Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones acerca de la Estrategia de la Unión Europea para la región del Mar Báltico»

[COM(2009) 248 final]

(2010/C 339/07)

Ponente: Michael SMYTH

El 10 de junio de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones acerca de la Estrategia de la Unión Europea para la región del Mar Báltico»

COM(2009) 248 final.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de enero de 2010.

En su 459a Pleno de los días 20 y 21 de enero de 2010 (sesión del 20 de enero de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 198 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1   El CESE apoya los objetivos recogidos en los cuatro pilares de la Estrategia del Mar Báltico: hacer de la región una zona próspera, segura, sostenible desde el punto de vista medioambiental, accesible y atractiva.

1.2   El CESE toma nota del amplio proceso de consulta que ha precedido a la puesta a punto de esta Estrategia y del papel que han desempeñado los interlocutores sociales y las partes interesadas en el proceso. El CESE reitera su llamamiento en favor de la creación de un Foro de la Sociedad Civil del Mar Báltico que ayude a integrar a la sociedad civil en la evolución de la Estrategia.

1.3   Aunque la Estrategia se ha establecido unos objetivos encomiables para abordar cuestiones estructurales de gran complejidad en la región del Mar Báltico, también deberá superar distintos desafíos para demostrar su efectividad. Estos desafíos se relacionan con su potencial para aportar valor añadido, las disposiciones en materia de gobernanza, la cohesión de la UE y la eficacia exterior de la Estrategia.

1.4   Las cuestiones relacionadas con la gobernanza de la Estrategia del Mar Báltico también han sido objeto de algunas críticas. La Estrategia es competencia de 21 direcciones generales, así como de ocho Estados miembros, además de Rusia. Si a esto sumamos los cuatro pilares, las quince acciones prioritarias y las numerosas acciones horizontales, resultan unas complejas estructuras de gobernanza en el seno de la Estrategia que podrían hacerla inviable. El CESE considera que han de hacerse mayores esfuerzos para simplificar los aspectos de gobernanza y administración de la Estrategia.

1.5   En el presente dictamen se propone nuevamente la creación en el seno del CESE de un observatorio ad hoc o de un grupo de estudio para la región del Mar Báltico, de forma que todo el Comité pueda participar de manera eficaz en el inevitable desarrollo y evolución de la Estrategia.

1.6   Uno de sus principales desafíos lo constituye la dimensión exterior, especialmente cuando se tiene presente el papel fundamental que desempeña Rusia en la región del Mar Báltico. El papel que desempeñe Rusia en la aplicación de la Estrategia ha de enmarcarse en el contexto de la Dimensión Septentrional. Existen dudas sobre si estas disposiciones serán suficientes para garantizar una participación efectiva de Rusia en las acciones estratégicas.

1.7   El CESE está de acuerdo en que la Estrategia no sólo es un documento: es, ante todo, un proceso, por lo que deberá aplicarse con el paso del tiempo. La Estrategia ya ha logrado que todos los Estados miembros y las partes interesadas, junto con las instituciones de la UE, lleguen a un acuerdo sobre un conjunto limitado de acciones y proyectos esenciales, y sobre la necesidad de llevarlos a la práctica. El CESE espera que continúe el entusiasmo suscitado durante los preparativos de la Estrategia, y que éste contribuya a una aplicación eficaz y oportuna que pueda revisarse durante dicho proceso.

2.   Antecedentes de la Estrategia

2.1   Los orígenes de la Estrategia del Mar Báltico están bien documentados. Es un hecho admitido desde hace mucho tiempo que la región del Mar Báltico adolece de toda una serie de deficiencias graves, interrelacionadas e interdependientes, en ámbitos como el medio ambiente, el desarrollo económico y las infraestructuras. En noviembre de 2006, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución para la elaboración de la Estrategia del Mar Báltico. Esta Estrategia para la macrorregión designada del Mar Báltico fue aprobada por la Comisión el 10 de junio de 2009 y se presentó al Consejo Europeo el 19 de junio de 2009. La Estrategia, que constituía una prioridad de primer orden para la Presidencia sueca, fue aprobada por el Consejo de Asuntos Generales el 26 de octubre de 2009 en Luxemburgo.

2.2   Esta completa Estrategia establece un nuevo punto de partida para la política de la Unión Europea en materia de cooperación territorial. Desde el punto de vista de la Comisión, la Estrategia es el primer planteamiento verdaderamente integrado que deberá adoptarse para unos Estados miembros que han de hacer frente al mismo conjunto de desafíos. Existen en la actualidad trece áreas de cooperación transnacional que, en su conjunto, abarcan la totalidad de los ámbitos de la UE (además de, aproximadamente, cincuenta programas de cooperación transfronteriza). La Estrategia del Mar Báltico encarna un concepto relativamente novedoso como es el de la cooperación macrorregional, esto es, una coordinación y un uso más eficaces de los recursos financieros y de las principales iniciativas de cooperación en toda la región báltica. Atendiendo a criterios de cobertura geográfica, la Estrategia engloba a distintos Estados miembros de la UE –Suecia, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Polonia, Estonia, Letonia y Lituania–, además de Noruega y Rusia.

2.3   El presente dictamen pretende evaluar la propuesta de Estrategia del Mar Báltico y su Plan de Acción desde la perspectiva de la sociedad civil organizada. El dictamen se basa en el análisis presentado en dos dictámenes aprobados recientemente por el CESE: «La región del Mar Báltico: el papel de la sociedad civil organizada en la mejora de la cooperación regional y en el establecimiento de una estrategia regional» (1) y «Cooperación macrorregional - Hacer extensiva la Estrategia del Mar Báltico a otras macrorregiones de Europa» (2). El proceso que llevó a la elaboración de la Estrategia no tiene precedentes. La Comisión considera que si la Estrategia del Mar Báltico es válida y viable en el Báltico podría emplearse un planteamiento similar en otras macrorregiones, como la región del Danubio, la región de los Alpes y el Mediterráneo.

3.   La Estrategia en rasgos generales

3.1   La Comisión mantuvo amplias consultas a lo largo de 2008 en toda la macrorregión. Estas consultas, que culminaron en febrero de 2009 en Rostock, se centraban en los cuatro pilares en que descansa la Estrategia del Mar Báltico para hacer de esta región:

3.2   La Estrategia se acompaña de un Plan de Acción con quince ámbitos prioritarios que se distribuyen en estos cuatro pilares. Cada ámbito prioritario estará coordinado por, al menos, uno de los Estados miembros del Báltico, y se espera que los países colaboren en su puesta en práctica conjuntamente con todas las partes interesadas.

3.3   La Estrategia del Mar Báltico y las acciones que en ella se proponen serán financiadas a partir de recursos que ya existen, principalmente los Fondos Estructurales (55 000 millones de euros entre 2007 y 2013), fondos procedentes de todos los Estados del Mar Báltico, financiación privada y fondos de instituciones financieras como el BEI, el BNI y el BERD.

3.4   Existen diferencias significativas entre la resolución del Parlamento Europeo y la comunicación de la Comisión (3)  (4). Mientras que la Comisión hace suya una posición interna del Consejo para la UE, la Resolución del Parlamento hace referencia a una «Estrategia del Mar Báltico para la Dimensión Septentrional». En su Resolución, el Parlamento Europeo insta a la Comisión a que presente una propuesta de Estrategia «con vistas a reforzar el pilar interior de la Dimensión Septentrional» (5). Si el Parlamento establece un claro vínculo entre la Estrategia del Mar Báltico y el marco de la Dimensión Septentrional, el Consejo y la Comisión hacen una distinción entre la Estrategia y los aspectos externos de la cooperación.

3.5   También existen importantes diferencias de opinión por lo que respecta a la estructura de gobernanza más adecuada. La estrategia de la Comisión se centra en coordinar las iniciativas existentes, revisar de manera continua los avances realizados y mantener el impulso del Plan de Acción. El enfoque de la Comisión consiste en mantener el mínimo número posible de mecanismos institucionales sin recurrir a financiación adicional para la Estrategia del Mar Báltico. El Parlamento Europeo propone celebrar anualmente una cumbre del Mar Báltico antes de cada Consejo Europeo de verano, así como extender las organizaciones regionales dentro y fuera del sistema de la UE dotando a esta Estrategia de una línea presupuestaria propia, entre otras medidas. El CESE ya ha manifestado su apoyo para que la Estrategia disponga de un presupuesto aparte. Por lo que parece, el Parlamento persigue un desarrollo más ambicioso de esta política que la Comisión. En lo que podría interpretarse como un intento por resaltar la naturaleza evolutiva de esta Estrategia, el Parlamento aprobó el 22 de octubre de 2009 una enmienda de 20 millones de euros al presupuesto de 2010 para la coordinación y para algunos proyectos piloto de la Estrategia.

3.6   Además de estas diferencias de planteamiento, la propia Estrategia es fruto de una amplia ronda de consultas con las partes interesadas de esta macrorregión. Es una Estrategia innovadora, puesto que actuará sobre la base de una estructura de gobernanza transnacional y, por lo tanto, sobrepasa el ámbito de las políticas regionales tradicionales de la UE. Esta nueva estructura de gobernanza se sitúa entre el estado-nación y la comunidad supranacional.

3.7   La Comisión describe el concepto de la Estrategia del Mar Báltico como «un trabajo que está en marcha». La definición de los rasgos concretos de la región del Mar Báltico es necesariamente imprecisa, porque la geografía cambia según la cuestión que se aborde. El planteamiento empleado para diseñar la Estrategia del Mar Báltico consiste en comenzar definiendo los problemas y los asuntos importantes, y dejar que ambos definan la geografía de la macrorregión. Visto desde una perspectiva objetiva, los cuatro pilares de la Estrategia y el Plan de Acción derivado representan un intento serio de lograr un marco de desarrollo mejor coordinado para un espacio con tanta diversidad como la región del Mar Báltico y, por tanto, un intento de promover la cohesión territorial. El cuadro I expone los ámbitos prioritarios del Plan de Acción con arreglo a cada uno de los pilares de la Estrategia.

3.8   La forma de pensar de la Comisión lleva implícita la necesidad de aplicar un enfoque integrado que garantice el desarrollo sostenible en la región. Aun cuando las cuestiones abordadas en la Estrategia son complejas y están relacionadas entre sí, la coordinación de los actuales sistemas de cooperación no ha sido eficaz.

4.   Retos y cuestiones clave

4.1   Hay mucho en juego a la hora de aplicar con éxito la Estrategia para la región del Mar Báltico. La Comisión ha declarado en diversas ocasiones que esta Estrategia podría servir de modelo para otras macrorregiones de la UE. Aunque la Estrategia se ha establecido unos objetivos y metas encomiables para abordar una serie de cuestiones estructurales de gran complejidad en la región del Mar Báltico, también ha de superar distintos desafíos para demostrar su eficacia. Estos retos están relacionados con su potencial para aportar valor añadido, las disposiciones en materia de gobernanza, la cohesión de la UE y la eficacia exterior de la Estrategia.

4.2   Por lo que respecta al valor añadido, existe el riesgo de que la Estrategia incluya un conjunto muy ambicioso de medidas para satisfacer a la mayoría de las partes interesadas de la región del Báltico, que puede llegar a resultar inviable. Hay razones que justifican optar por una Estrategia más sencilla y concentrar los esfuerzos en un paquete de objetivos más pequeño, pero vital desde el punto de vista estratégico. A pesar de los avances que HELCOM ha logrado en su Plan de Acción para el Mar Báltico en relación con las poblaciones de peces y el medio ambiente en general, la Estrategia del Mar Báltico debe continuar introduciendo mejoras en las pesquerías y en el medio ambiente en su sentido más amplio.

4.3   Los aspectos de gobernanza de la Estrategia del Mar Báltico también han sido objeto de algunas críticas. El cuadro 1 ilustra una paradoja: aquellos Estados Miembros que más necesitan esta Estrategia son los menos implicados en su puesta en práctica. Además, la Comisión ha luchado por encontrar un equilibrio entre las distintas acciones, direcciones generales y Estados Miembros. Las experiencias que se han extraído hasta ahora de la aplicación de la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles no han avanzado mucho y puede afirmarse que la Estrategia del Mar Báltico es aún más compleja (6).

4.4   El éxito de cualquier política de la UE como la Estrategia del Mar Báltico se medirá en función de sus resultados prácticos, que deberán ser visibles y tangibles para los ciudadanos. La Estrategia también desafía la noción misma de cohesión comunitaria. Como ya se ha apuntado anteriormente, la Comisión ha «apostado más» en lo referente a la cooperación macrorregional. Si la gravedad de los retos medioambientales, los problemas de infraestructuras y los demás desafíos a los que debe hacer frente la región báltica son más que conocidos para los ciudadanos de los Estados miembros ribereños del Báltico, sigue siendo un reto importante explicar al resto de la Unión la gravedad que reviste la situación del Mar Báltico. A este respecto, la ayuda de la sociedad civil organizada resulta crucial. El CESE ya ha presentado una propuesta para crear un Foro de la Sociedad Civil del Mar Báltico y ha comunicado que está dispuesto a comenzar a preparar las bases de este foro. Además, el Comité ha propuesto la creación, en el seno del CESE, de un observatorio ad hoc o de un grupo de estudio para la región del Mar Báltico, de forma que todo el Comité pueda participar de manera eficaz en la evolución de la Estrategia.

4.5   Uno de los principales desafíos de la Estrategia lo constituye la dimensión exterior; especialmente cuando se tiene presente el papel fundamental que desempeña Rusia como interlocutor de primer orden en la región del Mar Báltico. Rusia ha venido manifestando hasta la fecha su interés por esta Estrategia, cuya buena puesta en práctica le reportaría beneficios. Hoy por hoy, el papel que desempeñe Rusia en la Estrategia deberá enmarcarse en el contexto de la Dimensión Septentrional, y todo permite suponer que ésta se ajustará a dicha Estrategia. Merece la pena señalar que, de los cuatro pilares de la Estrategia, tres –proteger el medio ambiente, reforzar el atractivo y la accesibilidad y mantener la seguridad– son esencialmente de carácter trasnacional, por lo que cabría dotarse de algunos mecanismos en el seno de la propia Estrategia para vincular las interacciones internas y externas, especialmente a nivel operativo. Además, se podría incluso ampliar el ámbito de acción de la Estrategia en su dimensión exterior, por ejemplo incluyendo a Belarús, que tiene unas repercusiones en materia de protección medioambiental y a la hora de lograr una región del Mar Báltico más atractiva y accesible.

4.6   Según algunas opiniones, sería más sencillo asegurarse la participación de Rusia en la aplicación de la Estrategia a través de la cooperación bilateral directa con la UE sobre la base de una «asociación de igual a igual» con la UE (7). Si este planteamiento es correcto, sería legítimo plantearse entonces si la Dimensión Septentrional, como se sugiere actualmente, es el mecanismo adecuado para garantizar el compromiso de Rusia con la Estrategia.

5.   Análisis de la Estrategia

5.1   La Estrategia contiene una serie de puntos controvertidos que es necesario seguir de cerca. En primer lugar, el Plan de Acción recoge propuestas concretas para corregir las deficiencias de las redes energéticas y la conectividad en la región del Mar Báltico. Suscita preocupación la posibilidad de que estas propuestas no sean suficientes, habida cuenta de la urgente necesidad de lograr una mayor integración de las redes. La Estrategia no sólo debería integrar y conectar los distintos mercados energéticos nacionales de la región del Mar Báltico, actualmente inconexos, sino que también debería impulsar la solidaridad energética en toda la UE. La UE necesita la energía rusa, por lo que debe construir las infraestructuras necesarias para transportar el gas, el petróleo y la electricidad hasta Europa. Todo ello es necesario para garantizar la estabilidad del suministro energético a Europa. También se precisa una mayor cooperación energética por parte de terceros países. En la Estrategia no se aborda el proyecto Nordstream. Si bien se trata de una omisión obvia, la Comisión señala que este proyecto es causa importante de división, mientras que la adopción de la Estrategia del Mar Báltico requiere unanimidad.

5.2   El Plan de Acción presenta propuestas para mejorar las conexiones marítimas, ferroviarias y por carretera, ya sean internas o externas. Las infraestructuras viarias precisan una gran atención, bien porque presentan graves deficiencias, o bien porque son inexistentes. De este modo, lo que solía ser la periferia de la Unión Soviética podría convertirse en una parte mucho más integrada del corazón de Europa. La región del Mar Báltico necesita urgentemente una red completa y acorde de infraestructuras de carreteras. Es necesario revisar los corredores RTE actuales y adaptarlos a la nueva realidad de una Unión más cohesiva, por ejemplo los corredores ferroviarios y de carreteras que van desde Helsinki hasta Viena y Eslovenia.

5.3   No se hace mención alguna a la importancia estratégica que revisten los grandes ríos de la macrorregión báltica, por lo que deberá remediarse también esta deficiencia. En este contexto, es interesante señalar que está en fase de preparación una Estrategia para la región del Danubio. Si bien las consultas sobre la Estrategia del Mar Báltico fueron amplias y exhaustivas, es cierto que su organización respondía en cierta medida a un planteamiento ad hoc. Para la Estrategia de la región de Danubio, el CESE debería intentar implicarse de manera más estructurada. La Comisión ha comunicado que será posible adoptar un compromiso de este tipo entre febrero y el verano de 2010. El CESE ya ha propuesto en sus dictámenes REX/262 y ECO/251 la creación de un Foro de la Sociedad Civil del Mar Báltico, algo que debe materializarse ahora en una propuesta concreta. Esta propuesta cuenta con el respaldo de numerosos diputados al Parlamento Europeo, y el Parlamento está preparando en la actualidad una opinión sobre la Estrategia del Mar Báltico.

5.4   Ya ha quedado reconocida la complejidad de los desafíos que entraña la Estrategia para la región del Mar Báltico. Parece ser que la unidad de la Comisión responsable de la aplicación y seguimiento de la Estrategia puede sufrir una falta de recursos en el próximo período. Tanto el CESE como el Parlamento Europeo apoyan un reforzamiento de esta unidad. Existe el peligro de que la unidad se vea seriamente absorbida por el reto administrativo de gastar los veinte millones de euros que ha aprobado el Parlamento para los socios de terceros países (línea presupuestaria 4). El CESE hace hincapié en que tanto la Comisión Europea como los Estados miembros responsables de acometer determinadas acciones en el plan deben tener a su disposición las capacidades administrativas adecuadas para cumplir sus obligaciones.

5.5   Se ha manifestado preocupación por la importancia relativa que se concede a la cuestión de la actividad pesquera y las pesquerías, aunque se reconoce la gran tarea que se está llevando a cabo, sobre todo en el seno de HELCOM, y que los primeros resultados son alentadores. Es fundamental mantener estos avances y, en particular, se deben redoblar los esfuerzos para incentivar el consumo responsable.

5.6   También ha suscitado preocupación el énfasis que la Estrategia hace en los ámbitos de la ciencia, la tecnología, la investigación y la innovación. El CESE no está plenamente convencido de que la dispersión del denominado triángulo del conocimiento (educación, investigación e innovación) en dos pilares distintos de la Estrategia y en tres Estados miembros responsables de su coordinación sea la solución ideal. El CESE subraya que la Estrategia ha de reforzar la interacción y los vínculos entre los distintos elementos de este triángulo del conocimiento.

5.7   Por lo que respecta a la sexta acción prioritaria -la supresión de las barreras al mercado interior en la región del Mar Báltico-, el CESE apoya plenamente este elemento de la Estrategia. Es necesario prestar especial atención a las PYME predominantes en las economías de la región del Mar Báltico. Asimismo, el CESE respalda los avances registrados por lo que respecta a la agenda del trabajo digno. Hay que alentar un mayor diálogo social en la región del Mar Báltico para aprovechar el positivo empujón que representa la colaboración en el marco de la Estrategia, especialmente en forma de una mayor cooperación e integración en el campo energético.

5.8   Especial preocupación suscita el declive estructural que sufren actualmente la construcción naval y los sectores asociados en la región, con las consiguientes repercusiones negativas que acarrea para la cohesión económica y social. El Comité está firmemente convencido de que la Estrategia del mar Báltico debería ampliarse para abordar también de manera específica esta cuestión.

(1)  DO C 277 de 17.11.2009, p. 42.

(2)  DO C 318 de 23.12.2009, p. 6.

(3)  Resolución del Parlamento Europeo sobre una Estrategia de la región del Mar Báltico para la Dimensión Septentrional, Estrasburgo, 16 de noviembre de 2006, A6-0367/2006.

(4)  La Estrategia del Mar Báltico y su Plan de Acción pueden consultarse en:

http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_en.htm.

(5)  La Dimensión Septentrional es un acuerdo que permite a la UE, Rusia, Noruega e Islandia aplicar políticas en ciertos ámbitos de cooperación acordados.

(6)  Carta firmada el 24 de mayo de 2007 durante la Presidencia alemana del Consejo, en una reunión informal de los Ministros de la UE responsables de Urbanismo y Cohesión Territorial. Esta Carta intergubernamental hace dos recomendaciones principales: utilizar más una política de urbanismo integrada y prestar especial atención a los barrios más desfavorecidos.

(7)  Véase, por ejemplo, «Commitment of the Social Partners and other civil society organisations: What role can civil society and local actors play?» («El compromiso de los interlocutores sociales y de otras organizaciones de la sociedad civil: ¿qué papel pueden desempeñar la sociedad civil y los agentes locales?»), presentación de Uno Aldgren, miembro del Comité de las Regiones, en la conferencia conjunta sobre el tema «La región del mar Báltico: el mejor lugar para vivir y hacer negocios», organizada por el CESE y la representación de la Comisión Europea en Helsinki, Finlandia, los días 22 y 23 de octubre de 2009.