52011DC0587

I. INTRODUCCIÓN

La Directiva 2004/114/CE del Consejo, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (en lo sucesivo «la Directiva»)[1] fue el tercer instrumento legislativo que se adoptó a raíz del Tratado de Ámsterdam y de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere.

El objetivo general es tratar de que Europa se convierta en centro mundial de excelencia para los estudios. En este contexto, la Directiva aspira a establecer un marco jurídico compartido que facilite que personas procedentes de fuera de la Unión Europea («nacionales de terceros países») entren y permanezcan en la UE para realizar sus estudios. Al dotarse de un marco legislativo coordinado y transparente, la UE gana en visibilidad y accesibilidad y se hace más atractiva para los estudiantes de terceros países, que ven en ella un lugar para realizar sus estudios universitarios. Por otra parte, la movilidad de los estudiantes redunda en beneficio del desarrollo económico mundial al fomentar la circulación del conocimiento y las ideas.

La Directiva establece también un conjunto de normas básicas sobre las condiciones en las que los alumnos, los aprendices no remunerados y los voluntarios pueden entrar y permanecer en la UE. Estas formas de «migración temporal» no dependen de la situación del mercado laboral en el país de acogida. Al fomentarlas, la Directiva aspira a alentar el «enriquecimiento mutuo» entre diferentes actores y una «mayor familiaridad entre culturas». Los primeros años en la educación tienen una influencia fundamental en los valores, actitudes, aspiraciones y conocimientos de los jóvenes. Los puestos de aprendizaje y la formación profesional les permiten adquirir las capacidades que pueden ayudarles a ellos y sus empleadores en futuras situaciones laborales. El Año Europeo del Voluntariado 2011 ha subrayado de qué forma la participación en actividades de voluntariado puede ser fuente de experiencias de aprendizaje e intercambios culturales valiosos. Contribuye a que los voluntarios adquieran nuevas capacidades y fomenta la solidaridad y los valores democráticos.

El presente informe cumple la obligación de la Comisión que emana de lo dispuesto en el artículo 21 de la Directiva. Ofrece una visión de conjunto de cómo los Estados miembros han incorporado y ejecutado la Directiva e identifica posibles cuestiones problemáticas. El informe se basa en un estudio llevado a cabo por la Comisión[2] y en otras fuentes, entre las que se incluyen investigaciones ad hoc realizadas por la Red Europea de Migraciones[3], denuncias, preguntas y peticiones enviadas por particulares y debates con los Estados miembros sobre cuestiones de tipo práctico derivadas de la aplicación de la Directiva.

La Directiva se adoptó el 13 de diciembre de 2004 y no se aplica a Dinamarca, Irlanda ni Reino Unido.

Los Estados miembros tuvieron la oportunidad de revisar y actualizar la información fáctica.

II. SEGUIMIENTO Y TRANSPOSICIÓN

De conformidad con el artículo 22 de la Directiva, los Estados miembros tenían que incorporarla a su Derecho nacional antes del 12 de enero de 2007 y comunicar esta información a la Comisión.

Entre 2006 y 2010, la Comisión celebró reuniones con los Estados miembros para abordar cuestiones relativas a la ejecución e interpretación de la Directiva.

En 2007, la Comisión puso en marcha procedimientos de infracción al amparo del artículo 258 (antiguo 226) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contra catorce Estados miembros[4] por no haber incorporado a tiempo la Directiva o por no haber informado correctamente de ello a la Comisión. Desde entonces todos los Estados miembros han adoptado medidas de transposición y se han archivado los procedimientos de infracción por falta de comunicación.

III. OBSERVANCIA DE LAS MEDIDAS DE TRANSPOSICIÓN

3.1. Ámbito personal (artículo 3)

En el artículo 3 de la Directiva se establece qué categorías de nacionales de terceros países deben y pueden quedar abarcados por las disposiciones que incorporan la Directiva a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Deben quedar incluidos los nacionales de terceros países que soliciten la admisión en el territorio de un Estado miembro con el fin de cursar estudios. Las disposiciones también pueden abarcar a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión con el fin de participar en un intercambio de alumnos, de realizar unas prácticas no remuneradas o un servicio de voluntariado.

En total, diez Estados miembros[5] decidieron aplicar la Directiva a estas tres categorías opcionales (alumnos, aprendices no remunerados y voluntarios) y otros cinco Estados miembros[6] optaron por aplicarla a una o dos de estas categorías. Un total de nueve Estados miembros (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL y SE) solo incorporaron las disposiciones relativas a los estudiantes.

Si los Estados miembros optan por aplicar la Directiva a cualquiera de estas tres categorías (las distintas de los estudiantes), la elección que hagan les obliga a incorporar las disposiciones pertinentes de la Directiva, a menos que tales disposiciones se dejen a la discreción de los Estados miembros. Parece, no obstante, que los Estados miembros han ignorado en ocasiones esta norma general.

3.2. Disposiciones más favorables (artículo 4)

Un reducido número de Estados miembros mantienen con terceros países acuerdos bilaterales en los que se incluyen disposiciones más generosas que las establecidas en la Directiva, como se permite en el artículo 4.1.b).

Además, fuera del contexto de los acuerdos bilaterales o multilaterales, el artículo 4, apartado 2, autoriza a los Estados miembros a adoptar disposiciones más favorables que las establecidas en la Directiva. No obstante, en ocasiones da la impresión de que los Estados miembros no lo han entendido bien y que han ignorado las disposiciones obligatorias de la Directiva, como el requisito de ofrecer un convenio de formación a los aprendices no remunerados. Se permiten disposiciones más favorables a condición de que no rebajen el nivel de derechos que ya concede la Directiva a los nacionales de terceros países. Estas disposiciones no pueden socavar la finalidad de la Directiva, que no es otra que ofrecer un cierto nivel de armonización de las condiciones de admisión y residencia para los estudiantes de terceros países, con vistas a establecer un régimen común transparente en la UE.

3.3. Condiciones de admisión (artículos 5, 6, 7, 9, 10 y 11)

- Condiciones generales de admisión (artículo 6)

La obligación de presentar un documento de viaje en vigor establecida en el artículo 6, apartado 1, se ha incorporado en la legislación de todos los Estados miembros, a menudo (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE y SI) con el requisito adicional, contemplado por la Directiva, de que este documento esté en vigor al menos mientras dure la estancia prevista de su titular en el Estado miembro de acogida.

El artículo 6.1.b) exige una autorización parental para la estancia prevista del menor. No está claro si este requisito se ha incorporado en BG, IT y NL. Además, IT y LV exigen la prueba de que el menor goza de la tutela oportuna. En AT, BE y SE el requisito no se ha transpuesto específicamente[7].

El artículo 6.1.c) exige a los nacionales de terceros países que tengan un seguro de enfermedad relativo a todos los riesgos normalmente asegurados para los propios nacionales en los Estados miembros. A este respecto, en los Estados miembros de que se trata existen varios tipos de práctica distintos. En lugar de seguro, BE exige la prueba de que los nacionales de terceros países gozan de medios suficientes para hacer frente a los costes del tratamiento médico. No está totalmente claro si en IT se exige el seguro. Por otra parte, BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI y SK no hacen referencia específicamente a los riesgos normalmente cubiertos para los nacionales de un Estado miembro.

Casi todos los Estados miembros han introducido la obligación establecida en el artículo 6.1.d) de que un nacional de un tercer país no sea considerado una amenaza para el orden público, la seguridad ni la salud públicas . No está claro si esta obligación se ha incorporado en IT, ni, si así ha sido, de qué forma.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI y SK exigen que se acredite el pago de los derechos administrativos exigidos para el trámite de las solicitudes de admisión, como contempla el artículo 6.1.e).

No todos los Estados miembros han incorporado las disposiciones del artículo 6, apartado 2, que les obliga a facilitar el procedimiento de admisión en favor de los nacionales de terceros países que participen en programas de la UE destinados a favorecer la movilidad con destino a la Unión o en la misma. No parece que BE, BG, EE, DE, IT y RO hayan incorporado esta disposición. Da la impresión de que los demás Estados miembros instan simplemente a que se favorezca en lugar de traducirla en normas específicas en materia, por ejemplo, de derechos más bajos o procedimientos más rápidos. Por consiguiente, la transposición de esta importante disposición aún no es satisfactoria.

- Condiciones específicas para los estudiantes (artículo 7)

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.1.b), los Estados miembros están obligados a hacer público el importe mínimo de recursos mensuales que un estudiante de un tercer país ha de demostrar que tendrá para cubrir sus gastos de subsistencia, estudios y regreso. Ello se ajusta a su obligación más general de informar a los nacionales de terceros países de las normas aplicables a la admisión de estudiantes, en aras de garantizar la transparencia y la seguridad jurídica para los futuros estudiantes y alentarles así a estudiar en la UE. A este respecto, algunos Estados miembros plantean cuestiones relativas a la transposición. En HU, los recursos necesarios se evalúan caso por caso. Para otros muchos Estados miembros (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO y SK) es cuestionable si son suficientes los métodos de publicación, como por ejemplo cuando solo se facilita la información en textos oficiales que los nacionales de terceros países no pueden leer o a los que no pueden acceder con facilidad.

El importe mínimo a que se hace referencia en el artículo 7.1.b) varía ampliamente entre Estados miembros: desde unos 120 EUR al mes en BG a 795 EUR en NL en 2009. Se suele calcular sobre la base del mínimo de subsistencia o del salario mínimo del país de que se trate, o del nivel de la beca concedida a los estudiantes nacionales. Los tipos de pruebas de recursos suficientes también varían mucho de un país a otro y pueden ser, por ejemplo, las becas (véase el considerando 13) o un certificado de la renta de los padres. A la hora de fijar un umbral para los recursos o regular tipos de pruebas, los Estados miembros han de hacerlo teniendo debidamente en cuenta el principio de proporcionalidad y la efectividad de la Directiva.

El artículo 7.1.c) autoriza a los Estados miembros a exigir que se acredite que el solicitante tiene un conocimiento suficiente de la lengua del curso. EE, DE, IT y MT han hecho uso de esta posibilidad. En muchos Estados miembros, se considera que las destrezas lingüísticas se demuestran por el hecho de que el solicitante haya sido aceptado por un centro de educación superior.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT y RO han transpuesto el artículo 7.1.d), en virtud del cual el solicitante ha de presentar la prueba de que ha abonado los derechos de matrícula exigidos por el centro. No obstante, este requisito puede aplicarse implícitamente en otros Estados miembros, mediante la confirmación de que el solicitante se ha inscrito en un centro educativo.

Solo once Estados miembros (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE y SK) optaron, en aplicación del artículo 7.2, por no exigir a los estudiantes de terceros países que tuviesen un seguro de enfermedad específico si tienen derecho automáticamente a ese tipo de seguro por estar matriculados en un centro educativo.

- Condiciones específicas para los estudiantes (artículo 9)

Según las informaciones facilitadas, once Estados miembros[9] han incluido a los alumnos en su legislación. Parece que los doce países, salvo BG, han incorporado la obligación de aportar la prueba de su admisión en un centro de enseñanza secundaria (artículo 9.1.b)). No obstante, solo CY, ES, IT, LU, PT, SI y RO han incorporado explícitamente el requisito de aportar la prueba de su participación en un programa de intercambio de alumnos reconocido (artículo 9.1.c)).

El artículo 9.1.d) exige aportar la prueba de que la organización de intercambio de alumnos se hace enteramente responsable de él y el artículo 9.1.e) obliga a que esté acogido por una familia que responda a una serie de condiciones. Ni BG ni SI acreditaron haber transpuesto ninguno de estos requisitos. ES y PT aceptan que un alumno también pueda ser acogido en un entorno institucional.

BG, CZ, ES y SI no han transpuesto explícitamente las disposiciones del artículo 9.1.a) relativas a la edad mínima y máxima de los alumnos, aunque ello se permite en concepto de de disposiciones más favorables.

Como autoriza el artículo 9.2, CY aplica el principio de reciprocidad y admite nacionales de terceros países a sus programas de intercambio solo si proceden de países que ofrecen la misma posibilidad a los alumnos chipriotas.

- Condiciones específicas para los aprendices no remunerados (artículo 10)

Un total de doce Estados miembros[10] han incluido a los aprendices no remunerados en el ámbito de su legislación de aplicación de la Directiva.

IT no ha transpuesto el requisito relativo a un convenio de formación (artículo 10.a)) ni el de acreditar recursos suficientes (artículo 10.b)). En relación con la obligación de hacer públicos los recursos mínimos mensuales establecida en el artículo 7.b) se plantean cuestiones de transposición similares.

Parece que FR y LV son los únicos Estados miembros que han establecido un «importe mínimo de recursos mensuales» para los aprendices no remunerados. Los demás Estados miembros fijan el mismo importe que el establecido para los estudiantes.

Solo EE y RO exigen a los estudiantes de terceros países que sigan formación lingüística básica, como autoriza el artículo 10.c).

El Derecho de LU exige que el periodo de prácticas sea parte obligatoria de un curso académico. CY ha establecido que sea el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el que determine y publique los sectores de trabajo para el aprendiz no remunerado.

- Condiciones específicas para los voluntarios (artículo 11)

De los doce Estados miembros[11] que han incluido a los voluntarios en el ámbito de su legislación, CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO, y SK han optado por establecer requisitos de edad, como se establece en el artículo 11.a).

Los doce Estados miembros han transpuesto el requisito de que se firme un convenio entre el voluntario y la organización responsable, como se establece en el artículo 11.b). No obstante, las leyes no siempre incluyen todos los elementos de este convenio establecidos en la Directiva (descripción de la tarea, jornada laboral, recursos, etc.). En particular, la legislación de PT no incluye detalle alguno y la de EL y LU solo enumera unos pocos.

El artículo 11.c) obliga al solicitante a aportar la prueba de que la organización encargada del programa de voluntariado ha suscrito un seguro de responsabilidad civil por sus actividades y se hace enteramente responsable de los voluntarios durante toda la duración de su estancia, en particular respecto a sus gastos de estancia, asistencia sanitaria y regreso. No obstante, PT no ha incorporado este requisito. En algunos Estados miembros no está claro en qué medida la organización asume la responsabilidad en relación con los tres elementos mencionados en la Directiva.

CY, RO y SK han aprovechado la oportunidad que les brindaba el artículo 11.d) para ofrecer a los voluntarios de terceros países una introducción básica a su lengua, historia y estructuras políticas y sociales nacionales.

3.4. Movilidad de los estudiantes (artículo 8)

El artículo 8 regula la cuestión crucial de la movilidad de los nacionales de terceros países que ya han sido admitidos en calidad de estudiantes en un primer Estado miembro y soliciten proseguir sus estudios en un segundo Estado miembro.

La mayoría de los Estados miembros indicaron que toman en consideración el inicio del curso al tramitar la solicitud, mediante procedimientos acelerados, por ejemplo, en el caso de NL, o emitiendo una autorización temporal de estancia en su territorio a la espera de una decisión definitiva sobre la solicitud (BG, DE). No obstante, de las preguntas planteadas a la Comisión, se constata que las normas adicionales sobre los visados suelen dificultar que los estudiantes de terceros países puedan ejercer su derecho a la movilidad.

Por otra parte, sobre la base de disposiciones más favorables, los Estados miembros aplican los mismos procedimientos y condiciones generales establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva sin las demás disposiciones adicionales establecidas en el artículo 8.1.b) y c)[12].

Aunque la excepción establecida en el artículo 8.2, es de obligado cumplimiento para aquellos Estados miembros que transpusieran el artículo 8.1.c), PT y SK no la contemplan.

El primer Estado miembro ha de facilitar al segundo información relativa a la estancia del estudiante en su territorio (artículo 8.3); no obstante, esta obligación solo ha sido incorporada por AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE y SK. De la información recibida se constata que los Estados miembros rara vez hacen uso de la posibilidad de solicitar dicha información.

3.5. Permisos de residencia (artículos 12, 13, 14 y 15)

- Permisos de residencia expedidos a estudiantes (artículo 12)

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.1, los estudiantes de terceros países que cumplen las condiciones de los artículos 6 y 7 tienen derecho a que se les expida un permiso de residencia y a que se les renueve si se siguieran cumpliendo las condiciones. La mayoría de las legislaciones de los Estados miembros no establecen explícitamente la obligación de conceder el permiso y de renovarlo en estas condiciones. De las denuncias y preguntas remitidas a la Comisión queda claro que, aunque los nacionales de terceros países cumplan todos los requisitos pertinentes de la Directiva, el ejercicio efectivo de su derecho a que se les expida un permiso de residencia suele verse obstaculizado o incluso invalidado por los requisitos adicionales relativos al visado. Unos pocos Estados miembros no exigen visado, solo permiso de residencia.

El artículo 12.1 define también el periodo de validez del permiso de residencia expedido a estudiantes. La mayoría de los Estados miembros establecen un periodo máximo de un año (no renovable); en algunos, sin embargo, el permiso puede tener una validez de tres o incluso cinco años (por ejemplo, en DE, HU y DK).

El artículo 12.2 contempla razones opcionales específicas para denegar o retirar el permiso. Estas razones se establecen en el artículo 16. El artículo 12.2.a) autoriza a los Estados miembros a no renovar o a retirar el permiso de residencia si el estudiante no respetara los límites impuestos al acceso a una actividad económica de conformidad con el artículo 17. Esta disposición ha sido incorporada por trece Estados miembros[13]. Para controlar este tipo de abuso, otros se valen de las condiciones generales de denegación contempladas en el artículo 16.

El artículo 12.2.b) autoriza a los Estados miembros a no renovar o a retirar un permiso de residencia si el estudiante no progresa suficientemente en sus estudios. Esta disposición ha sido incorporada explícitamente por doce Estados miembros[14]. En otros, se consigue el mismo resultado en la práctica mediante la cancelación del permiso de residencia de los estudiantes con resultados deficientes por parte de sus centros educativos. En consecuencia, estos Estados miembros denegarán la renovación del permiso de residencia de los estudiantes sobre la base del artículo 16, porque ya no cumplirán las condiciones de admisión.

- Permisos de residencia expedidos a alumnos (artículo 13)

Un total de doce Estados miembros han incluido a los alumnos en el ámbito de aplicación de su legislación de aplicación de la Directiva, y ocho de ellos (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI y SK) han limitado la duración del permiso de residencia a un año, como explícitamente se establece en el artículo 13.

La Directiva no aborda específicamente la cuestión de la duración total de la estancia de un alumno, pero algunos Estados miembros (ES, HU, SI, PT y RO) han indicado que autorizan a los alumnos a permanecer en ellos más de un año.

- Permisos de residencia expedidos a aprendices no remunerados (artículo 14)

Han sido doce los Estados miembros que han incluido a los aprendices no remunerados en el ámbito de aplicación de su legislación de aplicación de la Directiva, y seis de ellos (CY, CZ, LU, PT, RO y SI) han limitado la duración del permiso de residencia a un año, renovable en casos excepcionales, como se establece en la Directiva. Existen límites a la duración de los permisos de residencia en FR, país en el que los aprendices pueden permanecer por un periodo máximo de seis meses, y en RO, donde la duración del permiso de residencia no puede ser superior a seis meses. En BG e IT no están claras las disposiciones relativas a este punto.

En cambio, EE, ES y SK adoptan un enfoque más flexible que el establecido en la Directiva, ya que autorizan una estancia más prolongada (de hasta tres años en SK), en función de la duración del programa, sin hacer referencia a casos excepcionales.

- Permisos de residencia expedidos a voluntarios (artículo 15)

Un total de doce Estados miembros han incluido a los voluntarios en su legislación. La legislación de ocho de estos países (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI, y SK) establece que se expedirá a los voluntarios un permiso de residencia por un periodo de hasta un año, a menos que, en casos excepcionales, el programa de voluntariado dure más tiempo, en cuyo caso el permiso se expedirá para la duración del programa. Esto se atiene al artículo 15 de la Directiva.

HU no contempla excepción alguna a la norma de un año de estancia máxima.

Por el contrario, EE, ES y CZ aplican normas más flexibles, según las cuales la duración del permiso de residencia ha de corresponder a la del programa de voluntariado.

3.6. Retirada o no renovación de permisos de residencia (artículo 16)

A diferencia del artículo 12, que establece razones para la retirada o no renovación solo por lo que se refiere a los estudiantes, el artículo 16 se aplica a todas las categorías de nacionales de terceros países abarcados por la Directiva. Contempla las tres razones posibles para retirar o no renovar un permiso de residencia expedido en aplicación de la Directiva: en caso de fraude; cuando el titular no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada y residencia; por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública. En este ámbito no se plantean problemas de transposición.

3.7. Actividades económicas de los estudiantes (artículo 17)

Todos los Estados miembros han conferido a los estudiantes el derecho a ejercer un trabajo, en consonancia con el artículo 17, que establece que «al margen de su tiempo de estudio (…) los estudiantes tendrán derecho a trabajar por cuenta ajena». No obstante, solo doce Estados miembros decidieron otorgar el derecho al trabajo por cuenta propia (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL y SE).

De conformidad con el artículo 17.1, los Estados miembros pueden tomar en consideración la situación de sus mercados laborales, y CY, MT y RO se sirven de esta posibilidad. Además, NL, DE y AT aplican una prueba del mercado laboral cuando la jornada laboral supera un determinado umbral[15]. No obstante, se ha de analizar en profundidad la conformidad de las legislaciones de los Estados miembros con la Directiva 2004/114 en este ámbito. Los estudiantes de terceros países deben ser tratados como trabajadores normales. Su acceso al empleo ya está limitado en términos de horas de trabajo y, si se invoca la situación del mercado laboral de forma sistemática, en la práctica ello puede excluir por completo a los estudiantes del mercado laboral. Ello socavaría la finalidad de la Directiva (véase el considerando 18)[16].

En AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO y SI se ha de solicitar separadamente una autorización previa, que suele ser un permiso de trabajo, como contempla el artículo 17.1.

De conformidad con el artículo 17.2, muchos Estados miembros han fijado un número máximo de horas semanales o de días o meses anuales que pueden trabajar los estudiantes, que va desde las 10 horas (mínimo fijado por la Directiva) a las 30 horas semanales. CZ, EE, PL, PT y SK no limitan el número de horas de trabajo, pero aplican restricciones más genéricas, referidas por lo general al principio de que el trabajo no debe interferir con la finalidad primaria de la residencia de los nacionales de terceros países, que no es otra que cursar estudios.

Cuatro Estados miembros limitan el acceso al trabajo durante el primer año de residencia. Las restricciones van desde los seis meses (CY) a un año (DE[17], LT, LU[18] y MT), como establece el artículo 17.3.

De conformidad con el artículo 17.4, BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT y RO han establecido obligaciones de presentación de informes. Como consecuencia de la legislación general de los Estados miembros en materia de inmigración o empleo, estas obligaciones suelen aplicarse a los empleadores.

3.8. Procedimiento (artículo 18 y 19)

- Garantías procesales y transparencia (artículo 18)

El artículo 18 se refiere a los principios de garantías procesales y transparencia aplicables a las decisiones sobre una solicitud. Estas incluyen el plazo necesario para tramitar la solicitud, el derecho del solicitante a ser informado y el derecho a impugnar la decisión en justicia. La Directiva abarca todo el proceso de admisión de estudiantes nacionales de terceros países. Por tanto, sus disposiciones en materia de garantías procesales y transparencia también se aplican a los visados nacionales de larga duración (si se exigen), ya que un visado autoriza a una persona a entrar en el Estado miembro de que se trate y el futuro estudiante ha de solicitarlo en caso de que trate de hacerse con un permiso de residencia.

En la mayoría de los Estados miembros, la legislación general en materia de inmigración y procedimientos administrativos ya contempla las necesarias garantías procesales. Además, algunos Estados miembros han adoptado medidas para garantizar que el solicitante pueda iniciar a tiempo el curso, la formación o el programa y publicar los plazos de tramitación de las solicitudes. No obstante, de las muchas denuncias recibidas por la Comisión se deduce que, en la práctica, los procedimientos suelen ser largos y los plazos, poco claros. El plazo necesario para tramitar las solicitudes oscila entre los siete días hábiles y los seis meses[19]. En BE, CY, DE, FI o SE no se establecen plazos específicos. Además, de las numerosas denuncias y preguntas presentadas a la Comisión, se constata que las normas de los Estados miembros en materia de visados suelen neutralizar las garantías de transparencia exigidas por la Directiva.

Se observa que las legislaciones de BG e IT no hacen referencia al artículo 18.3 sobre los procedimientos de notificación o al artículo 18.4, por el que se concede al solicitante el derecho a recurrir legalmente una denegación .

- Procedimiento acelerado de expedición de los permisos de residencia o visados a estudiantes y alumnos (artículo 19)

El artículo 19 de la Directiva dispone el establecimiento de un procedimiento de admisión acelerado pactado entre las autoridades de los Estados miembros y sus centros de educación superior. Esta disposición ha sido incorporada por FR, EL, NL y PL.

3.9 Tasas (artículo 20)

La legislación de diecinueve Estados miembros[20] incluye el pago de tasas, que van desde los 23 EUR de MT a los 433 EUR de NL. Aunque la Directiva autoriza explícitamente a los Estados miembros a fijar tasas, ello no supone que se les dé carta blanca al respecto. Las tasas no pueden fijarse para fines que no sean la financiación de la tramitación de la solicitud, como se establece en el artículo 19, y no pueden fijarse en un nivel que haga que la Directiva no sea efectiva. A este respecto, las tasas elevadas, como las aplicadas en NL, plantean problemas de transposición.

3.10. Otros derechos (artículo 24)

El artículo 24 dispone que los Estados miembros gozan de libertad para conceder derechos adicionales a los estudiantes nacionales de terceros países, más allá de los establecidos en la Directiva, sea cual fuera la duración de su estancia en el Estado miembro de acogida. En consecuencia, la legislación de LT establece que la adquisición de otros derechos no está sujeta al tiempo de residencia del estudiante en el país. PT afirma que concede los mismos derechos económicos, sociales y civiles a los estudiantes nacionales de terceros países que a los nacionales. ES señala que les concede derechos de seguridad social en las mismas condiciones que a los ciudadanos españoles.

IV. CONCLUSIONES

Atraer a la UE a estudiantes nacionales de terceros países es un objetivo fundamental de la política de inmigración de la UE, subrayado una vez más en el Programa de Estocolmo. En 2009, más de 200 000 nacionales de terceros países entraron en la UE [21] al amparo de esta Directiva. La Directiva es fundamental a la hora de contribuir al enriquecimiento recíproco de los migrantes, de su país de origen y del Estado miembro de acogida.

Los Estados miembros prestan un interés creciente a la internacionalización de sus sistemas nacionales de educación y formación, como se refleja en sus estrategias e inversión en nuevos instrumentos, como son los nuevos programas de movilidad, los procesos de diálogo político con terceros países y las nuevas formas de cooperación académica. En segundo lugar, los Estados miembros han reforzado su atención sobre las actividades de promoción y mercadotecnia, lo que refleja que cada vez son más conscientes de la existencia de un mercado internacional competitivo en materia de educación.

La UE también desarrolla actividades paralelas externas que se centran en la promoción, el apoyo financiero o los diálogos políticos en materia de movilidad con los nacionales de terceros países, y en particular los estudiantes. Amén de crear oportunidades para los propios migrantes, la inclusión de una dimensión internacional en diferentes facetas y etapas de la educación o la formación aporta beneficios sustanciales a la UE, sus ciudadanos y los mercados laborales. La migración desempeña un papel importante en el contexto de la globalización, razón por la cual la UE tiene que convertirse en un destino atractivo para los nacionales de terceros países que se estén planteando la posibilidad de aprender, estudiar, seguir un curso de formación o prestar servicios de voluntariado en el extranjero.

No obstante, el informe sugiere que no se está aprovechando todo el potencial de este instrumento de la UE. En particular, el nivel de armonización alcanzado por la Directiva, adoptada por unanimidad, es bastante escaso, ya que solo unas pocas de sus disposiciones son de obligado cumplimiento y otras muchas no incluyen obligaciones específicas para los Estados miembros.

V. MEDIDAS QUE DEBEN ADOPTARSE

Con el fin de garantizar que la Directiva se transponga y se aplique correctamente en toda la UE, la Comisión se servirá de las competencias que le otorga el Tratado e incoará procedimientos de infracción, cuando lo estime necesario.

La Comisión también seguirá trabajando a nivel técnico con los Estados miembros. El Comité de Contacto pertinente seguirá identificando dificultades y facilitando el intercambio de puntos de vista sobre la interpretación de la Directiva. Se podrán debatir y aclarar algunas cuestiones de carácter jurídico y técnico, como son las disposiciones más favorables, el seguro de enfermedad, la publicación de información relativa a los estudiantes y la movilidad de los estudiantes.

La Comisión tiene la intención de ofrecer información y asistencia tanto a los Estados miembros como a los nacionales de terceros países, haciendo el mejor uso de Internet y sirviéndose especialmente del futuro Portal Inmigración.

Aunque la prioridad es garantizar que los Estados miembros apliquen de forma efectiva la Directiva, el informe revela también la necesidad imperiosa de modificarla, especialmente por lo que respecta a: el refuerzo de las garantías procesales (plazos específicos para la tramitación de las solicitudes, obligación de que los Estados miembros ofrezcan las razones de la denegación); el refuerzo de las cláusulas de movilidad; el estímulo de las sinergias con los programas de la UE que facilitan la movilidad en la UE de los nacionales de terceros países: la mejora del nivel de armonización por lo que respecta a los voluntarios, los aprendices no remunerados y los alumnos, con vistas a fomentar el desarrollo de un marco jurídico global en la UE en el ámbito de la educación, la formación y los intercambios culturales con los terceros países.

Por último, permitir que los nacionales de terceros países adquieran destrezas y conocimientos a lo largo de un periodo de formación en Europa fomenta la «circulación de cerebros» y contribuye a la cooperación con terceros países en el ámbito del capital humano y el empleo, en beneficio tanto de los países de partida como de los de llegada. Por tanto, sin inmiscuirse en la facultad de los Estados miembros para fijar los volúmenes de migrantes, se podría abordar específicamente la cuestión del acceso al trabajo para los estudiantes nacionales de terceros países al término de su periodo de estudio, pues parece constituir un factor decisivo a la hora de que los estudiante elijan el país de destino y un asunto de interés compartido en el contexto de una decreciente población en edad de trabajar y la necesidad general de trabajadores altamente cualificados.

[1] DO L 375 de 23.12.2004, p. 12.

[2] Estudio realizado con el apoyo de la Comisión y llevado a cabo por GHK.

[3] Véase, en particular, las preguntas ad hoc nº 54, 73, 101, 273, 289 y 313.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO y SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI y SK.

[6] BG: aprendices no remunerados y alumnos (proyecto de legislación); EL: voluntarios; FR: aprendices no remunerados; HU: alumnos y voluntarios; LV: alumnos.

[7] Estos Estados miembros solo aplicaron las partes de la Directiva relativas a los estudiantes, que suelen ser menores.

[8] En CZ ello afecta exclusivamente al periodo inicial de estancia antes de la renovación del permiso.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI y SK.

[10] BG (borrador legislativo), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI y SK.

[11] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI y SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI y SE no aplican el artículo 8.1.b) y AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI y SE no aplican artículo 8.1.c).

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI y SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE y SK.

[15] 10 horas a la semana en NL; entre 10 y 20 en AT, dependiendo del nivel de estudios; 90 jornadas completas al año en DE.

[16] La Comisión remitió al Tribunal de Justicia el caso de la legislación de AT sobre este punto; véase el comunicado de prensa de la Comisión IP/10/1230, de 30 de septiembre de 2010. Entre tanto, AT ha adaptado su legislación a la Directiva.

[17] La restricción solo se aplica a los estudiantes que frecuentan un curso preparatorio.

[18] La restricción solo se aplica a los estudiantes universitarios.

[19] Los plazos son de siete días en ES; quince días hábiles en HU; treinta días en LV, dos meses y medio en PL, RO, SI y SK; dos meses en CZ, EL, PT, EE; tres meses en LU y cuatro meses en FR.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI y SK.

[21] Los datos solo se refieren a veinticuatro Estados miembros que han de aplicar la Directiva. En valor nominal, los países que recibieron en 2009 el mayor número de nacionales de terceros países con fines de enseñanza y estudios son Francia (53 563), Italia (32 634), Alemania (31 345), España (22 068) y Suecia (13 968). Por término medio, la inmensa mayoría de los premisos de residencia expedidos en los Estados miembros a efectos de la Directiva son para estudiantes. Fuente: Eurostat.