivo, aunque ciertamente menos que con la opción C1. Puesto que los demás efectos son en gran medida similares a los de la opción C1, el cuadro de evaluación general de la opción C2 quedaría como sigue:

C2 frente a B1. Efectos en: || económicos || sociales || medioambientales

los países más necesitados || + || + || 0/+

la UE || - || - || 0/+

5.5. Opción D: rediseño total

La mayoría de los componentes del sistema se han redefinido en la opción C. Sin embargo, varias de las partes que respondieron a la consulta sugirieron que se ampliaran largamente los otros dos componentes clave del sistema: la gama de productos cubierta y los márgenes preferenciales. Por tanto, también se ha examinado un rediseño exhaustivo que incluye los cambios propuestos con la opción C y, además, cambios en estos dos componentes. Para simplificar el análisis, las subopciones D se calculan como incrementos con respecto únicamente a C2. Se evalúan tres subopciones. La D1 es una opción de gran alcance. Parte de una ampliación total de la cobertura de productos y de la eliminación de todos los productos sensibles (por ejemplo, ampliando el trato de libre de derechos y libre de cuotas de los países del régimen TMA) para todos los países más necesitados (ya sean del SPG o del SPG+). Esto implica que los demás beneficiarios dejan de estar sujetos a graduación. Las opciones D2 y D3 son de menor alcance. Toman todos los parámetros de la opción C2 (incluida la graduación) y añaden una desensibilización parcial (D2) y una ampliación parcial de la cobertura de productos (D3).

5.5.1. Opción D1: cobertura total de productos, desensibilización total

Evaluación general de los efectos económicos, sociales y medioambientales

En comparación con la referencia B1, los efectos generales de la opción D1 son los que se exponen a continuación. Aunque se espera que los efectos económicos y sociales en los países más necesitados sean, en conjunto, positivos, tales ganancias van a parar principalmente a sectores que ya son competitivos, a expensas de otros menos avanzados. Habría grandes efectos distributivos, y la proporción adicional de importaciones de la UE que recogerían China, la India y otros países previamente sometidos a graduación tendría un efecto negativo en muchos de los otros países más necesitados. Sufrirían, en particular, los beneficiarios del régimen TMA (Bangladesh es el ejemplo característico), al igual que los países del SPG+, como Pakistán. Por consiguiente, la evaluación globalmente positiva («+») debe matizarse. Probablemente, los efectos positivos para los consumidores de la UE se compensarían con unos menores ingresos arancelarios, del mismo orden de magnitud. El impacto neto vendría, pues, generado por las repercusiones sobre los productores. Como se ha explicado anteriormente, estos efectos globales no serían significativos, pero tendrían repercusiones negativas relevantes en sectores destacados y en los Estados miembros de la UE donde tales sectores tuvieran importancia. Así pues, esas repercusiones serían globalmente negativas y, aunque más amplias que con la opción C, tendrían probablemente un orden de magnitud similar. Los impactos medioambientales en la UE serían marginalmente negativos, dado el aumento general de las importaciones. El gran aumento de las importaciones, en particular procedentes de China o la India, podría repercutir negativamente también en esos países. El efecto en los países del SPG+ sería globalmente positivo, ya que, aunque aumentarían sus exportaciones, la adhesión a los convenios medioambientales pertinentes haría que mejorara el marco de protección del medio ambiente en el que funcionan (todas) las empresas. El balance global de estos efectos sería marginalmente negativo.

D1 frente a B1. Efectos en: || económicos || sociales || medioambientales

los países más necesitados* || + || + || 0/-

la UE || - || - || 0/-

* Los efectos económicos y sociales positivos para los países más necesitados, en su conjunto, ocultan unos efectos negativos importantes en los beneficiarios del SPG+ y del régimen TMA.

Al comparar los efectos de la opción D1 con la referencia B2, cabría esperar que los cambios fueran en la misma dirección, solo que menos marcados; no obstante, sí serían apreciables.

5.5.2. Opciones D2 y D3

Estas opciones se basan en la opción C. Para simplificar el análisis, solo una de las opciones, en este caso la C2, se ha utilizado como base para las opciones D2 y D3. No hay razones para creer que habría diferencias significativas si se tomara en su lugar como base la opción C1. Puesto que las opciones D2 y D3 cambian un solo componente a la vez con respecto a la opción C, únicamente se mencionan aquí las novedades destacadas.

Las opciones D2 y D3 generan erosión de las preferencias en detrimento de los PMD

La opción D2 analiza la desensibilización. Como se esperaba, el efecto inmediato es la erosión de las preferencias para los países del régimen TMA, sobre todo frente a sus competidores del SPG, que son los que claramente salen ganando. Esto era de esperar, puesto que la evaluación del CARIS ponía en evidencia que los países del SPG ejercen una presión competitiva significativa sobre sus homólogos del régimen TMA. La India, Indonesia, Vietnam y Tailandia absorben casi todas las ganancias, mientras que los países del régimen TMA no recogen casi ninguna. La opción D3 analiza la ampliación de los productos. Se prevé un impacto similar al descrito con la opción D2: ventajas para los beneficiarios del SPG a expensas de la erosión de las preferencias y la reducción de las exportaciones para los países del régimen TMA. Así pues, las opciones D2 y D3 confirman que la ampliación de los productos y la desensibilización tienen un precio, un precio que pagan los más pobres y que genera la erosión de las preferencias que estos sufren.

Las opciones D2 y D3 podrían generar obstáculos para la negociación de acuerdos bilaterales y multilaterales

En comparación con la opción C, hay argumentos para pensar que estas opciones enviarían un mensaje erróneo a nuestros socios comerciales, creando la expectativa de que en las negociaciones bilaterales o multilaterales pueden obtenerse automáticamente de la UE concesiones relativas a productos que se han introducido en el SPG o se han desensibilizado. La envergadura de los cambios introducidos por las opciones D2 y D3 no es lo bastante grande como para variar el orden de magnitud de los demás resultados de la opción C. Sin embargo, los productores de la UE que fabrican nuevos productos introducidos en el SPG y bienes con márgenes preferenciales aumentados por la desensibilización tendrían que soportar una presión adicional.

6. Comparación de las opciones

6.1. Repaso de las diferentes opciones por objetivos y por impactos

En el cuadro siguiente se compara la medida en que las diversas opciones examinadas cumplen los objetivos perseguidos con la revisión del sistema. Esta comparación se basa en tres criterios: eficacia (número de objetivos cumplidos y en qué grado); eficiencia (empleo de los recursos necesarios para cumplir los objetivos, efectos indirectos involuntarios); y coherencia con los objetivos generales de la UE.

Opciones || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3

Eficacia || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++

Eficiencia || -- || +++ || ++ || -- || + || +

Coherencia || ++++ || ++ || ++ || --- || + || +

A continuación figura un análisis detallado, basado en la eficiencia y la eficacia relativas de cada opción en la consecución de los objetivos generales de actuación.

6.2. Eficacia de las opciones de actuación en la consecución de los objetivos generales y específicos

Opción A

La opción A cumpliría el objetivo general G-1 (contribuir a la erradicación de la pobreza ampliando las exportaciones procedentes de los países más necesitados) solo parcialmente. Al centrar las preferencias en los PMD, dejaría sin ellas a otros muchos países con necesidades comerciales, de desarrollo y financieras similares (objetivo específico S-1), con los consiguientes efectos adversos de orden económico y social. Por otro lado, al retirar las preferencias de algunos de los países más necesitados se expondría a sus sectores exportadores a la competencia de los países desarrollados. La opción A va directamente en contra del objetivo específico S-4 y del objetivo general G-2 (promover el desarrollo sostenible y la gobernanza). Además, no aporta nada para mejorar las salvaguardias de los intereses financieros y económicos de la UE (objetivo general G-3 y objetivo específico S-5). En cambio, podría reforzar la posición de la UE en las negociaciones bilaterales y multilaterales (objetivo específico S-3). Tendría efectos económicos y sociales positivos para algunos sectores de algunos Estados miembros, en un momento en el que se hace tanto hincapié en el impulso de la competitividad, el crecimiento y la creación de empleo. Y por último, en tiempos de presión extrema sobre las finanzas públicas, incrementaría los ingresos arancelarios.

Opción C1

La opción C1 contribuiría bien al cumplimiento del objetivo general G-1 (contribuir a la erradicación de la pobreza ampliando las exportaciones procedentes de los países más necesitados). En particular, garantizaría que las preferencias se dirijan adecuadamente a los países más necesitados (S-1) y reduciría el efecto desincentivador de la diversificación (S-2) que provoca la presión competitiva ejercida por beneficiarios del actual sistema más desarrollados. La combinación que supondría de un mecanismo más flexible de acceso al SPG+, unos criterios comerciales más flexibles para la elegibilidad, y la ausencia de graduación, haría que el sistema contribuyera más a promover el desarrollo sostenible y la gobernanza (G-2 y S-4). Mejora la eficiencia del instrumento de salvaguardia (S-5) y el mecanismo de retirada, lo que en ambos casos contribuiría a la consecución del objetivo G‑3. Asimismo, incrementaría los ingresos arancelarios. Por otro lado, tendría el efecto involuntario de reforzar la posición de la UE en las negociaciones bilaterales y multilaterales (pero con respecto a menos países que con la opción A). No obstante, habría un impacto económico y social negativo para algunos sectores de algunos Estados miembros.

Opción C2

La principal diferencia entre las opciones C2 y C1 radica en que los menores umbrales de graduación de la opción C2 reducen las exportaciones totales de los países más necesitados. Además, cuantos más países beneficiarios del SPG+ entren en el sistema, mayor será la presión ejercida en los PMD, los más necesitados de todos los países en vías de desarrollo. Estos efectos hacen de la opción C2 un medio menos eficaz para conseguir el objetivo general G-1 (contribuir a la erradicación de la pobreza). Sin embargo, es mejor que la opción C1 en cuanto a la eficacia probable en la consecución del objetivo G-2 (promover el desarrollo sostenible), pues supone una revisión de los convenios requeridos.

Opción D (en el resumen ejecutivo solo se trata la opción D1)

La opción D1 se dirige a los más necesitados, aplazando las preferencias para los beneficiarios suficientemente ricos y para aquellos que disfrutan de un acceso preferencial a través de un acuerdo bilateral. Sin embargo, elimina por entero la graduación y amplía el trato equivalente a TMA a todos los beneficiarios (lo cual aceleraría la erosión de las preferencias para los más pobres). Por tanto, no puede decirse que, en conjunto, cumpla el objetivo G-1. Igualmente, el objetivo G-2 (promover el desarrollo sostenible mediante los incentivos del SPG+) queda socavado al conceder el trato equivalente a TMA a todos los beneficiarios. La opción D1 mejoraría la eficiencia del mecanismo de salvaguardia (S-5) y el mecanismo de retirada (S-6), contribuyendo así a defender los intereses financieros y económicos de la UE (objetivo general G-3). No obstante, implicaría, previsiblemente, un descenso de los ingresos arancelarios, en un momento de extrema presión sobre las finanzas públicas. Además tendría efectos económicos y sociales negativos en algunos sectores industriales y en algunos Estados miembros. Por último, debilitaría significativamente la posición de la UE en el contexto bilateral y multilateral (objetivo específico S-3).

6.3. Opción preferida

La opción con la que se cumplirían los objetivos del sistema de la forma más eficaz, eficiente y coherente es la C, y en concreto la C1. Esto no quiere decir que la opción C2 no presente aspectos positivos (revisión de la lista de convenios) que también pueden tenerse en cuenta.

7. Seguimiento y evaluación

El cuadro siguiente propone indicadores que pueden servir para evaluar el avance y la eficacia de la opción preferida en la consecución de los objetivos de actuación generales.

Objetivos generales || Indicadores || Fuentes de información

Contribuir a la erradicación de la pobreza ampliando las exportaciones procedentes de los países más necesitados || - ampliación de las exportaciones de los países en vías de desarrollo a la UE - mayor proporción de importaciones procedentes de los países más necesitados - mayor utilización de las preferencias - graduación efectiva de los sectores competitivos - mayor diversificación || - Datos de Eurostat

Promover el desarrollo sostenible y la gobernanza || - mayor número de países comprometidos con los principios de desarrollo sostenible y gobernanza del régimen SPG+ - mejora general de la aplicación por parte de los beneficiarios del SPG+ de los convenios del SPG+ - número de retiradas || - informes de los organismos internacionales de seguimiento pertinentes - DG TRADE

Salvaguardar mejor los intereses financieros y económicos de la UE || - número de solicitudes de salvaguardia - número de medidas de salvaguardia - ingresos no obtenidos por causa del sistema - número de acuerdos comerciales preferenciales firmados con beneficiarios - número de acuerdos comerciales preferenciales firmados con no beneficiarios || - Solicitudes de salvaguardia - Datos de Eurostat - DG TRADE

La eficacia del SPG debería ser objeto de una evaluación formal e independiente antes de proceder a cualquier revisión ulterior. Para que sea eficaz, tal evaluación deberá probablemente contar con datos de, como mínimo, los tres años posteriores a la aplicación, lo que implica que no podrá realizarse antes de que finalice 2017.

[1]               http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf

[2]               Desarrollado por el Banco Mundial en colaboración con varias organizaciones internacionales.