52007SC1470

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 8.11.2007

SEC(2007) 1470

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañamiento de la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Iniciativa Europea i2010 para la inclusión digital

«Participar en la sociedad de la información»

Resumen de la EVALUACIÓN DE IMPACTO [COM(2007) 694 final][SEC(2007) 1469]

Introducción

La presente evaluación de impacto (en lo sucesivo denominada EI) viene a apoyar la propuesta de Comunicación sobre la Iniciativa Europea i2010 para la inclusión digital. Titulada «Participar en la sociedad de la información», esta Comunicación (en lo sucesivo denominada «la Comunicación») llega al final de un largo proceso de trabajo y de consultas en el que han participado los interesados y los representantes de los Estados miembros y en el que se han realizado diversos estudios sobre la situación de la inclusión digital y de las políticas relacionadas con ella.

La Comunicación da su apoyo a una serie de medidas sectoriales cuyo objetivo es alcanzar una sociedad de la información inclusiva y contribuir así a la consecución de los objetivos establecidos en la Declaración Ministerial de Riga sobre la inclusión digital, adoptada el 11 de junio de 2006 por 34 países europeos[1].

Las medidas propuestas en la Comunicación son de carácter no normativo y no imponen ninguna carga administrativa ni financiera. La EI se centra así en los retos que se plantean, define las posibles soluciones, ofrece una evaluación cualitativa del impacto de esas diversas soluciones y anticipa la evaluación cuantitativa de algunos de los resultados que podrían obtenerse si se alcanzaran en su totalidad los objetivos de inclusión digital. La EI cumple por tanto plenamente el principio de análisis proporcionado que establecen las Directrices de las evaluaciones de impacto («Impact Assessment Guidelines»)[2].

La EI responde también a una demanda contenida en la Comunicación de 2005 sobre la accesibilidad electrónica: evaluar en 2007 los avances conseguidos en esta materia. La facilidad de uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) es una condición indispensable para que las personas con discapacidad (accesibilidad electrónica) y, cada vez más, los usuarios de la tercera edad de Europa puedan beneficiarse de la sociedad de la información. Reconociendo que hasta el momento se han logrado pocos avances y que deberán proponerse nuevas medidas en 2008, la EI ofrece una valoración previa de dichas medidas e indica que ese año tendrán lugar una nueva consulta de los interesados y una nueva evaluación de impacto.

¿Qué es la inclusión digital? ¿Por qué hemos de trabajar por ella?

La Declaración Ministerial de Riga define las dos vertientes de la inclusión digital: la existencia de unas TIC inclusivas y el uso de éstas para alcanzar objetivos de inclusión más amplios. La inclusión digital se refiere por tanto al grado en que las TIC contribuyen a igualar y a promover la participación en la sociedad a todos los niveles, intensificando las relaciones sociales, facilitando oportunidades económicas para el trabajo y las iniciativas de empresa, desarrollando los aspectos culturales de la sociedad e impulsando la participación de los ciudadanos.

Alcance del reto: ¿cuántos se están quedando atrás?

El rápido desarrollo de las TIC ofrece una buena oportunidad para que cada persona pueda aprovechar los beneficios que proporciona la sociedad de la información y del conocimiento. Las TIC se han convertido para muchos en requisito previo indispensable para poder participar en la sociedad como individuos activos y capacitados. Las TIC, sin embargo, están creando también nuevos problemas en varios aspectos: desigual disponibilidad geográfica de los servicios con valor añadido, dificultades de acceso para las personas con discapacidad y para los usuarios de la tercera edad, desiguales posibilidades de empleo en función de los niveles de educación, competencia y motivación y estratificación social derivada del coste de acceso a las TIC. Si no los controlamos, estos problemas se reforzarán mutuamente, pudiendo crear, junto a una profunda brecha digital, fuertes desigualdades sociales y económicas en la sociedad europea. Se calcula que entre un 30 y un 40 % de la población no recibe los beneficios de la sociedad de la información debido a la situación geográfica de la localidad donde habita, a su edad, a su género, a su pertenencia étnica o a alguna discapacidad, o por causa de unas competencias y una información insuficientes o de unas condiciones económicas precarias (un dato que se toma como referencia del nivel general de uso de las TIC son los 200 millones de europeos que se calcula siguen sin utilizar Internet)[3].

Los grupos sociales más afectados y el número de personas que es objetivo potencial de las políticas son los siguientes (datos de la Europa de los Veintisiete en 2006): europeos con discapacidad: alrededor de 74 millones (incluidas las discapacidades tanto graves como menos graves)[4]; europeos en riesgo de padecer pobreza: 98 millones (de los cuales el 9 % aproximadamente son trabajadores); residentes nacidos en el extranjero: alrededor de 15 millones. A esos grupos se suman las personas que no usan Internet dentro de los sectores poblacionales siguientes: población con bajos niveles de educación: alrededor de 74 millones; población desempleada: alrededor de 89,5 millones; jóvenes (15-24): alrededor de 18 millones. |

- ¿Por qué debe actuar Europa?

La EI expone los motivos por los que es preciso reforzar las políticas de inclusión digital y coordinarlas mejor a nivel comunitario. Los datos muestran que, si todo lo demás se mantiene igual, hay un riesgo importante de que las nuevas TIC conduzcan a nuevas y determinantes formas de exclusión, particularmente digital. Por el contrario, si las TIC no se explotan plenamente, habrá muchas oportunidades que queden sin aprovechar y se sufrirán notables pérdidas en términos de empleo y de crecimiento económico. Sin la adopción de medidas integrales en este campo, se cerrarán para muchos en Europa las oportunidades económicas y sociales que ofrece la sociedad de la información.

El primer ejercicio de medición del «dashboard»[5] de Riga (anexo 2 de la EI), al igual que otros estudios, muestra la persistencia de disparidades en el acceso, accesibilidad y uso de los instrumentos y servicios de la sociedad de la información: Las disparidades en el uso siguen siendo considerables. Dentro de la Europa de los Veintisiete, los datos de 2006 relativos al uso de Internet son éstos: la proporción de europeos que hace uso regular de Internet se eleva al 76 % entre quienes tienen un alto nivel de educación y se reduce a sólo un 25 % entre quienes no han recibido ninguna formación o sólo un bajo nivel; esa proporción asciende al 58 % entre los que tienen empleo y a sólo un 36 % entre los desempleados; la proporción se sitúa en un 51 % para los que viven en zonas con alta densidad de población y se limita al 35 % para quienes habitan zonas escasamente pobladas; sigue habiendo 15 millones de estudiantes que no utilizan Internet y que sufren por ello una desventaja fundamental para el máximo aprovechamiento de la educación; dentro del grupo de edad de 16-24 años, hay 18 millones que no utilizan Internet y, en el grupo de 24-55, la proporción sigue estando próxima al 50 %; alrededor de 20 millones de desempleados no hacen uso de Internet; aunque la mujer ha eliminado casi por completo su retraso en ese uso, las cuestiones de género siguen figurando entre los objetivos de la inclusión digital. La dificultad de uso de las TIC (falta de accesibilidad electrónica) es un obstáculo para las personas con discapacidad y para la tercera edad: sólo el 5 % de los sitios web públicos de la Europa de los Veintisiete cumple las normas y directrices mínimas sobre accesibilidad de la web; la amplitud de la programación audiovisual subtitulada es muy variable (del 2,5 % al 95 %); la programación con lenguaje de signos es mucho menos frecuente que la subtitulada, representando entre menos de un 0,5 % y un 5 %; las emisiones de televisión con descripción de audio representan entre menos de un 1 % y más de un 10 %; la accesibilidad incorporada a ordenadores y programas varía considerablemente de unas gamas de productos a otras. Están surgiendo desigualdades entre el campo y la ciudad en lo que se refiere a la cobertura de la banda ancha y a su acceso: a finales de 2006, el segmento de población cubierto por la banda ancha se elevaba al 89 % en la Europa de los Veintisiete (92 % en la Europa de los Quince); la cobertura media de las zonas rurales alcanza sólo un 71 %, con velocidades de descarga más bajas; Hay diferencias en el nivel de alfabetización digital: sólo el 57 % de los europeos dispone de algún nivel de capacitación para el uso de ordenadores y de Internet; los niveles de capacitación más bajos se encuentran en la tercera edad y en los sectores poblacionales con menores niveles de educación o económicamente inactivos. Existen también diferencias en el uso de los servicios de la administración electrónica. Dentro del grupo de edad de 15-74 años, había en 2006 en la Europa de los Veintisiete: sólo un 21 % que utilizaba esos servicios para obtener información; sólo un 13,3 % que descargaba impresos; sólo un 8,8 % que realizaba transacciones a través de dichos servicios. Se observan, asimismo, diferencias en el uso de las TIC en función de la edad: en el grupo de edad de 16-24, utiliza Internet el 71 %, frente a sólo un 10 % en el grupo de 65-74; en los grupos de edad de 55-64 y de 65-74, hay, respectivamente, 43 y 37 millones de personas que no utilizan Internet. |

- ¿Qué puede ganar Europa con la inclusión digital?

La inclusión digital tiene para Europa una importancia económica considerable. Se trata de un factor capacitador fundamental para un crecimiento sostenible de base amplia y sus beneficios alcanzan a toda la sociedad. Según las primeras estimaciones realizadas, esos beneficios en la UE podrían representar un importe comprendido entre los 35 000 y los 85 000 millones de euros en un período de cinco años.

¿Qué objetivos se apoyan?

El objetivo general de la estrategia de inclusión digital es promover la consecución de unas TIC inclusivas y el uso de éstas para alcanzar objetivos de inclusión más amplios, aportando al mismo tiempo las bases necesarias para el crecimiento económico y la creación de nuevas oportunidades de negocio.

Con la movilización de todos los actores (Estados miembros, industria y sociedad civil) así como de los instrumentos sectoriales existentes, el propósito que se persigue es hacer de la necesidad social que es la inclusión digital una verdadera oportunidad económica para Europa. Promover la adhesión a ese propósito y reforzar el compromiso en favor de la inclusión digital es una de las tareas que se recomiendan en la EI. Ésta, además, propone tres objetivos concretos para hacer frente a los retos de la inclusión digital:

- usuarios: eliminar para ellos las desigualdades de disponibilidad, accesibilidad física y económica y competencia digitales ;

- industria de las TIC y proveedores de servicios: estimular y facilitar como negocio próspero y viable el desarrollo de unas TIC inclusivas;

- autoridades públicas: acometer medidas e iniciativas que permitan realizar políticas de inclusión coherentes y eficaces .

¿Qué opciones de política se evalúan?

Además de efectuar un análisis específico de la situación actual de la accesibilidad electrónica, tal y como requiere la Comunicación de 2005 sobre este tema [6] , la EI evalúa las opciones de política de inclusión digital que se indican a continuación:

1. Mantenimiento del statu quo : en el ámbito concreto de la accesibilidad electrónica, la evaluación de esta opción se limita a un análisis de los efectos de las disposiciones reglamentarias actuales.

2. Adopción de un enfoque limitado : esta opción supone la realización a nivel comunitario de actividades concretas en diferentes ámbitos, pero sin ningún ejercicio suplementario de coordinación o de integración de esfuerzos y con sólo una acción limitada en favor de los grupos en riesgo. En el ámbito específico de la accesibilidad electrónica, esta opción aboga por un esfuerzo limitado para mejorar la coordinación de las actividades de los Estados miembros y de los interesados.

3. Establecimiento de una estrategia integrada y coherente : en esta opción se propone impulsar las sinergias y reforzar el impacto: a) enfocando mejor las necesidades concretas de cada grupo en riesgo; b) coordinando e integrando más entre sí las políticas del sector; c) priorizando la ayuda a esos grupos para que puedan aprovechar los beneficios de la sociedad de la información, y privilegiando el uso de las TIC para poder prestarles servicios más efectivos; d) aplicando mecanismos de seguimiento y evaluación para poder basar la acción en conocimientos sólidos y en datos cuantitativos y e) elevando el nivel de sensibilización y de compromiso. En el ámbito específico de la accesibilidad electrónica, esta opción propone también un análisis preliminar de los efectos que puedan tener las medidas destinadas a fortalecer la normativa en la materia.

¿Qué medidas se proponen?

La EI aporta los datos y argumentos necesarios para demostrar el alto valor añadido que podría obtenerse si el tema de la inclusión digital se abordara a escala comunitaria desde distintos frentes: aumentando la coherencia entre las políticas sectoriales de los Estados miembros, movilizando a los actores principales (Estados miembros, industria y usuarios), integrando la inclusión digital en todos los ámbitos de política y estudiando las formas de mejorar la normativa en materia de accesibilidad electrónica. Esto exige aumentar el grado de concienciación y de compromiso de políticos e interesados, dando visibilidad a eventos e iniciativas que «defiendan la causa» de la inclusión digital y que representen un avance.

La EI, además, propone una serie de medidas con tres objetivos:

- Primero: establecer las condiciones necesarias para que todo el mundo participe en la sociedad de la información. Ésta sigue chocando todavía con algunos obstáculos esenciales. Las deficiencias en el campo de la accesibilidad electrónica figuran entre ellos. La falta de accesibilidad electrónica produce grandes pérdidas de productividad y, sin embargo, los costes de adaptación no serían cuantiosos. La EI observa que la fragmentación es un factor de freno, y la industria considera que la falta de un enfoque común de la accesibilidad electrónica constituye un obstáculo al mercado interior. Los avances, sin embargo, son también insuficientes debido a la no fijación de prioridades y a la falta de cooperación entre usuarios e industria: ésta –al igual que los Estados miembros– debería redoblar sus esfuerzos para hacer avanzar la accesibilidad electrónica. La EI considera que esta cuestión exige un tratamiento prioritario y propone, entre otras medidas, estudiar las posibilidades de establecer para la normativa de la accesibilidad electrónica un enfoque horizontal (es decir, no específico de ningún tipo de tecnología ni de uso) que respete los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

- Pero, además de la accesibilidad electrónica, es necesario también mejorar la alfabetización digital y aumentar, especialmente en las zonas rurales, la disponibilidad de redes de banda ancha. Para lo primero se precisa una colaboración más activa entre la industria y los Estados miembros y, para lo segundo, un esfuerzo suplementario de las autoridades regionales y de la industria.

- Segundo: acelerar la participación efectiva de los grupos en riesgo a los que se dirijan las medidas y mejorar su calidad de vida. Para que los grupos en alto riesgo de exclusión puedan beneficiarse más rápidamente de la sociedad de la información, es preciso acometer medidas con objetivos concretos y, en caso de que ya existan tales medidas, proseguirlas con más vigor siguiendo un plan de trabajo coherente. Se trata de adoptar o impulsar medidas para eliminar el riesgo de exclusión de la tercera edad y de todos aquéllos que corran ese riesgo por causa de su salud o condición física. Tales medidas deben basarse en la agenda común que tiene definida la UE en su Plan de acción «Envejecer mejor en la sociedad de la información», así como en una nueva iniciativa en el campo de la telemedicina. La EI considera muy importante también basarse en el Plan de acción de la administración electrónica para desarrollar y aplicar enfoques comunes que permitan prestar servicios públicos inclusivos a las personas desfavorecidas socialmente. Además, debería desarrollarse hasta finales de 2008 un proceso que permitiera definir las medidas específicas complementarias que fueran, en su caso, necesarias (por ejemplo, para los jóvenes marginados o para los migrantes en riesgo de exclusión).

- Tercero: integrar las medidas de inclusión digital para maximizar un impacto duradero . Aunque el ámbito de la inclusión digital es amplio y disperso en términos de factores y de actores, puede obtenerse un alto valor añadido si se procede en común a un ejercicio de seguimiento y de evaluación comparada –basándose en el «dashboard» de Riga, ya actualmente en desarrollo– y si se intensifica en torno a esta estrategia común la cooperación entre los usuarios (y sus representantes), la industria, las autoridades y la Comisión Europea, reforzando la voz de los primeros gracias a una mayor colaboración y unas mayores competencias en el campo de la inclusión digital. Se considera que la sostenibilidad del impacto de la inclusión digital está íntimamente relacionada con la integración de ésta en las diferentes políticas ( mainstreaming ), lo que significa que los problemas de exclusión deben tenerse en cuenta desde el primer momento en el diseño y desarrollo de las tecnologías de uso general (diseño inclusivo) y que la sociedad de la información ha de ser un elemento permanente en la concepción de las políticas generales que tratan de la exclusión social y económica (políticas de inclusión impulsoras de la sociedad de la información).

Por último, dada la fragmentación que ha caracterizado hasta ahora a la inclusión digital y vista la gran abundancia en el pasado de actividades subcríticas y descoordinadas, es preciso conseguir un valor añadido prestando a nivel comunitario la atención que requieren las tareas de sensibilización y de intercambio de buenas prácticas. Esta estrategia debe basarse en las numerosas iniciativas de los interesados –a las que ha de dotarse de una marca común– y tiene que formularse como un conjunto de medidas de sensibilización que contribuyan de forma decisiva a la celebración a finales de 2008 de una conferencia política sobre la inclusión digital a la que se dé gran visibilidad.

¿En qué consiste el valor añadido de la Iniciativa Europea para la inclusión digital?

El valor añadido de esta Iniciativa es la contribución que hará al establecimiento en el ámbito de la inclusión digital de enfoques comunes y sistémicos , posibilitados por un aumento de las sinergias entre las distintas actividades emprendidas a nivel comunitario, nacional y local. Este valor añadido dependerá del esfuerzo que se haga por agrupar las iniciativas empresariales y darles mayor visibilidad y por garantizar la reproducción de las que obtengan éxito. Si esto se hace así, la Iniciativa producirá los efectos multiplicadores necesarios para ampliar el impacto positivo de las medidas que se hallen en curso a todos los niveles.

Al igual que las causas de la exclusión digital, los beneficios de la inclusión en la sociedad de la información se alimentan y fortalecen mutuamente una vez que los motores se ponen en marcha y que funcionan de forma sinérgica. Se espera que este proceso produzca un fuerte impacto socioeconómico, impulsando la activa inclusión de cada individuo en la economía y la sociedad europeas, fortaleciendo el mercado interior de las tecnologías y servicios inclusivos y fomentando la investigación y la innovación en este campo. Para medir los avances, la EI propone el uso de una serie de indicadores de la oferta y la demanda (el «dashboard» de Riga), y las estimaciones iniciales que presenta ponen esos avances en relación con los beneficios de orden económico, entre otros. Los estudios y trabajos de modelización que se realicen en el futuro aportarán más pruebas y mejorarán la comprensión de la relación entre esos indicadores y la ampliación de los avances económicos y sociales.

[1] La Declaración indica los objetivos que deben lograrse para reducir las disparidades digitales relacionadas con el envejecimiento, la geografía, las discapacidades, las competencias digitales, la diversidad cultural y la ausencia de una administración electrónica inclusiva. http://ec.europa.eu/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf

[2] En el caso de los «Broad policy-defining documents» (documentos que definen una política en sentido amplio), se requiere que las evaluaciones de impacto sean previas y fundamentalmente cualitativas (SEC(2005) 791, p. 8).

[3] Eurostat (2006): «Community Survey on ICT use in Households and by Individuals» (Estudio comunitario sobre el uso de las TIC en los hogares y por los individuos de entre 16 y 74 años).

[4] El Informe del Comité de Comunicaciones (COCOM) del año 2004, que se basa en los datos de Eurostat, cifra en un 15 % el número total de habitantes de la UE que sufre algún tipo de discapacidad. El otro indicador que se utiliza es el porcentaje que representan dentro de la población activa las personas con discapacidad (según datos de Eurostat). En la Europa de los Veinticinco, entre las personas de entre 16 y 64 años de edad, hubo 44,6 millones –es decir, una de cada seis (15,7 %)– que declararon en 2002 sufrir algún problema de salud o discapacidad de larga duración (Eurostat, Statistics in focus, Tema 3 – 26/2003): (http://ec.europa.eu/employment_social/health_safety/docs/disabled_%202002_en.pdf ).

[5] Conjunto de indicadores que sirven para medir los avances en la consecución de los objetivos establecidos en la Declaración Ministerial de Riga.

[6] Comunicación de la Comisión sobre la accesibilidad electrónica (COM(2005) 425): «A los dos años de la publicación de la presente Comunicación se realizará un seguimiento de la situación de la accesibilidad electrónica. … se podrá considerar la posibilidad de tomar medidas suplementarias, inclusive legislativas si se considera necesario. Estos trabajos en el ámbito de la accesibilidad electrónica contribuirán a la anunciada iniciativa europea sobre la inclusión electrónica de 2008».